Задать вопрос юристу

§ 1. Государство и государственные образования

Общество и государство. Общество и государство — разные явления (первое — вся система отношений, имеющих общественное значение, со своей материальной основой, второе — управляющая система в обществе), но вместе с тем они сходны по их характеру.
В тоталитарном обществе не может быть демократического государства и, напротив, тоталитарное Государство консервирует общественные отношения, препятствует развитию общества в демократическое. Государства, существующие в мире, отличаются друг от друга по своим размерам, по социальному характеру, формам, методам деятельности. Среди них есть государства-гиганты с точки зрения размеров территории (например, Россия, которая почти втрое больше другой самой крупной страны — Канады) и численности населения (Китай — 1,3 млрд человек, а есть государства-карлики, например, Республика Науру в Океании, расположенная на островке площадью 20 кв. км, с населением в несколько тысяч человек). Государства обладают разным экономическим потенциалом. США занимают первое место в мире по объему валового внутреннего продукта, а некоторые страны в Тропической Африке практически не обладают современной промышленностью (Буркина-Фасо — «страна честных людей» или Исламская Республика Коморских островов). Неодинакова и социальная природа государств. Некоторые из них являются, по существу, полуфеодально-теократическими монархиями, лишь снаружи «прикрытыми» демократической оболочкой (в 1992 г. 5 Саудовской Аравии и в 1996 г. в Омане монархи даровали народу конституции, которые, однако, не предусматривают создания парламентов). После краха тоталитарной системы в конце 80-х — начале 90-х гг. кое-где еще сохранились тоталитарные социалистические государства (КНДР, Куба и др.), в отдельных странах Востока доминирующей социальной силой является блок крупной буржуазии и помещиков, во многих государствах их социальной основой является «средний класс», преобладающий в обществе, имеющий неплохие условия жизни, заинтересованный в стабильности, соблюдении правил «политической игры» на основе конституции. Свои особенности имеет группа постсоциалистических государств, в том числе Россия, где «средний класс» еще не сложился, а в государственном управлении остались «родимые пятна» прежних порядков. Есть много других различий. К тому же следует учесть, что существуют самопровозглашенные государства, не признанные мировым сообществом, а также государствоподобные (государственные) образования (например, субъекты федераций, также обладающие хотя и подчиненной, но государственной властью). Некоторые субъекты федераций официально называются государствами. Несмотря на указанные различия, все государства (а в некоторых отношениях и государственные образования) обладают общими чертами, в частности, все они осуществляют организующую деятельность, регулируют те или иные общественные отношения, выступают в обществе как управленческие системы. Государство не является единственной регулятивной системой в обществе. К числу регуляторов относятся, например, моральные нормь!, правовые предписания, обычаи и т.д. Вместе с тем государство — такая управляющая система, которая имеет свои особенности и свои специфические задачи в обществе. Оно возникло на определенной ступени развития общества в связи с его потребностями перейти к другой форме организации общественной власти и управления им.
Раньше или позже, но всегда в обществе постепенно вызревает государство как новый институт и впервые создаются какие-то элементы государственности (субъект федерации, автономия, административно-территориальное деление и др.). Возникновение государства. Чтобы сформулировать понятие государства, нужно прежде всего раскрыть его сущность. В литературе она понимается двояко: как философская категория (особое общественное явление) и как социальная (такая трактовка чаще всего используется в марксизме). Социальная сущность государства связана прежде всего с природой государственной власти и находит свое выражение в понятии типа государства. О типах государства говорится ниже. Сущность государства как особого явления нельзя уяснить, не рассмотрев вопросов о возникновении государства, о тенденциях его развития, преобразовании или (с марксистской точки зрения) об отмирании, исчезновении и замене неполитическим общественным самоуправлением. Вопрос о возникновении государства может рассматриваться в двух аспектах: первоначальное и производное возникновение. Первоначальное возникновение — это постепенное, на протяжении десятков, а то и сотен тысячелетий вызревание в сообществе особого политическогого института, составляющего неотъемлемую часть общества и в то же время отчуждающегося от него, имеющего свои закономерности развития и власть над обществом. В ходе этого процесса у разных народов складывались неодинаковые предгосударственные формы, возникали переходные образования. Существует множество доктрин, объясняющих возникновение государства . В средние века господствовали взгляды о богоустановлен- ности государства. Оно рассматривалось как явление, дарованное людям «свыше». В новое время, когда общество стало освобождаться от религиозных оков, появились личностные, индивидуалистические концепции возникновения государства. Некоторые из их приверженцев исходили из постулата о том, что человек по своей природе — существо злое, в обществе идет «война всех против всех», и чтобы ограничить ее проявления, необходимо государство (Т. Гоббс). Иные считали, что, напротив, человек добр и люди заключают для общей пользы между собой общественный договор, который мыслился как фактическое состояние, а не юридический документ (Ж.Ж. Руссо). Позже появились коллективистские трактовки возникновения государства, связывающие этот процесс, в частности, с насилием одних групп общества над другими (внутреннее насилие — Л. Гумплович) или с необходимостью управления покоренными племенами (внешнее насилие — Ф. Оппенгеймер). Марксистская классовая теория связывала появление государства не с насилием, а с естественными йроцессами возникновения семьи, частной собственности, расколом на этой основе общества на классы и созданием экономически господствующим классом государства, ставшего органом насилия этого класса. Таким путем экономически господствующий класс оказался господствующим и политически. В настоящее время в западной литературе широко используется в разных вариантах олигархическая теория первоначального возникновения государства (олигархия в переводе с древнегреческого — власть немногих). Согласно ей в любом человеческом коллективе (племени, сообществе) складывается определенная иерархия (ранжировка) людей и их групп, возникающая в силу естественного неравенства людей, их неодинаковой физической силы, способностей и т.д. Выделяется элита, верхушка сообщества, которая становится во главе его. В связи с процессами разделения труда, в том числе необходимостью выделения функции управления, элита присваивает власть, становится олигархией, в результате чего возникает государство (Б. Щантебу и др.). Первоначальное возникновение государства с позиций олигархической теории сводится к трем способам: военному (выделение элиты связано с войной и захватом добычи, как было у франков или монголов); аристократическому (аристократия — власть лучших, знатных, как это было в Древнем Риме); плутократическому (плутократия — власть богатства). Последний способ связан с выделением богатых людей, умело использовавших дары моря, и формировавшихся вокруг них группировок (этот редкий способ был характерен в основном для приморских и островных районов Востока). Сторонники олигархической теории исходят из асимметрии общества, конфликтности процесса возникновения государства, но недооценивают значение постепенного создания обществом необходимого ему института для выполнения «общих дел», не в полной мере учитывают борьбу классов и социальных групп, роль насилия, тот факт, что возникающее государство само порождает олигархию, является катализатором классообразования, как это было в Древнем Египте, Индии, Китае. В отличие от органов по управлению «общими делами», которые не столь явственно обнаруживали свою властную, государственную природу, именно органы принуждения, насилия стали важнейшим признаком возникшего в обществе нового явления — государства. В настоящее время в отечественной науке доминирует многофакторный подход к первоначальному возникновению государства. Этот процесс рассматривается как обусловленный различными причинами, в том числе необходимостью выполнения «общих дел», разделением труда и выделением управленческого труда (сначала на базе обособления от общества племенных вождей), возникновением частной собственности и классов, а также стремлением защитить территорию своего жизнеобеспечения от других племен, демографическими факторами (в том числе в связи с переходом от кочевого к оседлому способу жизни), психологическими факторами (страх перед враждебностью других людей, родов или племен), антропологическими (совместная жизнь, социальность — основополагающее для человека качество) и др.10 При этом в многофакторном подходе надо выделять основные и второстепенные, производные факторы, видеть доминанту явления. В сложном процессе длительного возникновения государства основных факторов, видимо, четыре: сущность человека как социального существа; выполнение «общих дел»; социальная асимметрия и связанная с этим необходимость в особом институте легитимного (законного, оправданного в представлениях людей) принуждения. Иные процессы присущи производному возникновению государства. Нередко оно возникает в результате революции, которая коренным образом изменяет сущность и форму государства, означает принципиальный разрыв с прежней государственностью, создает новое государство (например, во Франции в 1789 г., в России в 1917 г., в Китае в 1949 г.). Новое государство возникает также в результате организационных изменений: объединения нескольких государств в федерацию (создание СССР в 1922 г., Танзании путем объединения Танганьики и Занзибара в 1964 г.), при разделении государства (разделение Чехословакии в 1993 г. на Чешскую и Словацкую республики), при се- цессии мирным или вооруженным путем части территории из состава государства и провозглашения на ней самостоятельного государства (мирный выход Сингапура из Малайзии, вооруженная сецессия Бенгалии из Пакистана и образование государства Бангладеш в 70-х гг., Эритреи из Эфиопии в 90-х гг.). Особый способ — создание новых государств на месте прежних колоний (а после Второй мировой войны, особенно в 60-70-х гг., таким путем возникло более 100 новых государств), что осуществлялось по- разному. В ряде случаев народы колоний вели вооруженную национально-освободительную борьбу за независимость (Ангола, Вьетнам, Малайя, Зимбабве и др.), но иногда метрополии предоставляли независимость на основе референдума (голосования избирателей ко- лонии), переговоров и соглашений с лидерами колоний («круглые столы»), В некоторых странах имело место и то, и другое (например, Гвинея-Бисау). Многокачественность государства. Как говорилось выше, государство возникает в силу различных причин, разнокачественность оно сохраняет и в дальнейшем. В истории общественной мысли предпринято немало попыток сформулировать понятие государства, выделить его из других общественных явлений, указать его наиболее характерные черты. Многие из предложенных концепций (например, органические теории, которые пытались объяснить природу государства по аналогии с человеческим организмом, анималистические (от лат. «животное») идеи, сторонники которых сравнивали государство с колониями пчел, муравьев) почти целиком относятся к прошлому и не оказывают влияния на современную науку, другие, хотя и были сформулированы столетия, а то и тысячелетия тому назад, продолжают использоваться и сегодня. В современном государствоведении можно выделить пять основных подходов к понятию государства: теологический, классический (арифметический), юридический, сбциологический и новейший — технико (информационно)-кибернетический. Теологический подход безраздельно господствовал в средние века; ныне он представлен во взглядах сторонников исламского фундаментализма. Они полагают, что государство создано Аллахом через его посланника — пророка Мухаммеда, и сейчас вселенский суверенитет принадлежит Аллаху, он же руководит и всей деятельностью государства (считается, что не люди пишут законы, а Аллах водит их рукой). С этой точки зрения государство должно строиться и действовать по типу халифата, оно — эманация (воплощение) воли Аллаха. Сторонники классического подхода рассматривают государство как соединение трех элементов: власти, территории и населения. Этот подход характерен для западных политологов, занимающихся вопросами международного права. Однако он, скорее, указывает на условия существования государства (оно невозможно без населения и вне территории, хотя бы «подвижной», как в государстве кочевников). Власть же существует не только в государстве — есть родительская, корпоративная и т.