<<
>>

Местное самоуправление в России: история и современност

. В России до 60-х годов XIX столетия не было разделения властей на центральную и местную, хотя двойная система власти существовала еще со времени формирования российской государственности: власть племенных наемных вождей и варяжских князей; земщины и государства; сельской общины и государства.
Фактически территориально-административное разделение властей в современном понимании ведет свою историю с земской и судебной реформы при Александре II, когда, во-первых, отделили власть судебную и, во-вторых, отделили от центральной власти власть местную — земское и городское самоуправление. В 1905— 1906 гг. были заложены основы разделения двух других властей — законодательной и исполнительной. Вопросы истории местного самоуправления в России впервые глубоко подняли известные земские деятели П. Д. Долгоруков и Д. И. Шаховской в изданной в 1902 г. книге «Мелкая земская единица». Как свидетельствуют авторы, само же земство было узаконено 1 января 1864 г., когда Александр II подписал «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Вопрос о статусе земств еще до их утверждения вызвал острые дискуссии в российском правительстве между министром внутренних дел П. А. Валуевым и его заместителем Н. А. Милютиным, которые слишком различно относились к русскому народу и диаметрально противоположно оценивали уровень его самосознания, понимание им свободы и справедливости. Н. А. Милютин — непосредственный инициатор реформ — писал, что сильная монархия выживет и укрепится, лишь опираясь на широко развитое земское движение и самоуправление, вовлекая в него представителей всех общественных слоев, в том числе и крестьян. Милютин был убежден, что российский народ богат людьми «благомыслящими» и ему нужно дать возможность привести своих поверенных к делам управления страной. П. А. Валуев как председатель комиссии по земской реформе настаивал на аристократическом принципе правления, на недопущении к власти всех других сословий.
Министр внутренних дел стоял за абсолютное преобладание в земствах дворян и за сужение самостоятельности земских управ. В то же время Валуев предлагал «увенчать здание» органов самоуправления центральным представительством в составе земских гласных с правом совещательного голоса. Валуеву удалось сократить участие в земствах крестьян, а вот общероссийское представительство до 1905 г. так и не было учреждено. В земских собраниях и управах было занято 13 тыс. земских гласных, из которых 6,2 тыс. представляли землевладельцев, 5,2 тыс.— крестьян и 1,6 тыс.— городские общества. В споре между либералами-демократами и консерваторами о роли народных низов в устроении Отечества выиграли сторонники министра внутренних дел Валуева. Их взгляды и легли в основу Положения о земствах (1864). По этому положению земские управы учреждались в уездах и губерниях. На уровне волостей самоуправление не было сформировано. В результате земства оказались «зданием без фундамента и крыши». А ведь опыт создания волостного, общинного самоуправления в Российской империи уже имелся. В Царстве Польском, входившем в состав Российского государства, со времен средневековья был введен так называемый тминный двухсословный институт самоуправления. Гмина, родственная французской коммуне, представляла наименьшую административную единицу, включавшую десять домов. Указом императора России от 18 февраля 1864 г. количество гмин было сокращено до 1288 (до этого их насчитывалось 1817), а число дворов в каждой из них было увеличено до 300 и более. Крестьянские деревни объединялись в сельские общества — громады. Помимо Польши, сельское самоуправление было развито в Финляндии, Бессарабии. В называвшейся ранее книге ?Мелкая земская единица» дано описание местного самоуправления в Измаильском уезде Бессарабии, присоединенной к России в 1812 г. В этом уезде все города, селения и местечки составляли независимые общины — коммуны, управляемые общинными советами из 12—17 выборных лиц. Правом на избрание в общинный совет пользовались не все, а лишь лица, достигшие возраста 21 года, проживавшие в общине не менее двух лет и исправно вносившие в казну налоги.
