Задать вопрос юристу
 <<
>>

§ 4. Регулятивные нормы в государственном управлении

Виды регулятивных норм. Управление людьми, их различными коллективами, учреждениями в конечном счете связано с направлением поведения людей, обладающих сознанием и волей. Это осуществляется разными способами, прежде всего установлением определен- ных правил, определяющих цели и порядок деятельности.
В обществе существует много разных правил, которые используются в управленческой деятельности. Значительную роль играют нормы морали, особенно на том уровне, где управленческая деятельность смыкается с публичной политикой (например, выполнение или невыполнение обещаний, данных главой государства, правительством, депутатами, или публичное поведение высших должностных лиц государства оказывает прямое влияние на отношение граждан к государственной власти, к выполнению ее требований). Доверие и объективная информация со стороны руководителей и подчиненных необходимы на всех ступенях государственной службы, между управляющими и управляемыми. В государственном управлении используются обычаи (например, в некоторых странах на должность председателя нижней палаты парламента выбирается представитель крупнейшей фракции, а его заместителями — представители других наиболее многочисленных фракций), действуют традиции. При комплектовании государственного аппарата, назначении на должности в некоторых странах, например в Ливане, ведущие государственные посты распределяются между христианами и мусульманами; подобный порядок, основанный на учете местности рождения, рода, племени, действует во многих странах Востока, в том числе в некоторых постсоциалистических республиках. Огромную роль в управлении играют устанавливаемые государством стандарты, технические правила, необходимые, в частности, в производственной деятельности, в торговле (в том числе с зарубежными странами). В деятельности органов государства, учреждений складываются организационные нормы и обыкновения. Они используются, например, при отчетах выборных (а иногда и иных) должностных лиц перед гражданами (выбор времени, места для отчета, порядок проведения собрания и т.д.). В войсках, других военизированных подразделениях, на транспорте огромное значение имеют нормы уставов (например, устав караульной службы или железных дорог). Хотя неправовые нормы создаются не государством, это вовсе не значит, что оно безразлично к ним. Государство поддерживает некоторые из них, отвечающие его интересам, пропагандистскими и воспитательными мерами противодействует другим, прямо запрещает третьи, если они не соответствуют интересам общества (например, нормы поведения, складывающиеся в некоторых религиозных сектах). Право как основная регулятивная надсистема в государственном Управлении. Основным регулятором государственного воздействия является право. В конечном счете многие другие нормы восходят к праву: стандарты утверждаются правовыми актами, уставы — уполно моченными на то органами государства (например, государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования в России утверждаются Министерством общего и профессионального образования), а обычаи нередко санкционируются государством и таким образом включаются в ткань права. Иногда они непосредственно поднимаются на уровень закона или даже основного закона (конституции), будучи включенными как правовая норма в их текст (например, положение ч.
3 ст. 99 Конституции РФ, гласящее, что первое заседание Государственной Думы нового состава после ее избрания открывает старейший по возрасту депутат, которое долго было правовым обычаем в СССР и России). Особенности регулятивной роли права. Право — это система государственных или санкционированных государством норм, обязательных правил поведения, выражающих, с одной стороны, общие интересы всего данного политического сообщества, а с другой — волю доминирующего в государстве определенного социального слоя (в демократическом государстве — большинства населения), исходящих из принципов общечеловеческих ценностей и обеспечиваемых государственным принуждением. В данном определении несколько его составляющих. Порвый элемент права — это правовая норма. Право представляется наблюдателю как огромное число самых различных правил, которые установлены или санкционированы (утверждены) органами государства. В отличие от норм морали они обязательны, их следует соблюдать, ими дблжно руководствоваться под угрозой неблагоприятных последствий для нарушителя со стороны государства. Эти правила регулируют, например, порядок выборов в парламент, регистрацию граждан по месту жительства, ответственность президента (импичмент), наследование имущества, порядок приема на работу и т.