Задать вопрос юристу

§ 3. Государственный аппарат

Структура государственного аппарата. В научной и учебной литературе употребляются разные термины: «государственный аппарат», «государственный механизм» и др. Иногда между ними проводят грань. Какие-то несущественные несовпадения можно установить, но по существу эти понятия обозначают одно и то же.
Мы пользуемся термином «государственный аппарат», под которым понимается система государственных органов, учреждений и организаций, осуществляющих регулирование в обществе при помощи законодательной, исполнительной, судебной, государственной и др. ветвей власти, различные формы и методы государственного воздействия. «Клеточка» государственного аппарата — это государственный служащий. Структура государственного аппарата зависит, во-первых, от того или иного подхода к организации государственной власти (единство, разделение, субсидиарность), во-вторых, от политико-территориальной организации государства. Говоря о государственном аппарате, важно различать должностных лиц и органы, осуществляющие власть (например, парламент, правительство, судьи), и государственных слу жащих и органы, образующие обслуживающий аппарат (например, Аппарат Правительства РФ, канцелярии судов). Выделяются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Органы законодательной власти представлены общегосударственными парламентами (а в некоторых странах, например, Индонезии и Туркменистане надпарламентскими органами), законодательными собраниями субъектов федерации и политических автономий, если речь идет о федеративных государствах (например, о России или США) и о государствах с политическими автономными образованиями (например, парламент Шотландии). Исполнительная власть организована по-разному. В некоторых странах по конституции она принадлежит монарху, но на деле в парламентарных монархиях (Великобритания, Япония и др.) он власти не имеет. Государственный аппарат в таких странах фактически возглавляет правительство. В дуалистических монархиях монарх реально управляет страной (Непал, Иордания и др.), а в абсолютных монархиях (Саудовская Аравия, Оман и др.) в руках монарха находится вся полнота власти. В республиках исполнительная власть обычно принадлежит президенту, но опять-таки ее реальное осуществление зависит от формы правления. В президентских республиках (Бразилия, США, Египет и др.) президент одновременно является главой государства и главой исполнительной власти. Он возглавляет государственный аппарата, делегируя министрам те или иные полномочия, а те в свою очередь делегируют их нижестоящим государственным служащим. Правительства как коллегиального органа в президентских республиках обычно нет, а если оно есть (Египет и др.), то премьер-министр, назначаемый и смещаемый президентом без ведома парламента, является лишь так называемым административным премьером. Он действует по поручениям президента, а фактическим главой правительства остается президент. В парламентарных республиках, например, в Индии или Германии, государственный аппарат возглавляет правительство, точнее, премьер-министр. Нормы конституций, предоставляющие широкие полномочия президентам, парируются другими нормами тех же конституций, согласно которым президент должен действовать только по совету правительства, и все его акты недействительны, если на них нет дублирующей подписи премьер-министра (правило контрасигнатуры).
