<<
>>

§2. Политико-административноеуправление в современныхфедерациях

Федерализм: понятие и типология. Истоки и современные тенденции развития федерализма. Концептуализация федеративных отношений. Государственная служба в федеративных государствах.

1

Федерализм (от лат. foedus — союз, завет) является родовым понятием и включает в себя несколько типов. Первый тип — федерация (federation) — представляет собой такую форму организации государственной власти, которая предполагает учреждение единого государства, в пределах охвата которого формируется полития, а составляющие ее федерированные единицы получают право, с одной стороны, на самоуправление, с другой — на соучастие в общем конституционном управлении государством в целом.

Основным признаком федерации выступает государствоподобный характер территориальных единиц высшего уровня (субъектов федерации), существование и границы которых, а также распределение компетенций между субъектами и центром гарантируются конституцией. Федерации образуются либо в результате договора между независимыми государствами, либо вследствие присоединения к государству территорий с сохранением их определенной государственной обособленности, либо в результате возрастания степени автономии территори-

альных единиц высшего уровня и приобретения ими государствоподобных черт. Полномочия центра делегируются ему населением всех составляющих политию единиц. Центральные органы власти могут непосредственно воздействовать на граждан страны. Для роспуска федерации требуется согласие всех или большинства входящих в нее субъектов. К классическим современным федерациям можно отнести США, Швейцарию, Канаду.

Второй тип — конфедерация (confederation) — был общепризнанной формой федерализма до принятия Конституции США в 1787 г. При конфедеративном устройстве объединившиеся единицы образуют союз, но в значительной степени сохраняют суверенитет и законодательные полномочия.

Центральные власти могут воздействовать на граждан только через эти единицы. Для выхода из состава конфедерации не требуется согласия остальных членов. Примерами современной конфедерации могут служить Европейский союз, Содружество Независимых Государств.

Третий тип — федератизм (federacy) — предполагает асимметричные взаимоотношения между федерированной единицей и более крупной федеративной державой. Основой поддержания союза является сохранение федерированным государством широкой внутренней автономии при отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным государством. Именно таким образом построены взаимоотношения США с Пуэрто-Рико и Гуамом.

Четвертый тип — ассоциированная государственность (associated statehood) — близок к федератизму. Отношения субъектов также асимметричны, но федерированное государство в меньшей степени связано с федеративной державой, сохраняя конституционное право одностороннего разрыва ассоциативных связей. Помимо уже названных, существуют и другие — квази- федеративные — формы, в том числе унии, лиги, кондоминиумы и пр. Каждая из форм федерализма предлагает собственное решение неких специфических проблем управления, но все они призваны найти способы, позволяющие обеспечить сочетание единого управления политией в целом с достаточным уровнем самоуправления ее частей и/или добиться создания системы соучастия во власти с тем, чтобы способствовать демократическому самоуправлению всего государства, либо его составляющих.

Федерализм, по определению, более демократическая форма организации государства, чем унитаризм. Поэтому подавляющее число федеративных государств имеют республиканскую форму правления. Исключения представляют такие монархии, как Объединенные Арабские Эмираты, Малайзия, Бельгия, Канада, Австралия. Субъекты трех последних федераций организованы по республиканскому типу. Демократичность федеративного территориального устройства заключается в том, что оно предполагает децентрализацию власти, ее полицентризм, гарантирующий свободу от диктатуры.

Из вышесказанного следует, что в основе федерализма находится вопрос взаимоотношений. Федерализм воплощается в конституциях и институтах, структурах и функциях, но, в конечном счете, имеют значение именно взаимоотношения.

2

Истоки федерализма уходит корнями в политическую практику античности, когда суверенные государства посредством договора заключали военные или экономические союзы. Федеративные отношения существовали уже в Древней Греции, обретая форму соглашений — религиозных и племенных альянсов, союзов между городами-государствами. Классическими примерами древних федераций являются Этолийский и Ахейский союзы (И —III вв. до н. э.), которые были своего рода супер-полисами, созданными для военной защиты. Многие великие империи древнего мира — персидская, эллинистическая, римская — политически структурировались на основе соглашений, допускавших принцип культурного самоуправления.

