<<
>>

§ 2. Государственное управление и коллектив

Разновидности коллективов и государственное управление. В любом современном обществе существуют caM^ie разные коллективы. Различают естественно сложившиеся коллективы (классы и социальные слои), коллективы формализованные, требующие регистрации в государственных органах (например, политические партии), объединения устойчивые, постоянные (например, предпринимательские союзы) и временные, преходящие (например, объединение людей в ходе демонстрации граждан, выступающих под лозунгами оппозиции), многочисленные (массовые) и имеющие очень небольшой состав, общегосударственные и местные и т.д.
Самый крупный коллектив в стране — это общество. Очень многочисленны социальные коллективы (классы, социальные слои). Существует множество самых различных общественных, творческих, спортивных и иных объединений. Среди общественных объединений различают общественные организации (политические партии, которые принято выделять особо среди объединений, социально-экономические организации, например, профсоюзы, организации в связи с естественным положением лиц (женские и молодежные), организации по интересам, например, спортивные, общественные движения (они не имеют фиксированного членства), общественные фонды (они обычно оказывают содействие какого-либо рода деятельности), организации общественной самодеятельности (родительские комитеты в школе) и т.д. Особое место занимают религиозные общества, которые не относятся к общественным объединениям, объединения, занимающиеся извлечением прибыли (акционерные общества), разного рода артели, кооперативы и т.д. Есть организации, действующие легально, и нелегальные, подпольные организации (в России, например, это Новая революционная инициатива и Реввоенсовет Республики — узкие группы, устраивавшие взрывы у дверей некоторых государственных учерждений в Москве и взрывы памятников). Специфика тех или иных объединений оказывает прямое воздействие на особенности государственного управления по отношению к ним.
Особенности государственного управления различными видами коллективов. Отношения государственных органов и коллективов определяются многими обстоятельствами: характером формирования коллектива (естественно сложившиеся коллективы, например, крестьянство нельзя «распустить», как это можно сделать в отношении политической партии, систематически нарушающей конституцию), природой коллектива (взаимосвязи государства с коллективами по литического характера иные, чем, скажем, с обществом филателистов), социальным характером (какие социальные группировки он представляет), значением в общественной жизни (например, общегосударственный или локальный), позицией по отношению к государственной власти (сотрудничает, находится в оппозиции, ведет подпольную вооруженную борьбу) и т.д. Отношения государства с объективно складывающимися в обществе разными социальными коллективами (рабочим классом, крестьянством, интеллигенцией, «средним классом», крупными предпринимателями и т.д.) неодинаковы. Наиболее отчетливо это проявляется в условиях тоталитарного социализма, когда государство официально поддерживало рабочий класс, заявляя, что оно является выразителем его интересов, занималось коллективизацией единоличного крестьянства, ликвидировало «класс эксплуататоров», в частности кулачество (в России для этого применялась ссылка и высылка кулаков и их семей). В современных демократических странах государство стремится опереться на средний класс, но нередко те или иные принципиальные направления деятельности государства определяет группировка крупнейших предпринимателей. В некоторых зарубежных странах (например, в США) законы, т.е. важнейшие государственные акты, регулирующие положение рабочих профсоюзов (главным образом, ограничивая их деятельность), трудовые конфликты, экспорт и импорт товаров и др., были приняты по настоянию и даже по проектам общегосударственных предпринимательских союзов. Ко многим общественным объединениям, особенно локальным, не выступающим с политических позиций, государство относится нейтрально, иногда — безразлично, хотя и может оказывать им помощь в работе.
