<<
>>

§5. Президентствокак политическое лидерство

Политическое лидерство и институт президентства:

взаимосвязь и взаимодействие. Политическое лидерство в президентской республике.

1

Одной из важных составляющих характеристики политикоадминистративного управления является та модель политического лидерства, которая сложилась в рамках определенной политико-административной системы.

Очевидно, что сущностные качества политико-административного управления реализуются в деятельности его субъектов. При этом профессиональные, политические, ментальные, нравственные, психологические и иные качества лиц, занимающих различные ступени политикоадминистративной иерархии, накладывают заметный отпечаток на процесс политико-административного управления, сообщая последнему черты социокультурно, исторически и политически обусловленного процесса.

Иерархию лиц, включенных в процесс политико-административного управления, как уже отмечалось, можно разделить на две категории: политические лидеры и бюрократия. Условность дифференциации обусловлена имеющей место в рамках ряда политико-административных систем традицией перемещения из одной категории в другую. Так, например, богата подобными

примерами практика политико-административного управления во Франции. При этом взаимная проницаемость «лидерского» и «бюрократического» пулов и степень этой проницаемости представляют собой важные характеристики доминирующей модели политико-административного управления.

Понятие «лидеров» в данном контексте определяет категорию лиц, занимающих высшие выборные должности в структурах государственной политической власти и ответственных за принятие ключевых стратегических решений. Иными словами, главной задачей публично избранных лидеров является выработка стратегического политического курса, или политическое управление. Бюрократический аппарат среднего и низшего уровня государственного управления (должности которого замещаются на основе назначений) отвечает за исполнение принятых на высшем уровне решений, что составляет сферу компетенции административного управления.

Система отношений, формирующихся в рамках пересечения перечисленных уровней государственного управления, как уже отмечалось в настоящем издании, конституирует систему политико-административного управления.

Несомненно, представление о бюрократическом аппарате как о бесстрастном исполнителе, нейтральном инструменте реализации принятых на политическом уровне решений является безусловной идеализацией реального процесса управления. Исследователи феномена бюрократии неоднократно отмечали, что профессиональные и личностные качества бюрократии накладывают отпечаток как непосредственно на процесс управления, так и на его конечный результат. Однако несоизмеримо большее влияние на процесс управления оказывают лидеры, стоящие во главе государства. Более того, можно констатировать, что политическое лидерство является движущей силой всей управленческой машины, а формат политического лидерства, его характер, модели рекрутирования лидеров и типы лидерства могут многое сообщить о системообразующих параметрах политико-административной системы, ее несущих конструкциях. При этом отношения политико-административной системы и лидерства имеют характер взаимодействия: природа лидерства во многом определена политико-организационной структурой.

Констатация определяющей роли политического лидерства не противоречит тезису о влиятельности бюрократического аппарата, о чем свидетельствуют исторические примеры небезуспешного соперничества аппарата и лидеров за право первенства в реальном управлении[2]. Доминирование той или иной стороны в этом соперничестве является важной содержательной характеристикой как политического лидерства, так и всей политико-административной системы в целом.

Как известно, политическое лидерство есть способ организации политической власти. В свою очередь, политическая власть, по мнению Ж.Блонделя, есть способ «одного лица, находящегося на вершине, заставлять других делать то позитивное или негативное, что они не делали бы». Многообразные проявления политического лидерства хорошо известны; существует обширная литература, посвященная исследованию феноменов лидерства в целом и политического лидерства в частности.

Между тем изучение природы факторов, обусловливающих различия форм проявления политического лидерства, нельзя считать завершенным. В контексте данного издания особого внимания заслуживает вопрос о механизмах взаимной детерминации политико-административных систем и практик президентских форм правления.

На наш взгляд, опосредующим звеном взаимосвязи политико-административных систем и президентства как политического лидерства является характер задач, составляющих повестку дня для президентства. Алгоритм детерминации реализуется по цепочке: условия формирования политико-правовых систем — политико-институциональный дизайн — доминирующая модель политического лидерства.

