Задать вопрос юристу

§ 2. Понятие, состав и структура парламента

Понятие парламента и его роль в управлении государством. Слово «парламент» происходит от французского глагола «говорить», хотя родиной парламента считается Великобритания. Предшественниками парламента были представительные органы рабовладельцев и других свободных лиц в Древней Греции и Древнем Риме, а также сословно-представительные учреждения в Европе (в том числе земские соборы в России), но происхождение современного парламента связывают с событиями XIII-XIV вв.
в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности (общин). Современный парламент — это высший орган народного представительства (это представительство может быть организовано по-раз ному), выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения, главным образом путем принятия законов, образующий полностью или частично некоторые высшие органы государства, осуществляющий контроль за деятельностью высших органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент в ряде стран определяет основы внешней и внутренней политики государства, ратифицирует международные договоры, принимает иные акты. Производным от слова «парламент» является термин «парламентаризм». Марксистско-ленинская концепция конституционного права, традиционно отрицавшая значение парламента в жизни государства (говорилось, что в парламенте только болтают, а настоящую работу выполняют штабы монополий), характеризовала парламентаризм как непригодную систему управления и требовала заменить ее системой советов, что и делалось в странах тоталитарного социализма. Значение парламента и принцип парламентаризма отвергаются, хотя и с других позиций, в странах мусульманского фундаментализма. Вместо парламента и выборов в соответствии с идеей халифата предлагается совещательный орган при правителе (аш-шура), причем его единогласные мнения имеют практически непререкаемый характер (иджма). В демократических государствах парламентаризм предполагает разделение законодательного и управленческого труда, важную (иногда решающую) роль парламента в управлении государством, контроль парламента в отношении администрации. Парламент является выражением интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов. В более узком значении парламентаризм — это формирование правительства парламентом и его ответственность перед ним вплоть до увольнения в отставку. Иногда парламентаризму противопоставляется президенциализм, означающий решающую роль президента в управлении государством. В настоящее время в связи с усложнением жизни в современном информационном обществе, возрастанием роли исполнительной власти, необходимостью все более широкого привлечения для" процессов управления специалистов (технократов и «гуманократов»), технических средств, расчетов, вычислительной техники значение парламента, особенно при решении конкретных вопросов, где нужны специальные знания, может снижаться. В связи с этим в западной науке возникла концепция рационализированного парламентаризма, предпринимаются соответствующие конституционные меры (ограничение полномочий парламента, назначение парламентом в парламентарных республиках и монархиях только главы правительства — министров же пос ледний назначает и увольняет самостоятельно; конструктивный вотум недоверия; особая роль президента и др.).
Однако и при этом снижение роли парламента не является безусловным, за ним остается последнее слово в решении принципиальных вопросов. В конечном счете в парламентарной республике он решает вопрос о правительстве (сместив главу правительства при конструктивном вотуме недоверия, он тем самым увольняет и министров), вправе в порядке импичмента сместить президента в президентской или полупрезидентской республике, а также решить вопрос о предании президента, премьера, министров особому суду (в тех странах, где не предусмотрен институт импичмента). Однопалатный парламент и нижняя палата двухпалатного парламента всегда избираются гражданами на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. В отдельных странах в состав однопалатного парламента единичное количество членов может быть назначено президентом (Египет и др.). При выборах применяются мажоритарная система абсолютного большинства в два тура (Франция) или относительного большинства (Великобритания), пропорциональная система с различными способами вычисления квоты (избирательного метра): естественной квотой, искусственной квотой, системой наибольшей средней, наконец, смешанная система с элементами мажоритарной и пропорциональной (Германия, Россия). Есть и другие системы, имеющие частный характер. Мажоритарная система квалифицированного большинства при выборах в однопалатный парламент или нижнюю палату не применяется. Верхняя палата формируется прямыми (США) либо косвенными (Франция) выборами или назначается (Германия, Канада). Состав парламента. Члены парламента получают свой мандат различными способами. В России члены Совета Федерации (верхней палаты) занимают свои места по должности и назначению, в Палате лордов в Великобритании — в связи с присвоением дворянского звания (не ниже барона), с занятием высокого поста в государственной (англиканской) церкви (так называемые духовные лорды). Есть также назначенные