<<
>>

§7. Политические принципыформирования и функционирования корпусагосударственных служащих

Политическая государственная служба. Неполитическая гражданская служба. Либеральный характер формирования корпуса государственных служащих.

1

В мире существуют различные традиции организации политико-административного управления.

Теоретический и практический интерес представляет изучение опыта тех стран, в которых государственное управление функционирует эффективно и авторитет служащих в обществе достаточно высок. Такие тенденции весьма прочно укрепились в экономически развитых странах Запада — США, Великобритании и Франции.

Национальные варианты взаимоотношений государственной службы и политики могут найти свое место в некоем континууме, полюсами которого выступают «spoil system» (системы распределения государственных должностей среди сторонников победившей партии) и «merit system» (система распределения государственных должностей в зависимости от личных заслуг, профессионализма).

В истории государственно-политического управления и гос- службы друг друга сменяют две фундаментальные модели — «клиентелистская» (не проводится разграничения между политической и административной элитами; корпус госслужащих

формируется по воле пришедших к власти сил; статус госслужащего, его карьерные перспективы законодательно не оформлены; госслужащий всецело зависит от политика, в нем воспитываются такие качества, как конформизм, угодливость) и «рациональная» (управление профессионализируется, структурируется и упорядочивается, что приводит к значительной независимости госслужбы от политики, разграничению политической и административной элит, политического и административного управления).

Американским вариантом организации госслужбы является «spoil system», применяемая не только к узкому слою «политических чиновников», но и к значительному числу служащих среднего и даже низшего звена. Этот принцип ввел в систему назначений служащих Э .Джексон, избранный в 1829 г.

президентом США. Принцип компетентности был заменен принципом партийности, а на практике это означало личную преданность «боссу». Очень важные изменения знаменовал Пендлтонский акт 1883 г., позволивший вслед за Англией воплотить в жизнь принцип квалификационных экзаменов для служащих, и значительно раньше других стран ввести единую систему должностей и окладов. Этот закон знаменует начало современной гражданской службы в стране.

Значительный вклад в совершенствование американской политико-административной системы в конце 80-х гг. XIX в. внес

В.Вильсон (впоследствии президент США). В основе его теории, как уже отмечалось в предыдущих параграфах, лежат формальные принципы, ныне хорошо известные из теории организации: единство управления, четкая иерархия, профессионализм, контроль. В вопросе об отделении политики от управления Вильсон был значительно сдержаннее Вебера и отдавал предпочтение отечественной традиции. Отмечая различие административных и политических вопросов, он считал, что трудно провести между ними разделительную линию, и настаивал лишь на большей профессионализации администраторов. Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал «Закон Хэтча», принятый конгрессом в 1939 г. История «civil service» в США — это история постоянно идущей борьбы за профессионализацию управления, уменьшение влияния на него политики. Поэтому в период правления президента Дж. Картера его администрацией был разработан и в 1978 г. принят конгрессом закон о реформе гражданской службы, в котором достаточно четко сформулирован вопрос о политической деятельности государственных служащих в США.

В нем, в частности, говорится, что за нарушение закона служащий может быть отстранен от работы на 30 дней без оплаты, а за активную политическую деятельность уволен с должности. Следовательно, политическая активность большинства государственных служащих в США ограничена. Но высшие должностные лица из ближайшего окружения президента составляют исключение, а они причастны к формированию и проведению государственной политики, участию в принятии политических решений.

В вашингтонской административной реальности считается, что традиционное противопоставление политиков и администраторов является нормативистским и устаревшим. Ведущей тенденцией американской политико-административной системы сегодня является «политизация» администрации. Карьерные бюрократы на сколько-нибудь важных должностях практически не могут быть деполитизированы и неизбежно влияют на принятие, а тем более на проведение в жизнь политических решений. К тому же, помимо более высокого уровня профессиональной компетентности, в силу своего статуса они обладают и другими преимуществами по сравнению с политиками. Бюрократы заинтересованы в поддержании институтов, с которыми связана их деловая карьера, политики же рассматривают их как удобные ниши для достижения своих политических целей. В то же время политики более зависимы от мнения избирателей и поэтому чувствительнее к их желаниям и потребностям. Вот почему наличие у чиновников политической «отзывчивости» на практике должно означать добросовестное и эффективное выполнение ими политических установок избранного президента в сочетании с профессиональной компетентностью и деловой эффективностью.

