Задать вопрос юристу

§ 2. Виды органов контрольной власти и формы их деятельности

Виды органов контрольной власти. Следует различать органы неспециализированного и специализированного общегосударственного контроля. Президент как гарант конституции в ряде стран, подписывая закон, обязан установить его конституционность.
Эту важнейшую задачу он выполняет наряду с другими не менее существенными полномочиями. Напротив, для конституционного суда в Германии, Италии или России функция проверки конституционности правовых актов является специальной формой его деятельности, хотя иногда могут выполняться и примыкающие к ней задачи (например, оценка правильности проведения выборов или референдума, проверка соответствия деятельности политических партий конституции). К особой ветви контрольной власти относятся как специализированные органы государственного контроля (осуществляющие его от имени государства в целом), так и те обособленные органы, для которых функция контроля, осуществляемого от имени государства, является основной. Примером может служить прокуратура в странах тоталитарного социализма и в некоторых постсоциалистических странах. Она, как известно, не является органом исполнительной власти и, даже занимаясь возбуждением уголовных дел или участвуя в государственном обвинении (от имени государства), преследует в конечном счете цель соблюдения законности, контроля за этим. Органы контроля могут быть коллегиальными и единоличными, избираемыми и назначаемыми, действующими в течение определен ного срока без права переизбрания (переназначения) или для их кадрового состава установлен пожизненный срок (достижение определенного возраста) и т.д. Работа в органах контрольной власти несовместима с занятием какой-либо другой должности. Иногда исключение делается лишь для преподавательской работы в университете, но, например, закон Италии о Конституционном суде 1979 г. и Конституция Турции 1982 г. не допускают и этого. С точки зрения предмета контроля различаются органы надзора за конституционностью (например, конституционные советы) и законностью в целом (прокуратура в социалистических странах), с одной стороны, и органы, проверяющие также эффективность, целесообразность, добросовестность деятельности государственных органов, предприятий и учреждений (например, генеральный контролер) — с другой. По методам деятельности различают органы, осуществляющие свои полномочия путем судебного процесса (например, конституционные суды), и органы, которые проводят проверки и расследования (ом- будсманы). Возможны и другие классификации, причем в зависимости от основания деления один и тот же орган может оказаться в различных классификационных группах. В настоящее время сложилось несколько направлений деятельности контрольной власти. Эти направления могут быть выделены лишь условно, в реальной жизни многие из них переплетены. Первоначально возник и в дальнейшем получил широкое распространение контроль за конституционностью законов и иных актов, при этом с конституционных позиций, с точки зрения соблюдения закона, проверяются не только письменные документы, но иногда и некоторые действия (например, конституционность деятельности политических партий). Существуют четыре основных вида органов судебного конституционного контроля: общие суды (последней инстанцией является верховный суд страны), конституционные суды, конституционные советы (хотя это не суды, но их роль во многом похожа на роль судов) и мусульманские квазисудебные органы религиозно-конституционного контроля. Конституционный контроль, осуществляемый общими судами, получил распространение главным образом в странах англосаксонского права: США, Индии, Австралии и др., за исключением Великобритании, а также в ряде стран Латинской Америки. При рассмотрении судом уголовного, гражданского и иного дела любая сторона может заявить о неконституционности закона. Закон, признанный неконституционным, остается в сводах законов, он не изымается, но не применяется судами, административными и другими органами государства. В силу длительной и очень дорогой процедуры доведения дела о конституционности до окончательного решения (до верховной судебной инстанции), невозможности предварительного контроля (до вступления закона в силу) и других причин такой порядок обеспечения конституционности не получила большого распространения (она была воспринята, в частности в Японии, но имеет определенные особенности, важнейшей из которых является возможность подачи в суд непосредственно иска о конституционности). Государства континентальной Европы, а в последние десятилетия и некоторые страны Латинской Америки пошли по пути создания специальных органов в виде конституционных судов, конституционных советов или особых палат конституционных гарантий в составе верховных судов. При создании специальных органов судебного конституционного контроля некоторые государства использовали отдельные элементы системы общих судов. Помимо подачи в конституционный суд специального иска (жалобы, ходатайства и т.