Как уже отмечалось, существуют различные типологии политико-административных систем. Нет оснований настаивать на исключительной монополии какой-либо из них: целесообразность использования определенной типологии определяется конкретными исследовательскими или учебными задачами.

Представляется, что применительно к проблематике президентства наибольшей эвристической эффективностью обладает типология, основанная на анализе форм правления. Очевидно, что процесс формирования моделей политического лидерства испытывает определяющее влияние институционального дизайна различных политико-юридических систем: политическое лидерство в рамках парламентарных монархий, президентских и парламентских республик обладает отчетливой спецификой (а политико-институциональная организация общества, в свою очередь, во многом определена политико-культурным контекстом, важным компонентом которого выступает доминирующая модель политического лидерства).

Наибольшего внимания заслуживает исполнительная ветвь государственной власти, так как именно она является ядром власти, ее инициирующим механизмом. Более того, Ж.Блон- дель даже утверждает, что исполнительная власть не только в большей степени, чем иные ветви власти, имеет возможность оказывать формирующее воздействие на общество, но более того, призвана осуществлять подобное формирующее воздействие на общество.

Политическая практика подтверждает этот теоретический постулат: действительно, исполнительная власть выступает важнейшим ключевым механизмом, оказывающим определяющее всестороннее влияние — как позитивное, так и негативное — на различные сферы жизнедеятельности общества.

Последние десятилетия прошлого века отмечены отчетливой тенденцией повсеместного возрастания политического влияния исполнительной ветви власти. Современная Россия не составляет исключения из этого правила: не случайно сделанное еще в 1999 г. первое публичное программное заявление В.В.Путина содержало тезис о благотворности доминирующего влияния исполнительной власти: «Главная власть — исполнительная, она организует жизнь страны, применяет законы, и, объективно, может достаточно существенно, правда не всегда намеренно, искажать их, применяя административные процедуры». В свою очередь, в рамках исполнительной ветви наибольший интерес представляет институт президентства. Это обусловлено, во-первых, тем, что институт президентства в наибольшей степени воплощает атрибутивные качества и реали

зует сущностные задачи исполнительной власти и, во-вторых, значительным распространением этого института в современном мире: политические системы большинства стран мира (130 из более чем 180) включают институт президентства.

Институт президентства является важнейшим в политической системе президентской республики. Роль и статус президента в политической системе различных стран определяются в соответствии с конституционными нормами страны. Политические полномочия президента определяются, прежде всего, системой правления: очевидно, что в президентских, полупре- зидентских и парламентских республиках президент обладает разными возможностями. Так, в президентской республике президент — глава государства и одновременно глава правительства, тогда как в полупрезидентской республике президент, будучи главой государства, разделяет высшую исполнительную власть с главой правительства. В парламентской республике исполнительная власть принадлежит главе правительства, а президент является главой государства.

Первым государством, в котором утвердился институт президентства, объединивший в одном лице главу государства и главу правительства, стали Соединенные Штаты Америки. Предпочтение именно этой модели во многом было обусловлено стремлением нового государства к обретению политической независимости от Британской империи. По мнению отцов-ос- нователей американской государственности, сильная единоличная власть была призвана обеспечить решение этой сверхзадачи. Что касается конституирования термина «президент»[3] в ходе утверждения президентской власти в США, то это было обусловлено тем, что в ряде американский штатов в тот период главы исполнительной власти именовались президентами, а не губернаторами. Утверждение президентской власти в США стимулировало этот процесс в странах Латинской Америки. После Первой мировой войны этот институт укоренился в Австрии, Чехословакии, Польше, Турции, Филиппинах, Сирии, Ливане и др. После Второй мировой войны в число государств, возглавляемых президентами, вошли Италия, Греция, Португалия, Южная Корея, Тайвань, Индия и др. Образовавшиеся в ходе национально-освободительных движений в Африке новые государства в подавляющем большинстве избрали президентскую форму правления. Возникшие в ходе распада СССР, Югославии и Чехословакии государства также избрали президентскую форму правления. Размышляя над историческими и политическими истоками укоренения института президентства в различных странах, эксперты отмечают необоснованность шаблонных объяснений географии распространения этого института. Так, например, необоснованны объяснения, жестко увязывающие целесообразность президентства со значительным размером территории[4]. Как среди наибольших по площади стран (США, Канада, Бразилия, Австралия, Китай) нет единообразия в системе правления, так и среди небольших отсутствует безусловная унификация системы правления.