д. Поскольку такие правила регулируют общественные, а не сугубо личные отношения людей, они имеют социальный характер. Все они в какой-то мере составляют часть организующей, упорядочивающей деятельности государства, хотя к собственно управленческой деятельности относится их меньшинство. Подавляющее большинство норм гражданского или трудового кодексов, кодекса о браке и семье не регулируют порядок осуществления государственной власти, управленческую деятельность органов государства или государственных служащих. Норма права в своей полной форме включает три составные части: гипотезу, диспозицию и санкцию. Гипотеза устанавливает условия применения нормы, диспозиция определяет характер действия или бездействия, санкция — ответственность (наказание, иной ущерб) за нарушение нормы. Например, ч. 4 ст. 111 Конституции РФ гласит: «После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы». Здесь, по существу, содержатся две нормы: одна заканчивается словами о роспуске, другая — о выборах. Гипотеза в них одинакова: если кандидатуры (или, как установил Конституционный Суд РФ, в том числе одна и та же кандидатура) отклоняются трижды, то следуют такие-то дейстия. Эти действия — прежде всего назначение Председателя Правительства, что составляет основное содержание диспозиции. Далее следует положение, которое можно рассматривать как санкцию: прекращение полномочий Думы (роспуск), поскольку она не смогла утвердить предложенные кандидатуры. Правда, в данном случае, как и вообще в конституционном праве, санкция совеобразна: неутверждение может зависеть не только от излишних претензий Думы к кандидату, но и от неудачных предложений Президента. В других отраслях права санкции имеют более очевидный характер. Второй элемент, составляющий определение права, — его системный характер. Право должно составлять непротиворечивое единство норм, институтов, отраслей, охватывающих системным регулированием жизнь общества, тех общественных отношений, которые могут и должны регулироваться правовыми (а не иными) нормами. Противоречия норм ведут к хаосу. Третий элемент — волевой характер права. Это связано с тем, что право направляет поведение людей, их различных коллективов, регулирует деятельность органов государства (в конечном счете — тоже людей, государственных служащих). Право формировалось постепенно, вырастая из доправовых социальных норм, обычаев. Они выражали волю всего неполитического сообщества людей данного племени, территории. По мере выделения элиты и формирования в обществе социальной асимметрии многие социальные нормы сохранили свой «общечеловеческий» характер (например, нормы о защите жизни и здоровья людей, правила договора займа, разумного использования земли и т.д.), но некоторые из иных трансформировались под влиянием доминирующего социального слоя или создавались под его влиянием как защищающие прежде всего его интересы (нормы о рабовладении, зависимых от помещиков крестьянах, позже — о запрещении профсоюзов и забастовок, что впоследствии было отменено, и т.д.). В определение права включены оба аспекта волевого содержания права. Право и сейчас, как и в условиях родового строя, может возникать «снизу», вырастая из потребностей общества урегулировать те или иные отношения (так появились нормы атомного, информационного, космического права и т.д.). Как уже говорилось, некоторые обычаи или моральные нормы могут превращаться в правовые, но происходит это в результате деятельности государства. Юридически правовые нормы творятся публичной властью (государством, а в локальных масштабах — государственным образованием, муниципальными органами). Они могут и непосредственно создаваться волеизъявленйем народа (референдум), но, по общему правилу, право юридически творится государством, оно создает или санкционирует нормы, призванные регулировать, направлять поведение людей в нужном ему направлении. Четвертым элементом в определении права (если оно не оформляет государственный произвол) являются общечеловеческие ценности. Их роль имеет огромное ориентирующее значение в государственном управлении. В условиях различного общественного и государственного строя соотношение общечеловеческих правил и норм, выражающих своекорыстные интересы доминирующего слоя, может быть различным. Иногда эти различия не выдвигаются на первый план (в современном демократическом и правовом государстве, где доминирует «средний класс», составляющий большинство населения) или не имеют существенного характера с точки зрения социальной оценки. Последнее возможно, если доминирующий социальный слой достаточно полно выражает интересы всего государственно организованного сообщества данной страны, а не руководствуется, например, только популистскими намерениями. Конечно, можно, скажем, одним махом принять закон, увеличивающий, например, заработную плату в 10 раз. Без сомнения, эта правовая норма может быть с восторгом встречена населением, но следует ли это делать? Может ли экономика страны выдержать такую реформу? Не приведет ли это к закрытию предпря- тий, ликвидации производства, к анархии в обществе, к разгулу общественной стихии? Иное содержание приобретает право в государстве, далеком от «общечеловеческого» характера. Так было, в частности, с рабовладельческим или феодальным правом, с правом некоторых стран в условиях капитализма (например, в фашистской Германии, где провозглашались всемирное господство «арийской расы», однопартийность, ликвидация определенных национальных групп, безмерная власть «фюрера» и т.