д. власть, власть территориального коллектива (местное самоуправление). Юридический подход к понятию государства господствовал в науке до Первой мировой войны (1914-1918). Он был связан с юридическим мировоззрением, идеями свободы, равенства, конституционализма, связанности государства правовыми нормами. Его сторонники расг сматривали государство прежде всего как систему правоотношений, специфическое нормативное единство (правда, многие из них не отрицали значения социологических трактовок государства, но, будучи юристами, отказывались заниматься этим). Они были правы в том, что государство может выступать (и выступает) как юридическое лицо, но такой подход не раскрывает его особых качеств как управляющей системы. В современной литературе юридический подход встречается очень редко, но все же имеет сторонников. Французский автор Д. ДЪешийон говорит, что, по мнению некоторых юристов, «государство — это прежде всего юридическая концепция», «персонификация юридического порядка». Оно «не существует в действительности», является вещью «чисто абстрактной и теоретической», «абстрактным институтом, а не физическим явлением»11. Наиболее широкое распространение получил социологический (с политологическим акцентом) подход к понятию государства. В нем, как и по вопросу о возникновении государства, существует марксистское и множество немарксистских направлений, школ. С точки зрения марксизма-ленинизма, государство есть орган диктатуры определенного класса (демократической диктатуры народа в современном Китае; в СССР в последние десятилетия его существования было заявлено об общенародном государстве, но и при этом, как говорилось, оно остается классовым), оно носит временный характер и при социализме начинает отмирать, а в условиях коммунизма его заменит без- государственное коммунистическое общественное самоуправление. Причем нередко утверждалось, что отмирание государства произойдет через его усиление (со ссылками на диалектику). Среди немарксистских социологических школ наиболее распространена трактовка, объединяющая юридические, экономические и политические признаки. Государство определяется как юридическая персонификация нации (в данном случае под нацией понимается население страны), а эта персонификация (государство) коренится в централизации экономической жизни нации. Оно не орган диктатуры какого-либо класса (установление диктаторских режимов извращает его природу), а официальный представитель общества, выступающий в качестве арбитра в отношениях между социальными слоями, партиями, общественными объединениями и даже личностями. В толковании некоторых западных авторов, на которых марксизм оказал определенное влияние, государство не является абсолютно беспристрастным представителем общества (на него оказывают влияние «группы давления», «заинтересованные группы»), у него имеются черты и внеклассовости, и классовости (Н. Пуланцас). Некоторые немарксистские социологические школы связывают государство не с социальными отношениями, а прежде всего с экономикой. Китайский (Гонконг) автор Элиза Винг-Ии Ли, суммируя доминирующие подходы в западной науке (подходы М. Вебера, Г. Кельзена, А. Грамши, регуляционной школы Дж. Джессопа), называет следующие признаки государства: 1) государство — одновременно институциональное и нормативное явление. Как первое оно включает совокупность органов (аппаратов) законного, административного и принудительного характера. Как нормативный порядок оно основано на легитимации, а последняя — на том, что существуют фундаментальные ценности, которые институты государства должны осуществлять; 2) современное государство играет ключевую роль в обеспечении успешного функционирования экономики, а форма государства тесно связана с системой производства; 3) капитализм имеет разные формы в истории и с точки зрения его социального содержания, и потому создает разные государственные институты и нормы, чтобы способствовать деятельности экономических структур; 4) ключевое значение для деятельности государства имеет административная (т.е. управленческая) система, ее органы являются связующим звеном между государством и экономическими институтами12. При этом, считают некоторые политологи (А. Кокс, Г. Руперт, Дж. Джессоп), государство перестает быть частью национальной экономики только своей страны и вовлекается в открытую экономику глобального капитализма. Оно не является больше кейнсианским «государством благоденствия» для своей страны, а становится в экономической системе государством-стороной, снабжающей ее управлением (заботится о занятости, защите труда, распределении прав на общественный достаток и т.д.), по характеристике К. Шумпетера — работающим для благополучия (Workfare State). Современные исследователи называют большое число признаков государства. Во-первых, оно рассматривается как определенное объединение людей, отличающееся от других сообществ как политическое сообщество, его политический характер обусловлен прежде всего социальной асимметрией и необходимостью выполнения «общих дел». Во-вторых, государство — это политическая организация общества данной страны, ибо всякое сообщество предполагает определенную организацию. Особенность этой организации в том, что она имеет универсальный характер (для всего общества), включает всех находящихся на территории государства (хотя по-разному граждан и неграждан), распространяется на граждан, в том числе и находящихся за пределами своей страны. Этой организации присущи элементы добровольности (можно выйти из гражданства, уехать из страны), но в целом она строится на основе обязательности. В-третьих, государство — это регулятивный институт. Оно удовлетворяет потребности общества в интегрированности, организованности и управляемости, регулируя (прежде всего путем издания законов, иных правовых актов) различные стороны жизни общества (те, которые целесообразно регулировать и которые поддаются государственному регулированию). Государство выполняет «общие дела», действует как арбитр, но вместе с тем оно представляет интересы тех слоев, которые обладают наибольшими возможностями давления на государственную власть, экономически и политически Доминирующих сил. В развитых демократических государствах такой силой обычно является «средний класс». Таким образом, социально-полити ческий арбитраж государства вовсе не безупречен, и о том, какие силы доминируют в обществе, видно по отношению государства к жизненно важным вопросам различных слоев населения. В-четвертых, важнейшим признаком государства является особая публичная, государственная власть. Она универсальна и суверен- на и распространяется на всех находящихся на территории государства, а в определенных случаях и за его пределами. Она непререкаема (некоторые исключения, связанные с правами человека, с агрессивным поведением государства и т.д., устанавливаются международным правом), может посягнуть на собственность, свободу и саму жизнь человека (на основе правовых норм). Такие возможности ее воздействия обусловлены тем, что, в-пятых, государство — это орган легализированного и легитимного принуждения, насилия. В-шестых, государство обладает специализированным аппаратом. Конечно, свой аппарат может быть и у общественных объединений, но это совсем другой аппарат с точки зрения его функции, структуры, способов принуждения, характера последних. Помимо перечисленных признаков государства, имеющих в своей основе социально-политический характер, обычно называют и другие: разделение населения по административно-территориальным единицам (существуют также политико-территориальные единицы — субъекты федерации, автономии), налоги и сборы, наличие права — особой системы правил (норм), обеспеченных государственным принуждением. Суммируя различные подходы, можно дать определение государства. Правда, всякое определение, даже самое пространное, выделяет только некоторые стороны явления, полагаемые главными, принципиальными, и тем самым обедняет его. Краткое же определение, рассчитанное на запоминание, будет неполным. Трудности обобщения состоят и в том, что деспотические государства прошлого отличаются от современных демократических государств, да и в наше время существуют различные по своей природе и формам государства. Тем не менее для целей обучения определения необходимы. Итак, можно сказать, что государство — это универсальное политическое сообщество и одновременно политическая организация, обладающая особой (суверенной государственной) властью и специализированным аппаратом регулятивного воздействия на общество (в том числе путем легализованного принуждения), выражающая прежде всего волю доминирующего социального слоя и выполняющая общие для общества задачи. Эта организация строится на основе разделения населения по административно-территориальным и иным единицам (субъекты федерации, автономия и др,), использования институтов права. Системность государства. Как политический институт государство — элемент политической системы общества. Политическая система общества складывается из четырех компонентов: институционального (государство, партии и др.), регулятивного (политические и правовые нормы), функционального (политический режим) и идеологического (политическая идеология). Политические отношения, связывающие воедино звенья системы, являются вторичными. Они возникают на основе первичных политических отношений, т.е. отношения между различными классами и социальными слоями. В центре этих отношений (и первых, и вторых) находится борьба за государственную власть, за участие в ней, давление на нее в своих интересах. Поэтому государство — важнейшая часть политической системы в плюралистическом обществе (в тоталитарном обществе, при отсутствии конкурирующих партий, руководящая роль на конституционном уровне закреплена за одной партией, и она занимает важнейшее место). Именно борьба за государственную власть (речь идет о состязательности на основе правовых норм при учете общечеловеческих ценностей), участие в ней, давление на нее придает системе политический характер. Политические системы в разных странах неодинаковы. Обычно различают командную (при тоталитаризме), соревновательную (в условиях либерализма) и социопри- мирительную систему (в партнерском обществе социальной солидарности). Государство тоже представляет собой определенную систему. Чтобы выполнять свою роль в обществе, оно нуждается в наборе определенных средств: органов, методов деятельности (стимулирование, дозволение, запреты и т.д.), в «материальных придатках» в виде армии, полиции, тюрем и т.