УДК 343.915 © В. В. Иринчеев канд. юр. наук, доцент кафедры уголовного права и криминологии юридического факультета Бурятскогогосуниверситета © А. С. Мхитарян магистрант юридического факультета Бурятского госуниверситета Актуальные проблемы содержания и эффективности профилактической деятельности ОВД в отношении правонарушений несовершеннолетних

В статье изложены актуальные проблемы профилактики преступности несовершеннолетних подразделе­ниями по делам несовершеннолетних органов внутренних дел. Дана краткая характеристика состояния пре­ступности несовершеннолетних в современный период развития нашей страны, обозначены основные причины и условия существования исследуемого вида преступности.

Ключевые слова: несовершеннолетний, подразделения по предупреждению преступности среди несовер­шеннолетних (ПДН), девиантное поведение, виктимность, система профилактики преступности несовершенно­летних, Конвенция ООН о правах ребенка, административная деятельность по профилактике.

The article describes the current problems of the prevention of juvenile delinquency juvenile divisions of the Inte­rior. A brief description of the state of juvenile delinquency in the modern period of development of our country, identi­fied the main causes and conditions of existence of the investigated type of crime. On the basis of a systematic analysis of the law on the prevention of child neglect and juvenile minors 1999 revealed shortcomings in the activity of the sys­tem and, accordingly, the ways of correcting the situation.

Keywords: a minor divisions for the Prevention of Juvenile Delinquency (PDN), deviant behavior, victimization, the system of prevention of juvenile delinquency, the UN Convention on the Rights of the Child, administrative activi­ties on prevention.

В современный период развития российского общества основные сферы жизнедеятельности несовер­шеннолетних продолжают претерпевать существенную трансформацию. При этом процесс интегрирова­ния несовершеннолетних в общественные отношения сопровождается большим количеством недостатков и противоречий, что ведет к негативным качественным изменениям их криминальной и деликтной актив­ности.

125

Доктрина, реализованная в федеральном законе 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзор­ности и правонарушений несовершеннолетних» [5], предусматривает потребность в профилактическом контроле органов внутренних дел в отношении несовершеннолетних в случаях, когда их поведение, как правило, приобрело уже конкретные противоправные формы. Такое «разделение» может быть эффектив­ным только при условии, что в системе профилактики правонарушений несовершеннолетних успешно функционируют субъекты предшествующего организационного уровня. Более 10 лет назад на парламент­ских слушаниях на тему «О практике применения федерального закона «Об основах системы профилак­тики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», прошедших в октябре 2004 г., было при­знано, что реформирование системы профилактики правонарушений несовершеннолетних осуществлено поспешно, без должной проработки многих правовых, организационных, финансовых и кадровых вопро­сов. Поэтому выраженный интерес правоохранительных органов к формированию новой системы проти­водействия криминализации несовершеннолетних остался недостаточно обеспеченным по важнейшим направлениям. Установлен факт искусственного ограничения возможностей специализированных подраз­делений органов внутренних дел по раннему выявлению несовершеннолетних с различными формами от­клоняющегося поведения и оказанию им социальной помощи, включая меры экстренного характера. Тем не менее существенных изменений в данной системе профилактики до сих пор не произошло.

Наибольшая потеря эффективности связана с функционированием подсистемы ранней профилактики правонарушений несовершеннолетних, поскольку образовался значительный разрыв между реально необ­ходимым и фактически осуществляемым ранним воспитательно-профилактическим воздействием в отно­шении подростков с отклоняющимся поведением. При этом в каждом административном районе в воспи­тательно-превентивную работу с несовершеннолетними правонарушителями прямо или косвенно вовле­чено свыше 40 различных по функциональному назначению, характеру и ведомственной подчиненности органов, учреждений и организаций, а также должностных и специально уполномоченных лиц. На прак­тике это нередко приводит к рассредоточению криминологически значимой информации о правонару­шающем поведении как самих несовершеннолетних, так и лиц, посягающих на их нормальное нравствен­ное и физическое развитие. Во многом из-за данного обстоятельства за последние пять лет количество несовершеннолетних, состоящих на учете в ПДН, снизилось почти на 70 тыс. человек (68 581 несовер­шеннолетний). В эти же годы произошло уменьшение количества состоящих на учете в ПДН родителей и иных законных представителей несовершеннолетних, не выполняющих обязанностей по воспитанию, от­рицательно влияющих на детей [3, с. 25-31].