судебные лорды. Кроме депутатов и сенаторов в состав парламента могут входить их заместители (например, в Бразилии к каждому сенатору избираются два его заместителя). Заместители участвуют в обсуждении, могут работать в парламентских комиссиях, но не имеют права решающего голоса, не голосуют. Они не вправе также предлагать законопроекты. Если депутат выбывает досрочно, заместитель занимает его место без дополнительных выборов, что экономит время избирателей, государственные и иные расходы на выборы. В редких случаях в заседаниях парламента принимают участие и другие лица. В США, например, по одному делегату (резиденту-ко- миссару) с правом совещательного голоса направляют в нижнюю палату Конгресса США федеральный округ Колумбия и ассоциированный штат Пуэрто-Рико. Имели (некоторые имеют до сих пор) своего делегата каждое из «ассоциированных государств» — бывших подопечных территорий США в Океании (Соединенные Штаты Микронезии, Республика Палау и др., которые стали теперь самостоятельными государствами, приняты в ООН, но по-прежнему их оборона, иностранные дела находятся в ведении США). Число членов парламента в разных странах неодинаково. Некоторые парламенты небольших государств состоят из 15 членов. Самый многочисленный однопалатный парламент — Всекитайское собрание народных представителей насчитывает 3 тыс. членов. Как правило, в каждой палате более 100 членов (например, 315 сенаторов и 630 депутатов в Италии, 100 сенаторов и 435 членов Палаты представителей в США, 252 члена Палаты советников и 500 членов Палаты представителей в Японии). Обычно верхняя палата малочисленней нижней. Теперь почти во всех странах закон устанавливает фиксированную численность палат (становятся крупнее по численности населения избирательные округа, границы которых через определенные промежутки времени пересматриваются). Малочисленный парламент может не выполнить своей функции представительства всех слоев населения, да и в своей деятельности он легче подпадает под контроль определенных лиц или группировок. Но и чрезмерная численность парламента мешает эффективной работе, его заседания превращаются в митинг. Положение члена парламента. Депутаты и сенаторы обладают депутатским иммунитетом и депутатским индемнитетом. Первый означает невозможность полицейского задержания, ареста и привлечения депутата к судебной ответственности без санкции палаты парламента, в состав которой входит ее член. Исключение из этого правила допускается, если депутат застигнут на месте совершения преступления. Однако иммунитет не является безусловным. Иногда он распространяется только на время сессии (Япония) и время в пути туда и обратно. В некоторых странах иммунитет не распространяется на совершение депутатом тяжких прертуплений. В целом в современных условиях наблюдается тенденция ограничения депутатского иммунитета. С 1995 г. он почти ликвидирован во Франции: задержанного депутата нужно лишь отпускать на заседания парламента (если проходит сессия); в 2000 г. после референдума по этому вопросу иммунитет упраздняется на Украине. В России по постановлению Конституционного Суда депутат может быть допрошен, если это не касается вопросов его профессиональной депутатской деятельности, однако в отношении предания суду действуют указанные выше правила. В странах тоталитарного социализма депутат может быть лишен иммунитета между сессиями парламента по постановлению его высшего постоянно действующего коллегиального органа (постоянного комитета и др.). Иммунитет — важная гарантия депутатской неприкосновенности, в том числе против произвола исполнительной или судебной власти. Полный иммунитет был необходим в условиях королевского абсолютизма как гарантия парламентариев от произвола короля (а иногда и его любовниц), вельмож, королевских чиновников. В современных условиях достаточно ограниченного депутатского иммунитета. В таком виде он и действует в некоторых государствах. Индемнитет означает, что депутат не несет ответственности за свои выступления в парламенте и за те меры, которые он поддерживал своим голосованием. Однако депутат не может употреблять оскорбительные выражения, вести себя неподобающим образом. В этих случаях он может получить предупреждение от председательствующего, быть лишенным слова, ему может быть запрещено в течение определенного времени посещать заседания палаты. В случае оскорбления депутатом других членов парламента может быть возбужден судебный процесс по делам частного обвинения. Индемнитет имеет также второе значение: депутатское вознаграждение (обязанность государства оплачивать из казны работу депутата). Размер вознаграждения устанавливается законом (согласно 27-й поправке (1992) к Конституции США данный состав парламента не может повышать вознаграждение для себя). Наиболее высоким оно является, пожалуй, в Бразилии — около 150 тыс. долл. США в год (в США — 133 тыс.). В некоторых развивающихся странах депутатское вознаграждение невелико (например, в Индии), в ряде африканских стран — чрезмерно (по сравнению с уровнем жизни большинства населения). В России депутатское вознаграждение приравнено к окладу министра (было 6 тыс. руб. в месяц, затем — повышено), но предусмотрены дополнительные выплаты и льготы. Положение депутата в парламенте, характер его связей с избирателями зависит от того, принята в стране концепция свободного мандата депутата или действует императивный мандат, должен быть депутат профессиональным парламентарием или депутатом-производ- ственником, совмещающим мандат с постоянной работой на предприятии, в учреждении и т.