Средневековье также отмечено своеобразным опытом федерализма, элементы которого обнаруживаются в лигах самообороны, создававшихся торговыми городами центральной Европы. В XVI — XVII вв. деятели Реформации стали применять федеральные принципы к государственному строительству. Идеи федерализма послужили организационным базисом для создания в Европе в конце XVI в. нового независимого государства — Соединенных провинций Нидерландов, называемых по наиболее крупной и важной провинции Голландией. Основное законодательство, решение общегосударственных вопросов и налогообложение в Соединенных провинциях было прерогативой Генеральных штатов. Каждая провинция во внутренних делах пользовалась широкой автономией. Швейцарский союз, начало которому было положено заключением военного договора 1291 г. между кантонами Швиц, Ури и Унтервальден и который разросся в XIV — XVI вв. за счет присоединения новых кантонов и союзных земель, стал, как известно, конфедерацией, т. е. объединением без постоянных органов центральной власти. Общесоюзные дела решались на съездах делегатов кантонов — ландтагах.

Отношения между кантонами регулировались на основании заключенных между ними договоров. В решении своих внутренних дел кантоны были самостоятельны. Они могли также заключать соглашения между собой и с иноземными государствами, но без ущерба для безопасности и интересов союза в целом.

Первая современная федеральная система была создана в США в 1787 г. Политико-управленческий смысл дискуссий, предшествовавших созданию этого государства, сводился к тому, кто будет играть ведущую роль — штаты или федеральный центр. В итоге был найден компромисс: дело государственного управления было разделено между двумя избранными правительствами — общенациональным (федеральным) правительством, управлявшим всей территорией государства, и региональным (штатным), чья власть распространялась на гораздо меньшую территорию. Каждое правительство обладает базовыми возможностями создавать, вводить в действие и исполнять свои законы, может действовать самостоятельно от других уровней власти (или сотрудничать с ними). Все споры между общенациональным и штатными правительствами решаются в судебном порядке, но если действия властей штата противоречат интересам федерации, то в силу вступает принцип верховенства общефедерального законодательства. Федеральная законодательная власть представляет собой двухпалатную систему, в которой нижняя формируется с учетом численности населения на каждой территории, а в верхней палате все штаты представлены одинаково.

Именно развитие и успех федерализма в США сделали из него феномен мирового значения. Первыми опыт США позаимствовали бывшие британские колонии — Канада и Австралия. После Второй мировой войны число федеративных государств существенно увеличилось. Ныне в мире существует 22 федеративных государства: 6 федераций в Европе (Австрия, Бельгия, ФРГ, Россия, Югославия, Швейцария), 4 — в Азии (Индия, Малайзия, ОАЭ, Пакистан), 6 — в Северной и Южной Америке (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, США), 4 — в Африке (Коморские острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия), 2 — в Океании (Австралия, Папуа — Новая Гвинея).

Большинство федераций — крупные или средние государства, в которых в совокупности проживает около трети населения Земли. Популярность идей федерализма связана, прежде всего, с тем, что он представляет собой модель создания достаточно больших политических систем, гарантирующих высокую степень единства при сохранении этнического или территориального своеобразия федерированных единиц. Не везде по ряду причин федеральный опыт оказался удачным, однако, в целом федерализм обеспечивает как стабильность, так и адаптируемость к изменяющимся условиям жизни индустриальных и постиндустриальных обществ.

Организация федераций и их структура неодинаковы в разных странах. В США насчитывается 50 субъектов федерации, в Бельгии — только 3. Некоторые федерации имеют лишь однопорядковые составные части (земли в Австрии или Германии). В других федерациях составными частями государства могут быть федеральные владения, ассоциированные государства, федеральные округа (США).

Большинство федераций характеризуются одинаковым правовым статусом ее субъектов, но в Индии существует их определенная градация, а Танзания по конституции 1977 г. характеризуется полной асимметрией ее двух составных частей — Танганьики и Занзибара.

Неодинаковы и тенденции развития федеративных государств. Канада и Швейцария, официально являющиеся конфедерациями, на деле фактически превратились в федеративные государства. Индия и Пакистан представляют собой высокоцентрализованные федерации. В США в последние десятилетия активно осуществляется политика так называемого нового федерализма, сутью которой являлось расширение прерогатив органов местного самоуправления и правительств штатов за счет полномочий федерального правительства.