Известно, что семейное неблагополучие, асоциальное поведение родителей и отсутствие контроля за поведением детей приводят последних к ранней криминализации. Так, анализ возрастной характеристики несовершеннолетних, состоящих на учете ПДН, показывает, что тенденция «омолаживания» профилакти- руемых является производной от негативной трансформации правонарушающего поведения несовершен­нолетних и еще в большей мере актуализирует данную проблему. При этом, несмотря на зафиксирован­ные официальной статистикой в последние годы позитивные изменения показателей общего количества несовершеннолетних, участвовавших в совершении преступлений отмечается увеличение глубины и стойкости криминогенной мотивационной направленности личности, приведшее к увеличению с 45 до 70 % доли несовершеннолетних с преобладающей отрицательной и устойчивой доминирующей активной антиобщественной направленностью поведения.

Поэтому в качестве одной из главных проблем снижения криминальной активности лиц, не достигших совершеннолетия, является противодействие их повторной преступности. В 2010-2014 гг. их количество определялось в интервале 18-23 тыс. человек, при удельном весе 14-18 % в общем числе несовершенно­летних правонарушителей.

Все это указывает на низкую результативность правоприменения, которым отмечается падение преду­предительной роли уголовной ответственности и наказания. Однако данное обстоятельство судами учи­тывается далеко не всегда и, например, только с 2011 по 2014 г. более 18 тыс. несовершеннолетних в пе­риод испытательного срока не были обременены какими-либо обязанностями и ограничениями.

Существенные недостатки содержатся в регулировании применения индивидуально-воспитательного воздействия, связанного с помещением несовершеннолетних в особые условия воспитания учреждений закрытого типа. В законе о профилактике (1999 г.) нет четкого подхода к определению характера, видов и пределов индивидуально-воспитательного воздействия, не формализованы критерии, которыми могли бы руководствоваться судьи при выборе профилактических мер в отношении несовершеннолетних с различ­ной степенью педагогической запущенности и криминальной пораженности личности. В такой ситуации судьи зачастую отождествляют изъятие несовершеннолетних правонарушителей из рецидивоопасной микросреды для оказания экстренной социальной помощи и проведения с ними индивидуально­профилактической работы с уголовно-правовым воздействием. Материалы профилактического характера, направляемые в суды комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, подразделениями по делам несовершеннолетних, рассматриваются, как правило, с нарушением процессуальных сроков, при этом достаточно распространена негативная практика, когда суды принимают решения, игнорирующие мнение субъектов профилактики, В определенной мере это обусловлено тем, что лица, наделенные дис­креционными полномочиями, не имеют специальных познаний в области возрастной педагогики и психо­логии, ювенального судопроизводства. Например, нельзя признать верной региональную практику, когда рассмотрение материалов о применении к несовершеннолетним мер повышенной профилактической на­сыщенности вменяется в обязанность судьям, работающим в режиме суточного дежурства.

Время показало, что переложение всего комплекса проблем предупреждения правонарушений несо­вершеннолетних на органы власти субъектов федерации и органы местного самоуправления не всегда оп­равданно. Становится очевидным, что недостатки в данной сфере приводят к деструктивным различиям как в реальном обеспечении правового статуса несовершеннолетних, так и ювенальной политики в целом. Например, самим фактом отсутствия в ряде регионов специальных воспитательных учреждений закрытого типа происходит заданность судебных решений на применение к несовершеннолетним уголовного нака­зания в виде лишения свободы. Законодательные новеллы, позволившие расширить категории несовер­шеннолетних правонарушителей, которым можно назначать принудительные меры воспитательного воз­действия, на практике оказались не обеспечены должным образом в организационном, материальном и правовом плане. В такой ситуации индивидуализация ответственности несовершеннолетних детермини­руется не только субъективными и объективными характеристиками деяния и личности несовершенно­летнего правонарушителя, но и в значительной мере наличием или отсутствием у территории соответст­вующих воспитательных учреждений.

