<<
>>

§6. Общественно-политическийконтроль за деятельностьюорганов исполнительной властив Российской Федерации

Новая доктрина государственной власти и контроль за исполнительной властью в Российской Федерации. Общественно-политический контроль за органами исполнительной власти. Институт уполномоченного по правам человека в России.

1

Государство призвано обеспечивать целостность и единство институтов и структур, выполняющих разнообразные функции управления. Однако с принятием в 1993 г. новой Конституции Российской Федерации традиционное деление органов государственной власти на властные и управляющие претерпело существенные перемены. Изменилась сама доктрина системы государственной власти. При прежней доктрине единства власти мандат на осуществление государственных функций давала представительная власть, а исполнительные и судебные органы действовали лишь от «лица» власти, не являясь ее субъектами. При этом органы исполнительной власти называли исполнительно-распорядительными.

Новая доктрина тройственного разделения властей существенно изменила понятия. «Органы государственного управления» были заменены понятиями «исполнительная власть» и «органы исполнительной власти». Иными словами, расширились властные полномочия исполнительной власти. Хотя юридически правительство является высшим органом управления, оно приобре-

ло статус и функции одного из высших органов государственной власти, т. е. стало волеформирующим политическим учреждением. В соответствии с действующими конституционными нормами правительство имеет широкие полномочия для вынесения важнейших политических решений, связывающих и законодателя. У него появился ряд новых функций, относящихся к так называемому политическому планированию. Оно получило право вторгаться в сферу законодательства, разрабатывая и формируя многие законопроекты, которые затем проходят через парламент.

Важнейшее назначение правительства — управление государственным аппаратом, который осуществляет властные функции.

В деятельности государственно-административного аппарата находят свое выражение и практически реализуются наиболее существенные интересы основных социально-политических сил. Он играет важную роль в разработке и формулировании основных целей государства, в определении путей и средств их достижения.

Нормы Конституции Российской Федерации значительно усилили организационную самостоятельность исполнительной власти. С учетом ст. 10 из сферы ведения законодательной власти исключены организационно-распорядительные функции в отношении органов исполнительной власти. В своем большинстве они формируются и функционируют при решающем участии Президента и уполномоченных субъектов исполнительной власти и не подотчетных органам законодательной власти, как принято в странах старой демократии.

Основные признаки органа исполнительной власти в Российской Федерации: осуществление управленческой, исполнительной и распорядительной деятельности; наделение государственно-властными полномочиями; обладание соответствующей компетенцией; внутренняя организационная структура; подконтрольность соответствующим органам правительственной власти по вопросам исполнения бюджета; подотчетность и подконтрольность вышестоящим органам исполнительной власти; его образование, структура, порядок деятельности в основном регламентируются нормами административного права; наличие, как правило, постоянного штата.

В зависимости от источника финансирования органов исполнительной власти (что совпадает с их подчиненностью), различают федеральные, субъектов Федерации и местные органы исполнительной власти.

Существуют органы исполнительной власти общей компетенции: президента, правительства, администрации, которые несут ответственность за положение дел в государстве, области, крае, городе федерального значения, округе, политико-административной или административно-территориальной единице, руководят многими видами органов отраслевой и функциональной компетенции, работу которых они объединяют. Органы специальной компетенции осуществляют отраслевое или межотраслевое (функциональное) управление, либо одновременно и то, и другое (отраслевое, функциональное, смешанное).

К примеру, Министерство здравоохранения руководит подведомственными учреждениями и органами здравоохранения и осуществляет межотраслевое управление медицинскими службами МВД и Министерства обороны. Основное назначение исполнительной власти сегодня —управленческая, организационная деятельность, направленная на исполнение правовых актов, принятых непосредственно народом, или его представительными органами.