Президенты США проводили и проводят кадровую политику в пользу «партийно окрашенных» назначений. Нигде в мире не существует такого количества административных постов, замещаемых по политическому принципу; нигде планка политизированности не опускается так низко; нигде больше нельзя столкнуться с тем, чтобы на одном иерархическом уровне сосуществовали карьерные чиновники и политически рекрутированные управленцы.

2

Рациональная политико-административная модель, которая строится на «merit system», в наиболее чистом виде сложилась в Великобритании. Как и в США, в Великобритании до второй половины XIX в. не существовало института постоянной профессиональной гражданской службы в ее современном понимании. Министерства, штат которых составляли клерки, появились в стране еще во второй половине XVIII в. Должности в них покупались и продавались держателями королевских патентов так, словно они были частной собственностью.

Некоторые функции выполняли лица, для которых служба не являлась основным занятием, и они совмещали ее с другими обязанностями. На чиновников смотрели, как на личных помощников держателя должности у короны, получавших часть дохода от патента. Государственные должности предоставлялись в порядке патронажа, система экзаменов или конкурсов отсутствовала, процветал непотизм.

Только в 1850—1870 гг. в Англии была осуществлена реформа, приведшая к образованию постоянной, профессиональной службы. Реформу провели два выдающихся политических деятеля Англии — Ч.Тревельян и С.Норткот. Сущность реформы Нортко- та — Тревельяна состояла в ликвидации системы патронажа и введении системы открытых конкурсных экзаменов. Именно эта реформа заложила основы современной гражданской службы в Великобритании, которая до 70-х годов прошлого века не подвергалась каким-либо серьезным конструктивным изменениям. Отличительной чертой английской административной системы, сложившейся к началу XX в., явилось разделение политической и административной сфер. Все дела министерств, даже самые мелкие, осуществлялись самими министерствами, а чиновники рассматривались лишь как клерки. Гражданская служба существовала отдельно от политической службы Короны.

Основной причиной, по которой в Великобритании развился институт неполитической гражданской службы, было исторически сложившееся отношение чиновников к должности как к частной собственности. Причина такого явления кроется в стремлении поднимающейся английской буржуазии ограничить влияние короля в парламенте. Акт о престолонаследии 1701 г. установил несовместимость членства в парламенте с нахождением на оплачиваемой должности у Короны. Несмотря на эти особенности в развитии института английской гражданской службы, в политической жизни страны происходили те же процессы, что и в других европейских странах и в США. Уже в конце XIX в. в английском государственном аппарате высшие чиновники стали вносить предложения по политическим вопросам. В 1940 г. было признано, что в обязанности высших чиновников министерств (на уровне секретарей-помощников и выше) входит давать министру политические советы.

Но в основе своей британская государственная служба руководствуется принципами «merit system». Ее отличают нейтральность, значительная степень независимости от политической власти, она сама себя формирует, контролирует, продвигает. Она деполитизирована, политическая и административная элиты ведут раздельное существование, почти не «смешиваясь» друг с другом. В британскую госслужбу нельзя быть «катапультированным» из политики и наоборот. Карьерное продвижение британского госслужащего не зависит от его политических симпатий и расположения к нему «политического чиновника» — министра. Тот, кто пытается ускорить свое служебное продвижение, пользуясь личными связями с политиками, не достигает желаемого результата. Доступ на высшие административные посты в государстве — это вопрос выслуги и профессионализма, оцениваемых специальным отборочным комитетом, состоящим из «старейшин» и руководимым директором Civil service.

Формально политические и административные функции в политико-административном управлении Великобритании разведены. Административная власть подчинена политической. Участие карьерных чиновников в политической жизни весьма ограничено. Если карьерный чиновник решает баллотироваться в парламент, он обязан предварительно уйти в отставку со своего поста и, следовательно, оставить госслужбу. Переходу чиновников в политику препятствует и такая британская традиция, как назначение на пост министров только тех, кто имеет большой — в среднем 15 лет — опыт парламентской деятельности. Исключений из этого правила практически не бывает. Это значит, что выпускник университета выбирает раз и навсегда: либо он идет на госслужбу, либо в политику. Это два разных мира, разделенных прозрачной, но очень прочной перегородкой — так называемые «two closed shops» («две закрытые лавочки»). От британского чиновника требуется быть вне каких бы то ни было подозрений, могущих возникнуть по поводу его политической пристрастности, ангажированности. Требованием политической нейтральности проникнуты все юридические документы, определяющие статус карьерного госслужащего, именуемого «слугой королевы».

