<<
>>

§ 1. Основные этапы становления и развития органов прокуратуры

Прокуратура в России была учреждена при Петре I его указом от 12 января 1722 г. «О обязанностях сенатских членов, о заседании президентов воинских коллегий, иностранных и берг-колле- гий в Сенате, о бытии при Сенате генерал- и обер-прокурорам, рекетмейстеру, экзекутору и герольдмейстеру, а в каждой коллегии по прокурору...»[415].

Шесть дней спустя учреждены прокуроры при надворных судах.

Впервые прокуратура возникла во Франции в XIV в. в период инквизиционного процесса. Изначально это был сугубо обвинительный, карательный орган, предназначенный для исполнения воли короля (не случайно прокуроры вплоть до ликвидации монархии во Франции именовались «людьми короля»)[416]. Считается, что прокуратура Франции послужила прообразом прокуратуры Российской империи и является до настоящего времени эталоном

3

для прокуратур восточных и западных стран .

Прокуратура в России создавалась как гласный высокопоставленный, особо доверенный царю, централизованный, со строгим служебным иерархическим подчинением государственный орган надзора. Прокуратуру возглавлял генерал-прокурор, который был

подчинен непосредственно и исключительно императору. Были назначены также обер-прокуроры при Сенате и Синоде, прокуроры при коллегиях, провинциальных и надворных судах.

Генерал-прокурор, а в его отсутствие — обер-прокурор председательствовали в Сенате. Он фактически возглавлял сенатскую канцелярию, жестко следил за прохождением дел, их обсуждением в Сенате и исполнением решений. Прокуроры при коллегиях присутствовали на заседаниях соответствующих коллегий, в случае правонарушений должны были протестовать, останавливать исполнение решений и через генерал-прокурора доносить о непорядках в поднадзорных им учреждениях Сенату и императору. Прокуроры проверяли протоколы заседаний, отчетность, финансовую документацию в учреждениях, получали информацию от фискалов[417].

Жесткая централизация обусловливала строгое подчинение всех прокуроров генерал-прокурору. Правовое положение последнего в указе императора от 27 апреля И22 т. «О должности генерал-прокурора» определялось так: «Яко око наше и стряпчий в делах государственных, того ради верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет» (п. II)[418]. Главное предназначение генерал- прокурора состояло в «наблюдении» за исполнением законов.

Прокуроры, нарушившие закон или недостаточно ревностно исполнившие свои служебные обязанности, подлежали суду Сената, а генерал- и обер-прокуроры — только суду императора, который штрафовал или определял иное наказание по своему усмотрению. Прокуроры, как фискалы, не могли принимать самостоятельных решений, но осуществляли жесткий и всеобъемлющий надзор за коллегиальными учреждениями, они должны были в условиях абсолютизма корректировать недостатки коллегиаль- ности[419]. Выполняя функцию «ока государева», прокуроры ревностно следили за соблюдением государственных интересов, за

благочинностью должностных лиц и доносили о замеченных нарушениях. Во власти фискалов и прокуроров находилась полиция.

Разветвленная сеть государственных учреждений в центре и на местах, естественно, породила в первой четверти XVIII в. мощный слой бюрократии, призванной вместе с прокуратурой блюсти законы. Петр I наставлял прокурорских чиновников: «Глава же всему, дабы должность свою и наши указы в памяти имели и до завтра не откладывали, ибо как государство может управлено быть, где указы действительны не будут, понеже презрение указов ничем не рознится с изменой»[420].

Становление прокуратуры при Петре I было завершено, однако как достаточно стройная система прокурорских органов — от генерал-прокурора до уездных стряпчих — она появилась при Екатерине II на основании ее акта от 7 ноября 1775 г. — Учреждения для управления губерний Всероссийской империи[421]. Этому государственному органу была предназначена долгая и сложная жизнь.

При Петре I было только губернское звено прокуроров при надворных судах.

Теперь создаются прокурорские органы и в уездах. Губернский прокурор находится в двойном подчинении — губернским властям и генерал-прокурору. Уездный стряпчий — также в двойном подчинении. Но в отличие от первого, он подотчетен администрации не своего звена, не уездной, а вышестоящего — губернской. По Табели о рангах он числится в шестом классе, как и советники губернского правления, т.е. на два класса ниже губернатора. конкретных функциях прокурора в петровском законодательстве ничего не говорилось. Даже в указе о прокурорах надворных судов их полномочия не определялись. Екатерининский указ этот пробел восполнил. Учреждения устанавливают права и обязанности прокуроров и стряпчих по общему и судебному надзору. В обязанностях губернского прокурора преобладает сфера общего надзора, а в обязанностях губернских стряпчих — судебного надзора. Главная обязанность прокуроров — борьба со старинным злом российских судов — взятками. Прокурорские должности создаются при всех судебных местах губернии. На них возлагался и надзор за местами лишения свободы.