д. Свободный мандат означает, что депутат рассматривается как представитель народа, избирательного корпуса страны в целом, а не только своего избирательного округа. Он не обязан выполнять какие-то конкретные наказы (поручения своих избирателей), хотя это вовсе не означает, что он никоим образом не связан с ними. Депутат регулярно посещает свой избирательный округ, активно общается с избирателями, принимает их. Он защищает их интересы в парламенте. Императивный мандат характерен для стран тоталитарного социализма (по отношению к депутатам законодательных собраний некоторых субъектов федерации и местных органов самоуправления он используется и в некоторых демократических странах). Он означает, что депутаты (сенаторов в странах тоталитарного социализма нет) получают обязательный наказ от своих избирателей и могут быть ими досрочно отозваны. Некоторые парламентарии в отдельных демократических странах имеют императивный мандат, хотя и иного рода. Это относится к членам верхней палаты ФРГ — бундесрату. Они не избираются, а назначаются (делегируются) правительствами земель, являются членами этих правительств (обычно это премьер-министр земли и другие министры) и обязаны действовать по инструкциям своих правительств. В демократических странах депутат является профессиональным парламентарием (иногда депутаты могут продолжать работать по своей специальности, но в этом случае их депутатское вознаграждение уменьшается на определенный процент). Совмещение работы в парламенте с другими видами профессиональной оплачиваемой деятельности (обычно кроме преподавательской, а также научной, творческой) депутату, как правило, запрещено, что, в частности, предполагает пресечение коррупции, предотвращение использования депутатского положения в личных целях. Депутат не имеет права состоять также на государственной службе. В одних странах он может быть министром и даже голосовать по вопросу о вотуме доверия правительству (Великобритания), в других — не может (Франция). Депутат обязан присутствовать на заседаниях палаты, участвовать в работе комитетов (комиссий) парламента. Если он не выполняет свои обязанности, в некоторых странах депутатское вознаграждение ему может быть понижено (Франция) или произведены вычеты (Германия). Для обеспечения профессиональной законодательной деятельности кроме депутатского вознаграждения депутату предоставляются транспортные услуги, бесплатные услуги связи, служебное помещение, оплачиваемое государством жилье, оплачиваемые из государственного бюджета секретари, помощники (в России — до 5 чел., кроме того, многие депутаты имеют так называемых помощников на общественных началах). Сенатор США имеет до 40 штатных единиц, кон* грессмен США — 18, член Палаты общин в Великобритании до недавнего времени имел только полторы штатные единицы. В странах тоталитарного социализма считается, что, для того чтобы депутат был ближе к своим избирателям, хорошо знал их настроения и нужды, он не должен порывать после избрания со своей прежней работой. Такой депутат-производственник, работающий на общественных началах, должен жить на результаты своего труда. Депутатское вознаграждение, которое он получает, невелико и рассматривается лишь как компенсация за те затраты, которые он несет в связи с депутатской деятельностью. Данный подход имеет свои как положительные, так и отрицательные стороны. С одной стороны, депутат ближе к избирателям, лучше знает их нужды. С другой стороны, законодательный процесс требует высокой квалификации, профессионализма, кропотливого труда и за* нимает много времени. Поэтому в некоторых странах (Австрия и др.) идут по пути совмещения обоих подходов. Депутаты могут продолжать трудиться, но при этом их депутатское вознаграждение несколько уменьшается, В отдельных субъектах Российской Федерации часть депутатов законодательного собрания является его профессиональными членами, а часть продолжает работать на прежнем месте. Депутаты и сенаторы, как правило, избираются на определенный срок (это не относится, например, к Палате лордов в Великобритании или к бундесрату — верхней палате в Германии, которые не избираются), который может быть продлен только в том случае, если парламент в чрезвычайных обстоятельствах продлевает свои полномочия (в некоторых странах это не разрешается). Срок может быть сокращен в случае досрочного роспуска и новых выборов, а также в индивидуальном порядке, когда депутат слагает с себя депутатские полномочия или в случае досрочного лишения депутатского мандата. Последнее возможно при отзыве депутата избирателями, а также при прекращении мандата депутата по решению парламента вследствие перехода депутата в другую партию, чем та, от которой он был избран, осуждении его судом, систематическом непосещении заседаний палаты и неучастии в работе парламента. Досрочное прекращение мандата — случай очень редкий. Внутренние органы парламента и его палат. Парламенты, их палаты имеют сходные