В 70-е годы XX столетия в стране были проведены крупные административные реформы. Комитет по реформе гражданской службы, возглавляемый лордом Фултоном, выявив недостатки гражданской службы в стране и назвав ее «антикварной», предложил принципиально новую модель гражданской службы — менеджериальную. Суть ее заключалась в том, чтобы перенять рациональные и эффективные методы руководства в бизнесе. Менеджериальная модель государственной службы предполагает вовлечение административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и повседневной политики министерств. В докладе комитета Фултона констатировалось, что гражданская служба работает под политическим руководством, и на ней лежит обязанность политической подотчетности. Поэтому гражданские служащие должны иметь живое понимание того, что они делают и что советуют. Организационная структура министерств, согласно рекомендациям комитета Фултона, была перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических проблем. В министерствах появились отделы по планированию политики, задачей которых стало следить затем, чтобы повседневные политические решения в министерствах принимались с учетом долгосрочных политических перспектив. Появилась должность старшего советника министра по вопросам политики. Он назначался министром из числа лиц, не принадлежащих к гражданским служащим (т. е. из числа так называемых аутсайдеров).

Модель, предложенная комитетом Фултона, достаточно близка к той, которая существует в США и Франции, где министр приводит с собой политических советников, образующих его кабинет. Члены кабинета, состоящие из государственных служащих, уходят в отставку вместе с министром. Тем не менее продолжает существовать концепция «нейтральности» гражданской службы. Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим, — лояльность. Членство в левых партиях рассматривается как нарушение. В циркуляре 1953 г. прямо сказано, что гражданские служащие «должны сохранять сдержанность в политических вопросах». Служащие низших ступеней должны получать специальные разрешения для участия в политической деятельности. Вся система найма, обучения и продвижения по службе в Великобритании организована таким образом, чтобы создать тип профессионального управленца, администратора широкого профиля.

Таким образом, именно Великобритания стала той идеальной лабораторной моделью, которая воплотила веберовскую теорию рациональной бюрократии. Вебер считал, что модернизация государства — будь оно монархическое или республиканское — с неизбежностью означает интенсивное развитие госслужбы и, следовательно, системы и процедур рекрутирования, подготовки, материального обеспечения, карьерного продвижения ит. д. Веберовская рациональная модель административного управления характеризуется такими базовыми чертами как нейтральность и деполитизированность: правительства сменяют друг друга, а чиновники, обеспечивающие преемственность и эффективность государственного управления, остаются (за исключением узкого слоя высших чиновников — «политических», несущих персональную ответственность перед парламентом).

3

Модель политико-административного управления, демонстрирующая более тесную связь, взаимопроникновение государственной службы и политики, так называемый «клиентелист-

ский» вариант взаимоотношений, сложилась во Франции. Французская политико-административная модель являет собой достаточное число отклонений от классического британского образца и его антипода — американской административной модели. Современная политико-административная система Франции складывалась исторически. Ее формирование началось со времен Великой французской революции, когда были ликвидированы все феодальные привилегии на государственное управление, возрожденные затем в обновленном виде в период Империи. Наполеоновская бюрократия должна была служить общественному интересу, не зависеть полностью ни от министров, ни от императора. Она была основана на трех принципах: иерархии, дисциплине и унификации.

В начале XIX в. во Франции была внедрена конкурсная система найма чиновников. Тенденция к формированию профессиональной бюрократии в сочетании с политической нейтральностью реализовалась в полной мере: конкурсная система найма сочеталась с непотизмом, политическим фаворитизмом, возрождением элитарного характера государственной службы. Возникла так называемая система мандарината — клиентелис- тских отношений между политической и административной властями.

Вплоть до установления III Республики (1871 г.) администрацию назначали по своему усмотрению монархи, император, а управленцев среднего звена — министры. Таким образом между политической и административной властями поддерживались отношения клиентелизма и семейственности. Концепция независимой от политики госслужбы стала осуществляться во времена III и IV Республик, что было прямо связано с недолговечностью пришедших к власти правительств, несколько раз в год сменявших друг друга. С установлением в 1958 г. V Республики политическая стабильность стала реальностью, однако концепция независимости госслужбы от политики продолжала официально поддерживаться. Длительное — вплоть до 1981 г. — пребывание правых у власти явно повлияло на политический климат госслужбы: практически все высшие государственные чиновники и значительная часть служащих среднего звена стали отождествлять себя с правящей партией, то есть политизироваться идеологически и организационно.