Из общего характера прокурорских органов как надзирающих выделяется их право налагать штрафы за беспорядки в суде (п. 2 ст. 410 Учреждения), взимать часть доходов от судебных штрафов в свою пользу (п. 7 указанной статьи).

Во времена Екатерины II прокурорский надзор был усовершенствован. Прокуратура обрела ряд новых полномочий, был существенно расширен предмет надзора прокуроров, особенно в пределах губерний; на прокуроров возлагалась обязанность «государственного преследования преступлений», установления тесной связи с судом и осуществления «попечительского отношения к частным лицам», нуждающимся в государственной защите. В секретном наставлении генерал-прокурору А.А. Вяземскому императрица поучала: «Я ласкательства от вас не требую, лишь чистосердечного обхождения в делах. В Сенате есть две партии (очевидно, дворянские группировки, боровшиеся за власть. — Л.С.). И каждая из партий будет тянуть вас на свою сторону.

Вам же надлежит ни к одной из них не пристать. Тогда злодеям вы будете в страх, а добрым людям в покровительство». Не потеряли актуальности эти поучения и сегодня. С падением роли Сената возвышается генерал-прокурор, который в последней трети столетия, оставаясь высшим органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции[422].

При Павле I (1796—1801) прокурорский надзор как в центре, так и на местах был существенно ослаблен. В значительной мере сокращаются штаты прокуроров и стряпчих.

Заметное оживление прокурорского надзора имело место во время царствования Александра I (1801—1825), когда генерал-прокурор был наделен полномочиями министра юстиции; установлена несменяемость прокуроров, их независимость от местных влияний при принятии ими любого решения. Этому способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом императора, нижестоящие — генерал- прокурором Российской империи. Прокуроры всех рангов назначались на соответствующие должности пожизненно.

Наряду с установленным порядком формирования существенным обстоятельством, способствующим независимости служителей законности и правосудия, являлось материальное обеспече

ние — на вакансии прокурорских должностей главным образом могли претендовать представители потомственного дворянского сословия. Российское государство стремилось уберечь их от вступления на путь взяточничества и казнокрадства, хотя это не всегда удавалось. Юристы прошлого говорили, что «нет ничего более дорогого в государстве, как дешевый суд, и что мы не за вознаграждение работаем, но на него живем»[423].

По Учреждениям судебных установлений 1864 г. прокуратура включается в судебное ведомство (см. схему 4 гл. 6). Она состояла при общих судах и при Сенате (при окружном суде — прокурор окружного суда и несколько товарищей (помощников, заместителей) прокурора, при судебной палате — прокурор судебной палаты и его товарищи, при кассационных департаментах Сената — обер-прокурор и его товарищи). Высшее наблюдение за прокуратурой осуществлял генерал-прокурор (с 1802 г. им являлся министр юстиции).

Институт прокуратуры существенно изменен, за прокурорами осталась лишь функция поддержания государственного обвинения в суде. Судебные следователи прокурорам не подчинялись. «Прокуроры и их товарищи, — гласила ст. 278 Устава уголовного судопроизводства, — предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно за производством сих следствий». Законные требования прокуратуры подлежали исполнению, хотя они могли быть обжалованы в суд. Полиция была поднадзорна прокурорам, и «по производству дознания о преступных деяниях» полицейские чины состояли «в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей». Реально прокуроры всячески уклонялись от участия в полицейских дознаниях, хозяевами которых формально считались.

Задачи прокуратуры охватывают надзор за единообразным соблюдением законов, возбуждение уголовного преследования, участие в уголовном и гражданском судопроизводстве в предусмотренных законом случаях. Прокуратура создается как верный страж правительственных интересов, сила, которая должна активно противодействовать всяким попыткам использовать демократические институты судебной реформы в интересах растущего революционного движения[424].

Октябрьской революцией 1917 г. царская прокуратура была ликвидирована и около пяти лет страна обходилась без прокуратуры. Постановлением ВЦИК 28 мая 1922 г. в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью была создана государственная прокуратура. Но с момента своего учреждения и до 1933 г. прокуратура существовала не в качестве самостоятельного органа, а входила сначала в систему республиканских народных комиссариатов юстиции в качестве их структурных подразделений, а затем находилась при Верховном Суде СССР. Народный комиссар юстиции одновременно являлся Прокурором Республики (как и министр юстиции царского правительства). В основу ее организации и деятельности легли принципы, выдвинутые В.И. Лениным, который отмечал, что «...законность не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская и даже единая для всей федерации республик»[425].