В то же время в регионах, располагающих подобными заведениями, возможности воспитания несо­вершеннолетних в особых условиях учреждений закрытого типа использовались всего на 40-80 %.

Одним из факторов, способствующих созданию и сохранению такого положения, являются недостатки законодательного регулирования, где институциализация прав ребенка осуществляется через его семейно­правовой статус. При этом законодатель исходит из презумпции о совпадении интересов несовершенно­летних и их родителей, а также лиц, их заменяющих. Например, по смыслу ст. 20.20, 20.21, 20.22 КоАП РФ для фиксирования факта употребления спиртных напитков несовершеннолетним необходимо прове­дение медицинского освидетельствования. В соответствии с семейным законодательством и Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан, в отношении несовершеннолетнего правонарушителя, не достигшего 15 лет, такое освидетельствование возможно только с согласия родителей. В законе Рос­сийской Федерации «О психиатрической помощи» 1992 г. также сказано, что подросткам до пятнадцати лет помощь оказывается без учета их мнения, по просьбе родителей, опекунов или законных представите­лей. Для детей же старше пятнадцати лет возможность оказания им соответствующей помощи полностью зависит только от их волеизъявления.

В таких условиях эффективность мероприятий по раннему предупреждению девиантного поведения со стороны данной категории несовершеннолетних не может являться высокой, поскольку в настоящее время только 12-16 % детей с психическими отклонениями до совершения правонарушения наблюдались у пси­хиатров и получали соответствующую медико-педагогическую помощь. В последнее время дефицит дан­ных специалистов ощущается даже в системе специальных учебно-воспитательных учреждений. Так, в настоящее время специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа укомплектованы кад­рами педагогов-психологов на 66 % (открытого типа — на 67 %), социальных педагогов — на 66 % (61 %о), психотерапевтов — на 17 % (20 %), психиатров — на 43 % (20 %о) [2, с. 14].

Статья 3 Конвенции ООН о правах ребенка устанавливает, что «во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающи­мися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка» [1]. Часть 2 этой ста­тьи возлагает на государства-участники обязанность «обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия». Российская Федерация в настоящее время не выполняет указанных требований Конвенции. Частично это связано с пробельностью действующего законодательства, не позво­ляющего государству в лице социальных служб активно вмешиваться в угрожаемую (в том числе кон­фликтную) семейную ситуацию для защиты прав детей. Федеральный закон «Об основах системы профи­лактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» также не позволяет осуществлять необ­ходимое профилактическое вмешательство. В России назрела острая необходимость в принятии закона, позволившего бы правоохранительным органам и другим субъектам осуществлять мероприятия ранней профилактики внутрисемейных кризисных ситуаций и тем самым осуществлять защиту несовершенно­летних от криминализации и виктимизации.

Как было отмечено ранее, в реализации государственной политики в отношении несовершеннолетних важнейшая роль отводится специализированным (профильным) учреждениям, организациям, подразделе­ниям и службам.

В структуре органов внутренних дел подобное функциональное назначение имеют подразделения по делам несовершеннолетних (ПДН) и центры временного содержания для несовершеннолетних правона­рушителей (ЦВСНП). Однако, несмотря на данное обстоятельство, повышенного внимания к деятельно­сти названных подразделений со стороны исследователей не отмечается.

Прежде всего отметим, что в последнее время сокращается число лиц, полагающих, что профилактиче­ская деятельность ОВД в отношении несовершеннолетних есть «полицейское воспитание», которое дале­ко от идеалов демократического, правового государства. Такое видение выхолащивает в действительности более широкий социальный и культурный аспект деятельности органов внутренних дел, дистанцирует их от потребности социума, зауживает их статус. Это противоречит и международно-правовым рекоменда­циям, которые ориентируют мировое сообщество на специализированное участие подразделений полиции в осуществлении профилактики правонарушений несовершеннолетних. Также не могут игнорироваться криминологические выводы о том, что отклоняющееся поведение несовершеннолетних имеет сложный, стадийный характер, а главной преградой его трансформации в преступное является своевременное долж­ное профилактическое реагирование уполномоченных субъектов предупредительной деятельности.