Французская госслужба в целом дорожит имиджем, который стал складываться 150 лет назад: лояльность по отношению к правящей в данный момент партии; профессиональное исполнение должностных обязанностей безотносительно к собственным симпатиям или антипатиям, а также политической принадлежности управляемых. Официально декларируемая деполитизированность госслужбы (особая нейтральность требуется от госслужащих в период выборных кампаний) сочетается с признанием права чиновников на политическую деятельность в нерабочее время. Традиционная карьера французского политика никак не связана с занятием административных постов: муниципальный советник, мэр, депутат парламента, министр. А выпускники «больших школ» или ЭНА (Высшей Административной школы) всегда отличались выраженными технократическими, антипар- ламентаристскими настроениями, кастовым самосознанием. Свои политические ориентации чиновники не афишируют и не руководствуются ими в повседневной деятельности. Продвижение по служебной лестнице, жалованье, пенсия гарантированы им независимо от политических перипетий и личных дружеских отношений с крупными политиками у власти.

Французский чиновник — полноправный гражданин; единственное, что ему запрещено — руководствоваться политическими соображениями на службе и бороться против правительства вне ее. За это ему гарантировано, что политическая власть не будет руководствоваться политическими соображениями при рекрутировании и карьерном продвижении (в той мере, в какой это зависит от руководства министерств). Еще в 1870 г. было отменено принесение политической присяги госслужащими. Французская политико-административная модель имеет весьма либеральный характер. Требование политической нейтральности и лояльности по отношению к пришедшей законным путем к власти партии сочетается со значительными политическими правами госслужащих. Они имеют право баллотироваться на любых уровнях представительной и законодательной власти, не порывая при этом с госслужбой. Уходя во временный отпуск, они беспрепятственно становятся членами правительств, министрами и госсекретарями, а также премьер- министрами. Политизированность французской госслужбы гораздо ярче выражена, более легитимна, чем в Великобритании.

Типичная карьера политика сегодня следующая: сотрудник личного аппарата министра — депутат — министр.

Таким образом, на самом высшем уровне административная и политическая элита практически едины. Государство, в сущности, оплачивает из госбюджета политическую деятельность высокопоставленных должностных лиц, а госслужба превращается в трамплин для стремящихся к политической карьере.

Контрольные вопросы и задания Как шла эволюция государственной службы в США? Каковы особенности «spoil system» и ее влияние на формирование корпуса государственных служащих? В чем вы видите рациональность политико-административной модели Великобритании, строящейся на основе «merit system»? Раскройте причины развития института неполитической гражданской службы в Великобритании и особенности участия чиновников в политической жизни. Каким образом британская модель согласуется с веберовской рациональной моделью административного управления? Выявите отличительные черты клиентелистских отношений между политической и административной властями. Каковы особенности французской модели в отношении политической деятельности государственных служащих?

Литература

Аппарат зарубежных парламентов: законодательное обеспечение его структуры и основных направлений деятельности // Аналитический вестник информационно-аналитического управления Совета Федерации Федерального собрания. 1998. № 20.

Государственная служба в зарубежных странах: Сборник обзоров законодательств. М., 1996.

Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. М., 2001.

Государственная служба и государственное управление за рубежом: Курс лекций. СПб., 1998.

Государственная служба за рубежом. Реформы госуправления накануне третьего тысячелетия: Реферативный бюллетень. 1999. № 6.

Государственная служба за рубежом. Карьера на государственной службе: Реферативный бюллетень. 2001. № 2.

Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. М.В.Баглая, Ю.ИЛейбо, Л.М.Энтина. М., 1999.

Chauvin F. Administration de lEtat. R, 1985.

L’Etat modeme et l’administration: Nouveaux contextes, nou- velles thiques, nouveaux experts. R, 1994.

Welson Y. Bases on constitutional and administrative Law. Cambridge, 1966.

© Гафиатуллина С.Л.

<< | >>
Источник: под ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ. 2004

Еще по теме §7. Политические принципыформирования и функционирования корпусагосударственных служащих:

  1. §7. Политические принципыформирования и функционирования корпусагосударственных служащих
Яндекс.Метрика