внутренние органы. Руководит заседаниями палат председатель палаты (однопалатного парламента), который имеет заместителей (заместителя). В англосаксонских странах пред седатель нижней палаты называется спикером. Председатели палат и их заместители могут избираться (как в России), но фактически эти должности распределяются между партийными фракциями в палате после закулисных переговоров. Обычно председатель парламента избирается из среды наиболее многочисленной фракции, его заместители — из других крупных фракций. Так, например, сформировано руководство Государственной Думы в России. В тех палатах, где партийных фракций нет (в российском Совете Федерации), их руководство избирается иным путем, но тоже после длительных согласований кандидатур. В некоторых странах председатель палаты (однопалатного парламета) не избирается, а занимает это место по должности. Во многих однопартийных странах Африки председателем парламента был президент, он же лидер единственной партии. В США председателем верхней палаты (сената) является по должности вице-прези- дент, в Палате лордов (Великобритания) ее председатель фактически назначается премьер-министром (от имени короны). Впрочем, назначение и занятие места председателя верхней палаты по должности (в США, Индии, Великобритании и др.) не вызывает какого-либо противодействия: полномочия председателя незначительны, он даже не ведет заседания (они проходят на основе саморегулирования). В некоторых странах тоталитарного социализма вместо единоличного председательствующего действует коллективный председатель — президиум сессии, избираемый в отличие от председателя и его заместителей не на весь срок полномочий, а на период сессии. В этом случае заседаниями руководят по очереди члены президиума. Председатель парламента (палаты) имеет некоторые общие полномочия во всех странах. Он ведет заседания палаты, решает вопросы, связанные со зданием парламента, его охраной, внутренним распорядком, часто ведает финансовыми вопросами (иногда этим занимаются другие избранные члены парламента), административными делами. Председатель — официальный представитель парламента. Если проводятся совместные заседания палат, то на них председательствует председатель верхней палаты. В разных странах права председателя парламента (палаты) и его реальная роль неодинаковы. Есть «сильный» и «слабый» председатель. Первое обычно имеет место в странах с влиянием англосаксонских традиций. Такой председатель (в нижней палате) толкует правила регламента и обычаи, принимает или отклоняет без голосования предложения о закрытии прений, закрывает их в заранее обусловленное время, даже если не выступили все желающие, выбирает по своему усмотрению поправки и ставит их на голосование, объявляет переход к голосованию и его результат. Он распределяет законопроекты для проработки между постоянными комиссиями, решает вопрос о допуске публики на галерею парламента. Полномочия «слабого» председателя (Италия, Германия, Франция) ограничиваются ведением заседаний, представительством парламента, а многие вопросы, которые в Великобритании или Индии спикер решает единолично, в этих странах председатель выносит на голосование палаты. Во многих странах Европы председатель палаты и его заместители составляют бюро (президиум, правление, в Чехии — организационный комитет) палаты, в России — Совет Государственной Думы (председатель, лидеры фракций). Этот орган коллегиально решает вопросы, возникающие во время заседания палаты, некоторые административно-финансовые вопросы, а иногда между сессиями парламента дает разрешение на возбуждение уголовного дела в отношении депутата. К внутренним органам парламента, близким к его руководству, относится секретариат (клерки, секретари) палаты, руководители которого обычно избираются палатой, а персонал составляют служащие. В некоторых странах палаты выбирают квесторов. Они должны поддерживать порядок на заседаниях, в кулуарах, в буфетах парламента. Во Франции и некоторых других странах квесторы занимаются также административно-хозяйственными вопросами. Важнейшие внутренние организации парламента — партийные фракции (парламентские партии, клубы, объединения депутатов). Фракции объединяют членов одной или (реже) родственных партий, депутатов, состоящих в других объединениях, близких по своим взглядам. Они призваны формулировать и выражать свою позицию по проектам решений палаты, а иногда и после принятия закона (выступления по мотивам голосования). От имени фракции выступает ее лидер или другое лицо, которому это может быть поручено. В верхней палате фракции тоже могут быть (например, в Палате лордов в Великобритании четыре фракции — консерваторов, либералов и др.), а иногда в верхней палате их нет (Россия). Члены фракции обычно подчиняются довольно жесткой дисциплине и голосуют по решению фракции (указаниям руководства). Фракция обладает важными правами, которых не имеют отдельные депутаты. Она пропорционально представлена в руководстве парламента, его комитетах. Фракции делят между собой места председателей постоянных комитетов (комиссий). Фракция имеет свое помещение в парламенте, выступление от имени фракции предоставляется вне очереди. Депутаты вне фракций получают слово для выступлений после выступлений