<<
>>

§9. Зарубежный опыторганизации общественно-политического контроляза деятельностью органовисполнительной власти

Сущность и типы контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Условия общественно-политического контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Функционирование института омбудсмена.
Контроль со стороны «мозговых трестов»,

СМИ и политической оппозиции.

1

Трудно представить современное государство, где бы не осуществлялся контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Существуют разные виды контроля: государственный (ведомственный), судебный, общественно-политический. Объектом нашего внимания является последний.

Общественно-политический контроль за работой органов исполнительной власти является важным принципом существования демократических правовых государств. Он означает, что государственная власть в демократическом государстве не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу; это чревато установлением тоталитарного режима. Исполнительная власть является частью государственно-властного механизма, построенного на принципе разделения властей. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями, а значит, контролируется с их стороны и сама осуществляет контроль. Наличие общественно-политического контроля подразумевает существование развитого гражданского общества, способного контролировать органы исполнитель-

ной власти. Хотя исполнительная власть не может отождествляться с административной, нередко в специальной литературе встречается употребление этих понятий как синонимов. Это не случайно, потому что административные отношения, как и сама администрация, возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т. е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти.

Контроль за исполнительной властью есть система наблюдений и проверки соответствия функционирования объекта принятым управленческим решениям, а также выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных от установленных требований отклонений и принятие мер по устранению выявленных недостатков.

Из этого определения становится понятным, как можно классифицировать контроль: по субъектам его осуществления, по объектам проверки, по назначению, по месту в процессе управления и т. д. Если субъектами контроля выступают граждане, их общественные и политические организации, а объектом контроля становятся властные институты и процессы, то мы имеем дело с общественно-политическим контролем.

По месту в процессе управления контроль бывает предупредительным (превентивным), текущим (оперативным), последующим (проверка исполнения). Он также бывает общим и выступает в виде таких процедур контроля за органами государственной власти, как выборы и референдумы. Специальный контроль предстает в виде процедуры выбора глав исполнительной власти и даже простых чиновников (например, казначеев в ряде графств США), отзыва выборных лиц, требования отставки или импичмента, получения сведений о состоянии здоровья, о доходах государственных служащих, отчетов о работе в течение определенного срока и т. д.

По сравнению с внутренним контролем, который является внутриведомственным, общественно-политический относится к внешнему контролю. Именно внешний контроль служит безопасности субъектов общественных отношений, защите их прав, свобод и законных интересов, а также их организаций и общества в целом. Однако внешний и общественно-политический контроль не совпадают полностью по своему содержанию. Некоторые исследователи представляют внешний контроль так: контроль с помощью разделения властей; парламентский контроль; судебный контроль; контроль со стороны счетных палат; общественный контроль. Это означает, что к внешнему контролю причисляются не только общественно-политические (негосударственные) виды контроля, но и государственно-политические.

Существует несколько видов контроля исполнительной власти, и их разнообразие зависит от степени политического либерализма, достигнутого в государстве. Среди государственнополитических видов контроля за исполнительной властью выделяют следующие: президентский, парламентский, депутатский (право отдельного депутата направлять запросы в соответствующие государственные органы и должностным лицам), конституционный (контроль Конституционного суда), контроль Счетной палаты; со стороны Административного суда (в тех странах, где он имеется) или судов общей юрисдикции и т.

д.

К общественно-политическим видам контроля относят такие, как контроль со стороны института по правам человека (служба омбудсмена)[12]; контроль «мозговых трестов» (разнообразных институтов общественно-политической экспертизы, консультирования, советничества); медиаконтроль со стороны средств массовой информации; партийный контроль (контроль, прежде всего, со стороны политической оппозиции) и т. д.

