<<
>>

§4. Механизм участияисполнительной власти в проведениипереговоров и разрешениисоциально-политическихконфликтов

Социально-политический конфликт и роль власти в его урегулировании. Стратегии регулирования конфликтов. Основные типы переговоров. Фасилитация и посредничество (медиация).

1

В условиях демократии исполнительная власть неизбежно попадает в среду конфликтов, поскольку этот режим предполагает плюрализм в социальной, экономической, духовной, политической сферах.

Располагая большими полномочиями, исполнительная власть призвана помогать гражданам разрешать многочисленные споры, связанные с удовлетворением их интересов.

Что такое конфликт социально-политических интересов и какова роль власти в его урегулировании, в организации и проведении переговоров? В самом общем виде конфликт интересов означает столкновение субъектов по поводу осознанных потребностей. В конфликте интересов каждый субъект старается захватить или отвоевать некую «зону», соответствующую его самоопределению, ущемив, ограничив интересы другого, изменив его позицию. Конкретно это выражается в стремлении захватить и отобрать у другого какой-либо материальный объект, расширить свои права за счет ограничения чужих прав или подчинить другого своему влиянию. Конфликт интересов чреват

серьезным ущербом для одной или обеих сторон, т. е. вытеснением центральных, жизненно важных составляющих той или иной противоборствующей стороны.

Социально-политические конфликты имеют свою специфику. Их субъектами являются лица и организации, принимающие политические решения по жизненно важным вопросам, касающимся больших групп людей в стране. Их предметом являются ресурсы жизнеобеспечения и власти, за распределение и перераспределение которых они борются.

Эти конфликты двойственны, т. е. в их основе лежат как субъективные представления людей друг о друге и происходящем, так и вполне объективные причины, не зависящие от восприятия мира человеческим сознанием. По этой причине иногда их подразделяют на субъективные конфликты и объективные.

На государственной службе конфликты интересов проявляются как между чиновниками и гражданами, так и между самими чиновниками и различными подразделениями системы органов государственной власти и управления. И хотя это конфликты по своей направленности как вертикальные, так и горизонтальные, однако, суть их не меняется. Они означают, что какой-то стороне чего-то недостает (объективно или субъективно) для нормальной жизнедеятельности.

Каковы же механизмы регулирования конфликтов с помощью исполнительной власти? Под механизмом понимается система элементов, предназначенных для преобразования движения других элементов в заданном направлении. Естественно, что запуск механизма происходит в соответствии с определенными процедурами, без которых он не «сработает». Социально- политические механизмы — особенно сложные явления, зависимые от большого числа не только рациональных, но и иррациональных действий, поступков, а также от многих синергетических воздействий.

Прежде чем завести механизм регулирования социально-политических конфликтов, необходимо провести конфликто- логическую экспертизу, ведь ни один конфликт не похож на другой. Иными словами, предстоит объективировать и рационализировать наше представление о конфликтной ситуации. В связи с этим предстоит ответить на ряд вопросов. Каковы причины конфликтов? Являются ли они объективными или

ражение, тем меньше у нее желания сотрудничать в преодолении и смягчении конфликта. К примеру, современное государственное управление не может обойтись без внедрения новых информационных технологий. В будущем это позволит обществу жить лучше, но сегодня это грозит массовыми увольнениями управленцам среднего звена. В 90-е гг. XX в. в некоторых западных странах наблюдались отголоски движения луддитов, которые в свое время в Англии ломали станки, чтобы не лишиться работы. В этом случае государственные чиновники и граждане должны ответить на вопрос: чего они хотят — заморозить проблему, которую все равно придется решать через несколько лет, но тем самым сохранить видимость стабильности, либо пойти на конфронтацию с государственными служащими среднего звена, добиться их увольнения и тем самым радикально решить проблему обеспечения госслужбы современными информационными технологиями.

Однако чаще всего, избирается третья — комбинированная стратегия. Иными словами, проигравшей стороне в случае проталкивания жизненно важной стратегии другой стороной предлагается альтернативная компенсация. К примеру, уволенным госслужащим среднего звена предлагаются бесплатные переподготовка и обучение для последующей работы в бизнесе. В этом случае используются переговоры-торг, публичный подсчет выгод и потерь каждой стороной, совместный поиск альтернативных решений и т. д.

Вопрос о конкретном пути регулирования конфликта напрямую зависит от роли государственных служащих в конфликте:

а)              являются ли они непосредственными участниками столкновения интересов; б) заинтересованными сторонами (симпатизирующими или не симпатизирующими наблюдателями) какого-либо конфликта; в) арбитрами в конфликте. Эти позиции или роли связаны с различными принципами деятельности институтов государственного управления.