Таким образом, сосредоточив большие полномочия — руководящие, регулирующие, расчетно-аналитические, организационные и контрольные, исполнительная власть, безусловно, сама нуждается в контроле как со стороны других ветвей власти, специальных контролирующих органов, так и различных общественно-политических объединений и отдельных граждан. Ведь бесконтрольная исполнительная власть, которая чаще других принимает важные для нас решения, может наделать немало ошибок, жертвой которых станет целое государство. Кроме того, поскольку в Конституции Российской Федерации заявлено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства, то органам исполнительной власти в качестве стратегической линии своей деятельности необходимо утвердить защиту и охрану конституционных прав и свобод граждан, что, к сожалению, не подтверждается практикой их работы. В их деятельности превалируют вопросы административно-хозяйственного и финансового характера. Значит, здесь тоже необходим контроль со стороны общества.

2

Общественно-политический контроль за органами исполнительной власти — важный принцип функционирования демократического Российского государства. Если исполнительная власть воплощает в себе силу, мощь, действие, общий интерес, то граждане — индивидуализм, разнообразие, независимость. В то время как исполнительная власть является организацией, служащей обществу, граждане олицетворяют собой частные интересы, суверенные права, потребности. Они являются подопечными государства, его исполнительной власти, заказчиками и получателями ее услуг.

Поскольку в демократическом государстве исполнительная власть пользуется законными прерогативами, то граждане должны иметь возможность ее контролировать.

Непосредственной целью общественно-политического контроля (далее — О ПК) является предупреждение и пресечение нарушений установленных правил деятельности или поведения субъектов политико-административных отношений. Конечная цель ОПК совпадает с теми целями, которые преследует само правовое регулирование, а они, в свою очередь, призваны оградить граждан, организации, общество и государство от негативных последствий той или иной деятельности, обеспечить их безопасность и законные интересы, права и свободы субъектов государственных и общественно-политических отношений.

У ОПК есть три специфических объекта: 1) соблюдение установленных законами и иными нормативными правовыми актами правил осуществления политико-административной деятельности; 2) соблюдение установленных требований к качеству услуг и отношений в политико-административной сфере; 3) выполнение физическими и юридическими лицами определенных обязанностей, возложенных на них законами.

Содержание контрольной функции как таковой включает в себя три элемента: получение необходимой информации; анализ и оценка информации; реагирование на выявление отклонений от установленных правил и требований.

К контролирующим органам в сфере государственного управления отечественные исследователи относят Главное контрольное управление Президента, Счетную палату, Министерство по налогам и сборам, Департамент финансового контроля и аудита (в составе Министерства финансов).

В общую систему контролирующих органов и организаций они включают: государственные органы федерального значения; государственные органы регионального значения (субъектов Федерации и местного самоуправления); негосударственные контролирующие организации (союзы потребителей, профессиональные союзы, аудиторские организации, общественные объединения и т. д.); международные контролирующие организации.

Понятно, что этот ряд мы можем дополнить. К государственно-политическим видам контроля относятся, в зависимости от субъекта контроля: контроль Президента, органов законодательной (представительной) власти, органов судебной власти, в частности Конституционного Суда и т. д. К общественно-политическим видам контроля за исполнительной властью относятся: институт по правам человека (служба омбудсмена); контроль со стороны «мозговых трестов» (разнообразных институтов общественно-политической экспертизы, консультирования, советничества); медиаконтроль со стороны средств массовой информации; партийный контроль (контроль, прежде всего, со стороны политической оппозиции) и др.

3

Одним из новых для России видов общественно-политического контроля является институт омбудсмена, деятельность которого предусмотрена Конституцией. Появление этого института в нашей стране связано с расширением управленческих функций современного государства. Омбудсмен — лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц.

Необходимо отметить, что такое «парламентское» определение сути этой службы, данное российскими обществоведами, хотя и относится к классическому определению и практике большинства действующих омбудсменов, тем не менее, не является полным. В мире есть немало «исполнительных» уполномоченных по правам человека, т. е. назначаемых исполнительной властью. Классическим образцом такого типа является Франция, а также омбудсменовские службы при губернаторах ряда штатов США и в провинциях Италии. Понятно, что принадлежность омбудсмена к исполнительной или законодательной ветви власти не может рассматриваться в качестве определяющего признака службы. Те и другие демонстрируют независимость, беспристрастность и эффективность, свойственные этой службе, если действуют в соответствии с процедурными правилами, имеют высокую репутацию и хорошие профессиональные качества. Как правило, омбудсмен осуществляет свои функции единолично как в России, так и в странах, где есть коллегиальные формы отправления этой службы (Австрия, Венгрия, Литва и др.)

