<<
>>

§3. Местное самоуправлениев развитых демократиях

Основные принципы и характеристики местного самоуправления. Функции и сфера компетенции местного самоуправления. Структура местного самоуправления в условиях развитой демократии.

1

Местное самоуправление представляет собой самоуправление субнациональной (в федерации — субрегиональной) территориальной единицы государства. Как подчеркивается в Европейской хартии о местном самоуправлении, под ним понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Понятие «самоуправление» впервые стало употребляться в период Великой французской революции, чтобы отразить факт самостоятельности общины по отношению к государству. Появление же самого термина связано с именем прусского министра и теоретика государственного управления Лоренца фон Штейна, который видел в самоуправлении не только форму участия граждан в управлении делами государства на местном уровне, но и средство пробуждения у людей чувства принадлежности к единому сообществу. Среди тех, кто первыми показали значение местного самоуправления

для развития демократии, были Алексис де Токвиль и Джон Стюарт Милл.

Сегодня во всех демократических государствах местное самоуправление рассматривается в качестве важнейшей составной части общественного управления, необходимого дополнения и противовеса управлению из центра, как свидетельство демократического здоровья общества. Наличие местных органов власти, обладающих определенной степенью автономии, способствует определенной фрагментации государственной власти, является практическим осуществлением принципа разделения властей, отражением существования в обществе плюрализма. Не случайно уничтожение местного самоуправления обычно рассматривается как симптом тоталитаризма.

Так, в свое время в Германии именно органы местного самоуправления стали одной из первых жертв нацистского режима.

Современному уровню развития местного самоуправления в развитых демократических государствах вне зависимости от их национальной специфики присущи следующие общие характеристики: демократический контроль избранных на местном уровне представителей, образующих коллективный представительный орган; статус юридического лица; ясно очерченные территориальные границы; право установления местных налогов; наличие постоянного, достаточно крупного управленческого аппарата, состоящего из местных служащих, входящих в единую систему государственной службы или образующих свою систему; многофункциональная сфера компетенции, дающая право на осуществление широкого круга полномочий.

Доминирующая (по крайней мере, в теоретическом плане) концепция местного самоуправления нашла свое отражение в Европейской хартии о местном самоуправлении, в основу которой заложены три основополагающих принципа: право на местное самоуправление, власть общей компетенции и принцип субсидиарности.

Право на местное самоуправление находит свое выражение в законодательном закреплении данного положения в рамках конституционной системы. Местные власти имеют четко определенный статус, гарантированный национальными конституциями или основным законом во всех крупных и почти во всех небольших государствах континентальной части Европы. В федеративных государствах (в частности, в США) это право может быть закреплено в конституциях субъектов федерации.

Права местных властей заключаются, например, в заботе о делах их общин (Дания) или в управлении и регулировании своей собственной деятельности (Германии). Главное исключение — Швейцария, где местное самоуправление находится полностью в ведении кантонов или полукантонов. Однако коммуны, из которых они состоят, тем не менее, считаются фундаментальными для политико-административной системы.

Иное положение в Великобритании. Интерпретация «неписаной» британской конституции отводила местным властям особое место в структуре общественного управления, но они не имели специальной защиты со стороны закона, и, как показала деятельность консервативного правительства, начиная с 1979 г., традиция и консенсус не являются достаточно эффективными механизмами защиты.

В соответствии с британской традицией в конституции Ирландской республики также не содержится определения статуса местного самоуправления.

Власть общей компетенции дает возможность органам местного самоуправления предпринимать любые действия в интересах своих общин за исключением тех, которые запрещены национальным законодательством.

В большинстве западноевропейских стран местные власти имеют властные полномочия общей компетенции, то есть право предпринимать любые действия в интересах местной общины, которые специально за ними не закреплены. Точкой отсчета здесь является не набор определенных властных полномочий и обязанностей, а власть широкого спектра, к которой добавляются обязанности общенационального уровня. На практике, конечно, большая часть деятельности местных властей — обеспечение национальных услуг в соответствии с их обязанностями.

Важность властных полномочий общей компетенции заключается не столько в деятельности, которую они делают возможной, сколько в концепции местного самоуправления, которую они выражают. Властные полномочия общей компетенции должны рассматриваться как выражение компетенции местного самоуправления управлять самим местным сообществом. Поскольку сообщество является самоуправляющимся, местные власти должны предпринять действия, которые ожидаются этим сообществом. Им не нужно искать специфических властных полномочий, поскольку их власть непосредственно вытекает из самой концепции местного самоуправления.