Большинство теоретиков государственного управления отстаивают такую точку зрения: государственные служащие не участвуют в конфликтах, они могут лишь помочь тому или иному участнику конфликта, не демонстрируя враждебности ни одной их сторон. Иными словами, госслужащие являются беспристрастными исполнителями воли народа. Роль наблюда- субъективными (или присутствует и то и другое)? В чем состоят интересы участников конфликта? Какова роль государственных служащих в конфликте? Институционализирован ли конфликт, легитимизирован, структурирован? Удалось ли снизить его накал, и если нет, то почему? (В противном случае придется вернуться к первому вопросу.)

«Субъективные конфликты» регулируются с помощью интенсивного общения, взаимного и добросовестного обмена информацией, совместного поиска согласия с помощью переговоров без третьей или с участием третьей стороны в виде посредника. «Объективные конфликты» могут регулироваться с помощью трех стратегий: 1) сотрудничества (совместного и заинтересованного поиска ответа на трудный вопрос); 2) проталкивания собственных интересов (конфронтации); 3) комбинирования предыдущих двух стратегий.

2

Выбор стратегии зависит от анализа интересов сторон. Первая стратегия урегулирования может быть избрана для конфликтов, в которых их участники в равной степени, но по разным причинам, заинтересованы в успешном завершении дела, а негативные последствия нерешения проблемы им слишком очевидны. Например, граждане требуют от властей обратить внимание на проблему беспризорных детей в столице. Все, что требуется от власти, это признать проблему, детально разобраться в ней и призвать граждан вместе поучаствовать в ее решении. Например, в строительстве домов временного пребывания (детских приютов) для беспризорных детей и сбора пожертвований. В этом случае участие граждан, партнерство, информирование, нахождение и артикулирование общей цели, совместное нахождение приоритетов — лучшие методы решения проблемы.

Вторая стратегия избирается для конфликтов, где затронуты базовые интересы сторон, связанные, например, с их выживанием и дальнейшим жизненным успехом. При этом именно проигрыш другой стороны или ее устранение обещают успех в деле. Чем глубже одна из сторон понимает, чем грозит ей по-

теля обязывает чиновников придерживаться принципа нейтральной компетентности. Однако многие теоретики в области госуправления не возражают против того, что госслужащие время от времени могут брать на себя роль арбитра. Такая роль аналогична традиционному взгляду на чиновников как на начальников, распорядителей, управляющих. Чиновники превращаются в протосудей и, применяя протосудейские методы, разрешают конфликты. Их задача заключается в том, чтобы найти такое решение, с которым согласятся оба конфликтера, иначе такое миротворчество не имеет смысла.

Однако нередко сами госслужащие выступают сторонами конфликта. Эта роль эквивалентна политической функции государственных служащих. По мнению ряда исследователей, она не противоречит демократической концепции сдержек и противовесов. Чиновники часто представляют (активно или пассивно) различные политические силы. Например, экономический блок в Правительстве Российской Федерации могут представлять министры, выражающие либеральные политические взгляды. Конфликты, возникающие между ними и левыми фракциями и группами в Государственной Думе по поводу реформы жилищно-коммунального хозяйства или Земельного кодекса, должны решаться в рамках закона. Открыто осознавая себя стороной в конфликте, чиновники должны осуществлять свои правовые, служебные и конституционные права для поиска выхода их него.

В целом механизм регулирования конфликтов, в которых госслужащие являются посредниками, состоит из четырех компонентов — контрольного, законодательного, социально-психологического и морально-этического: общий, ведомственный и надведомственный контроль за деятельностью госслужбы в ее взаимодействии с обществом, а также государственный и негосударственный контроль. Субъекты этих видов контроля выступают посредниками в регулировании конфликтов в подконтрольных им организациях.

Общий контроль осуществляют Президент, Правительство Российской Федерации, правительства республик, администрации субъектов Федерации. Ведомственный — органы отраслевой компетенции. Надведомственный контроль — органы межотраслевой компетенции.

Государственный контроль может быть административным, судебным, прокурорским. Негосударственный или общественно-политический контроль осуществляется общественностью, институтами, специально созданными обществом: институт омбудсмена, СМИ, «мозговыми трестами», политическими и общественными объединениями типа партий или обществ защиты прав потребителей; совершенствование административного, судебного законодательства и соответствующих процедур; развитие протосу- дебных процедур в виде посредничества (арбитража) со стороны негосударственных структур; пересмотр концепции госслужбы и превращение ее в «службу гражданского сервиса», что, кроме прочего, означает изменение стереотипов в общественном сознании относительно роли государства и государственных служащих во взаимоотношениях с обществом; артикуляция критериев справедливого служения обществу и государству в новых условиях. Публичное принятие морального кодекса государственного (муниципального) служащего.