д.). Конечно, и в этих условиях в праве остаются какие-то общечеловеческие нормы, правила, но существо определяют не они. Поэтому в указанное выше определение права введен элемент соответствия его общечеловеческим ценностям, сложившимся в течение многих веков в представлениях людей. Это постулаты добра, справедливости, демократии и т.д. В наше время эти ценности дополняются новым содержанием: социальная справедливость, правовое государство, общественная и государственная поддержка обездоленных лиц и т.д. Наконец, право отличается от других социальных норм, действующих в обществе (морали, обычаев, традиций и др.), тем, что его выполнение обеспечивается государственным принуждением. Разумеется, принуждение не всегда необходимо. Напротив, огромное большинство правовых норм выполняется людьми сознательно и добровольно. Добропорядочные граждане не крадут вещи друг у друга, платят налоги, установленные законом, соблюдают правила дорожного движения, материально поддерживают престарелых родителей и т.д., иногда даже не зная, что во многих случаях их действия ре1улируются правом (например, сдавая пальто в гардероб и получая номерок, человек обычно не думает, что он совершает правовую сделку — договор хранения). При нарушении правовых норм устанавливается юридическая ответственность. Она не ограничивается моральным осуждением со стороны общества, окружения человека, как это бывает в случае нарушения норм морали (например, человек лжет о своих подвигах или сорит в общественных местах), а предполагает государственные санкции. Санкции могут быть уголовно-правовыми (например, тюремное заключение должностного лица по судебному приговору за государственную измену), гражданско-правовыми (возмещение вреда, причиненного незаконными распоряжениями начальника милиции), администра- тивно-правовыми (наложение штрафа на руководителя учреждения противопожарной инспекцией за невыполнение ее неоднократных требований), дисциплинарно-правовыми (выговор, объявленный в приказе министра начальнику департамента за упущения по службе). В федеративных государствах санкции могут быть предусмотрены законами субъектов федерации (в России уголовные наказания законами субъектов Федерации установлены быть не могут). Органы местного самоуправления санкции устанавливать не могут, но могут их применять (кроме уголовных наказаний) в пределах своих полномочий. За нарушение своих постановлений органы местного самоуправления применяют санкции, предусмотренные законодателем (в том числе и в отношении муниципальных служащих). Особого рода санкции предусмотрены в международном праве (блокада, лишение права голоса в международных организациях при неуплате положенных взносов и т.д., вплоть до коллективных мер военного принуждения в отношении государства-агрессора). Угроза санкций является весьма действенным элементом права, в том числе международного. Правовые нормы объективно, по своему содержанию, и субъективно (в результате классификаторской деятельности исследователей) группируются по институтам права. Институт — система норм, регулирующих какое-либо однородное общественное отношение в пределах данной отрасли права (гражданского, трудового, уголовного и др.). В гражданском праве это, например, институт залога имущества (для получения, скажем, кредита под залог), в административном — институт государственной службы и т.д. Однородные институты в своей совокупности образуют ту или иную отрасль права. В настоящее время происходит формирование новых отраслей права. Наряду с традиционными отраслями: гражданским, уголовным, уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным и т.