д.) стороны в процессе в суде общей юрисдикции и сам судья, сочтя, что применяемый в ходе рассмотрения дела закон неконституционный, могут обратиться с этим вопросом в конституционный суд; на период его решения дело откладывается. Такая возможность предусмотрена и для судьи по российскому законодательству. Другой гибридный элемент — создание в составе верховного суда особой палаты по конституционному контролю (палаты конституционных гарантий и др.). В таком случае окончательной инстанцией является не верховный суд, а упомянутая палата, которая формируется особым образом и может включать не только судей, но и специалистов по конституционному праву (например, в Марокко). В палату можно обращаться непосредственно с иском о неконституционности закона, с жалобой о нарушении конституционных прав гражданина и по другим вопросам конституционного права. Конституционные суды в отличие от судов общей юрисдикции не рассматривают уголовные или гражданские дела. Они, как правило, формируются на основе смешанного представительства с тем, чтобы был обеспечен широкий подход к рассматриваемым вопросам. Согласно закону о Конституционном суде Испании 1979 г. последний назначается королем, но по четыре члена в его состав предлагает каждая из палат парламента большинством в 3/5 голосов, два — правительство и два — Генеральный совет судебной власти (аналог французского и итальянского Высшего совета магистратуры). На основе подобных принципов формируются конституционные суды и в некоторых других странах (например, в Турции, на Украине), но в ряде государств такие органы назначаются только высшими представительными учреждениями (например, в России). Роль и место конституционного суда в системе разделения властей трактуется по-разному. Одни авторы считают его частью судебной власти (в ряде конституций нормы о нем содержатся в главах, посвященных судам). Рассмотрение иска (жалобы, ходатайства) в конституционном суде осуществляется по правилам особой, но все-таки судебной процедуры, решение принимается в совещательной комнате, куда посторонние не допускаются. Другие отводят конституционному суду особое место в системе разделения властей. В 1995 г. в Чехии вопрос о месте конституционного суда стал даже предметом судебного разбирательства. Конституционный суд постановил, что он не является органом судебной системы и находится вне ее31. В отличие от общих и конституционных судов конституционный совет — это не судебный орган. Он может состоять не из судей и рассматривает вопрос о конституционности того или иного закона, правового акта, административного деяния, иного мероприятия не путем обсуждения в соответствии со строгими правилами судебной процедуры (хотя в некоторых странах ее элементы не исключаются), а посредством обсуждения доклада, представленного одним из членов совета по данному вопросу (доклад готовится по поручению председателя совета). Доклад обсуждают члены совета, свидетели, эксперты в совет не вызываются, состязательного процесса, по существу, нет (если не учитывать возможность разных мнений членов совета). Это — «система досье», которая используется иногда и в некоторых органах, официально называемых конституционными судами (например, в Румынии, Тунисе, хотя в этих странах конституционный руд с точки зрения его деятельности больше напоминает конституционный совет). Конституционный совет, как и конституционный суд, обычно формируется на смешанных началах. Во Франции он состоит из девяти членов, назначаемых президентом, председателем сената и председателем нижней палаты парламента. Суды и советы религиозно-конституционного контроля созданы в некоторых мусульманских странах (Иран, Пакистан и др.). Они состоят частично из юристов, а частично из ученых-богословов и проверяют соответствие законов прежде всего Корану, а уже затем конституции. Общий надзор за законностью в странах тоталитарного социализма и в некоторых постсоциалистических странах обеспечивает прокуратура. В России с 1999 г. она осуществляет контроль и за конституционностью. Прокуратура при обнаружении в актах и действиях государственных органов и должностных лиц признаков нарушения закона делает представление этому органу или должностному лицу с требованием устранить его. Если этого не происходит, прокурор обращается по подчиненности в вышестоящий орган прокуратуры, а тот в свою очередь — в вышестоящий орган (к должностному лицу) по отношению к тому учреждению, которое нарушает закон. При' необходимости прокурор может обратиться непосредственно в суд, особенно если нарушение закона имеет признаки уголовного деяния. Некоторые страны восприняли такой подход в ограниченном виде. Это относится к тем из них, где прокуратура имеет форму «публичного министерства». Согласно Конституции Колумбии 1991 г. публичное министерство возглавляется Генеральным прокурором, избираемым сенатом на четыре года.