Поэтому в современных условиях подразделения по делам несовершеннолетних выступают в качестве носителя функциональных прав и обязанностей в области защиты прав детей и профилактики их асоци­ального поведения, выполняющего определенный круг задач посредством участия в деятельности по дос­тижению единой системообразующей цели.

Представляется, что целью такой системы должна быть оптимизация процесса всесторонней социаль­ной адаптации несовершеннолетних на протяжении всех этапов их социализации и, что особенно важно, личностного развития, а главным направлением деятельности — предупреждение возможного отчуждения подростков от основных сфер жизнедеятельности общества.

Эффективность функционирования системы определяется в зависимости от того, насколько успешно реализует свои превентивные функции каждый из входящих в нее субъектов. Поэтому действующее зако­нодательство к числу объектов профилактики со стороны органов внутренних дел относит не только несо­вершеннолетних, нарушивших правовые запреты, но также и родителей, создающих угрозу или условия для асоциализации несовершеннолетних.

К сожалению, несмотря на всеобщее понимание ответственности за воспитание несовершеннолетних, на практике нередки случаи, когда в социозащитных учреждениях стремятся освободиться от детей и под­ростков, требующих особого внимания, большой затраты сил и средств. Все это приводит к отсеву таких подростков из учебных заведений, отказу в их трудоустройстве, чрезмерной концентрации правонаруши­телей в учреждениях, функционально не имеющих условий для исправления и перевоспитания данного контингента (профессиональных училищах, детских домах, школах-интернатах и др.), а также к росту ко­личества фактически безнадзорных детей и делинквентных подростков.

Для определения перспектив совершенствования предупредительной работы ПДН с несовершеннолет­ними правонарушителями необходимо исходить из общих начал государственной молодежной политики.

Современную политику в сфере правонарушений несовершеннолетних можно охарактеризовать как приоритетную деятельность государственных институтов и общественных объединений, направленную на оптимизацию и специализацию мер воздействия на данный вид противоправного поведения с целью ней­трализации ее негативных тенденций [4, с. 12].

Применительно к административной деятельности ПДН по профилактике правонарушений несовер­шеннолетних можно сделать следующие выводы.

1. Социальное назначение деятельности подразделений по делам несовершеннолетних по предупреж­дению правонарушений несовершеннолетних заключается в отражении угроз причинения вреда жизненно важным правам и законным интересам детей.

2. Совершенствование организационно-правовых основ деятельности ПДН детерминировано потреб­ностью разработки концептуальных, законодательных, правоприменительных, управленческих предписа­ний в отношении несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, с учетом их воз­растных, медико-биологических и социально-психологических особенностей.

3. Профилактическая деятельность подразделений по делам несовершеннолетних — это основанная на законах и подзаконных актах, целенаправленная исполнительно-распорядительная деятельность спе­циализированного субъекта системы органов внутренних дел (полиции), подотчетная и подконтрольная федеральным органам государственной власти, органам власти субъектов Российской Федерации и орга­нам местного самоуправления, организованная по зонально-линейному принципу и выражающаяся в практическом и непосредственном отражении угроз причинения вреда жизненно важным правам и закон­ным интересам несовершеннолетних.

4. С учетом многофункциональности, межотраслевого характера профилактической деятельности ПДН ее организационное обеспечение предполагает создание на всех уровнях системы МВД России само­стоятельных специализированных управлений, отделов, отделений, групп.

5. Эффективность деятельности ПДН в отношении наиболее сложных в профилактическом плане ка­тегорий несовершеннолетних осложняется отсутствием возможности принятия в отношении их своевре­менных и адекватных юридически значимых решений. В связи с этим необходимо разграничение отдель­ных полномочий между ПДН и комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также уго­ловно-исполнительными инспекциями ФСИН России.