д. Оно устанавливает прямые и обратные связи с партиями, другими общественными объединениями, создает органы сотрудничества с трудом и капиталом (экономические и социальные советы, где представлены на паритетных началах профсоюзы, организации предпринимателей, государство). Свои связи устанавливаются в государственном аппарате. Такие связи устанавливаются прежде всего между ветвями законодательной (парламент), исполнительной (президент и правительство с подчиненными им органами и государственными служащими), судебной власти (суды). Все эти ветви имеют еще более дробную внутреннюю организацию. Но каковы бы ни были разделение властей, функции различных органов государства, все они действуют на основе единства государственной власти. Это цементирует связи государственности, является основой государства как системы. Государственная система включает организационный, регулятивный, функциональный, коммуникативный (связи) и идеологический компоненты. Первый из них представлен различными органами государства в центре (например, парламент) и на местах (например, территориальные органы министерств). Регулятивный компонент — это прежде всего право. Издавая правовые предписания, обеспечивая их исполнение, государство направляет развитие общественных (а иногда и личных, например, в семье) отношений в определенное русло. функциональный компонент представлен государственным режимом — разнообразными формами и методами осуществления государственной власти (о некоторых из них мы уже упоминали). Сложнее обстоит дело с идеологическим компонентом. Особенно отчетливо он проявляется в тех странах, где конституции предписывают только определенную (государственную) идеологию, например, ислам в Саудовской Аравии, панча-сила в Индонезии или идеи чучхе в КНДР. Но и там, где нет государственной идеологии, государство стимулирует, поддерживает одни идеи, выступает против других, запрещая иногда пропаганду определенных взглядов. Это значит, что оно исходит из определенных идеологических установок. В современных условиях демократических стран такие установки базируются на идеях общечеловеческих ценностей. Государство, как и всякая система, обеспечивает свою целостность путем установления и поддержания связей между составляющими его элементами. Основой таких связей является не борьба за власть или участие в ней, как это имеет место в политической системе, а единство, разделение и субсидиарность ветвей государственной власти. Детально эта проблема рассматривается ниже. Здесь лишь заметим, что в отличие от политической власти, которая может быть расчленена между социальными классами или группами1, государственная власть должна быть единой. Все ветви государственной власти, ее органы, должностные лица должны осуществлять единую политическую линию государства. Конечно, относительно тех или иных задач, выбора методов их решения у различных органов и должностных лиц могут быть свои взгляды, могут возникать разногласия, которые преодолеваются путем обсуждений, согласований, компромиссов (например, разногла- Напримср, наряду с Временным правительством политической властью обладали Советы в 1917 г. в условиях двоевластия в России, а также органы, создававшиеся в ходе национально-освободительной борьбы в Анголе, гражданских войн в 20-40-х гг. в Китае. Поэтому важно учитывать, что всякая государственная власть является политической, но не всякая политическая власть — государственная. сия между парламентом и правительством при обсуждении бюджета), но противодействие ветвей власти друг другу и тем более их противоборство по принципиальным вопросам (например, о путях развития государства, о социальном характере проводимых реформ) недопустимы. Это может повлечь за собой даже вооруженное противостояние (как это было в отношениях между парламентом и президентом в Москве в октябре 1993 г.), а в конечном счете привести к потере управляемости в обществе, к анархии. Единство государственной власти, цементирующее государственную систему, не упраздняет размежевание управленческого труда между различными органами и разделение государственной власти, в частности, на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Такое разделение не позволяет превратить единство государственной власти во всевластие одного органа или должностного лица, в государственный тоталитаризм (от слова «весь», «целый»). Единство и разделение властей дополняются их взаимодействием и субсидиарностью: дополнительным действием другой ветви власти, если у одной из них нет возможностей или условий для реализации общих государственных полномочий, что осуществляется с согласия обеих ветвей и при добровольном предоставлении полномочий первой из них (например, делегированное законодательство). Тенденции развития современного государства. Различные направления и школы по-разному оценивают как само государство, так и тенденции его развития. Сторонники анархистских концепций считали всякое государство злом и настаивали на его немедленной ликвидации, в том числе путем анархического бунта. По их мнению, развитие общества ведет к упразднению государства, заменяемого децентрализованными и изолированными экономическими ассоциациями типа кооперативов или коммун. С точки зрения марксистов, на смену «буржуазному» обязательно придет сначала социалистическое государство диктатуры пролетариата, затем социалистическое общенародное государство (эта новелла была внесена уже потом и считалась развитием марксизма-ленинизма), а последнее, когда исчезают классы, отмирает, будучи заменено безгосударственным коммунистическим самоуправлением. Большинство исследователей, принадлежащих к различным научным школам, считают, однако, что государство будет сохранять и совершенствовать свои качества (в том числе регулятивные), видоизменяться, но не исчезнет. Если оставить в стороне тысячелетнюю историю и попытаться выявить закономерности развития государства в Новое время, после революций, которые обычно называются буржуазными, то, во-первых, следует назвать процессы демократизации и социализации, создание правового и светского государства на основе общечеловеческих ценностей. В современных условиях эти ценности получили новое звучание: социальная справедливость, достойное человека существование и т.д. Формирующееся на их основе демократическое государство означает, что это государство народа, для народа и посредством народа, т.е. прежде всего народная власть, выражающая интересы народа (а не какого-либо класса), представляющее большинство населения и охраняющее интересы его меньшинства. В таком государстве власть осуществляется демократическими методами (смену партий у власти решают выборы, принципиальные решения принимаются референдумом — голосованием избирателей, в деятельности органов государства огромное значение имеет учет общественного мнения и т.д.). Когда говорят о социальном государстве, то предполагают его активное участие в предоставлении социальных услуг населению, в охране здоровья людей, заботу о матери и ребенке, бесплатное общее образование, установление небхо- димого минимума заработной платы и прожиточного минимума, справедливое законодательное урегулирование отношений труда и капитала (в частности, регулирование забастовок и локаутов1). Правовое государство означает связанность государства правовыми нормами, не только буквой, но и общими принципами права на основе общечеловеческих ценностей. Это взаимные права и обязанности и взаимная ответственность личности и государства. Светское государство означает свободу религии и атеизма. В ряде мусульманских стран при сохранении государственной религии действуют христианские церкви, буддийские храмы. Все эти процессы протекают отнюдь не гладко, одномоментно, а в борьбе противоборствующих явлений. Во-вторых, в современных условиях, наряду с демократизацией и социализацией характерно, особенно для постиндустриального информационного общества «продвинутых» стран, создание технологического и технократического государства. При принятии решений и управлении в современном высокоструктурированном обществе все шире используются специалисты (выборные народом органы все чаще опираются на их мнение, оставляя за собой решение вопросов лишь общего характера, да и референдум законами многих стран запрещается проводить по некоторым вопросам, в том числе специальным), применяются новые технологии, позволяющие просчитывать различные варианты. Одна из составляющих этой тенденции получила на- Локаут — закрытие предприятия и прекращение предпринимательской деятельности собственником предприятия в случае забастовки. 3-4915 звание «рационализированный парламентаризм». Вместе с тем различные технологии для прямой и обратной связи государственных органов (должностных лиц) с населением используются также для манипулирования поведением широких масс. Поэтому одна из проблем современного государства состоит в умении соединить демократию и технократию («власть» специалистов) в общих целях. В-третьих, уменьшается роль государственного принуждения, изменяются его формы, возрастает роль государства-организатора, государства — социального арбитра. Государство, его органы стремятся гасить конфликты путем консенсуса и компромисса, применяя обычно не административные, а экономические, психологические и иные формы принуждения. Однако вопрос о насилии при этом не снимается. Государство всегда остается (реально или потенциально) не только органом для выполнения «общих дел», но и институтом легализованного и легитимного принуждения. Оно может приобретать весьма жесткие формы. Расстрелы антиправительственных демонстраций с сотнями жертв имели место и в наше время в странах Востока. Российское государство использовало вооруженные формы борьбы против изменения конституционного строя в Чечне — субъекте Федерации в 1994-1996 гг. и особенно в 1999-2000 гг., когда чеченские террористы и их наемники вторглись в Дагестан и провозгласили в его трех районах создание «исламского государства», организовали взрывы нескольких многоэтажных домов в Москве и других городах, что повлекло за собой гибель сотен людей. В-четвертых, практика свидетельствует о волнообразном движении в развитии государственного управления. Усиление регулирующей роли в экономике (а следовательно, в сфере социальных отношений и в определенной степени в политике и сфере личных отношений) достигает критической точки, когда зарегулированность стесняет естественное развитие общества, что влечет упадок экономической деятельности, снижение жизненного уровня населения, а иногда и медленную стагнацию, длящуюся десятилетиями (тоталитарные социалистические государства). Излишние социальные гарантии со стороны государства, для которых у общества не было достаточных ресурсов, приводили в Швеции, Испании, Норвегии к «бегству» капитала из страны, замедлению темпов развития. Снижение социальных льгот восстанавливало активность, но порождало недовольство населения и приводило к поражению правящей партии на выборах. Такие циклы повторяются. В-пятых, все более отчетливо проявляется тенденция к созданию гибридных, смешанных, переходных форм. Прежние классические формы президентской, парламентарной республики, федерализма, авто номии, государственных режимов постепенно исчезают, их заменяют полупрезидентские, полупарламентарные республики, регионалист- ские государства, сочетающие черты унитарные, федеральные, автономии. Существуют даже выборные (Малайзия) и коллегиальные монархии (ОАЭ). Наконец, в-шестых, в настоящее время все более резкими становятся «взлеты» и «падения», контраст в развитии государственности. В древнем мире и в средние века были свои деспоты, абсолютные монархи и свои относительные демократии (для свободных), свое «полицейское государство» и городская республика, но такого «полюсного» противопоставления организационных форм демократии и диктатуры мир, пожалуй, до XX в. не знал. Прежде была деспотия, абсолютизм «вверху», тоталитаризм — это изобретение нашего времени. Современное российское государство. Современное российское государство возникло в результате антитоталитарной демократической революции конца 80-х — начала 90-х гг. Она положила начало глобальному крушению тоталитаризма на разных континентах (в том числе и в Африке). Начавшись вялотекущей «горбачевской перестройкой», этот процесс затем активизировался. Вместе с тем с политикой последнего десятилетия связывают значительные жертвы (октябрьские события 1993 г. в Москве, военные действия в Чечне), ослабление государства под лозунгами «глотания» суверенитета и последовавшего «парада суверенитетов» национальных республик, а иногда русскоязычных краев и областей, попытку провозглашения вологодской, уральской, приморской и других «республик». Современное российское государство ослаблено и бедно. Оно погрязло в международных долгах (158 млрд долл. в 2000 г.), которые вряд ли сумеют выплатить даже внуки теперешних граждан. Пока что мы с трудом выплачиваем лишь проценты по долгам международному капиталу (треть годового бюджета страны). Функции государства искажены ролью в нем социальной группировки особого рода — олигархами, порожденными условиями номенклатурного капитализма. Аппарат управленцев не имеет необходимых навыков работы в новой обстановке. Российское государство катастрофическим обесцениванием вкладов населения в государственных сбербанках, обменом денежных знаков, дефолтом, и т.