Важнейшие условия общественно-политического контроля над органами исполнительной власти: норма юридической ответственности исполнительной власти за принимаемые решения; обязательное публичное оглашение решений, принятых исполнительной властью; публичное обоснование принятия тех или иных решений исполнительной властью с тем, чтобы граждане имели основания выносить свое суждение о степени их обоснованности; возможность доступа граждан к документам исполнительной власти и реальное обеспечение этой нормы; наличие практики прямого обжалования действий органов исполнительной власти; существование протосудебных (альтернативных судебным) процедур примирения сторон, участвующих в конфликте граждан и чиновников органов исполнительной власти.

Механизм общественно-политического контроля предполагает наличие определенных принципов, без которых он не может состояться. К ним относятся: законность, гласность, объективность, своевременность, всесторонность, полнота, действенность, систематичность, демократичность, альтернативность. Несоблюдение этих принципов ведет к искажению процедуры надзора и контроля общества за деятельностью государства.

Важнейшими принципами общественно-политического контроля являются гласность, открытость, прозрачность деятельности администрации, без чего контроль может превратиться в фикцию. Он согласуется с публичностью принимаемых исполнительной властью решений, т. е. опубликованием соответствующих документов, уведомлением, объявлением через средства массовой информации. Обязательным в демократическом государстве является обоснование органами исполнительной власти своих решений.

Для них эта акция является фактором самоконтроля, ибо, формулируя мотивы своих действий, администрации вынуждены еще раз продумать и уточнить свою позицию. Создание механизма доступа граждан к документам, неотвратимость наказания за безответственные, корыстные решения исполнительной власти также становятся естественными нормами в работе исполнительной власти в условиях демократии.

2

В мировой практике есть многочисленные примеры воплощения этих условий и принципов в жизнь. Так, в 1966 г. конгрессом США был принят закон о свободе информации, который известен как «закон о праве знать». Согласно ему, каждый американский гражданин получил право знакомиться с архивами любого государственного учреждения. Свобода доступа к информации достигается путем публикации документов в бюллетене «Federal Register», а также предоставлением гражданам права знакомиться с документами и копировать их. С этой целью в большинстве правительственных учреждений созданы читальные комнаты. Известны случаи, когда отсутствие опубликованных документов в ряде судебных разбирательств привело к признанию решений недействительными. Учреждение обязано не только предоставлять общественности свои документы, но и создавать условия для их быстрого поиска, регулярно издавая указатели. Гражданам не нужно объяснять причины своего запроса на получение информации. Установлены жесткие сроки ответов на такие запросы граждан. Отказ учреждения предоставить информацию может быть обжалован в окружном суде. Закон поставил под контроль судебной власти засекречивание документов правительством.

Однако у закона есть и определенные ограничения. Он распространяется на документы всех уровней власти, кроме документов президента США и его непосредственных советников, конгресса США и его комитетов, а также находящихся под его непосредственным контролем учреждений (Библиотека конгресса и органы федеральной судебной системы). Закон также не распространяет свое действие на органы исполнительной власти штатов, местного самоуправления, открытость которых регулируется законами штатов, хотя местные отделения федеральной власти (например, налогового управления) обязаны ему подчиняться.

Подобный американскому закон «О мерах по улучшению отношений между администрацией и населением» появился во Франции в 1978 г. Согласно ему доступ граждан к административным документам является одной их гражданских свобод: он вытекает из права любого лица на информацию. Список документов, на которые распространяется это положение, весьма обширен. В него входят досье с подборками документов, доклады и исследования, отчеты и протоколы, статистические данные, директивы, инструкции, циркуляры, министерские докладные записки и ответы на них, а также заключения, прогнозы и решения в письменной или аудиовизуальной форме, в виде компьютерных данных, за исключением «именных» документов личного характера. В соответствии с законом была учреждена «Комиссия до доступу к административным документам», которая следит за соблюдением этого законного права.

Примерно такая же норма действует и в ФРГ. Согласно закону об административной процедуре от 1976 г., неоднократно дополнявшемуся, принятый в установленной форме акт для вступления в силу должен быть опубликован и вне учреждения, его издавшего. Предусматривается и «гарантийный» срок, в течение которого с актом могут ознакомиться те, кому он адресован. Этот срок исчисляется с момента опубликования акта до вступления его в силу. Все акты правительства федерации должны публиковаться в правительственном вестнике или собрании законов федерации. Правительственные распоряжения могут вступать в силу только спустя 14 дней после их опубликования. Более того, для вступления в силу актов, изданных федеральными органами, необходима не только их публикация, но и доставка на территорию их действия, чтобы граждане могли ознакомиться с ними и выразить свое отношение.