Несмотря на значительное разнообразие политического управления в государствах, возглавляемых президентами, специалисты выделяют несколько моделей президентства: американскую, латиноамериканскую, афро-азиатскую и европейскую. Американская модель предполагает сильную единоличную президентскую власть, совмещающую в одном лице полномочия главы государства и правительства. Однако эта сильная власть ограничена принципом разделения властей и системой «сдержек» и «противовесов» в лице законодательной и судебной власти. Латиноамериканская модель — это система с очевидным доминированием президента в политической системе; полномочия парламента и суда значительно уже, нежели в США. Другой особенностью этой модели является существенное влияние армии, в том числе и на институт президента. Афро-азиатская модель президентской власти отличается еще большим авторитаризмом, нежели латиноамериканская, и порой принимает формы откровенных диктатур. Между тем в странах Европы сформировался принципиально иной тип президентства, который воплощается в полупрезидентской и парламентской системах правления. Для европейской модели характерно значительное ограничение прерогатив президента по сравнению с американской, латиноамериканской или афроазиатской моделями президентства.

Однако даже в тех странах, где сложились институционально сходные модели президентской власти, практика политико-административного управления порой существенно отличается.

2

Наиболее ярко различия моделей президентства как политического лидерства вследствие различий системообразующих оснований формирования административно-политических систем можно продемонстрировать на примере сравнения России и США, ибо условия развития Америки, будучи воплощением многих типичных для европейского вида социальной организации характеристик, практически по всем параметрам диаметрально отличаются от российских. Не случайно известный русский мыслитель И.Солоневич отмечал, что в мировой истории нет более крайних противоположностей, чем история России и США. При этом существенную роль играют такие факторы социокультурного и политико-культурного свойства, как доминирующие модели политического лидерства, особенности массового восприятия личности лидера и массовые представления населения об образе «идеального» лидера. О степени влияния перечисленных факторов свидетельствует следующих факт.

Согласно своей конституции США являются президентской республикой: президент — глава исполнительной власти и глава правительства. В политико-административной системе США фигура главы государства является как бы воплощением элитного консенсуса. Конституция США наделяет президентскую власть ограниченными полномочиями. А.Шлезингер писал, что американская конституция допускает сильную президентскую власть лишь в рамках действенной системы контроля. Американский президент даже не первый среди равных. Он представляет собой, так сказать, материализованный, воплощенный консенсус элит, сочетая качества и лидера, и чиновника. Его реальная власть определяется не просто формальными полномочиями, а способностью убеждать, добиваясь элитного консенсуса. Р.Нойштадт констатирует относительную слабость президентской власти, одним из основных инструментов которой в условиях США является сила убеждения: «Автономность институтов и разделение властей задают условия, в которых президент вынужден убеждать»[5].

Несмотря на общую тенденцию роста полномочий президента США в XX в., он не может монополизировать процесс принятия решений: функции президента ограничены установившейся элитарной системой, и управление возможно только в рамках этой системы. Выбор, стоящий перед президентом, ограничен теми альтернативами, которые предлагает элита, поддерживающая президента. Он не может действовать без согласия существующей элиты, а должен тонко чувствовать интересы представителей бизнеса, сельского хозяйства, военных, чиновничества, элиты в области образования и т. д.