В 1933 г. произошла ликвидация Прокуратуры Верховного Суда СССР и была учреждена Прокуратура СССР. 17 декабря 1933 г. постановлением ВЦИК и СНК СССР было утверждено Положение о Прокуратуре СССР. Конституция СССР 1936 г. впервые вводит понятие высшего надзора за точным исполнением законов, осуществляемого Прокурором Союза ССР (ст. 113). Это свидетельствовало о его месте в иерархии контрольно-надзорной деятельности, которая осуществлялась в тот период несколькими десятками государственных органов и учреждений. Прокурорский надзор распространялся и на них, органы прокуратуры осуществляют надзор независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Прокурору Союза ССР (ст. 117). Прокурор Союза ССР назначался Верховным Советом СССР сроком на семь лет.

Прокуроры, кроме поддержания обвинения перед судом, стали надзирать за законностью актов (действий и решений) должностных лиц, ведомств, следственных органов, а затем и судов. «Усиление роли прокурорской власти в правоохранительной системе, — как отмечают разработчики Концепции судебной реформы в РФ, — сопровождалось унижением ее перед органами «тайной» полиции и совершенным умалением перед лицом директивных (читай, партийных. — Л.С.) органов»[426].

В доперестроечный период история развития прокуратуры России (РСФСР) представляла собой часть истории советской прокуратуры. Вслед за конституциями СССР (1936, 1977 гг.) принимались и конституции РСФСР, воспроизводившие соответствующие положения общесоюзных законов, касающихся организации и деятельности органов прокуратуры. Таким законом был Закон СССР «О прокуратуре СССР», принятый Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г. В 1990 г. прокурорский надзор был распространен (в соответствии с измененной Конституцией СССР) на деятельность местных Советов народных депутатов, политических партий и массовых движений.

Надзор осуществлялся прокурорами от имени высшего органа власти — Верховного Совета СССР на основе принципов законности, централизма и независимости от местных органов и каких- либо должностных лиц. Считалось, что прокурор осуществляет надзор и использует предоставленные ему законом полномочия там, где действует закон[427].

Современный этап развития российской прокуратуры знаменуется принятием 17 января 1992 г. Верховным Советом РФ Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», внесшим существенные коррективы в правовое регламентирование содержания надзора, определение его направлений, полномочий прокуроров.

В Конституции РФ 1993 г. прокуратуре посвящена всего лишь одна статья — 129. Организационно-структурно российская прокуратура сегодня не является частью судебной власти. Однако после суда она является вторым важнейшим правоохранительным органом государства. О важности деятельности прокуратуры свидетельствует тот факт, что конституционные нормы, закрепляющие организацию прокуратуры, включены в главу «Судебная власть» Конституции РФ.

Прокуратура занимает особое место среди правоохранительных органов, поскольку не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти[428]. Прокуратура сегодня —

это единая федеральная централизованная система органов (с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ), осуществляющих от имени государства надзор за исполнением действующих на его территории законов. Правовое регулирование ее деятельности, помимо Конституции РФ, закрепляется Законом «О прокуратуре Российской Федерации» в ред. от 17 ноября 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями)1.

Дополнения и изменения, внесенные в упомянутый закон, укрепили роль прокуратуры в координации борьбы правоохранительных органов с преступностью, была сформирована специальная глава о прокурорском надзоре за соблюдением прав и свобод гражданина и человека. По существу, это новый закон о прокуратуре, в нем определены все стороны организации и деятельности прокуратуры. На прокуратуру возложено также осуществление надзора за исполнением законов и соблюдением Конституции. Деятельность прокуратуры направлена на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Прокуратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральным законом.

В последнее время в связи с реформой государственной власти реанимируются предложения о месте прокуратуры в ее механизме и подчинении снова Минюсту России. Одни авторы считают, что многие государственные функции должно брать на себя гражданское общество, например контроль за соблюдением законов самим государством и его должностными лицами. Другие полагают, что нынешний статус прокуратуры России препятствует образованию административных судов, которые могли бы просто отменять незаконные постановления. Сейчас Минюст России только регистрирует приказы и инструкции ведомств, противоречащие законам, имея в своем составе прокуратуру, он сможет их немедленно опротестовывать; прокурор представляет в суде государство, это он будет делать и в Минюсте; функции прокуратуры должны быть ограничены представлением интересов государства в гражданском процессе, выдвижением и поддержанием обвинения в уголовных

делах[429]. Третьи предлагают установить четкий срок и исчерпывающий перечень обстоятельств возобновления производства по прекращенному прокурором уголовному делу; изъять из круга ее функций следствие, так как недопустимо положение, когда прокуратура расследует многие дела и сама же следит за соблюдением законности, что не позволяет простым фигурантам уголовного дела обжаловать его возбуждение в суд. Радикально настроенные авторы предлагают создать Федеральную службу расследований (ФСР) со статусом министерства, объединяющей следственные подразделения всех правоохранительных органов и др.[430] Но российская действительность, на наш взгляд, не дает оснований для таких умозаключений: эффективного государственного контроля в стране нет, партийного — тем более, а общественного (кamp;к и гражданского общества) пока не создано. В составе Минюста прокуратура уже была (причем дважды), но ни к чему хорошему это не привело.