Принцип субсидиарности предусматривает обеспечение такого положения, при котором компетенция в той или иной сфере деятельности по возможности принадлежит наиболее низкому уровню управления, максимально приближенному к людям. Философская основа этого принципа прослеживается в работах Аристотеля, дальше идем через Гоббса и Хьюма к весьма часто цитируемой энциклике папы Пия XI (1931 г.), где говорилось о необходимости подхода «снизу вверх», при котором политическая власть производна от отдельного гражданина, а основная функция властей — оказать помощь и дать возможность гражданину в полной мере проявить свои способности.

Следует отметить, что принцип субсидиарности — один из базовых принципов демократической государственности и дальнейшего развития принципа разделения властей — приобретает сегодня все большее значение.

2

Положение, которое местное самоуправление занимает в политической системе демократического общества, зависит от его функций. Прежде чем рассмотреть более подробно основные функции местного самоуправления, следует подчеркнуть, что в тех случаях, когда мы имеем дело с несколькими его уровнями, существует определенное распределение между базовым и промежуточным уровнем на основе четкого разделения сфер компетенции.

Вопрос о количестве и размере политико-административных единиц местного самоуправления имеет принципиальное значение для определения их сферы компетенции. Наиболее просто ситуация складывается там, где существует лишь один уровень местного самоуправления. Привлекательность такого варианта очевидна, поскольку его наличие делает возможным определение всесторонних и интегрированных целей и политики с учетом всего спектра местных потребностей, и баланса между ними при определенных приоритетах, а также большую гибкость в управлении ресурсами. Такая ситуация значительно облегчает координацию и интеграцию управления для достижения большей эффективности: единолично представляет интересы жителей данной местности перед центральным правительством; располагает большими возможностями для привлечения сильных кандидатов для борьбы за политические и выборные административные посты.

Несмотря на эти, казалось бы, неоспоримые преимущества один уровень местного самоуправления встречается сравнительно редко. Куда более обычным является наличие нескольких уровней: двух — муниципалитет и округ (графство, департамент, область) или даже трех, если сюда включается уровень сел или приходов. Среди факторов, влияющих на число уровней, количество и размеры промежуточных образований, наиболее очевидными являются площадь страны, географические особенности, численность населения, количество базовых образований и степень централизации управления. Во многих странах число уровней в сельской местности превышает их число в городах. В определенной степени это является отражением существующей в сельской местности тенденции иметь меньшие по численности населения административно-территориальные образования.

Основным аргументом в пользу многоуровневой системы местного самоуправления является необходимость, с одной стороны, сохранения максимально приближенного к рядовым гражданам базового уровня, с другой — укрупнения источника ресурсов для предоставления ряда услуг, что с наибольшей эффективностью возможно именно на промежуточном уровне, имеющем большие возможности для привлечения высококвалифицированных специалистов и капиталовложений, однако учитывающем при этом специфику местных условий.

В то же время можно проследить и определенную зависимость между ценностными ориентациями, господствующими в общественном сознании данной страны в определенный период, и структурой местного самоуправления. Там, где во главу угла ставятся сугубо практические цели, где главным провозглашается эффективность деятельности органов власти, там ощущается тенденция к созданию достаточно крупных административно-территориальных образований.

Там, где главным считается тесная связь органов местного самоуправления с местными сообществами, коммунами, принцип равенства властей различных уровней, «солидарность», достижение консенсуса, гораздо более характерной является сложная многоуровневая система местного самоуправления с большим количеством мелких базовых органов власти общей компетенции.

Наиболее распространенными сферами компетенции органов местного самоуправления являются следующие: городское (сельское) планирование и развитие; жилье; дороги; транспорт; образование; профессиональное образование и образование взрослых; деятельность в сфере культуры, включая библиотеки и музеи; отдых и охрана окружающей среды; здравоохранение и социальная помощь; полиция; пожарная служба; развитие местной экономики и стимулирование занятости; коммунальные услуги; туризм.