Иногда президент может пренебречь позицией элитных групп, хотя в этом случае его поведение должно быть предельно гибким, чтобы, манипулируя мнением внеэлитных слоев, сохранять их симпатии на своей стороне. Но мнение элит — всесильный ограничитель и корректор деятельности исполнительной власти. Население избирает президента, но элиты влияют на выработку стратегических линий его курса. Занимая ключевую позицию в системе элит и имея огромное символическое значение, президент не имеет права «командовать» элитами — ни политическими, ни, тем более, экономическими. «Президентские полномочия» не всегда выглядят внушительно, когда президент приказывает, но неизменно уместны, когда он убеждает.

В условиях подобной системы власти процесс принятия решений — это процесс сделок, уступок и компромиссов. В этой связи Р.Даль констатировал: «Возможно, ни в одной другой политической системе в мире торг не является таким основополагающим компонентом политического процесса».

Глава исполнительной власти гибко лавирует в поисках точек соприкосновения основных заинтересованных групп — финансовых, административных, военных и т. п. А.Шлезингер писал: «В известном смысле президентская власть в США была слабой изначально. Президент действительно наделен чрезвычайно

широкими полномочиями во всем, что касается выработки политического курса. Это понятно: право разработки политических программ закреплено за ним конституцией. Но он практически лишен возможности влиять на процесс проведения этих программ в жизнь; только лидер, способный убеждать и торговаться, способен вообще запустить в ход громоздкую управленческую машину»[6].

Несомненно, относительная слабость президентской власти в США обусловлена таким важным фактором, как отсутствие значимых угроз внешних агрессий. Это понимал уже А.Ток- виль, отмечавший, что если бы американский союз подвергался угрозе извне, исполнительная власть имела бы гораздо большее значение. Результатом усиления внешней политики в системе жизненно важных интересов США в XX в. стала тенденция расширения полномочий президентской власти. Пиком ее стал период президентства Р.Никсона.

А.Шлезингер озаглавил свою книгу, посвященную последнему периоду президентства Никсона, «Имперское президентство», подразумевая стремление главы исполнительной власти нарушить баланс между президентской властью и представительными органами, предусмотренный конституцией, в пользу президента. Конгресс США в соответствии с положениями конституции обладает исключительным правом принятия решений в трех жизненно важных сферах — вступление страны в войну, утверждение государственного бюджета и контроль за деятельностью всех государственных учреждений. И если прецедентами нарушения президентами первой из указанных прерогатив конгресса отмечена почти вся история США, начиная с Т.Джефферсона, то президентство Р.Никсона отмечено активными попытками лишить конгресс двух других его важнейших прав и добиться возможности бесконтрольного расходования специальных фондов, а также ограничить право контроля конгресса за деятельностью администрации. Эти шаги знаменовали стремление преобразовать систему президентской власти, доведя ее до логического предела — плебисцитарного президентства, в основе которого лежит представление, что президент подотчетен только своим избирателям, да и то раз в четыре года.

Однако эти попытки Никсона потерпели сокрушительное поражение и привели к результату, прямо противоположному: он был вынужден уйти в отставку под угрозой импичмента, а это, в свою очередь, существенно ослабило рейтинг института президента во внутриполитическом раскладе сил и привело к падению доверия к институту президента в целом. В 1959 г. в ответ на вопрос: «К кому вы относитесь с большим доверием — к президенту или конгрессу?» 61% опрошенных высказались в пользу президента и лишь 17% — в пользу конгресса. При ответе на аналогичный вопрос в 1977 г. ответы распределились следующим образом: 58% голосов в пользу конгресса и лишь 26% — в пользу президента.