д. не раз отнимало накопления у своих граждан. Под флагом свободы частной инициативы и создания класса предпринимателей оно позволяло делать это также создателям разного рода финансовых пирамид. Государство плохо защищает граждан от преступников, его суды неэффективны, их решения часто не выполняют- з* ся, в том числе самими же государственными органами. Тем не менее современное российское государство, хотя и йе лишено элементов авторитаризма — противоположность прежнему советскому тоталитарному государству. Современное российское государство способно к совершенствованию, и в целом его деятельность улучшается. В сложившихся условиях важно не принижать государство, уповая на то, что рынок сделает все сам (настоящего рынка еще нет), не ослаблять его функции, а укреплять, повышать его эффективность в соответствии с принципами общечеловеческих ценностей. Конституция РФ содержит характеристики государства как демократического, социального, правового, федеративного. Фактически же российское государство еще не является в полной мере демократическим (на уровне современных стандартов). Недостаточный контроль за деятельностью исполнительной власти, а иногда и своеволие ее верхних эшелонов, частые силовые санкции по наведению конституционного порядка (что само по себе необходимо), принижение роли парламента и законодательных органов субъектов Федерации, слабость судебной системы, малое влияние общественного мнения на государственные дела — все это снижает демократический потенциал государственного управления. Российское государство не является развитым социальным государством. По некоторым данным, до трети населения находится за чертой бедности, пенсии и заработная плата не выплачивались месяцами (бывало, когда заработную плату на некоторых объектах не выплачивали более года), доход «верхних» 10% населения в 14 раз превышает доход 10% «нижних» — разрыв, невиданный в цивилизованных странах. Правда, в последнее время ситуация улучшается. Российское государство не является полностью правовым. Многие законы не выполняются, правовые акты субъектов Федерации в массе своей не соответствуют федеральным законам, а конституции некоторых субъектов Федерации — Конституции РФ. Престиж судов низок. Россия — светское государство. Религиозная свобода и право атеизма обеспечены в целом, хотя в некоторых национальных окраинах эти принципы нарушаются. Россия — федерация. Однако ее федеративная организация несовершенна, существует излишнее число разных видов субъектов Федерации, они не вполне равноправны (республики обладают правами, которых не имеют другие субъекты Федерации). Государственность и государственные образования. Как уже говорилось, государство возникло не сразу. Этому предшествовал длительный период вызревания, в процессе которого складывались раз личные предгосударственные, протогосударственные формы (в том числе военная демократия). В них зарождались, а затем развивались элементы централизованного государственного управления. Многие политологи и юристы (П. Бирнбаум, М. Глеле и Б. Нгом, П. Жакмо, К.С. Филлипс) именно с централизацией связывают образование государства. Исходя из концепции необходимой степени централизованное™ и организации (организованности) для признания того или иного политического сообщества государством, они утверждают, что государства Тропической Африки, возникшие в результате завоевания независимости колониями, в настоящее время являются лишь «протогосударствами», «эмбрионами государства», поскольку им недостает необходимой централизации1. В отношении современных государств такой подход ошибочен. Он не выдерживает критики ни с юридических (в частности, эти страны признаны самостоятельными государствами их прежней метрополией и международным сообществом), ни с социологических и политологических позиций (они осуществляют государственную власть, занимаются «общими делами» в условиях социально ассиметричного общества). В современных условиях протогосударства, или предгосударства, возникают обычно в условиях революционных событий, различных форм национально-освободительной борьбы, повстанческих и сепаратистских движений. Например, в ходе гражданских войн в Китае, завершившихся провозглашением в 1949 г. Китайской Народной Республики, в разных частях страны создавались так называемые красные (советские) освобожденные районы с новой властью. К 1949 г. подобных районов насчитывалось 19, на их территории проживали в общей сложности более 300 млн человек. В них создавались свои органы управления (преимущественно военного управления), школы, больницы и т.д., созывались съезды советов, был принят закон о земле. Подобные территории, освобожденные от власти португальских колонизаторов, на протяжении десятилетия, а то и дольше существовали в Анголе, Мозамбике, Гвинее-Бисау и некоторых других странах. В последней из них денежное обращение заменялось «народными магазинами» прямого продуктообмена, а на завершающей стадии борьбы в лесном районе Бое в 1973 г. была принята даже конституция, которая после признания Португалией независимости Гвинеи-Бисау (в 1974 г.) стала конституцией нового государства. См.: L’ctat moderne: horizon 2000. P., 1985. P. 182; Jacquemot P. Le proto-etat african: quelque reflection // Revue Tiers-Monde. 1983. № 93. P. 127; Phileips C.S. The African Political Dictionary. Santa Barbara (Cal.), 1984. P. 103. Наряду с предгосударственными создаются и государствоподобные образования (государственные образования). Поскольку нередко они связаны с национальным (этническим) элементом, их иногда характеризуют как национально-государственные образования. К их числу относятся прежде всего субъекты федерации (например, штаты в США, провинции в Канаде, некоторые из таких субъектов, например, республики в России, которые в конституциях, в том числе федеральной, характеризуются как государства). В настоящее время насчитывается более 20 федеративных государств и более 300 субъектов федерации (в России — 89, в США — 50, в Мексике — 31, в Бразилии — 28 и т.д.). Государственными образованиями выступают различные формы политической и административной автономии (политическими автономиями являются Аландские острова в Финляндии, Гренландия в Дании, Северная Ирландия в Великобритании, Иракский Курдистан и др.). В Китае насчитывается 150 различных единиц административной автономии. Черты государственности (не юридически, а фактически) могут приобрести территории, освобождаемые повстанцами и провозглашаемые ими самостоятельными зонами и даже государствами (Восточный Тимор в Индонезии, часть Сахары в Марокко и т.д.). Некоторые из них затем действительно становятся государствами. Есть и иные институты, обладающие элементами государственности (например, Советы в условиях двоевластия в России в феврале — июне 1917 г.). Все они в той или иной мере, используя разные формы и методы, занимаются управленческой деятельностью на своих территориях. § 2. Государственная власть и государственное управление Власть и ее разновидности. Управление всегда связано с использованием власти. Различают власть личную, персональную (например, в семье или в отношениях господина и слуги), корпоративную (власть общественной организации, распространяющуюся только на ее членов, добровольно в нее вступивших) и социальную, общественную власть, которая устанавливается в обществе. В политологии общественная власть рассматривается с разных позиций: телеологической (достижение совместных целей), психологической (мотивации), бихевиористской (поведение), субъектно-объектной (отношения), системно-кибернетической (средство социальной коммуникации), струк- турно-функциональной (свойство определенной организации), юридической (определенный институт конституционного права) и др. Что касается общественной власти, то это может быть политическая власть определенного класса, социального слоя, которая складывается объективно, в зависимости от соотношения влияния и силы (экономической, политической, идеологической) тех или иных слоев (например, власть класса феодалов в прошлом, «среднего класса» в демократических государствах современности), а может быть в конечном счете связанная с ней публичная власть. Это либо власть территориального коллектива (муниципальная власть, органы которой принимают постановления, относящиеся к лицам, находящимся в пределах муниципального образования в России), либо несуверенная государственная власть субъектов федерации (например, земель в Германии или штатов в Индии, имеющих свои законы), либо власть автономных образований (например, Шотландия, парламент которой восстановлен после трехвекового перерыва с 2000 г.), обладающая некоторыми чертами государственности, либо, наконец, суверенная государственная власть. Она распространяется на всех, находящихся в данной стране, кроме лиц, пользующихся правом экстерреториальнос- ти, например послов других государств, но и они могут быть объявлены персонами нон грата (нежелательными) и вынуждены будут покинуть территорию данной страны. Эта власть распространяется также на некоторых лиц, находящихся за пределами страны (на граждан данного государства, на других граждан, если, например, они имеют имущество в данной стране, подлежащее налогообложению). Существование различных видов власти в обществе было признано далеко не сразу. Для авторов древнего мира и средних веков был характерен синкретический (нерасчлененный) подход к понятию власти. В сочинениях мыслителей древнего мира нередко объединялись власть сверхъестественных сил, природных факторов, людей-героев и общественная власть. Средневековые теологи выдвигали на первый план «божественную власть», считая ее человеческий вариант лишь производным. Положения о вселенском «суверенитете Аллаха», который вручает власть народу (умме, сообществу «правоверных»), есть в современных конституциях некоторых мусульманских государств. Выделение особой социальной, общественной власти связано с деятельностью писателей-утопистов и энциклопедистов в эпоху, предшествовавшую буржуазным революциям в Западной Европе, когда возник вопрос о свержении власти класса феодалов (и абсолютного монарха как их главы) и замене ее новой властью. В сочинениях того времени выдвигались требования власти народа. Эта формулировка нашла закрепление в послереволюционных конституциях (впервые — в Конституции США 1787 г.), хотя на деле и тогда, и длительное время спустя значительная часть населения была лишена права участвовать в выборах органов власти, а в США существовало рабство; действовало цензовое избирательное право (женщины получили избирательные права в США и Великобритании во втором десятилетии XX в., во Франции — в 1946 г., в Швейцарии — в 1971 г.). Следовательно, уже в первые десятилетия после революций, свергнувших абсолютизм, обнаружилось, что власть народа и государственная власть — не одно и то же. Такая ситуация существует и в наше время. Государственная власть как особая разновидность социальной власти. Государственная власть как власть общественная прежде всего отличается от тех форм воздействия, которым не присущ социальный характер. Это совсем иное явление, состояние и отношение, чем, скажем, власть выдающегося ума или ораторского таланта. Ценностные качества явления, природные данные не определяют властным, принудительным путем желаемое поведение, а являются лишь частью побудительных мотивов поведения. Такие мотивы имеют стихийный характер, не включают момент осознания их как власти и тем более общественной власти. Между тем всякая власть в человеческом коллективе, любое отношение господства (доминирования) — подчинения (послушания) — это «присвоение» чужой воли (К. Маркс). Волевой характер отношений — характерная черта государственной власти. В науку с теми или иными уточнениями вошел тезис немецкого политолога М. Вебера: власть — это возможность проводить собственную волю даже вопреки сопротивлению. Однако констатация волевого отношения недостаточна для выделения социальной власти. Такие отношения присущи и личной, например родительской, власти. В основе социальной власти лежат отношения в общественных коллективах, которые опираются не на родственные или иные связи (например, артель золотодобытчиков), а на факторы иного рода. Правда, в конечном счете любой коллектив может приобрести социальные черты и социальное значение, позитивное (например, кооператив) или негативное (преступная группа), но это не значит, что любое объединение становится общественным коллективом. Последний характеризуется объективно обусловленной необходимостью на том или ином этапе развития общества, особой ролью в общественном организме. Поэтому политические партии, возникшие на определенном этапе развития, являются общественными коллективами (объединениями), а банда преступников — это антиобщественная, антисоциальная группировка. Власть в демократической политической партии — это общественная корпоративная власть, а власть главаря банды — антиобщественная личная власть. Общественные коллективы, в свою очередь, могут складываться естественным путем (например, социальные классы), могут создаваться по воле людей (различного рода объединения), бывают небольшими и всеобъемлющими. Самый массовый коллектив последнего рода (если отвлечься от мирового сообщества) — это общество той или иной страны (в современных условиях — в пределах государственных границ, хотя членами его являются и граждане, проживающие за границей). Необходимость социальной власти (управления) в таком коллективе (а эта власть становится особой государственной властью) проистекает из объективно необходимой совместной деятельности людей, их социальных групп. Это предполагает разделение труда (в том числе выделение особого слоя «управленцев») и, следовательно, установление определенного порядка взаимоотношений людей в коллективе и коллективов между собой (в данном случае особое значение придается отношениям социальных коллективов — классов, социальных слоев). Поскольку этот порядок устанавливается в социально асимметричном обществе (а государство возникает и существует в таких условиях), то он связан с определенной иерархией, с подчинением. Общественная государственная власть, как и всякая власть, содержит элемент принуждения, в том числе со стороны управляющих органов и лиц. Формы этого принуждения многообразны, но в государственно организованном обществе его материальной основой в конечном счете является экономическое доминирование определенного социального класса, слоя, который в результате этого становится и политически доминирующим. Развитие страны, государственное регулирование, принуждение осуществляется прежде всего в соответствии с интересами экономически и политически доминирующего класса, социального слоя (в современном демократическом государстве в соответствии с интересами большинства населения — «среднего класса»). Государственная власть как политическая публичная власть. По общему правилу, имеется лишь один уникальный коллектив, в котором может возникнуть особая разновидность общественной власти — политическая, публичная власть. Это — социально асимметричное общество. Лишь в порядке исключения и только временно такая власть, как отмечалось, возникает, например, в освобожденных повстанцами районах. По общему правилу, политическая власть (власть народа, определенного класса и т.д.) получает свое выражение в государственной форме как власть государства, государственная власть. Однако хотя политическая власть обычно неразрывно связана с государственной (в освобожденных районах при успешном завершении борьбы и образовании нового государства, как это было в Китае 42 Глава 2. Государство как управляющая система } или Гвинее-Бисау, политическая власть тоже находит свое продолжение в государственной власти), политическую власть как явление следует отличать от другого явления — государственной власти. Во-первых, как уже говорилось, всякая государственная власть имеет политический характер, но не всякая политическая власть является государственной. Во-вторых, политическая власть — это имманентная принадлежность народа, определенного класса, социального слоя, «номенклатуры» (в зависимости от условий). Государственная власть — принадлежность государства, от его имени ее осуществляют государственные органы и государственные служащие (должностные лица). В-третьих, для политической власти характерны относительная диффузия и относительная консолидация. Первое означает, что она подвижна, «перетекает» в соответствии с ролью социальных классов, слоев, групп давления. Второе связано с тем, что в каждый данный момент ее ядро принадлежит доминирующему социальному слою. Государственная власть, напротив, стоит несколько особняком, отчуждаясь в известной мере от общества. Государственные органы, государственные служащие должны действовать в интересах всего общества, а не классов и партий (существуют соответствующие законы о беспартийности, нейтральности и лояльности к государству со стороны государственных служащих). Государственная власть как явление едина, централизована, консолидирована (это не. исключает организационное разделение «ветвей» власти). Двух государственных властей в государстве быть не может, хотя политическая власть может принадлежать блоку социальных слоев и коалиции партий, рассредоточиваться между ними в зависимости от соотношения сил. В-четвертых, в результате известного отчуждения от общества государственная власть выполняет в нем роль арбитра, иная политическая власть такие задачи выполнять не может, у нее для этого нет необходимых средств и инструментария. В-пятых, единение и размежевание политической власти в обществе происходит по социальным признакам. Государственная власть объединяет и разделяет население по территориальному (политикотерриториальному, административно-территориальному) признаку. С одной стороны, формируется государственная общность, с другой — создаются территориальные публично-политические организации (субъекты в федерациях, автономные образования, административно- территориальные единицы). В-шестых, негосударственная политическая власть и государственная политическая власть имеют разные механизмы осуществления. Политическая власть реализуется путем деятельности «заинтересованных групп», групп давления и т.д., в освобожденных районах опирается на вооруженные отряды. Государственная власть формализована, она реализуется специализированным государственным аппаратом (парламент, правительство, суды и др.). В-седьмых, только государственная власть юридически уполномочена (и обычно легитимна в представлениях населения) от имени всего общества применять легализованное и легитимное принуждение, насилие. Политическая власть как таковая этого делать не может. Вместе с тем пределы принуждения государственной власти ограничены. Из идей естественного права вытекает возможность неповиновения власти, угнетающей народ. Впервые это было записано в американской Декларации независимости 1776 г., во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. говорится о праве народа на восстание. После освобождения африканских стран от тоталитарных режимов в начале 90-х гг. эти положения получили отражение в конституциях некоторых из них. Однако здесь речь идет лишь о мирных средствах сопротивления, включая гражданское неповиновение. В демократическом государстве пределы принуждения государственной власти установлены признанием общечеловеческих ценностей, законами, правом. В-восьмых, наряду с государственной властью, как указывалось выше, есть и другие разновидности публичной власти (несуверенная государственная власть субъектов федерации, публичная власть территориального коллектива и др.). Однако только государственная власть обладает юридически и почти всегда фактически верховенством в обществе. Она суверенна и распространяется на все общество, имеет общетерриториальный характер. Государственная власть регулирует все сферы жизни общества, которые поддаются такому регулированию и которые целесообразно регулировать государственными методами, она универсальна. Все другие разновидности публичной власти имеют территориально ограниченный, производный и подчиненный характер. Субъекты федерации, автономии, административно-территориальные единицы — это только часть территории государства. Федерация имеет право федерального принуждения, федеральное право обладает верховенством, регулирование важнейших сфер жизни, имеющих общее значение, относится к исключительной компетенции федерации и т.д. Автономии обладают еще меньшими полномочиями, которые предоставляются государством. Сферы совместных предметов ведения (федерации и ее субъектов) в автономиях, как правило, нет (существуют некоторые исключения в Испании). Что же касается публичной власти территориального коллектива, то хотя она и имеет собственные предметы ведения (первоначально это было характерно для общин), ее деятельность регулируется государством (в федерациях — субъектами). Таким образом, государственная власть — явление социально-политическое. Это основная форма проявления политической власти крупной социальной общности (народа, класса, блока социальных слоев). Она выступает как функция асимметричного общества, обладает верховенством в нем, специализированным аппаратом для регулирования общественных отношений, использует право и возможность легализованного и легитимного принуждения. Важнейшие элементы государственной власти — воля и сила. Государственная власть — не только социально-политическое явление. С юридической точки зрения это также институт конституционного права, т.е. система правовых норм, регулирующих данное социальное явление с юридических позиций. Эти нормы закрепляют характер государственной власти (власть народа — во Франции, демократическая диктатура народа — в Китае, диктатура пролетариата — в КНДР и т.д.), систему органов государственной власти, методы ее деятельности, задачи и функции. Разновидности государственной власти. Существует множество классификаций государственной власти с точки зрения ее характера, пределов действия, задач и методов осуществления, системы органов и т.д. По социальному характеру различают власть народа и власть определенного социального класса, слоя (например, диктатура пролетариата в прежних государствах тоталитарного социализма). Различают демократическую и недемократическую (авторитарную, тоталитарную, личную и др.) государственную власть. Авторитарную государственную власть обычно связывают с нарушением прав человека, применением насилия, с господствующим положением исполнительной власти, когда парламент и суды играют второстепенную роль. Тоталитарная власть помимо этих признаков характеризуется закреплением в конституции руководящей роли одной определенной партии (обычно устанавливается однопартийность), парламент и суды превращаются в декоративные институты, создаются слитные партийногосударственные структуры. В условиях тоталитаризма обычно складывается личная власть (власть фюрера в фашистской Германии, дуче — в Италии, каудильо — в Испании и т.