В полупрезидентских республиках иная ситуация. Бывает, что существует «двухголовая» исполнительная власть — она принадлежит и президенту, и правительству (Франция и др.). Но во Франции в случае «разделенного правления» (когда пре зидент — лидер одной партии, а большинство в нижней палате парламента принадлежит другой или коалиции других партий) президент фактически лишается части своих полномочий, хотя он по-прежнему является главой гражданской и военной администрации. В России руководство государственным аппаратом разделено. «Силовые» министерства и ведомства (обороны, внутренних дел, по чрезвычайным ситуациям, службы безопасности и т.д.), некоторые другие министерства (иностранных дел, юстиции) находятся под непосредственным руководством президента, другими руководит премьер-министр. Среди ветвей власти исполнительная власть обладает самым разветвленным и многочисленным аппаратом, самым большим штатом государственных служащих. По нашим подсчетам, он нередко в 100-150 раз превышает численность парламентариев и судов вместе с обслуживающим их аппаратом. К исполнительной ветви власти примыкают материальные придатки государства: армия, полиция (милиция), служба государственной безопасности, разведка и контрразведка, тюрьмы. По существу, это особые виды рассматриваемых ниже государственных организаций. Они в значительной степени усиливают исполнительную власть. Судебная ветвь власти имеет свой специфический аппарат. В одних странах это судьи и обслуживающие суды технические служащие (секретари судебных заседаний, канцелярия и т.д.), в других — так называемые следственные судьи (в некоторых странах это следователи, не входящие в состав собственно судебного корпуса), прокуроры при судах и подчиненные судьям судебные коменданты, приставы, обеспечивающие порядок судебных заседаний. Существуют разные звенья судов (низовое, среднее, верховные суды), но при рассмотрении и решении конкретных дел в отличие от чиновников исполнительной власти суды и судьи не подчинены по вертикали. К трем ветвям власти примыкают некоторые другие органы, организационно не входящие в их структуру (например, Счетная палата при парламенте России). Помимо органов и должностных лиц, относящихся к ветвям власти, примыкающих к ним, государственный аппарат включает структуры с особым статусом. Иногда часть таких органов выделяют в качестве особой ветви избирательной власти (в некоторых странах Латинской Америки), иногда — контрольной власти. Во многих странах это омбудсманы — уполномоченные парламента по правам человека (Россия), по соблюдению правопорядка в армии (Германия), по охране окружающей среды (Канада) и др., генеральные контролеры, генеральные ревизоры, генеральные атторнеи и т.д. со своими службами. Согласно конституциям и законам они при исполнении своих пол номочий независимы, не подчинены никакой другой власти. В России особое положение занимает Центральный банк, во Франции — Экономический и социальный совет, в Италии — Высший совет магистратуры, ведающий кадрами судейского корпуса, в Египте — консультативный совет аш-шура и т.д. В России и в ряде других стран (Китай, Украина и т.д.) особое звено государственного аппарата образует прокуратура, которая в таких странах обособлена от судов. Ее главная задача — контроль за соблюдением законности. Специфической частью государственного аппарата являются специализированные органы конституционного контроля (конституционные суды, конституционные советы и др.), а в некоторых мусульманских странах — органы религиозно-конституционного контроля (они следят прежде всего за соответствием законов Корану). Особое место занимают избирательные органы. Во многих латиноамериканских странах это избирательные трибуналы (они соединяют полномочия судов по выборам и избирательных комиссий), а также избирательный регистр (это система отдельных органов, занимающихся учетом избирателей). В странах других континентов существуют избирательные комиссии. Постоянные избирательные комиссии (прежде всего центральные комиссии, а в федерациях — комиссии субъектов федерации) состоят из государственных служащих, назначаемых или избираемых (обычно соответствующими представительными органами) на определенный срок с возможностью переизбрания. Члены окружных участковых комиссий работают на общественных началах, но во время исполнения ими этих обязанностей на них распространяются положения правовых актов о государственной службе. Существует множество классификаций, относящихся к государственному аппарату. Различаются органы и должностные лица общей компетенции (например, правительство, президент) и органы и должностные лица отраслевой компетенции (например, министры или уполномоченный по правам человека). Вопросами, относящимися к компетенции государства, занимаются центральные органы (например, парламент, министерства), а вопросами, относящимися к решению некоторых местных дел, — местные государственные органы (например, местные администрации в областях и районах Украины, назначаемые президентом). В качестве местных Государственных органов (государственной власти и