6. Эффективность профилактической деятельности ПДН сдерживается отсутствием ювенальной спе­циализации у должностных лиц, наделенных дискреционными полномочиями. Данное обстоятельство ведет к игнорированию мнения сотрудников ПДН, членов КДН и других лиц, задействованных в сфере профилактики правонарушений несовершеннолетних, при принятии мер воздействия, характеризующихся повышенным превентивным содержанием.

7. Недостаточная организационная, материальная, техническая обеспеченность выбора правоприме­нительными органами формы и пределов индивидуально-воспитательного воздействия к несовершенно­летнему правонарушителю не позволяет в должной мере учесть тяжесть деяния и личностную характери­стику подростка.

8. В федеральном законе 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и пра­вонарушений несовершеннолетних» нет четкого подхода к определению характера, видов и пределов ин­дивидуально-воспитательного воздействия, не формализованы критерии, которыми могли бы руково­дствоваться судьи при выборе профилактических мер в отношении несовершеннолетних, с различной сте­пенью педагогической запущенности и криминальной пораженности личности. Поэтому существует по­требность в формализации и конкретизации судебного усмотрения в этой части.

9. Накопленный органами внутренних дел опыт в сфере предупреждения правонарушений несовер­шеннолетних позволяет рассматривать развитие ее специализации (по направлениям) в качестве одного из главных резервов повышения эффективности.

10. Необходимо отказаться от оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по преду­преждению правонарушений несовершеннолетних в зависимости от количественных показателей их кри­минальной активности, зафиксированных в данных официальной статистики, поскольку негативная дина­мика находится в прямой корреляционной связи с возросшей результативностью правоохранительной деятельности.

11. При классификации организационно-правовых форм профилактики безнадзорности, беспризорно­сти и правонарушений несовершеннолетних должны учитываться кадровые, финансовые и иные матери­альные возможности органов внутренних дел, социальной защиты граждан, отечественный и зарубежный опыт педагогической, психологической и правозащитной работы с детьми и подростками, находящимися в трудных жизненных условиях.

12. Административно-правовые меры, а также иные средства правового воздействия, применяемые ор­ганами внутренних дел с целью профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушений несо­вершеннолетних, в настоящее время не являются достаточным средством противодействия совершению ими впоследствии преступлений. Для изменения такого положения необходимы дополнительные усилия комплексного характера по совершенствованию практики применения административного законодатель­ства, оптимизации организационно-правовых форм профилактики безнадзорности, беспризорности и пра­вонарушений несовершеннолетних.

Очевидно, что качественный «прорыв» в указанных направлениях не может быть достигнут за счет ве­домственного нормотворчества. Необходимо, чтобы на федеральном уровне законодатель взял на себя инициативу в определении стандартов по важнейшим вопросам противодействия негативным процессам в подростковой среде. Тем самым откроются дополнительные возможности для регионального и ведомст­венного регулирования предупредительной деятельности субъектов профилактики.

В заключение следует сделать вывод о том, что совершенствование нормативно-правовой и законода­тельной базы профилактической деятельности органов внутренних следует рассматривать в качестве важ­нейшего и относительно самостоятельного элемента процесса реформирования отечественного админист­ративного законодательства.

Литература

1. Конвенция ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 года // Семейный кодекс РФ с краткими коммента­риями: Конвенция ООН о правах ребенка. М., 2014.

2. Поводова Е. В. Принудительные меры воспитательного воздействия (проблемы теории и правового регу­лирования): автореф. дис. .. канд. юр. наук. Владивосток, 2013. 27 с.

3. Совершенствование деятельности ОВД, других субъектов системы профилактики по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. М.: ВНИИ МВД России, 2014. С. 25-31.

4. Сорокин С. Конвенция ООН о правах ребенка // Российская юстиция. 2009. № 6.

5. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (в ред. от

23.07.2012 г. № 160- ФЗ): федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ // Российская газета. 1999. 30 июня.