Угроза импичмента Никсону и его последующая отставка представляют наиболее яркий пример отторжения американской политической системой лобового, жесткого стиля лидерства и президентства в целом. Эксперты обоснованно полагают, что отставка Никсона стала результатом не просто грубых ошибок или должностных нарушений, а была обусловлена изоляцией от правящих элит, неспособностью принять гибкий стиль политического лидерства и пренебрежением сложившимися правилами игры. По существу Никсон попытался превратить Белый дом в центр принятия важнейших решений, поставив сотрудников аппарата своей администрации значительно выше влиятельных фигур конгресса.

Но главную роль, по мнению экспертов, сыграло то обстоятельство, что Никсон не смог завоевать доверие влиятельных кланов старых восточных элит, для которых выходец с Запада, сам пробивший себе дорогу, остался плохо воспитанным выскочкой, пренебрегшим традиционными неписаными правилами политической игры. Никсон стал первым президентом США, который попытался построить свою политическую стратегию преимущественно на силах «солнечного пояса», представители которого постепенно вытеснили из команды Никсона вашингтонцев. Более половины сотрудников его штаба были из этого региона, треть руководителей правительственных агентств и половина его новых назначений также представляла «солнечный пояс». Неготовность к гибкому взаимодействию со старыми восточными элитарными кланами в конечном счете стала роковой для Никсона.

Еще один убедительный пример фиаско президента, разошедшегося в принципиальном вопросе с влиятельными элитными группами, — судьба Дж.Ф.Кеннеди, В отличие от «выскочки» Никсона, выходец из влиятельного и состоятельного восточного клана аристократ Кеннеди, несомненно, прекрасно вписывался в традиционный политический истеблишмент, блестяще владел неписаными правилами игры на политической бирже, одним словом, был «своим» на политическом Олимпе. Клан Кеннеди был столь влиятелен, что один из конкурентов Кеннеди на ранних этапах президентской гонки 1960 г. признавал, что чувствовал себя мелким торговцем, который пытается конкурировать с сетью крупных магазинов. Воспоминания близких семьи Кеннеди свидетельствуют о том, что глава клана миллионер Джозеф Кеннеди целеустремленно и настойчиво готовил сыновей к политической карьере, будучи убежден, что, по крайней мере, одному из них предстоит стать президентом США.

Сложившаяся в США политико-административная система, основанная на взаимном контроле элитных групп, обусловила «диспетчерский» формат политического лидерства, в границах которого президент обеспечивает эффективность взаимодействия различных политико-экономических групп. Это обстоятельство определяет характерные черты сформировавшегося в рамках этой системы политического лидерства: преимущественно косвенный характер воздействия лидеров на ситуацию и доминирование гибких, консенсусных, основанных на совпадении интересов методов руководства. По существу политический лидер выступает в качестве модератора взаимодействия ведущих политических, экономических и бюрократических акторов.

Контрольные вопросы и задания Что такое политическое лидерство? Каковы факторы, определяющие доминирование той или иной модели политического лидерства? Что представляют собой механизмы взаимосвязи системы политико-административного управления и политического лидерства? Раскройте характерные черты американского президентства как политического лидерства. Что такое «диспетчерский формат» политического лидерства?

Литература

БлондельЖ. Политическое лидерство. М., 1992.

Дай Т., Зиглер Л. Демократия для элиты. Введение в американскую политику. М., 1984.

Даль Р. Введение в теорию демократии. М., 1992.

Миллс Р. Властвующая элита. М., 1959.

Нойштадт Р. Президентская власть и нынешние президенты. М., 1997.

Шлезингер А. Циклы американской истории. М., 1992.

Blumental S. The Rise of Counter-esteblishment. From Conservative Ideology to Political Power. N. Y., 1986.

Patnem R. The Comparative Study of Political Elites. N. Y., 1976.

Vemardakis G. Politics And Administration In France: Does The Bureaucracy Rule? XVIII IPSA Congress. Quebec City. 2000.1—6 VIII.

© Гаман-Голутвина О.В.

<< | >>
Источник: под ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ. 2004

Еще по теме §5. Президентствокак политическое лидерство:

  1. §5. Президентствокак политическое лидерство
Яндекс.Метрика