государственного управления) в странах тоталитарного социализма (Китай, КНДР,'Куба и др.) рассматриваются советы и избираемые ими исполнительные комитеты. Следует, однако, иметь в виду, что на местах отнюдь не всегда существуют местные государственные органы. Во-первых, во многих странах нет назначаемых на места чиновников общей компетенции (например, в Великобритании), но там создаются местные делегатурЫ министерств. Это отделы центральных отраслевых органов, расположенные на местах. Они не управляют местными делами, а выполняют на местах отраслевые общегосударственные полномочия. Во-вторых, наряду с ними действуют муниципальные (общинные и региональные) органы, штат которых состоит из муниципальных служащих. Это органы и должностные лица не государственной (т.е. власти всего общества), а публичной власти территориального коллектива. Они, конечно, тесно связаны с государственным аппаратом. Более того, мэры, избранные муниципальными советами или населением общин (городов, других населенных пунктов, группы деревень), утверждаются затем правительством (министром внутренних дел) как представители государственной власти в данной общине, наделяются определенными государственными полномочиями. Однако они остаются прежде всего муниципальными главами. Указанное различие единого государственного аппарата и разных аппаратов муниципальных образований (у последних нет иерархии, каждое из них автономно) следует иметь в виду, изучая структуру государственного аппарата. В структуре государственного аппарата различаются коллегиальные и единоличные органы. Первые принимают решения коллегиально, в необходимых случаях большинством голосов (например, парламент или суд), вторые — единолично (президент, министр). Есть и другие классификации, о которых речь пойдет ниже. Государственный аппарат имеет свои особенности в простом унитарном государстве (например, в Болгарии или Польше, имеющих только административно-территориальные единицы), в сложном унитарном государстве, включающем автономные образования (например, в Финляндии, где Аландские острова имеют свой местный парламент, принимающий местные законы), в региональном (региона- листском) государстве, целиком состоящем из автономных единиц (например, Италия), и в государстве федеративном. Наиболее простой является структура аппарата в простом унитарном государстве: один парламент (местных парламентов не существует), правительство и глава государства (президент или монарх). Действует единая судебная система и система исполнительных органов, строго подчиненных по вертикали. Вместе с тем структура государственных органов на местах может различаться в зависимости от того, является унитарное государство централизованным, децентрализованным или относительно централизованным. В централизованном унитарном государстве на местах (в Индонезии и Таиланде — даже в общинах и кварталах го родов) государственным управлением ведают назначенные чиновники общей компетенции (губернаторы, начальники районов, старосты деревень, правда, последние назначаются в Индонезии из числа трех лиц, выбранных в качестве кандидатов на должность старосты населением). В децентрализованном унитарном государстве (например, в Великобритании, Швеции) на места чиновников общей компетенции не назначают. Решением вопросов общегосударственного значения там занимаются местные отделы (делегатуры) министерств (каждый отдел — только в рамках своей отраслевой компетенции). В относительно централизованном унитарном государстве (например, во Франции) назначенных чиновников общей компетенции никогда не бывает в низовом звене — в общинах, они назначаются в округа, где нет выборного местного совета, в остальных звеньях действуют назначенные чиновники общей компетенции (префекты), делегатуры министерств и избранные советы. В сложном унитарном государстве, имеющем в своем составе одно или несколько автономных образований, структура государственного аппарата не столь проста. Если это автономия политическая, то там действует свой законодательный орган (на Аландских островах в Финляндии, на Корсике во Франции, на острове Минданао на Филиппинах и т.д.), правда, с довольно ограниченными полномочиями. Он обычно создает свой исполнительный аппарат, а в автономию глава государства или правительство назначает губернатора. Его полномочия обычно сводятся к контролю за соответствием деятельности органов автономии общегосударственным законам. Если это административная автономия (два округа индейцев в Никарагуа, округа гагаузов в Молдавии, более 150 автономных районов, округов и уездов в Китае), то структура органов обычно мало отличается от общегосударственного стандарта управления на местах. В основном отличия касаются более широких полномочий автономии по сравнению с административно-территориальными единицами соответствующей ступени с целью учета в управлении местных особенностей. Региональное государство (Италия, Испания, ЮАР, Шри-Ланка) целиком состоит из однотипных (Италия, ЮАР) или неодинаковых автономных образований (Испания). Все они являются политическими автономиями (правда, в Испании права