Важным условием для общественно-политического контроля за исполнительной властью стало провозглашение нормы административной ответственности. Непросто приживалось это правило в государствах старой демократии. Например, во Франции представление о том, что государство должно отвечать перед жертвами своих незаконных действий, начало формироваться еще в эпоху Великой французской революции. Тогда Учредительное собрание, борясь с произволом абсолютной монархии, утвердило общий принцип административной ответственности в законе от 13 —19 декабря 1790 г., где указано: «Полагать, что целью любой политической группы является обеспечение прав граждан, и что справедливое вознаграждение положено тому, чей частный интерес был ущемлен ради общего блага».

Однако во время наполеоновской империи ответственность администрации была закреплена лишь в определенных сферах, в частности, речь шла о возмещении ущерба, связанного с общественными работами и общественными беспорядками. В дальнейшем законодательство расширило области применения этих положений, и пришлось снова провозгласить принцип гражданско-правовой ответственности администрации, который в наши дни регулируется нормами современного французского административного права.

3

Рассмотрим подробнее некоторые виды общественно-политического контроля.

В 1809 г. в Швеции был создан первый в мире институт омбудсмена. Его появление соответствовало новой стадии государственности, когда должностные лица перестали представлять только интересы государства, а стали еще служить и гражданскому обществу. С тех пор омбудсмены получили высокую оценку в мировой практике контроля за исполнительной властью.

Наиболее авторитетное определение института омбудсмена принадлежит Международной ассоциации юристов: это служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады.

В обязанности омбудсмена входят: формирование толерантных отношений граждан и органов исполнительной власти; снижение конфликтности в сфере управления; уменьшение негативных последствий бюрократизации административного аппарата; укрепление гуманных начал в административной системе; побуждение должностных лиц руководствоваться кодексом административной этики; воспитание у граждан культуры участия, сознания своего права на надлежащий уровень управления; просвещение в области прав человека.

Омбудсмен необходим, прежде всего, для социально и политически уязвимых, незащищенных членов общества, которые могут положиться на его помощь, поскольку услуги влиятельных друзей или суда им недоступны.

Омбудсмен организует контроль за деятельностью должностных лиц и выступает посредником между государством и гражданским обществом в решении возникших между ними конфликтов методами компромисса и согласия. Омбудсме- новское сообщество насчитывает более пятидесяти государств. Этот институт существует в государствах с различным формами правления: президентских и полупрезидентских республиках (США, Франция, Финляндия и др.), парламентских республиках (ФРГ, Австрия, Швейцария идр.), конституционных монархиях (Швеция, Дания, Норвегия, Испания, Нидерланды, Австралия, Канада, Великобритания, Новая Зеландия).

Институт омбудсмена стал неотъемлемой частью административных систем унитарных (Италия, Испания) и федеративных (Германия, Швейцария, Австрия, Канада, США) государств. В последнее десятилетие он получил развитие в постсоциалистических странах: Польше, Венгрии, Хорватии, Румынии, России, Литве и ряде других государств. Он имеет различные наименования: во Франции — Медиатор; в Испании — Народный защитник; в Великобритании — Парламентский уполномоченный по делам администрации; в Индии — Защитник народа; в Австрии — Коллегия народной правозащиты; в Италии — Гражданский защитник; в Нидерландах — Национальный омбудсмен; в Канаде — Уполномоченный по публичным расследованиям, в отдельных штатах США — Общественный адвокат и Помощник граждан, в России — Уполномоченный по правам человека.