Как правовой институт омбудсмен принадлежит в равной степени государству и гражданскому обществу, поскольку разрешает конфликты государственных и индивидуальных интересов. Как социальный институт гражданского общества он восстанавливает баланс сил государства и общества в области защиты прав и свобод. В отличие от других институтов защиты прав и свобод омбудсмен может руководствоваться не только правовыми нормами, но и правовыми принципами, действовать, исходя из моральных соображений и идеалов справедливости. Омбудсмен защищает и те права, которые не получили конституционного или законодательного закрепления, в том числе право на хорошее (качественное) управление, справедливо полагая, что законы гражданского общества по значению и содержанию перевешивают позитивные законы.

Дополняя существующую систему гарантий правовой защиты, этот институт позволяет гражданам выразить свое отношение к административным актам и процедурам. Он доступен для граждан, в отличие от судебных процедур 'недорог и является приемлемым способом урегулирования споров между государственными органами (должностными лицами) и гражданами. Омбудсмен не принимает юридически обязательных решений, что и облегчает расследования, которые проводит служба омбудсмена в административных структурах. Он действует с помощью убеждения, используя оружие гласности, публичной общественной критики и морального авторитета.

В России омбудсмен носит название Уполномоченный по правам человека. Согласно Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» на эту должность сроком на пять лет назначается лицо, являющееся гражданином России, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Кандидатуру на должность Уполномоченного могут вносить в Государственную Думу Президент РФ, Совет Федерации, депутаты и депутатские объединения. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от нее большинством голосов от общего числа депутатов тайным голосованием.

Уполномоченный вправе, как и любой гражданин, иметь определенные политические убеждения и поддерживать любое общественное движение, преследующее политические цели. Он выражает свою волю гражданина и избирателя путем голосования на выборах, при отзыве депутатов и главы администрации, на референдумах, пользуется всеми другими политическими правами. Однако ему запрещено публичное выражение своих политических взглядов. Он не может входить в руководящий состав партий и общественных объединений, преследующих политические цели; не имеет права состоять в аппарате политической партии, заниматься агитационной, пропагандисткой партийной работой, участвовать в избирательной кампании в качестве кандидата или доверенного лица. Ему запрещено участие в политических акциях: демонстрациях, митингах, пикетах, забастовках, подписании политических документов и т. д. Тем не менее, этот институт по сути своей является общественно-политическим, ибо, как не раз уже подчеркивалось, он разрешает конфликты в публичной сфере и сфере государственного управления.

В мире существуют две различные модели службы омбудсмена — реактивная (реагирование на жалобы) и «агрессивная» (проведение расследований по собственной инициативе). Последняя модель не получила широкого распространения, ей следуют главным образом государства, недавно вступившие на путь демократического развития.

В России действует смешанная модель. Уполномоченный по правам человека обязан реагировать на приходящие жалобы и одновременно имеет право проводить собственные расследования. Он рассматривает письменные жалобы на неправомерные решения, действия и бездействие министерств, государственных комитетов, ведомств, организаций, учреждений, иных государственных органов, действующих на территории России. Эти обращения он рассматривает после того, как с ними работали администрация и суд.

По результатам проверки жалоб Уполномоченный вправе обратиться в суд с заявлением в защиту конституционных прав и свобод, в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении виновных должностных лиц, а также в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора, определения или постановления суда.

В конце года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Президенту России, в Совет Федерации и Государственную Думу, в Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору. Ежегодные доклады подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете» и собственных изданиях.

У Уполномоченного есть аппарат, обеспечивающий его деятельность, но он имеет право создавать экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями в области прав и свобод человека и гражданина. В экспертный совет российского омбудсмена входят ученые, практикующие специалисты в области права, политологи, экономисты, юристы, известные правозащитники.