мелких автономий по сравнению с крупными ограничены). По сравнению со сложным унитарным государством с политической автономией в региональном государстве структура государственного аппарата усложняется прежде всего территориально, объемно. Такие же органы, которые действуют в одном или нескольких автономных образованиях на части территории унитарного государства с автономией, в региональном государстве существуют на всей его территории, состоящей из автономных единиц. Наиболее сложный государственный аппарат в федеративном государстве. По существу, он имеет двойственный характер. Поскольку в федерации есть федеральная государственная власть и подчиненная ей государственная власть каждого из ее субъектов, то наряду с государственным аппаратом федерации имеются и государственные аппараты субъектов. Первый представлен общегосударственными законодательными, исполнительными, судебными и другими органами, а также федеральными государственными служащими, входящими в состав таких органов. Государственный аппарат субъектов федерации представлен их законодательными, исполнительными и иногда своей системой судебных органов, действующих параллельно с системой судебных органов федерации (например, в США), однако во многих федерациях существует единая судебная система (например, в Канаде). В России также имеется единая судебная система, но субъекты Федерации учреждают свои мировые суды (мировых судей). В деятельности государственного аппарата могут участвовать другие организации, учреждения, органы, если им поручаются отдельные функции органов государственного управления. Такая возможность предусмотрена, в частности, Конституцией РФ по отношению к органам местного самоуправления. В этом случае такие органы становятся как бы частью государственного аппарата, их решения и распоряжения приобретают государственное значение, а сами они в пределах переданных им функций находятся под контролем государства. Иногда отдельными функциями государственных органов наделяются общественные объединения. Чаще всего это общественные организации лиц творческих профессий, действующие в сфере культуры, иногда — объединения промышленников и торговцев (торгово-промышленные палаты, регистрирующие в некоторых органах товарные знаки, осуществляющие арбитраж по торговым делам). Элементы государственного аппарата. Ключевыми понятиями в системе государственного аппарата являются рассмотренные выше ветви власти, а более дробными — понятия государственной организации, государственного органа, государственного служащего (внутри последнего выделяется понятие должностного лица). По существу, это различные элементы государственного аппарата, его звенья. Следует учесть, что наряду с государственными органами и организациями существует много негосударственных организаций, органов, служащих. Они не входят в состав государственного аппарата. Государственная организация — обобщающее понятие. Сюда относятся государственные учреждения и предприятия. Различия между предприятиями и учреждениями состоят в их назначении, роли в обществе, содержании основной деятельности. Предприятия занимаются прежде всего производственной деятельностью, учреждения — управлением, социальным обслуживанием населения. На государственных предприятиях существует администрация (ее органы), но ее функции сводятся к решению вопросов внутреннего управления и она не выступает вовне как управленческий орган. Лишь по отношению к структурным частям предприятия (цехам, в какой-то мере по отношению к дочерним предриятиям) администрация может осуществлять внешние управленческие функции. Существуют разные виды предприятий по характеру своей деятельности (производственные, торговые и др.), по подчиненности и структуре (государственные, муниципальные, акционированные, унитарные и т.д.). Учреждение зачастую распространяет свою деятельность вовне, на лиц, другие учреждения, непосредственно не подчиненные ему, но в отличие от государственного органа оно занято преимущественно обслуживанием и не обладает государственно-властными полномочиями, правом принимать правовые нормативные акты. Государственные учреждения играют важную роль в осуществлении социально-экономических, культурно-просветительных задач государства. Государственные высшие учебные заведения (например, Московский государственный университет, государственные медицинские институты) готовят кадры, в том числе для государственных органов, учреждений здравоохранения, культуры (прокуратура, Онкологический центр, Большой театр, Российская государственная библиотека в г. Москве). Имеются учреждения, ведущие подготовительную работу для принятия органами государства властных решений. К государственным учреждениям относят также вспомогательный, обслуживающий, внутренний аппарат государственных органов (например, управление делами, канцелярия). Государственный орган — это самостоятельная структурная единица государственной власти, наделенная государственно-властными полномочиями, необходимыми для частичной реализации (в соответствии с его профилем работы) функций определенной ветви государственной