от имени фракций. В парламенте и его палатах создаются постоянные комиссии. В разных странах они называются по-разному, но обычно слово «комитет» используется для постоянных органов, а «комиссия» — для временных. В одних странах создаются объединенные комитеты (комиссии) двухпалатного парламента (например, в США — по экономике, по налогам) и отдельно — комитеты палат, в других — только комитеты палат (в том числе в России). Постоянные комитеты создаются на весь срок полномочий парламента (палаты) и обычно бывают отраслевыми или специализированными (по обороне, по иностранным делам, по сельскому хозяйству, по здравоохранению и др.). Постоянные комитеты предварительно рассматривают вопросы, выносимые на пленарное заседание (каждый комитет — по своей специализации), представитель комитета выступает с содокладом от имени комиссии при обсуждении того или иного важного вопроса или законопроекта. Комитеты в большинстве стран осуществляют контроль за деятельностью министров и вправе приглашать соответствующих министров на свои заседания, получать от них информацию. Там, где такая обязанность не предусмотрена, министры не уклоняются от явки на заседания комитетов по этическим соображениям и опираясь отрицательной реакции общественного мнения. В соответствии с Федеральным конституционным законом о Правительстве РФ (1997) Министры по их требованию должны быть выслушаны в постоянном комитете (комиссии). Они не несут ответственности перед постоянными комитетами, последние не вправе принимать решений, обязательных для министров. Временные комиссии создаются в случае необходимости для выполнения каких-либо отдельных заданий. Таковы следственные, ревизионные, редакционные и другие комиссии. Они неоднократно создавались в России для подготовки парламентских слушаний по отдельным вопросам (например, о положении в Чечне). В случае разногласий палат парламента по проекту закона создаются временные согласительные комиссии обеих палат, которые пытаются найти взаимоприемлемое решение. Во многих странах в парламентах создается координационный орган — Совет старейшин (Совет палаты в Государственной Думе России). В его состав входят руководители палаты и представители фракций, реже — председатели постоянных комитетов. Этот орган предварительно обсуждает повестку дня й может принять ее при единогласном решении (если оно не достигнуто, вопрос выносится на пле нарное заседание), решает процедурные вопросы, устанавливает очередность обсуждаемых вопросов и т.д. При парламенте состоят различные органы и должностные лица, которые не входят в его структуру, но помогают ему осуществлять его полномочия (счетные и контрольные палаты, омбудсманы и др.). Другие учреждения, состоящие при парламентах, образуют аппарат парламента. К их числу относятся вспомогательные службы (библиотека, хозяйственная часть и др.); консультанты, обычно работающие в исследовательских службах (многие консультанты не состоят в штате, а выполняют разовые задания по подготовке экспертных заключений); личные помощники парламентариев. В некоторых странах аппарат очень большой: в США, например, парламент обслуживают более 30 тыс. сотрудников.
<< | >>
Источник: Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. 2003

Еще по теме § 2. Понятие, состав и структура парламента:

  1. Акты, определяющие структуру и состав компании: организационная структура, квалификационно-численный состав, штатное расписание
  2. 5.1. Понятие, состав и структура основных средств
  3. 3.1 Понятие, состав и структура национального богатства
  4. 6.1. Понятие, классификация, состав и структура оборотных средств
  5. 1. Понятие, состав и структура оборотных средств предприятия
  6. § 2. Двухпалатная структура парламента России. Особенности формирования палат Федерального Собрания
  7. 3.1. Состав и структура налоговых органов РФ
  8. -II. СТРУКТУРА И СОСТАВ ОТДЕЛА КАДРОВ              .
  9. 3.2. Состав и структура государственных налоговых инспекций
  10. МОДУЛЬ 5.1. СОСТАВ И СТРУКТУРА КАДРОВ
  11. Состав и структура инновационных затрат
  12. СОСТАВ И СТРУКТУРА ПЕРСОНАЛА ОРГАНИЗАЦИЙ АПК
  13. 3.1 Состав и структура развивающихся стран
- Регулирование и развитие инновационной деятельности - Антикризисное управление - Аудит - Банковское дело - Бизнес-курс MBA - Биржевая торговля - Бухгалтерский и финансовый учет - Бухучет в отраслях экономики - Бюджетная система - Государственное регулирование экономики - Государственные и муниципальные финансы - Инновации - Институциональная экономика - Информационные системы в экономике - Исследования в экономике - История экономики - Коммерческая деятельность предприятия - Лизинг - Логистика - Макроэкономика - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги - Оценка и оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Прогнозирование социально-экономических процессов - Региональная экономика - Сетевая экономика - Статистика - Страхование - Транспортное право - Управление затратами - Управление финасами - Финансовый анализ - Финансовый менеджмент - Финансы и кредит - Экономика в отрасли - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика предприятия - Экономика природопользования - Экономика труда - Экономическая теория - Экономический анализ -