д.). Демократическая государственная власть выражает интересы большинства населения и осуществляется в соответствии с принципами разделения властей, уважения прав человека, признания местного самоуправления, правового государства и др. В зависимости от территориальных пределов действия различают, как говорилось выше, государственную власть федерации и ее субъектов. Последняя имеет ограниченный, несуверенный характер. Суверенитет государственной власти тоже может быть ограничен взаимно, на основе международных соглашений. Государственная власть в России. Государственная власть в России осуществляется различными органами государства от его имени, а в конечном счете — от имени народа. После ликвидации тоталитаризма российскому народу не раз принадлежало решающее слово на крутых поворотах истории. Так было в августе 1991 г., в октябре 1993 г. На выборах граждане России определяют, какая партия (партии) и кто лично будет управлять страной (участвовать в управлении) в следующий промежуток времени. Тем не менее в повседневной жизни России значительное влияние на государственную власть оказывает чиновничество, верхушка «новых русских» — олигархи, прежде всего банкиры и магнаты средств массовой информации, этнократия и высшая номенклатура субъектов Федерации, наконец, остатки прежней номенклатуры — бывшие «красные директора». Ни класс буржуазии (предпринимателей), ни «средний класс» в России еще не сложились и не могут решающим образом влиять на политику. Не сложились также другие политические классы или новые политические элиты. В этих условиях чиновничество — главная опора государства, не позволяющая раскачивать государственный корабль. Вместе с тем не чиновники определяют главное направление деятельности государственной власти. Президент и правительство, стремящиеся быть беспартийными (по крайней мере до выборов Президента РФ 2000 г.), и тем более многопартийная Государственная Дума вынуждены учитывать интересы разных сил экономически и политически доминирующего блока, но именно чиновничество нередко оказывает основное влияние на власть. К тому же следует учитывать, что российское чиновничество — большая экономическая сила. Оно на деле во многом бесконтрольно распоряжается государственной собственностью, «стрижет» с нее доходы, выдавая разного рода лицензии и льготы. В России должного койтроля за чиновничеством нет (нет у нас, в частности, и административных судов). От чиновников в какой- то степени зависит и часть олигархов из тех, что помельче. Таким образом, во властвующем блоке чиновничество мож^т оказаться и экономически, и политически доминирующей силой. С этим во многом связаны российские проблемы государственного управления, понимаемого не столько в узком, сколько в широком смысле этих слов. Легализация и легитимация государственной власти. Закон, иные нормативные правовые акты, издаваемые государственной властью, правила, обычаи, складывающиеся в обществе и санкционируемые ею, легализуют (от лат. «1ех» — закон), т.е. делают законными или, напротив, нелегальными, те или иные отношения в обществе, допуская или запрещая их. В свою очередь, сама государственная власть тоже нуждается в легализации. Легализация государственной власти — это юридическое провозглашение и закрепление правомерности ее возникновения (установления), организации и деятельности. Во-первых, законным должно быть ее происхождение. Узурпация, захват государственной власти, ее присвоение незаконны. Это устанавливают многие новейшие конституции постсоциалистических стран, в том числе Конституция РФ. Во- вторых, законной должна быть организация власти. В современном государстве она не может осуществляться без непосредственного участия народа (выборов, референдума и др.), без представительных органов, парламентов и т.д., когда страной правит военная хунта и действуют чрезвычайные суды. В-третьих, законной должна быть сфера полномочий государственной власти, круг отношений, который государственная власть вправе и может регулировать. Ее вмешательство не безгранично, она не вправе ограничивать частную жизнь граждан, что бывает (например, в 1995 г. в Мьянме — прежняя Бирма — женщинам было запрещено носить юбки с разрезом; в Малави мужчинам запрещалось носить длинные волосы, в Заире (Демократическая Республика Конго) — давать иностранные имена детям, в Иране — носить галстуки, в Турции — головые уборы определенного рода и т.д.). Наконец, законными должны быть формы и методы деятельности государственной власти. Они должны основываться на праве и на общечеловеческих ценностях. Массовый террор, депортация целых народов, как это имело место в СССР, преследование инакомыслящих и т.д. лишают государственную власть подлинной легальности. В обычных условиях легализация государственной власти осуществляется прежде всего конституциями. Они могут быть приняты на референдуме, как, например, в России в 1993 г. Легализация может осуществляться путем принятия конституции Учредительным собранием (например, в Испании в 1978 г. после ликвидации тоталитарного франкистского режима) или парламентом (Конституция Украины 1996 г.). В Саудовской Аравии (1992), султанате Оман (1996) применялся способ октроирования (дарования) конституции монархом. Легализация органов государственной власти, порядка их создания, деятельности осуществляются также иными правовыми актами: законами (например, законы 1999 г. о выборах Государственной Думы и Президента РФ), указами президента (например, указами Президента РФ утверждены положения о Министерстве внутренних дел, Министерстве юстиции и т.д.), постановлениями правительства (например, Правительства Франции рб утверждении избранных муниципальными советами мэров городов в качестве представителей государственной власти в своих общинах — коммунах), постановлениями конституционного суда и других органов конституционного контроля (например, постановление Конституционного Суда Кыргызстана 1999 г. о возможности избрания Президента республики на третий срок) и т.д. Конституции и иные правовые акты закрепляют основы общественного и государственного строя, порядок создания и систему органов государства, методы осуществления государственной власти. В условиях государственных и военных переворотов, революционных событий новая власть, ее чрезвычайные органы, стремясь создать легальные основы своей деятельности, принимают временные акты (декреты в России в 1917-1918 гг., прокламации Временного военного административного совета в Эфиопии, которые в течение 13 лет, до 1987 г., заменяли конституцию, и т.д.). Узаконение государственной власти, обоснование властных полномочий, права управлять государством коренится в юридических актах и может, следовательно, при определенных условиях являться только внешней легализацией, юридически закрепляющей антинародную, антидемократическую, даже террористическую государственную власть. Таковы были правовые акты гитлеровской Германии, провозглашавшие безраздельную власть фюрера, «институционные акты» бразильской хунты, принятые после военного переворота 1964 г. и действовавшие почти 20 лет, Конституция и законы ЮАР, установившие в 30-х — начале 90-х гг. режим апартеида и лишившие 5/б населения страны гражданских прав. Поэтому, определяя легальность или нелегальность государственной власти, необходимо учитывать не только внешние признаки (например, принятие конституции референдумом), но и то, насколько правовые акты, легализующие государственную власть, ее органы, соответствуют общечеловеческим ценностям и принципам права, в том числе международного. Ведь путем референдума в обстановке насилия и угроз, обмана избирателей принимались и реакционные конституции (например, в Греции в 60-х гг. при режиме «черных полковников»). Нарушение принципа легальности (правовых норм) предполагает юридическую ответственность государственных органов и должностных лиц — политическую (отставка правительства, импичмент прези дента), уголовную (предание суду за незаконное использование государственной власти при исполнении служебных обязанностей), гражданскую (возмещение ущерба, причиненного государству, юридическим и физическим лицам при незаконном использовании государственной власти). В основе термина «.легитимация» лежит корень того же латинского слова, что и термина «легализация», но первому из них придается иное истолкование. Это тоже узаконение, но не только правовое, нередко не имеющее отношения к праву, наконец, иногда противоречащее правовым нормам. Легитимность — это состояние не юридическое, а фактическое, не обязательно формальное, а чаще — неформальное. Легитимация государственной власти — это процессы и явления, посредством которых она приобретает свойство легитимности, выражающее правильность, оправданность, справедливость, правовую и моральную законность, соответствие ее общечеловеческим ценностям, соответствие этой власти, ее деятельности определенным психическим установкам, ожиданиям общества, людей. Легитимная государственная власть — это власть, соответствующая представлениям народа данной страны о должной государственной власти. Такие представления связаны прежде всего не с юридическими нормами, а с материальными, политическими, духовными условиями общественной жизни, с личными запросами каждого человека. В основе летигимации лежит вера людей в то, что их блага (материальные и духовные) зависят от сохранения и поддержания такого порядка в обществе, который они считают справедливым, их убеждение в том, что такой порядок выражает их интересы. Любая государственная власть не может удовлетворить запросы каждого человека и всех социальных слоев общества. Поэтому легитимация не может иметь всеобъемлющего характера. В реальной жизни она оценивается с точки зрения соответствия ее интересам большинства населения и защиты прав меньшинства. Следствием легитимности является авторитет государственной власти у населения, признание права управлять и согласие подчиняться. Легитимность повышает эффективность государственной власти. Легитимация государственной власти находит свое выражение в ее поддержке населением, об этом могут свидетельствовать результаты голосования на выборах президента, парламента, итоги референдума, массовые демонстрации в поддержку правительства, которому, например, угрожают силы реакции, выступления в защиту государственной власти при попытках переворота (например, в августе 1991 г. в СССР при создании Государственного комитета чрезвычайного положения — ГКЧП), общегосударственные обсуждения проектов предлага емых важных решений (например, об объединении Белоруссии и России в единое государство в 1999 г.), опросы, анкетирование и т.д. Необходимо, однако, учитывать, что данные опросов не всегда репрезентативны и выражают истинное отношение населения, сами вопросы могут быть сформулированы некорректно, а результаты подтасованы. Данные референдумов, выборов не всегда показательны. Так, во многих африканских странах с тоталитарными режимами при голосовании на выборах президента и парламента лидеры собирали нередко более 90% голосов, но военные перевороты совершались с поразительной легкостью. Народ не защищал государственную власть, которую он так единодушно, казалось бы, поддерживал. Наиболее отчетливо легитимация власти проявляется в социальных и политических революциях, если они выражают подлинные интересы большинства населения, свергая антинародную власть и утверждая новую. Конечно же, революции несут с собой жертвы, разрушения, снижение уровня жизни, часто массовые эксцессы, несправедливость, нарушения законности. Они нежелательны, но в то же время нельзя отрицать право народа на революцию. Другое дело, что революции, перевороты и новая власть не всегда оправдывают чаяния народ, а иногда, напротив, действуют против него. Существует несколько форм легитимации государственной власти. Принято различать традиционную, харизматическую и рациональную. Традиционная легитимация связана с обычаями, иногда с особой ролью религии, с личной, племенной, сословной зависимостью. Наиболее ярким свидетельством этого является легитимация полуфео- дально-теократической государственной власти в некоторых мусульманских странах Востока. Харизматическая легитимация (харизма — от древнегреч. «божественный») обусловлена особыми качествами выдающихся личностей. К числу таких качеств могут относиться природные способности, пророческий дар, сила духа и слова. Этому способствовал также создаваемый культ личности вокруг «вождя». Харизмой обладали Чингисхан, Наполеон, Гитлер, И.В. Сталин, Мао Цзэдун, сейчас создают харизматический ореол президентам в некоторых постсоциалистичес- ких странах Востока. Для укрепления13харизмы широко используются разного рода ритуальные обряды (факельные шествия, парады, демонстрации в униформе и с особыми знаками, плакатами, знаменами, процедуры коронации, особые обряды при вступлении нового короля на Престол и т.