власти. Наиболее общие признаки органа государства: выполнение публичных функций, включающих регулятивные, координационные и иные формы управленческой деятельности в определенной сфере, отрасли или регионе; определение правового статуса органа вышестоящим государственным органом; право принимать управлен- 5-4915 ческие решения в пределах конституции и закона; сложная внутренняя структура, аппарат органа состоит из подразделений (других органов) и государственных служащих в соответствии со штатным расписанием данного органа; финансирование из государственного бюджета; соподчиненность и отчетность перед органом государственной власти, учредившим данный орган. В России, в том числе в субъектах Федерации, и в зарубежных странах, как говорилось выше, существуют разные виды государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Государственный служащий — лицо, находящееся на государственной службе и профессионально занимающееся деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов. Государственный служащий занят особым видом общественно полезной деятельности, которая отличается от труда рабочих, крестьян, иных служащих своим государственным, публичным характером. Эта деятельность регулируется в основном не трудовым, а административным правом. Важнейшее значение в институте государственной службы имеет государственная должность. Это элементная штатная единица с определенным кругом прав и обязанностей по выполнению функций данного органа, денежным содержанием и ответственностью за выполнение обязанностей. Должностными лицами органов государственной власти признаются государственные служащие, постоянно, временно или по специальному поручению выполняющие функции представителей государственной власти федерации или ее субъектов, а равно организационно-распорядительные, контрольно-ревизионные, хозяйственно-управленческие или информационные функции. В законах и иных актах дается исчерпывающий перечень должностных лиц. Прежде всего, это руководители и их заместители. Должностные лица при осуществлении своей служебной компетенции имеют дискреционные полномочия, т.е. право принимать решения, касающиеся других лиц, организаций, органов в пределах закона. Они имеют право на совершение юридически значимых действий и, в частности, административных актов (например, вправе издавать распоряжения за своей подписью).
<< | >>
Источник: Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. 2003

Еще по теме § 3. Государственный аппарат:

  1. Лекция 4. Понятие, характеристика бюрократии и ее роль в деятельности государственного аппарата. Государственная служба
  2. ГлаваIX. Государственный аппарат
  3. § 1. Понятие государственного аппарата
  4. § 2. Структура государственного аппарата
  5. 40. Принципы организации и деятельности государственного аппарата.
  6. 38. Механизм государства, государственный аппарат: понятие и их соотношение.
  7. § 3. Основные принципы организации и деятельности государственного аппарата
  8. ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ АППАРАТЕ В ГОДЫ ПЕРВОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ
  9. 4. Высокая правовая культура аппарата - основа эффективной государственно-управленческой деятельности
  10. Принцип разделения властей как организационно-правовая основа деятельности государственного аппарата
  11. Тема 5. Методологический аппарат логистики
  12. ГЛАВА 5. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АППАРАТ ЛОГИСТИКИ
  13. § 2. Ответственность государственных органов, государственных организаций, государственных служащих за правонарушения в сфере государственного управления
  14. ГЛАВА 1. Истерия развития и гЕнягийньй аппарат микрообьектологии в криминалистике
  15. Коалиции интересов и околоправительственный аппарат
  16. 1.Безопасность труда: понятийный аппарат
  17. 1.3. Понятийный аппарат (язык) криминалистической ситуалогии
  18. Тема 5. Методологический аппарат логистики
  19. 7.3. Особенности оценки летательных аппаратов и воздушных судов
- Регулирование и развитие инновационной деятельности - Антикризисное управление - Аудит - Банковское дело - Бизнес-курс MBA - Биржевая торговля - Бухгалтерский и финансовый учет - Бухучет в отраслях экономики - Бюджетная система - Государственное регулирование экономики - Государственные и муниципальные финансы - Инновации - Институциональная экономика - Информационные системы в экономике - Исследования в экономике - История экономики - Коммерческая деятельность предприятия - Лизинг - Логистика - Макроэкономика - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги - Оценка и оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Прогнозирование социально-экономических процессов - Региональная экономика - Сетевая экономика - Статистика - Страхование - Транспортное право - Управление затратами - Управление финасами - Финансовый анализ - Финансовый менеджмент - Финансы и кредит - Экономика в отрасли - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика предприятия - Экономика природопользования - Экономика труда - Экономическая теория - Экономический анализ -