3

На выбор той или иной структуры местного самоуправления оказывает влияние ряд факторов, главными из которых являются следующие: природа функций, характер служб, которыми нужно руководить, а также природа управленческих задач, стоящих перед органами местного самоуправления (особенно их политическое содержание), сложность и необходимость изменений, влияние местного окружения; качественные характеристики избранных представителей и уровень профессиональных и личных качеств чиновников, согласных на данную работу, их взаимоотношения и способности, отношение избранных представителей к менеджменту, политико-административной деятельности; практика исполнительного лидерства на национальном уровне (парламентская или президентская форма правления) и социокультурного отношения к лидеру;

— степень руководства со стороны центра (уровень централизации) и степень требуемого контроля.

Поскольку сочетание всех этих факторов является уникальным для каждой страны, постольку в мире практически не существует абсолютно идентичных систем местного самоуправления. Тем не менее существуют определенные общие закономерности, присущие демократической организации местного самоуправления.

Обязательным элементом любой системы местного самоуправления является ключевое положение избираемого прямым всеобщим голосованием местного совета. В самом общем виде сущность деятельности советов может быть охарактеризована тремя основными положениями: 1) принятие решений, определяющих общую политику органов местного самоуправления и главных стратегических центров в каждой сфере компетенции данного уровня; 2) одобрение и утверждение основных решений, принимаемых исполнительными органами власти; 3) общий контроль над действиями исполнительных органов.

Являясь обязательным и центральным звеном системы местного самоуправления, ядром и символом местной демократии, советы в разных странах имеют различную реальную власть, которая так же, как и характер их политической деятельности, определяется, с одной стороны, общим статусом местного самоуправления в той или иной стране, а с другой — реальным распределением функций между ними и органами исполнительной власти. В самом общем виде это распределение функций основывается на различении двух основных ролей в политико-административном процессе, определяемых следующим образом: а) собственно политическая, включающая в себя определение политики, бюджета и плана, законодательную деятельность, мониторинг качества административной деятельности — с одной стороны, и представительство интересов, политическую коммуникацию, представительство избирателей округа — с другой; б) политико-административная, включающая интерпретацию политики, ее инициирование, интеграцию и координацию политики и исполнения — с одной стороны, и претворение в жизнь этой политики, менеджмент — с другой.

Исходя из этого наиболее серьезные различия в структуре местного самоуправления касаются следующих положений: степени вовлеченности членов советов (избранных представителей) в принятие решений (например, через комитеты); структуры исполнительной власти (персональная или коллективная, «концентрированная» или фрагментированная); природы контроля, осуществляемого советом над исполнительной властью (прямой и иерархический или опосредованный), разделения властей с системой «сдержек и противовесов»; назначения, квалификации и ориентации главы исполнительной власти — главы администрации.

Поиск оптимальной организационной структуры местного самоуправления, отвечающей как критериям местной демократии, так и управленческой целесообразности, находится в центре внимания даже в тех странах, где демократические традиции очень сильны. Рост местной бюрократии, вызванный передачей на места (начиная с 1960-х гг.) ряда новых функций и расширением старых, значительно усложнил для местных политиков осуществление политического контроля над местной администрацией. Традиционные модели демократического контроля во многих случаях оказались малодейственными, что свидетельствует о необходимости поиска новых форм организации.

Говоря о путях развития местного самоуправления, можно идентифицировать три идеально-типические модели организации деятельности местных органов власти по проведению в жизнь соответствующей политики в контексте либеральнодемократических норм: организация через иерархию; использование рыночных и квазирыночных механизмов; координирование внутри сети различных социальных, политических и экономических интересов.

Иерархическая модель характеризуется разделением задания на множество подпроцессов и установлением систем контроля для обеспечения выполнения подчиненными своих функций таким образом, чтобы задание в целом было выполнено. Она включает цепь команд с системой контроля и подчинения. Каждый элемент играет четко определенную роль, имеет специальное задание и определенную автономию в организации или управлении своим заданием. Контроль осуществляется через систему правил и процедур, а не по прихоти людей, его проводящих. В сложных иерархиях существуют генерализирующие роли, которые действуют как фокусы принятия решений. Они являются теми точками, где встречается информация, касающаяся политики сверху и контроля снизу.

Во многих отношениях иерархия была ключевым принципом организации в послевоенных органах местного самоуправления во многих западных странах. Местные органы власти действовали как проводники определенной центром политики государства и организовывали свою работу через специфические функциональные, иерархически контролируемые департаменты.