Члену совета не разрешалось совмещать работу в совете с должностью в государственных организациях или же быть священником. Сельские (волостные) общинные советы избирали из своего состава председателя (примаря), который, как все другие члены совета, утверждался губернатором. Комиссия Валуева не воспользовалась имевшимся опытом самоуправления на уровне волостных структур власти. В 34 территориях России были сформированы уездные и губернские земские собрания гласных и управы. Выборы гласных проводились на началах сословности и имущественного ценза по трем группам: частные землевладельцы, городские общества, сельские общества. В политической сфере по-прежнему сохранялась абсолютная монархия. Оставался без изменения государственный аппарат управления как в центре, так и на местах. Правительство, местная царская администрация болезненно реагировали на любое превышение земскими собраниями и управами своих полномочий. В 1867 г. в Петербургской губернии был распущен целый ряд земских учреждений за то, что они выступили с инициативой созвать центральное земское собрание и учредить Всероссийское представительство земств. Земства в силу локального, местного назначения выполняли роль связующего звена между обществом и промежуточными уездными и губернскими правительственными органами. Реформаторы попытались разделить государственную власть и ответственность на местном уровне с представителями земств. Все сословия, в том числе и платежеспособные крестьяне, через органы местного самоуправления (уездные, губернские собрания и управы) были допущены к разрешению экономических и социальных вопросов местного значения. Земствам вменялось снабжение городов продовольствием, здравоохранение, просвещение, попечительство, благоустройство населенных пунктов, строительство местных дорог и т. д. В 1864 г. российское правительство передало земствам на баланс 351 больницу на 11,5 тыс. коек, а к 1910 г. земства увеличили количество больниц до 1600 на 42,5 тыс. мест. Медицинская помощь в больницах и амбулаториях оказывалась бесплатно.
Благодаря земской медицине были побеждены многие эпидемии. Добровольной задачей земского самоуправления являлось и народное образование. За годы своего существования земства построили и содержали свыше 40 тыс. начальных школ. Российские земства преуспели в этих и других сферах своей деятельности именно потому, что у них имелся довольно стабильный бюджет. Земский бюджет в 1865 г. составлял около 5,6 млн рублей, а в 1912 г.— 253,8 млн. Бюджет земств складывался в основном из доходов от земских недвижимых имуществ, сдачи в аренду земель и капиталов. Реформы местного самоуправления были призваны обеспечить экономическое, социальное и культурное продвижение России вперед без радикальных перемен в политическом строе, демократизировать российскую действительность, но в определенных пределах. С во- дарением в 1881 г. Александра III Положение о земствах было скорректировано, их права были урезаны. Законом 12 июня 1890 г. были изменены правила земских выборов. По этому закону из списка выборщиков земских собраний были исключены купцы и другие ? низшие» сословия. Все землевладельцы, как и ранее, были разделены на три группы, но уже по сословиям: дворяне, недворяне и крестьяне. При этом каждая группа имела право избирать гласных исключительно из своего сословия. Председатели и члены земских управ по закону 1890 г. считались уже состоящими на государственной службе и утверждались в должности правительственной властью: председатели, члены уездных и губернской управ — губернатором, а председатель губернской управы — министром внутренних дел. Губернаторам было предоставлено право приостанавливать исполнение постановлений земских собраний, если они, по мнению губернатора, противоречили закону, общегосударственному интересу. Для обсуждения правильности протеста было учреждено особое губернское по земским и городским делам присутствие, в состав которого входили, помимо правительственных чиновников, председатели земских и городских управ. Председатели и члены земской управы по закону 1890 г. становились государственными чиновниками. Их служба, однако, отличалась от службы казенной. Первое различие — земская служба была выборной. И вторая особенность — существовал срок службы. Управа избиралась на три года. Если в течение этого времени кто-либо из состава управы не оправдал возложенных на него надежд, то следующее собрание выбирало нового члена управы. Довольно стройная, на первый взгляд, система местного самоуправления в России с 90-х годов прошлого века стала давать существенные сбои, сводящие на нет принцип самоуправления. Земские уездные и губернские учреждения оставались разобщенными, без фундамента — волостных земств и общероссийской управы земских представителей. При этом земство охватывало не всю Россию, а лишь 34 губернии. В двойной системе власти на территории России преобладала государственная власть. В это же время в США и странах Западной Европы между губернской властью и местным самоуправлением наблюдались понимание и согласованность. В конце 1917—1918 г. органы самодержавной российской власти и земского самоуправления были упразднены. Им на смену пришла новая система — власть Советов. Последние в силу своего локализма и неразделимости на ветви власти не смогли устойчиво управлять большим обществом. Потребность же общества в централизованной государственности вынуждала Советы передавать власть коллективному субъекту или авторитарному вождю. В результате сложилась новая форма двоевластия: Советов и партии. Возросшая в 1986—1991 гг. противоречивость этих двух властных субъектов породила развал государственности в СССР: децентрализацию союзной власти и местный сепаратизм. В центре реформирования российского общества в 1990—1993 гг. было создание механизма федеральной власти: разделение законодательной (представительной) и исполнительной власти сверху донизу. Главной вехой этого курса было подписание 13 марта 1992 г. Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти республик в составе РФ. Следующим шагом стала правовая федерализация и определение места республик, областей и краев в новой Конституции Российской Федерации. После федерально-государственного уровня шли территориальные, промежуточные структуры и соответствующие им органы власти и управления. Федеральным договором было очерчено и другое разделение властей — на центральную власть и власть республики, края и области. Правовой статус местного самоуправления как власти третьего уровня был определен лишь в октябре 1993 г. указами Президента об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления, о реформе местного самоуправления и роспуске местных Советов. Позже в Конституции 1993 г. было уточнено (глава 8), что местное самоуправление вводится путем референдума, выборов не только в сельских поселениях, айв городских и на других территориях. При этом формы и структура местного самоуправления определяются самим населением. Поскольку в проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» отсутствует какое-либо название для органов местного самоуправления, инициаторы российского земского движения и писатель А. И. Солженицын предложили рассмотреть возможность возврата к земским и городским собраниям и управам. В то же время парламент Татарстана, президент международного русского клуба М. А. Бочаров и другие склоняются к восстановлению местного самоуправления в форме Советов. Советы, по их мнению, наиболее приемлемая форма народовластия, обеспечивавшая самоуправление, самовыражение и самозащиту человека труда. Какую форму примут органы местного самоуправления, покажет время. Важно, что нынешняя Конституция России помимо органов государственной власти гарантирует существование и органов местного самоуправления. С появлением сельской администрации как субъекта низового звена управления большинство местных дел перешло от Советов к ней, а после роспуска президентским указом Советов главы администрации стали единовластными. В этих условиях альтернативой президентской ветви власти становятся представительные органы местного самоуправления. Вместо прежней вертикали исполнительной власти, у которой нижние звенья назывались «местным самоуправлением», ныне предусматривается разделение федеральной исполнительной власти на исполнительную власть субъектов Федерации и местное самоуправление. При этом (согласно статье 78) «федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц». Президент и Правительство наделены Конституцией правом обеспечивать осуществление исполнительной государственной власти на всей территории России. Тем самым обеспечивается единая властная вертикаль исполнительных органов. С другой стороны, местное самоуправление (статья 130 Конституции) «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения», наделяется отдельными законотворческими полномочиями. По Конституции местные органы самоуправления автономны от государственных (президентских) структур управления. Правда, вопрос о разделении госуправления и самоуправления на местах, как отмечают многие государственники-правоведы, недостаточно разработан в законодательных актах. Одновременно с проектом Конституции РФ готовились и были изданы два указа Президента России: от 26 октября «Реформа местного самоуправления в Российской Федерации» и от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в РФ». В этих документах отсутствуют указания о разделении управления государственных структур и местного самоуправления. Наоборот, в них, вопреки Конституции, закрепляется по сути ста рая вертикаль единовластия президентской администрации. Согласно президентским указам, глава администрации назначается сверху и несет ответственность перед вышестоящей президентской структурой. На своем уровне глава администрации руководит выборным органом местной власти. В Москве, например, по положению об общих принципах административно-территориального деления и местного самоуправления в городе, в муниципальных округах выбираются муниципальные советы из 5 — 7 советников сроком на два года. Руководит ими глава муниципалитета, который назначается по согласованию с муниципальным собранием мэром Москвы из числа кандидатов, рекомендуемых префектом административного округа. В случае несогласия муниципального собрания с кандидатурой мэр назначает исполняющего обязанности главы администрации сроком на один год. Мало чем отличается в организации выборной представительной власти и российская глубинка. В республике Калмыкия, например, органами общественного самоуправления в селах, поселках, городах районного подчинения являются сходы или конференции граждан и избираемые ими советы (7—10 членов). Решения этих органов для исполнительной президентской власти носят, однако, рекомендательный характер. Всем и повсюду — от Элисты до местного населенного сообщества — руководят представители президента республики. Приведенные и другие примеры свидетельствуют, что на самом важном уровне построение правового государства задерживается. Судя по последним выборам в октябре — ноябре 1994 г. местных органов представительной власти в С.