д. правом выделяются экологическое, банковское, предпринимательское право и другие отрасли. Многие из них создаются на основе синтеза норм и институтов нескольких прежних отраслей, другие — отпочковываются от них. Нормы права в своем подавляющем большинстве (кроме правовых обычаев, признаваемых государством) содержатся в правовых актах, издаваемых органами государства, санкционируемых ими, признаваемых государством (санкции нет, но и возражения отсутствуют), либо в правовых актах, принятых путем голосования избирателей (референдума). Те акты, где содержатся правила, рассчитанные на неопределенный круг лиц и, как правило, на постоянное действие (вплоть до отмены), называются нормативными правовыми актами (например, закон о выборах парламента). Те акты, которые относятся к отдельным лицам или событиям, являются ненормативными (например, «частный закон» Конгресса США о разрешении министру обороны продать два корабля Японии или Указ Президента РФ о присвоении определенному лицу звания заслуженного деятеля науки). Нормативные правовые акты часто называют источниками права. Важнейшим нормативным правовым актом является конституция. Она закрепляет основы общественного и государственного строя, духовной жизни общества (в демократических странах — идеологический плюрализм, в тоталитарных — одну идеологию, например, идеи мобутизма в бывшем африканском Заире — от имени президента Мобуту), а также основы правового положения личности. Конституция устанавливает основы взаимосвязей личности, коллектива, государства, общества. Преобладающей по объему является обычно та часть конституции, которая содержит положения об органах государства, их полномочиях, методах деятельности (есть исключения, например, в Конституции Бразилии 1988 г. очень большое место занимают социальные и иные положения). Конституция устанавливает «каркас» всего государственного управления, остальные правовые акты должны соответствовать конституции, иначе они теряют силу (по решению органов конституционного контроля). Конституция — это основной закон. Кроме нее есть другие виды законов. К их числу относятся конституционные законы — о поправках и дополнениях к конституции (в России законы, вносящие поправки, называются законами о поправках к конституции, а конституционными законами называются акты, издаваемые в развитие положений конституции — федеральные конституционные законы о референдуме, об арбитражных судах и др.); органические законы (в России, в Великобритании, Индии такого названия нет, в некоторых странах континентальной Европы это законы, регулирующие какой-либо институт права в целом, например, законы о гражданстве, о правительстве, и принимаемые в сложном порядке); обыкновенные законы, ре1улирующие отдельные вопросы (например, российский закон 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации); чрезвычайные законы. Право издавать последние в чрезвычайных обстоятельствах дает сама конституция. Эти законы могут отступать от положений конституции (обычно в сфере прав личности), но они имеют кратковременный (исчисляемый десятками дней) период действия, хотя и могут быть продлены парламентом (в Шри-Ланке в свое время их действие продлевалось в течение семи лет). В одних странах (например, Австрия) особо выделяются основные законы, в других — (Бразилия) дополнительные законы и т.д. Правовыми актами являются акты органов исполнительной власти — декреты, указы, декрет-законы главы государства (обычно монарха или президента), а также декреты, ордонансы, постановления правительства. Они относятся, как правило, к непосредственной управленческой деятельности и их число превышает в некоторых странах (но далеко не везде) количество издаваемых за тот же период времени законов. В последние десятилетия все чаще в государственном управлении используется такой источник права, как внутригосударственный публично-правовой договор (например, около 50 договоров о размежевании совместной компетенции заключено между Российской Федерацией и ее субъектами в 1994-1999 гг.). К источникам права относятся регламенты палат парламентов (однопалатного парламента в некоторых странах), которые в основном регулируют процедуры их деятельности; акты органов конституционного контроля (признавая те или иные положения закона, иного акта неконституционными, они фактически, хотя не юридически, отменяют их), судебные прецеденты (в основном в англосаксонских странах) — решения высших судов, которым должны следовать нижестоящие суды, рассматривая аналогичные дела; правовые обычаи — сложившиеся в жизни правила, опирающиеся на консенсус (согласие участников отношений); религиозные источники (в мусульманских странах^ Коран); международно-правовые акты, на которые иногда имеются прямые ссылки в конституциях государств (например, на Всеобщую декларацию прав человека, принятую ООН в 1948 г.). В единичных странах в качестве источника права при решении дел в суде используется правовая доктрина (суждения выдающихся уче- ных-юристов). Во многих развивающихся странах, где часты военные и государственные перевороты, важнейшие правовые акты принимались военными и революционными советами (декрет-законы, прокламации, хартии й т.д.). Источниками права Moiyr быть акты субъектов федерации в федеративных государствах, местные законы, принимаемые в политической автономии, постановления органов административной автономии, акты органов местного самоуправления (в том числе их основополагающие акты — уставы).