Ситуация стала меняться в середине 1970-х гг., когда в ряде стран был отмечен рост напряженности и конфликтов. Местные власти начали оспаривать авторитет центра. Характер влияния центрального правительства изменился — от законного контроля к произвольному вмешательству. Общественность пришла к выводу, что иерархически контролируемые службы отделены от нее и не могут чутко реагировать на людские потребности. Вот почему сегодня в определенной мере можно констатировать, что иерархия — ведущий принцип для многих государств развитой демократии сдает свои позиции. Однако там, где существует должность избираемого мэра, он по-прежнему нередко является доминирующим, поскольку в этом случае в определенной степени удается преодолеть недостаточно быструю реакцию иерархической модели в сфере местной подотчетности, предоставления услуг и принятия стратегических решений. Мэр играет важную роль в качестве фокуса местной подотчетности, стимула эффективного и отвечающего потребностям жителей предоставления услуг, лидера, способного быть инициатором стратегических инициатив и заданий. Такая генерализирующая фигура в рамках иерархической системы обеспечивает канал консультирования для центрального правительства и механизм координации деятельности на местном уровне.

Рыночная модель представляет собой другой путь возможного претворения в жизнь определенной политики. В общественном секторе этот подход включает создание рыночных суррогатов, аналогичных рыночной динамике частного сектора. Основными условиями в этом случае являются: создание конкуренции среди производителей услуг, создание рыночного пространства для тех, кто обеспечивает предоставление услуг; формирование механизмов, благодаря которым потребители могут выражать свои предпочтения и выбирать из предлагаемых услуг; использование контрактов для определения и управления отношениями в общественном секторе; обеспечение лучшего понимания зависимости между оплатой за услугу и получением ее.

Рассматривая эту модель с точки зрения будущей перспективы, можно сделать вывод, что если она будет принята за основу, то ответ на ключевые вопросы будет таким.

Для финансирования основными станут реформы по развитию подотчетности, утверждающие сильную зависимость между платой и получением услуг. С точки зрения структуры будет наблюдаться тенденция к созданию мелких органов управления, которые могли бы конкурировать между собой в стоимости и качестве услуг. Преимущество таких органов власти заключается в том, что индивидуумы с близкими проблемами могут группироваться и через свой местный совет ясно формулировать свои требования. Наличие разнородной группы местных властей с тщательно очерченными границами максимизирует шансы на то, что отдельный гражданин найдет совет, который выражает его предпочтения.

С точки зрения отношений центра и органов местного самоуправления рыночная модель предполагает смещение акцентов в управлении на контракты. Местные органы власти будут рассматриваться как заключившие контракт с центральным правительством, получающие субсидии от него в ответ на четко определенное обеспечение услуг или функций. Контракты будут заключаться на конкурсной основе между местными властями и невыборными исполнительными агентствами. Центр получит возможность выбирать, где тратить деньги.

При применении рыночной модели отсутствует большая заинтересованность в местном демократическом процессе, поскольку в данном случае политические механизмы рассматриваются как вторичные по сравнению с квазирыночным давлением. То же самое можно сказать и о расширении роли местных властей в борьбе за решение более широких стратегических вопросов экономического развития или защиты окружающей среды, поскольку ее сторонники слабо верят в способ-

ность избранных членов советов или чиновников эффективно вмешиваться в процессы, протекающие в этих сферах.

Рыночная модель трактует отношения между общественностью и местными органами власти как находящиеся под влиянием двух сил. С одной стороны, общественность рассматривается как своего рода акционер с правом рассчитывать на эффективное использование вложенных им денег, с другой — является потребителем, который должен иметь возможность выбора услуг и осуществлять определенный контроль за качеством и формой предоставления услуг.

Сетевая модель видит эффективное осуществление политики как результат совместных усилий различных интересов и организаций. Сотрудничество достигается и поддерживается через установление отношений, основанных на солидарности, лояльности, доверии и взаимной заинтересованности. В условиях сетевой модели организации учатся сотрудничать, признавая взаимную зависимость, через дискуссии, переговоры и открытую коммуникацию, а также развивая общее знание и опыт, которые стимулируют долгосрочные обязательства друг перед другом.

Такой взгляд на организацию местного самоуправления предполагает наличие у местных органов власти относительно мощного источника местного финансирования (в идеале — нескольких источников). С точки зрения этой модели структуры и функции не столь важны, поскольку главное — отношения между организациями, которые обеспечивают эффективную деятельность и дают желаемые результаты. В действительности важно существование механизмов для взаимного обучения и сотрудничества, а не какой-то определенный набор организационных структур. Соответственно открытая коммуникация, диалог и взаимопонимание будут также характеризовать отношения между центром и местами. Характерной чертой реформы в этом случае может быть чередование места работы государственных служащих на центральном и местном уровне с тем, чтобы они знали условия работы друг друга.