Генеральный прокурор наблюдает за исполнением Конституции, законов, судебных решений и актов администрации (ст. 287). Он следит также за осуществлением административных функций. Составной частью публичного министерства является публичный защитник (он прежде всего следит за соблюдением прав человека), выполняющий свои задачи под руководством Генерального прокурора. В большинстве стран задачи прокуратуры ограничиваются расследованием определенного рода преступлений, возбуждением обвинения и поддержанием его в суде (например, это закреплено в Конституции Намибии 1990 г.). Однако деятельность прокуратуры и в этом случае ориентирована прежде всего на защиту интересов государства, что закреплено в конституциях Перу, Сирии, Турции, других стран. В последние десятилетия во многих странах парламентами стали избираться (назначаться) особые должностные лица — парламентские комиссары (омбудсманы), осуществляющие контроль в отношении соблюдения прав человека, в области охраны окружающей среды, равноправия языков, по делам армии и др. Такой контроль в отличие от прокуратуры проводится не только с точки зрения законности, но и эффективности, целесообразности, добросовестности, справедливости. Наиболее полно полномочия омбудсмана регламентирует Конституция Намибии. Помимо названных выше обязанностей на него возлагается также рассмотрение жалоб на чрезмерное использование природных ресурсов, на деградацию экологической системы, даже если такие действия совершаются не только публичными, но и частными институтами. Контроль омбудсманов в отношении частных организаций и лиц — это новелла в соответствующем конституционном законодательстве. Омбудсман действует не только по жалобам граждан, но и по собственной инициативе. Коллегиальными органами, осуществляющими контроль и с точки зрения законности, и с позиций целесообразности, являются Верховная палата контроля в Польше, Высшие контрольные управления в Чехии, Словакии. Согласно ст. 202 Конституции Польши 1997 г. «Верховная палата контроля является органом государственного контроля». Она подчиняется парламенту, действует на принципах коллегиальности и контролирует деятельность органов правительственной администрации, национального банка, других «государственных организационных единиц» с точки зрения законности, экономичности, целесообразности и добросовестности. Полномочия высших контрольных управлений в Словакии и Чехии более узкие: они осуществляют контроль в отношении бюджета и государственного имущества. Особое место в сфере контрольной власти занимает финансовый контроль. Он осуществляется традиционными органами, например, министерством финансов. Это ведомственный контроль. Элементом контрольной власти он становится, на наш взгляд, только по мере создания специальных органов общего контроля за финансовой деятельностью правительства (исполцение бюджета), министерств, государственных учреждений, публичных предприятий. Такой деятельностью занимаются, как сказано выше, верховные контрольные палаты и управления. Существуют и другие органы этого рода. Речь идет о счетных палатах (например, в Австрии), генеральных контролерах (в Колумбии), генеральных аудиторах (в Нигерии) и других аналогичных органах и должностных лицах. В одних случаях они осуществляют только финансовый контроль (счетные палаты, суды счетов), в других финансовый контроль является лишь одной из сторон их деятельности, но, пожалуй, важнейшей (генеральные контролеры). Расширение их полномочий (особенно генеральных контролеров) становится тенденцией. В соответствии с Конституцией Бангладеш 1972 г. «генеральный контролер и генеральный аудитор» (это одно лицо, выполняющее финансовые и иные функции контроля, что подчеркивается официальным названием должности) вправе проверять публичные счета всех учреждений, включая суды, «всех властей и должностных лиц». Он имеет доступ ко всем складам материальных ценностей. Однако данные права предоставлены такому должностному лицу (органу) не везде. В Турции, где государственный контрольный совет в какой-то мере совмещает обязанности омбудсмана и финансового кон тролера, он не может надзирать за деятельностью администрации в вооруженных силах и судах. Финансовый контроль осуществляется также счетными палатами. Они проводят тотальную проверку исполнения государственного бюджета, но такая проверка занимает много времени и часто неэффективна, так как об исполнении бюджета счетная палата иногда докладывает парламенту уже после принятия нового бюджета. Генеральные контролеры осуществляют выборочный контроль: они проверяют определенные объекты. Формы деятельности органов контрольной власти. Органы контрольной власти не создают нормы поведения, не занимаются непосредственной исполнительной деятельностью, не рассматривают конкретные уголовные или гражданские дела и в ряде случаев не вправе сами применять какие-либо санкции. Эти санкции применяют другие уполномоченные на то учреждения по докладу органов контроля или в соответствии с принятыми ими решениями (признание закона неконституционным тоже можно рассматривать, хотя весьма условно, как санкцию в отношении парламента). Основная задача органов контрольной власти — установление фактов нарушений закона, а в ряде случаев — недобросовестности, нецелесообразности и иногда неэтичного поведения государственных служащих, составление акта о нарушениях, представление доклада соответствующему органу или обращение в суд. Органы контроля занимаются расследованием, проверкой, изучением состояния дел и не вправе вмешиваться в оперативную деятельность других органов государства, предприятий, учреждений. К нарушителям соответствующие меры принимают уполномоченные на то другие государственные органы. Расследуя те или иные нарушения, органы контроля могут вызывать для дачи объяснений должностных лиц, Вправе требовать представления любых документов, причем ссылки на служебную тайну в этом случае не принимаются. Отказ должностного лица сотрудничать с органами контроля может повлечь его наказание. Контроль имеет предварительный или последующий характер. Предварительный контроль за конституционностью законов (до их промульгации