В России институт Уполномоченного по правам человека действует не только на федеральном уровне, но и в субъектах Федерации. К 2000 г. уполномоченные действовали в шести субъектах Российской Федерации: Республике Башкортостан, Астраханской, Ленинградской, Саратовской, Свердловской и Смоленской областях. В 22 субъектах Федерации нет ни Уполномоченных, ни комиссий по правам человека. В 13 субъектах приняты законы об Уполномоченном по правам человека, в других завершается подготовка законопроектов. Формируются и региональные институты омбудсменов.

Кстати, там, где уже работают омбудсмены, растет доверие к этим формам общественно-политического контроля. Например, в 1997 г. наибольшее количество обращений к Уполномоченному Республики Башкортостан по правам человека составили жалобы на решения судов по уголовным и гражданским делам — 27%; на действия различных министерств и ведомств — 25; на правоохранительные органы — 18; органы государственной и местной власти —16; органы социальной защиты — 3%. Такая же картина наблюдалась и в других областях, краях, республиках России.

Развивается институт специализированных уполномоченных по правам человека, например, по защите прав детей, военнослужащих, беженцев и вынужденных переселенцев, по контролю за деятельностью правоохранительных органов, учреждений пенитенциарной системы. Создаются такие институты в высших учебных заведениях, к примеру, в Московском государственном институте международных отношений, в Башкирском государственном педагогическом институте, в Высшей школе экономики. Даже в нескольких московских школах действуют омбудсмены.

При этом деятельность российского омбудсмена не отменяет и не ограничивает компетенции государственных органов, а серьезно дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан. В докладе Уполномоченного по правам человека Российской Федерации 1999 г. говорится, что к нему поступило свыше 22 тыс. индивидуальных заявлений и коллективных жалоб и обращений граждан о нарушении их прав и свобод, что почти в три раза больше, чем за шесть месяцев 1998 г. Наибольшее число жалоб связано с уголовной проблематикой — 31,3%; жалоб, касающихся вопросов гражданского права — 21,8%; сферы трудовых отношений — 14,1%; жилищным вопросам — 10,7%; социальным и пенсионным проблемам — 6,7%; нарушениям в области конституционных процедур и административного права — 5,6%. Письма военнослужащих о нарушениях их прав, а также прав членов их семей составляют 5,4%, жалобы от беженцев и вынужденных переселенцев — 1,6%, другие вопросы — 0,3 % от всех полученных в 1999 г. обращений. Даются конкретные рекомендации всем органам исполнительной и законодательной власти, судебным органам Российской Федерации. Не раз представители Уполномоченного по правам человека защищали интересы граждан в Конституционном Суде Российской Федерации и других судебных инстанциях.

Таким образом, очевидно: цель общественно-политического контроля — предупреждение и пресечение нарушений установленных правил деятельности органов власти и управления. Эти правила, установленные, как известно, Конституцией, призваны оградить граждан, организации, общество в целом от возможных негативных последствий той или иной государственной деятельности, обеспечить безопасность и законные интересы, права и свободы субъектов общественных отношений.

Общественно-политический контроль за деятельностью органов исполнительной власти является важной составляющей политико-административного управления в Российской Федерации.

Контрольные вопросы и задания Чем вызвана необходимость введения общественно-политического контроля за исполнительной властью в России? Какова цель общественно-политического контроля? Назовите основные элементы контрольной функции. Когда был введен институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и чем он призван заниматься? Что вы знаете об опыте работы служб омбудсмена в России на федеральном, региональном и местном уровне?

Литература

Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М., 1996.

Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». М., 1997.

Друг Г. Контроль за бюрократией и реформа гражданской службы. Современный конституционализм. М., 1990.

Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь. М., 1995.

Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия: Учебник для высших и средних юридических учебных заведений / Под ред. А.П.Гуляева. М., 2000.

© Тимофеева Л.Н.

<< | >>
Источник: под ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ. 2004

Еще по теме §6. Общественно-политическийконтроль за деятельностьюорганов исполнительной властив Российской Федерации:

  1. §6. Общественно-политическийконтроль за деятельностьюорганов исполнительной властив Российской Федерации
Яндекс.Метрика