д.). Рациональная легитимация основана на разуме: население поддерживает или отвергает государственную власть, руководствуясь собст венной оценкой этой власти. Основой рациональной легитимации являются не популистские лозунги и обещания (хотя и они могут дать кратковременный эффект), не имидж мудрого и благодушного правителя, часто даже не справедливые законы, а практическая работа органов государства на благо населения, соблюдение руководителями государства, должностными лицами установленных для всех правил. Важное значение имеет этичное поведение руководителей страны, других должностных лиц, открытый и честный диалог власти с населением, умение признать свои ошибки, изменить, хотя бы частично, свою деятельность под влиянием доводов своих оппонентов. Единство государственной власти, разделение и субсидиарность ее ветвей. Единство государственной власти связано с возникновением государства. Оно вызревало как интегрированная власть, ликвидирующая родовой строй с его партикуллизмом, и предполагает, что в государстве не может быть нескольких «государственных властей», принципиально различных по своим целям и обладающих собственными средствами государственного принуждения (сказанное относится и к федеративным государствам, где существует государственная власть федерации и ее субъектов). Первоначально единство государственной власти могло иметь, видимо, коллективную форму (народные собрания, советы старейшин, вождей коллегиально решали вопросы управления), но вскоре приобрело персоналистский характер. Монархи восточных деспотий, императоры — сыны Неба в Китае и Японии, султаны мусульманских государств, императоры Рима, абсолютные монархи средневековья, цари-самодержцы в России и главы многих других государств соре- доточивали власть в своих руках. Многие из них обожествлялись, хотя на деле власть монарха иногда подвергалась коррективам со стороны жрецов или иного его окружения. В XX в. персоналистский подход к единству власти возродился в фашистских концепциях вождизма, в ряде стран президенты были провозглашены пожизненными (в 70-х — 80-х гг. в Югославии, Тунисе, Кении, Малави, КНДР, Экваториальной Гвинее и т.д.). Теперь есть пожизненный президент в Туркменистане (с 2000 г.). Коллективистский подход к проблеме единства государственной власти обычно связывают с именем Ж.Ж. Руссо. Возражая против концепции разделения властей, он утверждал, что государственная власть едина, принадлежит народу и выражается им путем формирования верховной «общей воли» на народных собраниях (для крупных государств он допускал создание общегосударственного представительного органа). Таким путем, считал Руссо, весь народ (взрослые граждане) будет управлять государством. Что же касается законодательства, исполнительной деятельности, правосудия, то Руссо не считал их «властями», а видел в них только разные стороны проявления власти народа. Идеи Руссо были восприняты и либеральной, и в какой-то мере марксистской теориями. Начиная с Конституции США 1787 г. почти все конституции в той или иной форме провозглашают власть народа (в конституциях стран тоталитарного социализма говорится о власти трудового народа, диктатуре пролетариата, демократической диктатуре народа). Большевиками была предложена и соответствующая организационная форма для коллективного осуществления государственной власти — Советы. Прообраз таких органов К. Маркс увидел в Совете Парижской коммуны 1871 г., на основе чего В.И. Ленин создал концепцию Республики Советов. Советы мыслились как органы государственной власти, все другие органы государства выполняли функции управления, правосудия, контроля и т.д. На практике же Советы не имели реальной власти, они действовали под руководством органов' правящей коммунистической партии, которую было невозможно отстранить от власти путем выборов: в конституциях она провозглашалась руководящей и направляющей силой общества и государства. Таким образом, единство государственной власти имеет три составляющих. Во-первых, это социальное единство, что проистекает из единой социальной природы экономически и политически доминирующего в обществе социального слоя, объективно складывающихся в соответствии с их интересами блоков или коалиций различных слоев. Во-вторых, это единство целей и направлений деятельности государственной власти, всех ее органов и должностных лиц, что обусловлено необходимостью согласованного управления обществом. В-третьих, это организационно-правовое единство. В абсолютных монархиях, теократических, тоталитарных государствах оно составляет одну из основ государственности. Вся полнота власти вручается одному лицу. В демократических государствах организационно-правовое единство государственной власти отвергается, ему противопоставлена концепция Разделения властей. Возникновение идеи разделения властей связано с борьбой буржуазии, выражавшей политические (но не всегда экономические) интересы широких слоев населения, выступавшего против абсолютизма, За Демократию (в понимании того времени). Стремясь к ограничению к°ролевской власти, идеологи революционной буржуазии выдвину- концепцию разделения государственной власти на две (Дж. Локк, 1632-1704) или, что было принято в конечном счете, три ветви: законодательную, исполнительную и судебную (Ш. Л. Монтескье, 1689- 1755). Предполагалось, что первая будет вручена избираемому народом парламенту, вторая — главе государства (тогда — монарху) и подчиненным ему министрам, третья — независимым судам с участием населения (присяжные заседатели, шеффены и др.). Речь шла не о социальном содержании, а об организационно-правовом подходе к осуществлению государственной власти. Эта идея, как и идея единства власти народа, получила закрепление в Конституции США, а позднее в конституциях других стран. С течением времени в конституциях стали упоминаться другие ветви государственной власти. В основных законах ряда стран Латинской Америки (Бразилии 1988 г., Колумбии 1991 г., Венесуэлы 1999 г. и др.) названа четвертая — избирательная власть. Она принадлежит корпусу избирателей, но организационно представлена избирательными трибуналами — органами особого рода, соединяющими полномочия избирательных комиссий и судов по спорам о выборах, а также избирательным регистрам — органам, ведущим, в частности, учет избирателей. В научных исследованиях иногда говорится о пятой — контрольной власти (органы и должностные лица различного, в том числе конституционного, общегосударственного, но не ведомственного контроля). Термин «контрольная власть» или близкие к нему употребляются в конституционных документах Швеции, в проектах некоторых конституций, в прошлом в одной из конституций Алжира. Предлагаются и другие классификации: власть прессы (средств массовой информации) в качестве четвертой власти, церковная власть, «постановляющая» (государственная) и «воспрепятствующая» или «трибутарная» власть (власть оппозиции)14. Однако в таких классификациях часто смешиваются разные явления: власть как таковая, общественная власть, публичная власть и особая форма последней — государственная власть. В отличие от концепции единства государственной власти в ее организационно-правовом истолковании, которая имеет антидемократический характер и может быть использована только в чрезвычайных условиях (например, для концентрации власти с целью эффективной организации обороны страны при нападении извне), концепция разделения властей направлена против авторитаризма какой-либо ветви власти, для установления пределов государственного вмешательства. Вместе с тем необходимо учитывать, что разделение властей отнюдь не предполагает китайской стены между ее ветвями. Каждая из них проникает, вторгается в сферу другой. Даже в демократических странах, по существу, законодательствует не только парламент, но и исполнительная власть — по его уполномочию (делегированное законодательство) или на основе конституционных норм (использование так назыаемой регламентарной власти). Суды (общей юрисдикции — в США, Австралии или Канаде, конституционные — в России, Италии, Германии), объявляя законы парламента и акты исполнительной власти неконституционными, вторгаются в сферу законодательной и исполнительной власти. Со своей стороны, парламент обладает некоторыми функциями судебных органов (он обладает правом объявлять амнистию, возбуждать вопрос об импичменте президенту и некоторым другим должностным лицам), издает акты, относящиеся, по существу, к ведению исполнительной власти («частные законы», отличающиеся от «публичных», в англосаксонских странах). В связи с этим в современных условиях доктрина разделения властей дополнена тремя другими положениями: 1) о балансе властей, системой их взаимных сдержек и противовесов, уравновешивания; 2) о необходимости взаимодействия властей, что предполагает их единство по принципиальным вопросам, но не исключает различий в методах достижения общих целей; 3) о субсидиарности властей1. Последний тезис связан с практикой международных объединений, обладающих элементами федеративной государственности (особенно Европейского союза). Так, оказалось, что органы ЕС, наделенные с согласия его государств-членов определенными надгосударственными полномочиями, восполняют деятельность государств-членов в тех сферах, где последние по каким-либо причинам (например, в силу особенностей национального права) не могут действовать достаточно эффективно. Анализ внутригосударственных отношений в демократических странах свидетельствует о том, что такая ситуация существует уже давно, опыт межгосударственных объединений с элементами федерализма только привлек к ней внимание и заставил сформулировать упомянутый тезис. С согласия или по уполномочию органов одной ветви власти, а иногда непосредственно на основе конституционных норм органы другой ветви своими действиями дополняют осуществление функций первой. Выше уже приводились примеры такого рода: делегированное законодательство и регламентарная власть, конститу ционный контроль (гарантия от принятия парламентом или исполнительной властью неконституционных актов), «частные законы», судебные полномочия парламента, когда недостает власти суда, и т.д. Прежде в государствоведении такая ситуация рассматривалась как вмешательство одной ветви власти в сферу другой, зачастую нежелательное. При более подробном рассмотрении оказалось, что речь должна идти о субсидиарности ветвей власти, которая, скорее, имеет позитивное значение, помогая совместно выполнять такие функции, для которых у одной ветви недостает возможностей. Разумеется, субсидиарность не может быть произвольной или излишней, непрошенным и неправовым вмешательством. Современный опыт показал, что концепции единства и разделения властей в их соответствующей трактовке не противоречат друг другу, не исключают друг друга, являются взаимодополняющими. Такой взгляд утверждается в настоящее время в некоторых постсоциалис- тических странах, в том числе в России, после периода эйфории, когда положение о единстве власти было отвергнуто (что вполне понятно после десятилетий тоталитаризма), а преувеличенное значение придавалось разделению властей. Искаженное толкование последней идеи, когда не учитывается единство государственной власти, создает неверную картину организации и деятельности государственного аппарата, а одностороннее применение этой идеи на практике может разрушать государство. Излишний акцент только на разделении властей (наряду с ошибками в теоретических построениях и в деятельности руководства страны) повлек за собой в некоторых постсоциалисти- ческих странах, в том числе в России, негативные политические последствия: резкое снижение управляемости в обществе, преувеличенные претензии местных элит на государственную власть, проблемы с местным самоуправлением, стремящимся отвергнуть всякий контроль со стороны государства. В некоторых новых конституциях недостатки прежних подходов преодолеваются. Они содержат положения, сформулированные с учетом современных представлений о совместимости единства и разделения властей, в том числе о том, что государственная власть едина, осуществляется в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную при взаимодействии их между собой и с использованием системы сдержек и противовесов (Конституция Казахстана 1995 г.). В этих положениях еще не упоминается о контрольной власти, которая, по нашему представлению, отпочковывается в отдельную ветвь, а также о субсидиарности. Видимо, включение таких формулировок — дело будущего. Вместе с тем в таких формулировках нельзя необоснованно смещать акценты, делать упор только на единство власти. Подобно неверному толкованию тезиса о разделении властей, преувеличение значения единства власти может вести к авторитаризму и тоталитаризму. Государственное управление как способ реализации государственной власти. Как говорилось выше, понятие «государственное управление» употребляется в разных значениях. В узком, специальном значении этот термин означает собственно управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц. Это сфера деятельности исполнительной власти. В данном учебнике государственное управление рассматривается как целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, всех ее органов, всех должностных лиц, т.