3

Существует ряд теоретических обоснований федерализма как предпочтительной системы организации управления. В первые годы существования современных федеративных государств (XVIII — начало XIX вв.) доминировала так называемая монистическая теория, согласно которой суверенитет принадлежал только федеральным властям. В США эта теория оказалась не очень долговечной, ибо противоречила настроениям большинства. В Канаде она оказалась более востребованной, доминирование федеральных властей там оказалось более продолжительным. Позже сформировалась концепция дуалистического федерализма, обосновывающего наличие суверенитета и у федерации, и у ее субъектов. Эта теория не менее ущербна, чем первая. Она вырабатывается элитами сепаратистски настроенных меньшинств и выражает устремления незначительной части общества. Иллюстрацией теории дуалистического федерализма явилась попытка нескольких кантонов Швейцарии выйти из состава государства в середине XIX в. и образовать новое объединение — Зонненбург. Попытка была пресечена вооруженной силой.

В ходе Гражданской войны в США в 1861—1865 гг. южными штатами также была предпринята неудачная попытка сецессии. После окончания войны Верховный суд США постановил, что союз Соединенных Штатов Америки нерушим, но штат Техас все же попытался выйти из США и присоединиться к Мексике.

Наибольшим влиянием в современных федерациях пользуется теория кооперативного федерализма. Она базируется на принципе единства государственной власти, но утверждает необходимость ее разделения по вертикали между федерацией и субъектами. Эта теория делает акцент на сотрудничество, взаимодействие, взаимозависимость федерации и ее субъектов при осуществлении закрепленных за ними конституционных полномочий. Считается, что кооперативный федерализм реализуется через механизмы вертикального и горизонтального сотрудничества. С появлением теории кооперативного федерализма в конституции федеративных государств стали включать положения и совместной (конкурирующей) компетенции федеральных органов власти, и органов государственной власти субъектов федерации, предусматривать возможность взаимного делегирования определенных полномочий.

Концепции федерализма непрестанно эволюционируют. Наряду с сохраняющими свое значение классическими основами федерализма — равноправием членов федерации, добровольностью их вхождения в единое государственное образование и т. д., исследователи отмечают новые принципы или нетрадиционно «прочитанные» старые — отказ от гегемонизма, неприятие «духа системы», уравниловки. Ибо создавать федеративные отношения означает соединять разное, зачастую разновеликое и разносущностное. Сохранение разнообразия — такая же высшая цель федерации, как и сохранение целостности, единства государства. Именно в таком контексте политики говорят сегодня о плюрализме и асимметрии как качественных характеристиках современного федерализма.

4

Среди европейских стран с федеральным типом административно-государственного управления наиболее влиятельной является Германия, где госслужба длительное время испытывала воздействие административной культуры Пруссии — работоспособность, трудолюбие, неприятие демократических принципов управления. Крах гитлеровской Германии значительно изменил дух и структуры боннской бюрократии. Современные германские госслужащие, безусловно, привержены духу демократии, иной стала их роль в политической жизни страны. Ведущая роль партий в политическом процессе Германии оказывает серьезное влияние на развитие системы государственного управления, государственные служащие давно не претендуют на «независимость» и «надпартийность», что было характерно для периода Веймарской республики. В стране утвердилась система партийного «патронажа», наличие членов партии на государственной службе рассматривается как гарантия лояльности бюрократии к политическому режиму.

Для современной Германии характерно тесное взаимопроникновение политической и административной сфер. Это нашло отражение в законе о государственной службе, согласно которому чиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий и добиваться парламентской карьеры. В Германии сегодня нет понятия «государственная служба». Там говорят о «публичной службе», которая понимается как деятельность для выполнения общегосударственных задач управления. Данное понятие охватывает не только чиновников, но также служащих и рабочих государственного сектора. При этом чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, наделенных особым правовым и политическим статусом. Особую группу составляют политические чиновники. Этот институт сложился в Германии еще в конце XIX в. Смысл его заключается в том, что вместе с правительством или отдельным министром приходят и уходят его наиболее близкие сотрудники. Они, как и все прочие чиновники, обладают правом пожизненного найма, однако, могут быть временно переведены на пенсию в случае смены политических установок в деятельности администрации.

Несмотря на послевоенные изменения в соотношении политических и административных аспектов деятельности госслуж- бы ФРГ, германский чиновник традиционно рассматривается как слуга, представитель всего государства, его идеи. Находясь под партийным патронажем, чиновник служит всему народу, а не отдельной партии. Поэтому германская государственная служба — важный фактор единства и сплоченности федеративного государства.