<< | >>
Источник: Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. 2003 {original}

Еще по теме § 4. Регулятивные нормы в государственном управлении:

  1. § 2. Ответственность государственных органов, государственных организаций, государственных служащих за правонарушения в сфере государственного управления
  2. ПЕРЕЧЕНЬ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО ТРУДУ И ЗАНЯТОСТИ И ЕЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВПО ГОСУДАРСТВЕННОМУ НАДЗОРУ И КОНТРОЛЮ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ТРУДЕ И ИНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, СОДЕРЖАЩИХ НОРМЫ ТРУДОВОГО ПРАВА (ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНСПЕКЦИЙ ТРУДА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ), УПОЛНОМОЧЕННЫХ СОСТАВЛЯТЬ ПРОТОКОЛЫ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
  3. Лекция 3. Нормы права и нормы морали
  4. Высокие регулятивные издержки в сравнении с эффективностью деятельности регулятора
  5. ПОЛИТИЧЕСКАЯ ВЛАСТЬ КАК РЕГУЛЯТИВНЫЙ МЕХАНИЗМ СОЦИАЛЬНОГО ОБЩЕНИЯ
  6. Лекция 2. Структура нормы права. Соотношение нормы права и статьи нормативного правового акта
  7. Политическая власть как регулятивный механизм социального общения
  8. Тема 8 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  9. Глава 16 ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ИНФОРМАЦИОННОЙ СФЕРЕ
  10. 5. Динамика численности государственных учреждений за рубежом . Реформы государственного управления.
  11. Глава VI. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ, ОХРАНЫ, ЗАЩИТЫ, ВОСПРОИЗВОДСТВА ЛЕСОВ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЛЕСНОЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР
  12. § 2. Понятие, виды и структура государственного долга. Методы управления государственным долгом
  13. III. Государственная регистрация нормативных правовых актов государственного управления.
  14. 1. Государственная служба, ее статус и функции в системе государственного управления
  15. 5. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в процессе реализации функций государственного управления
  16. § 3. Ответственность негосударственных органов, организаций и лиц, не находящихся на государственной службе, за правонарушения в сфере государственного управления
  17. 1. Государственные органы, осуществляющие государственное управление в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов
  18. 4. Становление новой российской государственности: первые шаги на пути построения эффективно функционирующей системы государственного управления
  19. ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ О РЕСПУБЛИКАНСКОЙ КОМИССИИ ДЛЯ ПРОВЕРКИ ЗНАНИЙ РУКОВОДИТЕЛЕЙ И ЧЛЕНОВ КОМИССИЙ РЕСПУБЛИКАНСКИХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ИНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ, ПОДЧИНЕННЫХ ПРАВИТЕЛЬСТВУ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ, ПО ВОПРОСАМ ОХРАНЫ ТРУДА
- Регулирование и развитие инновационной деятельности - Антикризисное управление - Аудит - Банковское дело - Бизнес-курс MBA - Биржевая торговля - Бухгалтерский и финансовый учет - Бухучет в отраслях экономики - Бюджетная система - Государственное регулирование экономики - Государственные и муниципальные финансы - Инновации - Институциональная экономика - Информационные системы в экономике - Исследования в экономике - История экономики - Коммерческая деятельность предприятия - Лизинг - Логистика - Макроэкономика - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги - Оценка и оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Прогнозирование социально-экономических процессов - Региональная экономика - Сетевая экономика - Статистика - Страхование - Транспортное право - Управление затратами - Управление финасами - Финансовый анализ - Финансовый менеджмент - Финансы и кредит - Экономика в отрасли - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика предприятия - Экономика природопользования - Экономика труда - Экономическая теория - Экономический анализ -