е. как реализация государственной власти во всех ее формах и методах. Издание законов парламентом, органом законодательной власти, например, по вопросу о составе, полномочиях, деятельности правительства (Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ 1997 г. с последующими изменениями) — важнейшая форма государственного управления. Даже если такие законы относятся к личной жизни граждан (например, о брачном возрасте) — это тоже управление со стороны государства, государственное управление. Регулирование законом этой сферы свидетельствует, что она приобретает общественное значение (например, здоровье населения). Судебное решение даже по отдельному делу — «клеточка» государственного управления, свидетельство отношения государственной власти к тем или иным действиям (или, например, к поведению человека, когда он должен и мог действовать, скажем, для спасения чужой жизни, но не делал этого), оценка властью такого поведения, предостережение другим. Если же такое решение имеет роль судебного прецедента, является разъяснением высшего судебного органа, обязательным для судов, или непосредственно касается деятельности государственных органов (например, по вопросу спора о компетенции), его управленческое значение еще более очевидно. Сказанное об управленческой деятельности (в широком смысле) относится к органам прокуратуры (надзор за исполнением законов), к конституционному суду (судебный конституционный контроль), к разного рода контролирующим учреждениям. Одни государственные органы имеют собственно властные, решаю- щие полномочия (например, парламент или министр). Многие органы и должностные лица (особенно если последние имеют дискреционные полномочия — право принимать решения в пределах конституции и закона) непосредственно занимаются государственным управлением. Другие органы и должностные лица обладают лишь консультативными полномочиями (например, Экономический и социальный совет во Франции, предусмотренный Конституцией), третьи занимаются проверкой соблюдения законов, контролем (например, уполномоченный по правам человека), наблюдением за исполнением (Счетная палата). Органы подобного рода, скорее, участвуют в государственном управлении, но участие — тоже способ управления. Есть смешанные, государственно-общественные органы (например, трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений, состоящая в России из представителей государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также в какой-то мере могут выполнять управленческие задачи, например при принятии согласованного решения. Иногда некоторые фукнции государственных органов передаются общественным органам или организациям, органам местного самоуправления. В этом случае они тоже выполняют задачи государственного управления. С этой целью им передаются и материальные средства (финансы и др.), необходимые для выполнения таких функций. Наконец, как упоминалось, в наше время созданы надгосударственные организации и органы, которые могут принимать решения, обязывающие государство предпринять меры, относящиеся к внутренним государственным вопросам, по существу, входящим в его компетенцию, в сферу его суверенитета. Такими органами являются, например, некоторые органы ЕС (комиссии, Совет министров и др.). Принимаемые ими правовые акты по ряду вопросов могут распространяться на физических и юридических лиц государств-членов или соответствующие нормы должны быть включены в собственное право таких государств. Европейский суд по правам человека после особых процедур может принимать решения, обязывающие государства предпринять определенные действия в целях соблюдения прав человека. Правом принимать обязывающие решения наделены некоторые органы объединения Белоруссии и России, что предусмотрено Договором 1999 г. о создании союзного государства. Таким образом, некоторые межгосударственные организации и их органы могут участвовать во внутригосударственной управленческой деятельности. Результативность и эффективность государственного управления. Управление, т.е. направление поведения объекта (лица, коллектива, учреждения и т.д.), осуществляется, чтобы достичь цели, поставленной управляющим субъектом (органом государства, должностным лицом и др.). Эта цель может быть ближайшей (введение налога с продаж в Москве с определенной даты) или отдаленной, достигаемой в результате многих последовательных шагов в течение многих лет, а то и десятилетий. Она может быть реальной (например, мероприятия государственной власти в России по созданию рыночной экономики) и иллюзорной или по крайней мере недостижимой в обозримой перспективе (построение коммунистического общества). Достижение цели — главный результат управленческого действия, его результативность. Однако в категориях результативности оценка имеет преимущественно формальный характер, если не учитываются усилия, затраченные на достижение цели и характер последней. Затратные усилия оцениваются в категориях эффективности. Эффективность — достижение цели с минимальной затратой ресурсов и управленческой энергии в возможно короткий срок и с возможной полнотой. Так, в России приватизация государственных предприятий была проведена хотя и быстрее, чем это было сделано в Великобритании в 70-80-х гг. в отношении части предприятий (в этой стране это продолжалось десятилетие), но неэффективно. В Великобритании приватизация принесла государству около 100 млрд долл. США, хотя было приватизировано лишь несколько процентов, правда, крупных предприятий. В России быстрая приватизация охватила более 70% предприятий и дала в казну приблизительно 5 млрд долл. США15. Достижению цели могут препятствовать помехи и противодействия объективного и субъективного характера. Помехи могут возникать помимо воли лица, органа, коллектива, являющегося их источником. С субъективной стороны они могут быть обусловлены недостаточной квалификацией, нерешительностью субъекта, осуществляющего то или иное управленческое решение. С объективной стороны они связаны с ситуацией в стране, коллективе, на предприятии и т.д., в отношении которого предпринято управленческое действие. Ситуация, особенно если она возникает в ходе реализации управленческих мероприятий, может помешать осуществить эти мероприятия или даже заставить отказаться (временно или постоянно) от них (например, стихийная забастовка на государственном предприятии, не связанная с точки зрения выдвигаемых требований с данным управленческим решением). Противодействие в отличие от помех связано с волевым стремлением помешать, воспрепятствовать именно данному мероприятию, например та же незаконная забастовка в связи с увольнением «хорошего» директора, что имело место в 1999 г. и 2000 г. на некоторых предприятиях в России. При оценке результативности важно учитывать характер цели. Усилия могут оказаться напрасными, если цель объективно или в данный момент недостижима (например, нельзя выполнить за год трехлетний план по производству молока без закупки коров за один год, о чем иногда рапортовали местные партийные лидеры в бывшем СССР, поскольку для выращивания дойной коровы требуется не один год). Еще хуже обстоит дело, если перед управлением поставлена достижимая, но ложная цель, которая не соответствует задачам прогрессивного развития общества, иного объекта управления, противоречащая общечеловеческим ценностям (например, лишение избирательных прав черного населения ЮАР, в частности для «улучшения» управляемости во время режима апартеида в этой стране). В таких условиях оценка результативности, эффективности и других параметров управления не имеет смысла. В конечном счете эффективность управления в демократическом обществе связана с повышением качества жизни человека. Такой прямой результат (например, при снижении государственных цен на продукты питания вследствие возможностей для этого, возникших у государства) или результат опосредованный (реорганизация управления промышленностью для увеличения производительности труда) — главный критерий социальной эффективности управления.
<< | >>
Источник: Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. 2003

Еще по теме § 1. Государство и государственные образования:

  1. ГОСУДАРСТВО И ПРАВО РУСИ В ПЕРИОД УДЕЛЬНОГО ПРАВЛЕНИЯ (XII- XIV ВВ.). ОБРАЗОВАНИЕ РУССКОГО ЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО ГОСУДАРСТВА
  2. Государственность и государство. Роль государственности и государства в социальной политике
  3. § 5. Правопреемство государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов
  4. § 2. Способы образования федеративного государства
  5. Образование Русского централизованного государства.
  6. НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
  7. § 1. Понятие финансовой деятельности государства и муниципальных образований
  8. Политические образования восточных славян накануне возникновения государства
  9. ОБРАЗОВАНИЕ РУССКОГО ЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО ГОСУДАРСТВА И ЕГО ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ (XIV- НАЧАЛО XV! В.)
  10. Глава 3.1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОБРАЗОВАНИИ
  11. Государственное регулирование развития образования
  12.  6. Наследование имущества, предоставленного наследодателю государством или муниципальным образованием на льготных условиях
  13. 52. Программа государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований
  14. Глава 2 Территориальное образование как звено в системе государственного управления
  15. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЙ СТАНДАРТ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
  16. Государственная политика в области образования и здравоохранения. Пенсионные системы
  17. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
  18. Федеральный компонент Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования
  19. Ш. Генезис взглядов исследователей на образование. Предмет и базовые теории социологии образования.
  20. Роль образования. Реформирование и модернизация образования как отрасли социальной сферы
- Регулирование и развитие инновационной деятельности - Антикризисное управление - Аудит - Банковское дело - Бизнес-курс MBA - Биржевая торговля - Бухгалтерский и финансовый учет - Бухучет в отраслях экономики - Бюджетная система - Государственное регулирование экономики - Государственные и муниципальные финансы - Инновации - Институциональная экономика - Информационные системы в экономике - Исследования в экономике - История экономики - Коммерческая деятельность предприятия - Лизинг - Логистика - Макроэкономика - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги - Оценка и оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Прогнозирование социально-экономических процессов - Региональная экономика - Сетевая экономика - Статистика - Страхование - Транспортное право - Управление затратами - Управление финасами - Финансовый анализ - Финансовый менеджмент - Финансы и кредит - Экономика в отрасли - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика предприятия - Экономика природопользования - Экономика труда - Экономическая теория - Экономический анализ -