Характеристиками карьерной госслужбы в ФРГ являются однообразие, единство, социальный престиж и кастовое сознание. Карьера, специальное образование, достойное содержание, щедрые пенсии и тому подобное лежат в основе организации госслужбы. Некоторые из этих элементов прописаны в федеральных законах, другие — в рамочных установлениях, третьи — в земельном законодательстве. Но, во всяком случае, германская госслужба единообразна на всех уровнях управления и во всех частях страны. Условия найма, образовательный уровень, срок службы, размер жалованья, защита прав — все это почти не варьируется. Подобная однородность способствует стандартизации отношений и процедур, облегчает коммуникацию в среде бюрократии, которая говорит на одном языке, служит единому государству.

История американской государственной службы заметно отличается от европейской. Она — детище американской политической системы и американского общества с его спецификой. В США процесс становления системы государственного управления протекал очень неравномерно. Вплоть до начала масштабной индустриализации и победы Севера над сепаратистами Юга в Гражданской войне на значительной территории страны штаты были чуть ли не единственными органами государственной власти. Это привело к возникновению крепких традиций штатного самоуправления. Основой американского федерализма является тот факт, что штаты предшествовали образованию федерации. Длительное время после образования США каждый штат рассматривался как государственная единица. В американском политическом менталитете исторически сложился устойчивый стереотип недоверия ко всякому правительству, особенно центральному, и к его агентам — аппарату исполнительной власти.

Однако экономическое развитие конца XIX — начала XX в. не могло не оказать влияния на эволюцию сильно децентрализованной госслужбы. Крупный капитал, не заинтересованный более в сохранении искусственного дробления национального рынка, выступал как сторонник интеграционных процессов. Великая депрессия 1929 — 1932 гг. со всей остротой поставила вопрос о мобилизации средств государственного регулирования. Стало очевидно, что только федеральный уровень власти способен смягчить последствия кризиса. После внесения соответствующей поправки в конституцию, Вашингтон получил значительно более мощные полномочия в сфере налогообложения, распространил свою деятельность на социальные программы. Закономерным результатом такой политики стал дальнейший рост влияния федеральной администрации. США превратились в огромное могущественное государство с мощной правительственной машиной. В последние десятилетия XX в. администрация штатов и местные власти стали все чаще жаловаться на то, что федеральные программы не учитывают местных потребностей. В ответ на эту проблему родилась концепция нового федерализма, возвращения части административной власти и контроля штатам. Приверженцы нового федерализма доказывали, что штаты превратились в административные придатки центрального правительства, требовали передачи многих административных функций (по решению проблем бедности, упадка городов, загрязнения окружающей среды и пр.) правительствам штатов и органам местного самоуправления.

Наибольшее развитие идей нового федерализма связано с деятельностью президента Р.Рейгана, чья программа была построена на критике так называемого большого правительства, обещании сократить федеральный чиновничий аппарат. В этом сказалась по-прежнему живущая в умах американцев подозрительность по отношению к федеральному центру и его чиновникам.

В США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации. Помимо федеральной существует государственная служба отдельных штатов и аппарат управления органов местного самоуправления. Ведущая тенденция последних десятилетий — «реполитизация» госслужбы. Абсолютное число должностей, заменяемых по принципу политических назначений, растет и при демократических президентах, и при республиканских. В целом в США усиливается понимание того, что традиционное противопоставление политиков и администраторов является нормативистским, устаревшим и «наивным». Оптимум состоит в сочетании у администраторов политической «отзывчивости», что на практике должно означать добросовестное и эффективное выполнение ими политических установок избранного президента.

Контрольные вопросы и задания Какова типология федерализма? Что выступает основным признаком федерации? В чем заключается демократичность федеративного территориального устройства? Охарактеризуйте сущность теорий дуалистического и кооперативного федерализма. Каковы современные тенденции развития федеративных государств? Как функционирует государственная служба в таких федерациях, как США и ФРГ?

Литература

Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998.

Государственная служба в зарубежных странах. М., 1996.

Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. 2-е изд. М., 2000.

Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах федерации. М., 1996.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Т. 2. М., 1995.

Девонский С.А. Германия: федерализм в мононациональном государстве // Полис. 1995. № 5.

Политическая энциклопедия: В 2 т. Т. 2. М., 1999.

Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2001.

Федерализм в зарубежных странах. М., 1993.

Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995.

Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995.

№5.

Harman G. Intergovernmental Relations: Federal Systems // Encyclopedia of Politics and Government. L., 1992.

© Морозова Е.Г.

<< | >>
Источник: под ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ. 2004

Еще по теме §2. Политико-административноеуправление в современныхфедерациях:

  1. §2. Политико-административноеуправление в современныхфедерациях
Яндекс.Метрика