и опубликования), а также некоторых иных актов высших органов осуществляют конституционные советы, последующий — общие суды в странах, где они обладают соответствующими полномочиями (например, в США), а также конституционные суды (например, в Испании). Они занимаются проверкой конституционности актов, уже вступивших в законную силу. Омбудсманы, генеральные контро леры, счетные палаты также проверяют по жалобам и иным поводам факты, которые имели Ыесто. Некоторые органы контрольной власти делают обобщения и обязаны периодически докладывать парламенту о своих выводах. Это ежегодная обязанность омбудсмана, народного защитника, счетной палаты. В своих отчетах они указывают меры, необходимые, по их мнению, для совершенствования деятельности тех или иных сторон деятельности государственного аппарата. Однако в целом акты органов контрольной власти имеют конкретный характер и адресованы определенным органам, учреждениям, должностным лицам. Народный защитник в Испании, омбудсман в Намибии, генеральный контролер в Колумбии и т.д., обнаружив нарушения, сначала обращаются к органу, допустившему их, а затем, если положение не исправлено, — к вышестоящему руководству. Если и это не помогает, они могут возбудить дело в суде. Аналогичным образом действует и прокуратура некоторых стран, в том числе в постсоциалистических государствах. Решения конституционных судов, конституционных советов, верховных судов (как высшей инстанции по проверке конституционности того или иного акта государственной власти) публикуются, но никаких других дополнительных мер суды обычно не принимают; предполагается, что все заинтересованные стороны знают об этом решении и выполняют его. Если орган контрольной власти полагает, что имеют место значительные злоупотребления, а обращения по этому поводу к допустившему их органу (должностному лицу) недостаточно, он может обратиться непосредственно в суд или к таким органам государства, которые имеют право наказывать виновных и смещать их с должности. Выше уже говорилось, что сами органы контроля, как правило, санкции применять не вправе. Однако в некоторых странах они могут применять материальные санкции (например, комитеты народного контроля в бывшем СССР), в других государствах контрольные органы, не имея права изменять или отменять акты администрации, наделены некоторыми полномочиями для оперативного исправления выявленных недостатков. Конституционный суд наряду с решением вопроса по существу может высказаться и о мерах по совершенствованию тех или иных институтов (но только с юридических, а не политических позиций). Народный защитник в Испании кроме возбуждения дела в суде, обращения в конституционный суд, доклада парламенту о необходимости принять соответствующие меры по данному случаю вправе предложить компетентным органам оперативно наказать виновное должностное лицо. Генеральный контролер в Колум бии, генеральный аудитор в Бангладеш могут давать указания по совершенствованию деятельности учреждения. В решениях Конституционного Суда РФ, признававшего неконституционное™ некоторых статей законов, иногда содержались конкретные советы, как исправить положение. Так, в постановлении от 1 декабря 1997 г. Конституционный Суд РФ указал, что парламенту «надлежит внести изменения в закон... вытекающие из настоящего постановления»32. Иногда Конституционный Суд РФ специально откладывал вступление своего постановления в силу, чтобы дать время парламенту внести в закон предложенные им изменения33.
<< | >>
Источник: Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. 2003

Еще по теме § 2. Виды органов контрольной власти и формы их деятельности:

  1. Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности
  2. Глава 9. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области лесных отношений
  3. § 1. Контроль высших органов государственной власти за оперативно-розыскной деятельностью
  4. 4.6. Задачи и функции органов исполнительной власти в организации инвестиционной деятельности
  5. Статья 5. Полномочия Правительства Российской Федерации. федеральных органов исполнительной власти в области государственного регулирования торговой деятельности
  6. VI. Отношения нотариуса с органами государственной власти органами местного самоуправления
  7. Виды органов государства. Принципы их организации и деятельности
  8. 5. Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области жилищных правоотношений
  9. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСОВЫЕ ИНСТИТУТЫ. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  10. Глава 4 ВЛАСТЬ И ЕЕ ВИДЫ. ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
  11. § 3. Органы, осуществляющие судебную власть. Суд — орган судебной власти
  12. 4. Власть и ее виды. Понятие государственной власти.
  13. Лекция 1. Власть и ее виды. Государственная власть
  14. Тема 7. Анализ статистических показателей деятельности правоохранительных органов, суда и органов юстиции
  15. § 1. Роль исполнительной власти и ее органов
  16. § 1. Понятие и роль контрольной власти в обществе
- Регулирование и развитие инновационной деятельности - Антикризисное управление - Аудит - Банковское дело - Бизнес-курс MBA - Биржевая торговля - Бухгалтерский и финансовый учет - Бухучет в отраслях экономики - Бюджетная система - Государственное регулирование экономики - Государственные и муниципальные финансы - Инновации - Институциональная экономика - Информационные системы в экономике - Исследования в экономике - История экономики - Коммерческая деятельность предприятия - Лизинг - Логистика - Макроэкономика - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги - Оценка и оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Прогнозирование социально-экономических процессов - Региональная экономика - Сетевая экономика - Статистика - Страхование - Транспортное право - Управление затратами - Управление финасами - Финансовый анализ - Финансовый менеджмент - Финансы и кредит - Экономика в отрасли - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика предприятия - Экономика природопользования - Экономика труда - Экономическая теория - Экономический анализ -