-Петербурге и других регионах, реформа местного самоуправления воодушевления у населения не вызывает. Избиратели проявили неви- данную за последние годы пассивность. В большинстве мест на избирательные участки пришли не более 30% избирателей. В начале октября 1994 г. Государственная Дума вынесла на обсуждение проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации*. В думском варианте проработаны основные понятия, общие положения, территориальные, организационно-правовые, финансовые, экономические основы, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, правовые гарантии представительной местной власти. Разработчики российского закона о местном самоуправлении немало взяли не только из старой практики российского государственного устройства, но и из зарубежного опыта. В отличие от варианта, представленного Правительством Российской Федерации, где исполнительные органы местного самоуправления были обойдены молчанием, в думском проекте федерального закона предлагаются организационно обособленные, но взаимодействующие друг с другом органы местного самоуправления и вертикали президентской администрации, призванные осуществлять общие функции и задачи. При этом органы государственной власти (субъекты Российской Федерации) не вправе (статья 46 Конституции) вмешиваться в осуществление деятельности местных сообществ и избираемых ими должностных лиц. Государство в данном случае призвано лишь обеспечивать экономическую базу и правовую защиту местному населению. Проект федерального закона «Об организации местного самоуправления в РФ», таким образом, устанавливает необходимость: во-первых, вертикали местного государственного управления с назначаемыми должностными лицами и, во-вторых, выборов органов и должностных лиц местного самоуправления. Отношения между федеральной государственной властью и местным самоуправлением, прежде всего в области разделения компетенции и полномочий, должны будут регулироваться исключительно законодательными актами, как федеральными, так и республиканскими, краевыми, областными. Подведем некоторые итоги. Местное самоуправление, его реформы в зарубежных странах и в России — дело историческое, длительное, обусловленное переходом разнотипных сообществ к демократическим режимам власти. В современном российском обществе идея местного самоуправления стала одной из насущных проблем теории и практики строительства демократического государства и гражданского общества. Разработок в этой области, однако, почти нет. Местное самоуправление в РФ выделено с учетом отечественного и зарубежного опыта из общего механизма государственной власти. В то же время его выборные органы и должностные лица ограничены противодействием исполнительной государственной власти. При определенных обстоятельствах деятельность органов местного самоуправления может быть временно приостановлена и т. п. Сущность местного самоуправления наиболее полно выражена в статье 132 Основного Закона РФ, по которому выборным органам сообщества предоставлено право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения. Единственным критерием, по которому можно судить о наличии или отсутствии самоуправления в местном сообществе граждан, является ответ на вопрос: чья воля управляет в этом сообществе, чьим делом является это управление? Вполне очевидно, что местная «власть через трудящихся» несовместима с чрезмерной централизацией управления. ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ 1. Что следует понимать под местным самоуправлением в либерально-демократическом обществе? Как строятся здесь отношения между государственной властью и местным самоуправлением? 2. Какие правовые акты об образовании местного самоуправления в зарубежных странах и в царской России вам известны? 3. На каких общих принципах предполагает Государственная Дума организовать местное самоуправление в Российской Федерации? Как вы полагаете, возможно ли в нашей стране возрождение земского движения?
<< | >>
Источник: Шилобод М. И., Петрухин А. С., Кривошеев В. Ф.. Политика и право. 10—11 кл.. 1995

Еще по теме Местное самоуправление в России: история и современност:

  1. Сноски
  2. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
  3. ВВЕДЕНИЕ Объект, предмет и метод курса «Государственное управление в современной России»
  4. 3. Принципы служебной деятельности
  5. Вступительная статья
  6. ЛИТЕРАТУРА 1.
  7. Информационные технологии взаимодействия в муниципальном управлении: история и современность
  8. § 1. Государство и государственные образования
  9. Социальное право
  10. § 3. Основные принципы и приоритеты государственной научно обоснованной просемейной политики
  11. § 5. Принципы юридической ответственности
  12. §8. Лоббизм в органах исполнительной властисовременной России
  13. Введение в курс «ПОЛИТИКА И ПРАВО» (Основы политологии)
- Право интеллектуальной собственности - Авторсое право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Гражданский процесс - Гражданское право - Жилищное право - Зарубежное право - Защита прав потребителей - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - Коммерческое право - Конституционное право России - Криминалистика - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право Европейского Союза - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Правоприменительная практика - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Теория права - Трудовое право‎ - Уголовное право России - Уголовный процесс - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право‎ - Экономические преступления - Ювенальное право - Юридическая этика - Юридические лица -
Яндекс.Метрика