Действуют общие и специализированные службы, например: омбудсмены университетов и школ, больниц, психиатрических лечебниц, омбудсмены по защите личных данных, обеспечению равенства полов, делам потребителей, охране окружающей среды, правам несовершеннолетних, для вооруженных сил и др. Успешно работают муниципальные омбудсмены городов Парижа, Иерусалима, Нью-Йорка. Учрежден омбудсмен Европейского сообщества.

Мировой опыт показывает, что омбудсмены не ограничивают свои функции разрешением конфликтов между гражданами и различными администрациями. В Испании и Франции они занимаются еще и законотворческой деятельностью, представляют интересы граждан перед Конституционным судом, где оспаривают конституционность нормативных актов и законов. Провинциальные уполномоченные в Канаде разработали для органов управления специальные кодексы административного поведения, а Парламентский уполномоченный по делам администрации Великобритании постоянно вносит свой вклад в совершенствование национальной доктрины «хорошего управления»: в ежегодных докладах парламенту он формулирует определения ненадлежащего выполнения административных функций и приводит примеры «плохого управления».

Исторически так сложилось, что суды Дании, Финляндии и Швеции не контролируют администрацию; эту функцию выполняет исключительно омбудсменская служба. Англичане, восприняв идею омбудсмена, отвергли систему административных судов. В США многие факторы (большая территория, гетерогенное население, двухпартийная система с соперничающими партиями, президентская форма правления с подчинением высших гражданских служащих президенту, привилегии секретности исполнительной власти) не способствовали появлению омбудсмена в федеральном масштабе. Зато на уровне штатов действует более 20 легислатурных и исполнительных омбудсменов (квазиомбудсменов). Свыше 100 американских университетов и ряд корпораций также имеют соответствующие должности. Омбудсмен воспринимается как одно из неформальных негосударственных образований по типу многочисленных ассоциаций, призванных защищать потребителей, пациентов, налогоплательщиков.

4

Еще одним общественно-политическим видом контроля является работа «мозговых трестов»: независимых от исполнительной власти экспертов, консультантов, советников. Опыт Япония представляется многим специалистам одним из редких успешных примеров эффективного взаимодействия с исполнительной властью общественных консультативных советов, называемых «сингикай». Хотя «сингикай», существующие при министерствах и управлениях, назначаются их руководством, однако чиновники не могут записывать в советы всех, кого они пожелают. Для формирования совета часто требуется согласие обеих палат парламента, кабинета министров или рекомендации заинтересованных сторон. Дело в том, что создание «сингикай» проходит гласно и привлекает общественное внимание, поэтому министерству приходится учитывать, каким образом назначение им тех или иных членов консультативного совета повлияет на общественную оценку его легитимности и компетентности. Если же закон предписывает включение в «сингикай» представителей конкретной сферы интересов, то они обычно приходят из крупнейших политических организаций независимо от того, разделяют или нет эти люди взгляды соответствующего министерства или правящей коалиции.

Особенно много консультативных советов функционирует при канцелярии премьер-министра Японии в силу разнообразия политических вопросов, входящих в его компетенцию. В «сингикай» представлены все социальные группы, а участие в них действующих чиновников не поощряется. С точки зрения правительства, «сингикай» помогают контролировать и одновременно защищать лиц, принимающих решение, от разрушительного давления лоббистов, выслушивать мнение оппозиционных партий, объединять усилия правящей Либерально-демократической партии с ее политическими противниками для решения общенациональных вопросов. Советы проводят исследования и составляют доклады по проблемам проводимой в стране политики: от регулирования работы массажистов до изменения электоральной системы. Эти советы имеют разнообразные функции и полномочия, вплоть до принятия политических решений.