Как свидетельствует статистика, пока из всех инстанций, куда можно пожаловаться на беззакония, население предпочитает прокуратуру. В 2001 г. прокуратурой было рассмотрено почти полтора миллиона жалоб граждан (в 2002 г. — почти 2 млн), выявлено свыше 800 тыс. нарушений законов в государственных учреждениях, осуществлен надзор за тремя миллионами следственных дел в МВД, ФСБ, таможне, других структурах, проведено более 15 тыс. проверок в местах лишения свободы (которые ныне подчинены Минюсту России), где вскрыты многочисленные нарушения прав человека, выявлено 1300 человек, незаконно заклю

ченных милицией под стражу. В 2002 г. прокуратурой было выявлено 116 тыс. преступлений, сокрытых органами внутренних

1

дел .

В XIX в., когда был восстановлен прокурорский надзор, А.Ф. Кони (восемь лет работавший в рядах прокурорского надзора и затем десять лет исполнявший обязанности обер-прокурора уголовного кассационного департамента) сказал: «...Можно лишь приветствовать постановления закона о прокурорском надзоре ввиду их широты и целесообразности»[431].

Известно, что подчинение прокуратуры высшим лицам исполнительной власти в США нейтрализуется тем, что парламент может назначить независимого прокурора по отдельным делам. Этот прокурор уже независим ни от президента, ни от парламента. Традиция независимости прокурорского надзора очень важна для нравственного здоровья общества. Нет ничего хорошего и в лишении прокуратуры надзорных функций. Об этом говорят и эксперты Совета Европы, изучавшие в Москве, насколько прокуратура обеспечивает права граждан. Они признали, что российская модель прокурорского надзора не только эффективна, но и отвечает требованиям общедемократических принципов правового государства, а по ряду позиций может служить примером.

«Споры об оптимальном построении правовой системы, — считает В.Н. Кудрявцев, — полезны и необходимы. Но пока эти споры не приведут к оптимальным выводам, ломать сложившуюся систему определенно не стоит. Задача ведь не в том, чтобы ослаблять государство, надо его укреплять. Разумеется, не полицейскими мерами, а на демократических, конституционных на-

3

чалах» .

<< | >>
Источник: Савюк Л. К.. Правоохранительные органы. 2005

Еще по теме § 1. Основные этапы становления и развития органов прокуратуры:

  1. Прецедент толкования
  2. § 3. Цели и принципы судебного процесса
  3. Проблемы начального этапа становления малого бизнеса
  4. 3.2. Уголовно-правовое значение отставания в психическом развитии, не связанного с психическим расстройством («возрастная невменяемость»)
  5. § 3. Основные этапы развития российской судебной системы[149]
  6. § 4. Основные этапы становления и развития органов внутренних дел в России
  7. § 4. Органы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ: основные направления деятельности и статус сотрудников
  8. § 1. Основные этапы становления и развития органов прокуратуры
  9. § 5. Правовой статус кадров органов и учреждений прокуратуры
  10. Приложение 1 ТЕСТЫ-ВОПРОСЫ по курсу «Правоохранительные органы»
  11. § 2. Отрасли (разделы) правовой статистики и ее место в системе юридических наук
  12. § 2. Основные сведения из истории судебной (уголовно-правовой) статистики советского периода и ее современная организация в правоохранительных органах России
  13. § 14. Пределы действия уголовно-процессуального законодательства
  14. 2.3. Становление и развитие криминологии в России
  15. §2. Основные направленияполитико-административногореформированияв Российской Федерации
- Право интеллектуальной собственности - Авторсое право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Гражданский процесс - Гражданское право - Жилищное право - Зарубежное право - Защита прав потребителей - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - Коммерческое право - Конституционное право России - Криминалистика - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право Европейского Союза - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Правоприменительная практика - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Теория права - Трудовое право‎ - Уголовное право России - Уголовный процесс - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право‎ - Экономические преступления - Ювенальное право - Юридическая этика - Юридические лица -
Яндекс.Метрика