Какие формы регулирования конфликтов между исполнительной властью и гражданами существуют в России?

В области трудовых споров действуют трехсторонние комиссии на федеральном и региональных уровнях. Исполнительная ветвь власти является одной из сторон этих примирительных комиссий.

В области собственно общественно-политических конфликтов исполнительная власть использует возможности как государственных «посреднических» структур типа Конституционного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Верховного Суда, так и альтернативных методов урегулирования конфликтов через Политический консультативный совет (ПКС), Комиссию по правам человека при Президенте Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека, с помощью специальных процедур: «круглых столов», референдумов, выборов.

К примеру, в 1992 г. после неудачной попытки Президента РСФСР Б.Ельцина распустить Съезд народных депутатов начались согласительные процедуры между исполнительной властью и оппозиционным ей парламентом. В итоге парламент и президент при посредничестве Конституционного Суда заключили, сев за первый в истории России «круглый стол», мирное соглашение. Исходом организованных по инициативе председателя Конституционного Суда В.Зорькина консультаций между делегациями во главе с Б.Ельциным и Р.Хасбулато- вым стало представление съезду и утверждение им 12 декабря 1992 г. компромиссного постановления «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации». На какое-то время оно помогло приостановить кризис власти в России. Последствиями достигнутого компромисса стали отставка с поста главы правительства Е.Гайдара и замена его В.Черномырдиным, а также принятие решения о проведении референдума по основам Конституции России. Однако в дальнейшем «круглостольный процесс» как форма регулирования социально-политических конфликтов в России дискредитировал себя, поскольку использовался сторонами не для действительного урегулирования конфликтов, а как средство достижения временного перемирия в борьбе за победу только своих интересов, и применен был как прикрытие для перегруппировки сил.

Положительным опытом проведения исполнительной властью «круглого стола» в условиях социально-политических конфликтов, увенчавшихся мирным их урегулированием, можно считать заключение «Пакта Монклоа» (1977 г.) в Испании между коммунистами и правительством; достижение «демократического согласия» при формировании парламентского большинства в Италии с участием ИКП (1978 — 1981 гг.); подписание соглашения при создании социалистическо-коммунистического правительства во Франции (1981 — 1984 гг.); заключение соглашения о «круглом столе» между ПОРП и «Солидарностью» в Польше в 1988 — 1989 гг.

В США Федеральная служба примирения и посредничества (ФСПП) действует с 1935 г. На нее возложена функция цивилизованного разрешения возникающих конфликтов. Только за тридцать послевоенных лет эта служба сумела помочь в разрешении более 511 тыс. конфликтов. Благодаря ее стараниям число забастовок снизилось в 120 раз. В этом подразделении работает всего 322 сотрудника, но диапазон их деятельности обширен — от наблюдения и контроля за напряженной ситуацией в штатах до активного участия в переговорах. ФСПП финансируется правительством — ее годовой бюджет до недавнего времени составлял 32 млн долл. — и отчитывается перед конгрессом США, одновременно готовя доклады и свои предложения президенту страны.

Однако конфликты, с которыми приходится иметь дело государственной администрации, становятся все сложнее. Противоречия, лежащие в основе конфликтов на госслужбе, многочисленны и трудно поддаются регулированию. Речь идет о противоречиях между децентрализацией власти и необходимостью усиления координации в условиях развития самых современных технологий и глобального соперничества; между ростом социального богатства и обострением проблем бедности и преступности; между низкой (по сравнению с частным сектором) оплатой государственных служащих и потребностью в высококвалифицированных госслужащих; между ростом государственного долга и усилением требований увеличения государственных расходов на социальные и экологические программы; между растущим национализмом и интернационализмом; между борьбой за свободные рынки и введением новых протекционистских мер и т. д.

В этой связи сложнее и разнообразнее становятся механизмы переговорного процесса с помощью третьего лица — посредника. В Великобритании, стране, являющейся лидером по процедурам посредничества и примирения, например, административные конфликты улаживаются в двух формах: трибуналами, представляющими «неформальные» административные суды, независимые от других учреждений, и министерскими расследованиями.