Медиаконтроль посредством института «макрейкеров» («разгребателей грязи») — журналистов, борющихся с коррупцией и взяточничеством в органах власти, достаточно развит в демократических государствах. Одна из задач прессы, включенной в систему «социальной ответственности», заключается в полном и подробном освещении деятельности правительства, проведении специальных расследований против произвола администрации. Свобода слова, печати, собраний — вот главные силы, препятствующие злоупотреблению властью со стороны чиновников. Из этого следует, что, к примеру, в США всякая попытка властей пресечь ту или иную публикацию, теле- или радиопередачу подлежит расследованию. Еще в 1931 г. Верховный суд США указал: «То, что на протяжении уже ста пятидесяти лет имело место почти полное отсутствие попыток применить былые ограничения к публикациям, имевшим отношение к должностным преступлениям со стороны чиновников, наглядно говорит о том, насколько глубоко укоренилось убеждение, что такого рода ограничения нарушают права, гарантированные конституцией»1. Эту позицию Верховный суд подтвердил через сорок лет: «Отсутствие гласности о властях предержащих носит по сути дела антидемократический характер и порождает бесконечные чиновничьи злоупотребления. Для здоровья нации открытое обсуждение государственных вопросов имеет существенное значение»[13] [14].

В США на федеральном уровне под наблюдением нескольких сотен репортеров находится президентская власть. Многочисленный контингент репортеров приписан к конгрессу и правительству.

Контроль за исполнительной властью со стороны политической оппозиции также является нормой для демократических государств мира. В западноевропейских государствах, в США и Канаде сложились определенные каноны, принципы и культура отношений между правительством и оппозицией, которые носят характер не столько противоборства, сколько конструктивного диалога. Представители оппозиции регулярно привлекаются для консультаций по ключевым аспектам чаще всего внешней и военной, реже — внутренней политики кабинета министров для обсуждения его новых инициатив и важных назначений в его состав. Крупные оппозиционные партии на Западе весьма органично вписаны в существующую структуру государственной власти и активно вовлечены в политический процесс. Они постоянно готовы к реальному управлению страной, как правило, располагают неофициальными (или официальными, как в Великобритании) «теневыми кабинетами», в поле зрения которых находятся соответствующие направления политики правительства. Ведущие партии оппозиции никогда полностью не отстранены от власти. Потерпев поражение на общенациональных выборах, многие из них продолжают контролировать местные исполнительные и законодательные органы, городские мэрии и муниципалитеты, имеют возможность проводить в жизнь мероприятия, отличающиеся от официального курса центральной администрации.

Политическая модель со встроенной в систему оппозицией имеет немало очевидных достоинств. Она объективно заставляет правящую и оппозиционную партии тесно взаимодействовать, создавая необходимые предпосылки для функционирования работоспособного политического консенсуса: согласования мнений и урегулирования разногласий на ранней стадии, задолго до того момента, как они достигают критической отметки. В ФРГ, например, наиболее ярким проявлением политического согласия стало существование с 1966 по 1969 гг. «большой» правительственной коалиции ХДС/ХСС и СДПГ.

Общественно-политический контроль за исполнительной властью является необходимым условием существования демократического государства и гражданского общества. Он представляет собой систему наблюдений и проверки соответствия функционирования органов исполнительной власти закону, кодексу профессиональной чести, общественному благу, а также выявления допущенных отклонений от установленных требований и принятия мер по устранению выявленных недостатков.

Контрольные вопросы и задания Каково предназначение общественно-политического контроля за деятельностью исполнительной власти? Назовите типы общественно-политического контроля. Каковы условия эффективного функционирования общественно-политического контроля за исполнительной властью? Что такое институт омбудсмена? Каковы его задачи? Охарактеризуйте другие, существующие в мировой практике, виды общественно-политического контроля и оцените их эффективность.

Литература

Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 1996.

Административное право зарубежных стран: Учебное пособие. М., 1996.

Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М., 1996.

Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. М., 1998.

Государственная служба. Зарубежный опыт. Контроль. Вып. 6. М., 1995.

Современное право средств массовой информации в США. Сер. Журналистика и право. Вып. 8. М., 1997.

© Тимофеева Л.Н.

 

<< | >>
Источник: под ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ. 2004

Еще по теме §9. Зарубежный опыторганизации общественно-политического контроляза деятельностью органовисполнительной власти:

  1. §9. Зарубежный опыторганизации общественно-политического контроляза деятельностью органовисполнительной власти
Яндекс.Метрика