Важным условием для этой модели является приверженность обновлению местного демократического процесса. Чтобы сетевая работа была эффективной, органы местного самоуправления должны создать определенный набор механизмов, позволяющий им видеть дальше своих границ, что дало бы возможность учиться у других, слушать и работать с учетом внешних интересов. Сетевая модель будет поддерживать реформы, нацеленные на повышение уровня подотчетности избирателям и увеличение количества разнообразных механизмов стимулирования прямого участия и получения знаний от общественности, включая различные консультативные формы, референдумы и т. п.

Что же касается местного самоуправления, то сетевая модель будет в равной мере уделять внимание предоставлению услуг и стратегическим функциям, поддерживать реформы, дающие органам местного самоуправления власть общей компетенции, т. е. право действовать от имени их местного сообщества.

Сетевая модель рассматривает общественность как граждан. С одной стороны, они должны нести свою долю ответственности за обеспечение нужд и интересов местного сообщества (особенно это касается хорошо обеспеченных людей). С другой — граждане имеют право консультировать представителей органов власти и быть включенными в политический процесс.

Понятно, что эти идеальные типы на практике не встречаются. Как правило, речь может идти о доминирующей тенденции или сочетании этих моделей. Какая из них окажется господствующей в развитых демократиях и, в первую очередь, в объединенной Европе, во многом зависит оттого, под влиянием каких основных политических сил будет происходить этот процесс, какие политические формы примет процесс глобализации.

Контрольные вопросы и задания Дайте определение местного самоуправления. Какими чертами оно характеризуется? Назовите основные принципы местного самоуправления и раскройте их содержание. Каковы наиболее распространенные сферы компетенции органов местного самоуправления? Какие факторы оказывают влияние на выбор структуры местного самоуправления? Охарактеризуйте содержание деятельности выборного местного совета. Какие различия отмечаются в структуре местного самоуправления? Назовите идеально-типические модели организации деятельности местных органов власти.

Литература

Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург, 1990.

Канада: местное управление и самоуправление. М., 1995. Культура местной власти во Франции. М., 1994.

Основы Европейской хартии местного самоуправления. М., 1999.

Федерализм, региональное управление и местное самоуправление: Проблемно-тематический сборник. М., 1999. Вып. 1-5. Bongers Р. Local Government in the Single European Market. L.,

1992.

Chandler J. (ed.) Local Government in Liberal Democracies. L.,

1993.

Clarke M., Stewart J. The Choices for Local Government for the 1990s and Beyond. Harlow, 1991.

Council of Europe. Types of Financial Control Exercised by Central or Regional Government over Local Government. Strasbourg, 1990.

Goldsmith M., Jones B. Types of Local Government: A Comparative Perspective. Atlanta, 1989.

Gray C. Government Beyond the Centre. L., 1994.

Hesse J., Sharpe L. (eds.) Local Government and Urban Affairs in International Perspective. Baden-Baden, 1991.

© Грибанова Г.И.

<< | >>
Источник: под ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ. 2004

Еще по теме §3. Местное самоуправлениев развитых демократиях:

  1. 6. Роль низовой демократии в решении местных проблем (социальный заказ, ассоциации, благотворительные акции и др.)
  2. ОСОБЕННОСТИ МЕНЕДЖМЕНТА В ШВЕЦИИ Сущность и предпосылки развития шведской модели "государства благосостояния"
  3. 5. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в процессе реализации функций государственного управления
  4. Лекция 2. Местное самоуправление в российском обществе
  5. 11. 5. История становления и перспективы развития налоговой системы России
  6. 1. Развитие идей правового государства
  7. § 4. Этапы развития государства и права в гражданском обществе
  8. § 1. Конституционно-правовая природа местного самоуправления
  9. Зарубежный опыт развития системы местного самоуправления
  10. §3. Местное самоуправлениев развитых демократиях
  11. §4. Взаимодействиеместного самоуправленияс органами государственнойвласти
  12. Принципы местного самоуправления
  13. Становление местного самоуправления в России
  14. Местное самоуправление в СССР и в Российской Федерации
  15. Местное самоуправление в Российской Федерации с 1993 г. по настоящее время
  16. Конституция Российской Федерации о местном самоуправлении
Яндекс.Метрика