Трибуналы действуют, главным образом, в случаях назначения социальных пособий и оказания других социальных услуг. Задача трибунала — установление наличия у конкретного лица права на пособие или услугу, предусмотренные конкретным законом. Британский трибунал должен быть беспристрастным арбитром в споре между частными лицами и администрацией. Он не может выступать от имени учреждения, как это бывает в США. Трибуналы полностью независимы от администрации, и госслужащие не могут заседать в них. Трибуналы комплектуются юристами, работающими в них по совместительству. Члены трибуналов работают неполный рабочий день, а иногда и бесплатно.

Министерские расследования проводятся тогда, когда решаются политические вопросы и перед принятием решения необходимо выслушать мнение заинтересованных лиц и общественности. Они проводятся по жилищным вопросам, в сфере землепользования, в частности, в случаях принудительного выкупа земельных участков у частных лиц для целей общего пользования. Эти вопросы считаются политическими, поскольку затрагивают интересы не только конкретных частных лиц, но и населения отдельных местностей, а иногда и всей страны. Их решение относится к компетенции министерств, и за это установлена персональная ответственность.

В Японии ведущую роль играют традиционные формы примирительного посредничества и полюбовного улаживания споров. Для разрешения споров в сфере государственного управления в этих целях используется процедура так называемого административного консультирования, суть которой сводится к следующему. Лица, считающие, что их права ущемлены действиями органов администрации, подают письменные заявления в территориальные офисы Департамента административного надзора независимого Агентства по административному менеджменту. Получив жалобу, сотрудник Департамента административного надзора направляет обращение в орган, на действия которого поступила жалоба. Такое обращение не имеет обязывающей силы, но побуждает административный орган к устранению причин жалобы и к полюбовному разрешению конфликта. Сам же административный консультант выступает в роли посредника между лицом, обратившимся с жалобой, и административным органом. Если конфликт не удалось уладить на досудебной стадии, жалоба подается в суд.

Другой мировой процедурой является шотей, в соответствии с которой стороны, обратившись в суд, могут просить не вынесения решения, основанного на законе, а создания примирительной комиссии, которой поручается предложить сторонам возможное мировое соглашение. Как правило, в состав примирительной комиссии входят два посредника и судья. Однако судья не участвует в заседаниях, чтобы не создалось впечатления, что на самом деле спор решен судебной властью.

В Австралии с 1956 г. работает Комиссия по согласительным процедурам и третейскому суду, созданная под эгидой федерального правительства. Она занимается спорами между предприятиями в частном секторе. Комиссия почти не занимается забастовками, в основном осуществляет обычное урегулирование споров, касающихся вынесения или пересогла- сования решений. В стране также существует несколько крупных государственных организаций, таких как «Австралия Пост» и «Телеком Австралия», которые занимаются отраслевыми спорами. В австралийской конституции есть 51-й раздел, который наделяет парламент полномочиями вводить в действие законы, относящиеся к согласительным процедурам и третейскому суду для предотвращения и урегулирования отраслевых споров, простирающихся за пределы одного штата.

Посредничество чрезвычайно широко развито в Китае, стране, которая имеет многолетнюю культурную традицию посредничества. В 1986 г. здесь действовало 950 тыс. посреднических комитетов и 6 млн посредников, которые только за один этот год урегулировали 7,3 млн споров, включая споры о долгах, жилье, земельных участках под застройку, в области производства и управления и т. д. По оценкам специалистов, на каждый гражданский спор, передаваемый в суд, Народные комитеты посредников разрешают от пяти до десяти споров.

Во Франции постепенно набирает силу посреднический процесс. Недавно правительство объявило, что сформирует армию в 15 тыс. агентов-посредников для борьбы против насилия в обществе. Национальная школа администрации, которая готовит госслужащих высокого ранга, включает в учебную программу семинары по ведению переговоров.

3

Переговоры есть процесс выработки и обмена обещаниями между двумя и более сторонами. Переговоры включают в себя несколько этапов: подготовительный, заключающийся в анализе ситуации и планировании будущей коммуникации; основной этап, состоящий из дискуссионной стадии и заключения соглашения, и заключительный этап, представляющий собой подписание соглашения.

Известны два типа переговоров: переговоры-торги и принципиальные переговоры. Первые основаны на постоянном стремлении занять наилучшую позицию, а потом, если и уступить ее, то с наибольшей для себя выгодой. Такие переговоры нередко чреваты новым уровнем конфликтности в будущем. Они не ведут к прочному и долговременному соглашению и миру. Принципиальные переговоры основаны на совместном поиске взаимовыгодного соглашения и потому ведут к более прочным мирным соглашениям.

Бывают переговоры без третьего лица и с участием третьего. Этим третьим должны быть приемлемые для двух сторон лицо или организация. Существует две процедуры с участием третьего: фасилитация и медиация. Фасилитация — процесс миротворчества, осуществляемый специалистом, нейтральным для всех членов группы, с целью помочь улучшить способы идентификации проблемы и принятия решений за счет организации конструктивной совместной деятельности. Фасилитация постепенно вытесняет такие широко практикуемые, но недостаточно продуктивные способы решения проблемы, как спор, дискуссия, простой обмен мнениями, административное решение, волевой приказ. Это эффективная технология решения проблем групповой работы.

Фасилитатор — не председатель собрания, не арбитр соревнований и не судья на процессе. Навыки и способности, которыми должен обладать фасилитатор, следующие: внимательно слушать, наблюдать и запоминать как произнесенные фразы, так и манеру поведения участников процесса фасилитации; налаживать простую и ясную коммуникацию между членами группы; устанавливать сходства и различия в их заявлениях; анализировать и синтезировать сказанное по поводу тех или иных проблем; идентифицировать предложения; диагностировать и поощрять (либо корректировать) эффективное (либо неэффективное) поведение; создавать модель эффективного поведения; обеспечивать обратную связь между участниками процесса, не допуская при этом «наступательных» и «оборонительных» форм общения; отслеживать и оптимизировать индивидуальные способы поведения внутри группы; вызывать доверие у клиентов; поощрять усилия членов группы и ободрять их; быть терпимыми и терпеливыми.

Цели фасилитации: а) согласовать мнения внутри группы, помочь ей определить пути решения проблемы; б) разрешить конфликт внутри группы и помочь ей придти к приемлемому соглашению.

Посредничество (медиация) — процедура прогрессивного вмешательства в конфликт, в ходе которой его участники с помощью нейтрального посредника (медиатора) планомерно выявляют проблемы и пути их решения, ищут альтернативы и пытаются достичь приемлемое соглашение, которое соответствовало бы их интересам. У посредника гораздо больше прав вмешиваться в процесс регулирования конфликта. Он может предлагать повестку дня, отклонять неверные стандарты поведения во время переговоров. Основные цели посредничества: разработать план будущих действий (проект соглашения), который участники смогли бы принять за основу; подготовить участников к тому, чтобы они в полной мере осознавали последствия своих решений; нейтрализовать беспокоящие и иные негативные эффекты конфликта за счет помощи участникам в разработке приемлемой для них резолюции. Приведем таблицу, из которой становится понятной разница между этими процедурами.

Посредничество (медиация)

Фасилитация

Медиация означает «встать между» (двумя или более группами или личностями)

Означает «сделать легким»

(для группы — быть эффективной)

Медиатор может работать со сторонами как вместе, так и раздельно

Фасилитатор работает только в присутствии всех членов группы

Задача медиатора — разрешить конфликт, который стороны затрудняются разрешить самостоятельно

Фасилитатор: а) работает не обязательно в конфликтной ситуации; б) его основная цель — улучшение процесса групповой работы

Медиатор в большей степени контролирует процесс, чем члены групп

Фасилитатор всегда контролирует процесс вместе с членами группы

Контрольные вопросы и задания Что собой представляет конфликт интересов и какова роль государственных служащих в его регулировании? Какие стратегии регулирования конфликтов вам известны? Что вы знаете об опыте регулирования исполнительной властью социально-политических конфликтов? Как протекает процесс переговоров? Назовите основные типы переговоров. Что собой представляют процедуры фасилитации и медиации и чем они отличаются друг от друга?

Литература

Корэн Л, Гудмэн П. Искусство торговаться, или Все о переговорах / Пер. с англ. М., 1995.

Панфилова А.П. Деловая коммуникация в профессиональной деятельности. СПб., 2001.

Психология и этика делового общения: Учебник для вузов /Подред. В.НЛавриненко. М., 1997.

Скотт Дж. Г. Способы разрешения конфликтов. Киев, 1991.

Фишер Р., Юри У. Путь к согласию или переговоры без поражения. М., 1992.

Чумиков А.Н. Связи с общественностью: Учебное пособие. М„ 2000.

Юри У. Преодолевая «нет», или Переговоры с трудными людьми. М., 1993.

© Тимофеева Л.Н.

<< | >>
Источник: под ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ. 2004

Еще по теме §4. Механизм участияисполнительной власти в проведениипереговоров и разрешениисоциально-политическихконфликтов:

  1. §4. Механизм участияисполнительной власти в проведениипереговоров и разрешениисоциально-политическихконфликтов
Яндекс.Метрика