В данном случае активное государственное управление используется в минимальной степени. Установив в законе общие правила, относящиеся к объединениям в целом (например, российский Федеральный закон об общественных объединениях 1995 г.) или правила, относящиеся к определенным категориям объединений (российский Федеральный закон о потребительской кооперации 1997 г.), оно не особенно интересуется их деятельностью, если они не нарушают законы1. Это же относится ко многим объединениям по интересам, клубам, к различным органам общественной самодеятельности (например, В России, как и в других федеративных государствах, действуют федеральные законы и законы субъектов Федерации (в России — республик, краев, областей и др., в США — штатов, в Аргентине — провинций, в Германии — земель и т.д.). Среди федеральных российских законов различают обыкновенные, конституционные и законы о поправках к Конституции 1993 г. (последние еще не принимались). уличные, домовые, родительские комитеты в школах), которые не имеют централизованного характера, уставов и не подлежат регистрации со стороны государства (регистрация осуществляется уполномоченными на то органами, обычно Министерством юстиции, его местными органами). Более внимательно государство, его органы, регистратор наблюдают за теми общественными объединениями, которые имеют устав, а иногда и программу действий (если нет программы, цели могут быть обозначены в уставе) и в силу их возможной значимости в обществе подлежат регистрации: социально-экономическими объединениями социальных слоев населения (например, профсоюзами), женскими, молодежными. В одних странах молодежные организации создаются при политических партиях, в других это запрещено, в третьих только правящая партия может создавать такие организации (например, в Сирии), в четвертых запрещено создание студенческих объединений вне университетов. Государственное управление зарегистрированными объединениями не ограничивается изданием соответствующих законов, а включает наблюдение регистратора за соблюдением ими конституции, законов и собственного устава.
В странах тоталитарного социализма все общественные организации поставлены под контроль правящей коммунистической партии, которая, согласно конституциям, является руководящей силой общества и государства. Социально-экономические объединения привлекают пристальное внимание государства, но его отношения с предпринимательскими союзами, профсоюзами, крестьянскими союзами не одинаковы. Хотя их правовое положение однотипно (все это — общественные объединения), предпринимательские союзы (их не следует смешивать, например, с акционерными обществами) выступают, скорее, как советники государства, его органов, как его партнеры, прежде всего по вопросам экономической политики. Иногда предпринимательские союзы выступают и как группы давления, что обычно имеет место в кризисных ситуациях. В России созывавшиеся совещания крупных предпринимателей иногда ставили условия правительству. Со своей стороны, органы государства принимают ограничительные меры в отношении предпринимательских союзов (как и других объединений), если они выходят за пределы закона и круга деятельности, допустимой для общественных объединений. Крестьянские союзы редко оказывают значительное давление на государственную власть, в частности, в силу распыленности крестьянских хозяйств, слабой организованности крестьян. Обычно они требуют повышения цен на сельскохозяйственную продукцию и недопущения в страну более дешевой импортной продукции, иногда органи зуя демонстрации и перегораживая дороги. Во всех странах государственные органы поддерживают кооперативные объединения крестьян (это выгодно для государства) прежде всего путем предоставления льгот, ссуд, снижения налогов, другими экономическими мерами. В странах тоталитарного социализма применялись принудительные меры со стороны государства для ускорения процесса кооперирования в сельском хозяйстве. Профсоюзы чаще всего выступают в роли групп давления, требуя принятия законодательства о повышении заработной платы, улучшения условий труда, пенсионного обеспечения и т.д. Нередко в стране (в том числе в современной России) имеется несколько профсоюзных центров, лидеры одних из них сотрудничают с правительством, другие выступают в оппозиции. В демократических странах профсоюзам, как и другим непартийным общественным объединениям, обычно запрещено заниматься политической деятельностью (под этим прежде всего подразумевается участие в избирательных кампаниях): для этой цели существуют партии. В тоталитарных странах профсоюзы, другие непартийные объединения различных слоев населения могут активно вовлекаться государством в политику, но только под руководством правящей партии. Тоталитарное государство обычно создает единые профсоюзные, женские, молодежные и другие массовые организации, делая их в высокой степени централизованными и запрещая оппозицию. Для объединения массовых организаций (включая партии) в тоталитарных, а иногда в некоторых других странах (например, в Сирии), под руководством правящей партии создаются народные, национальные, отечественные фронты. Они исключают деятельность оппозиционных объединений вне фронта. Деятельность объединений, выступающих в оппозиции, против социализма, запрещена, они могут существовать в тоталитарном государстве только как подпольные. В демократических странах используются иные объединяющие меры. Под лозунгами сотрудничества государства, труда и капитала создаются общегосударственные совещательные советы (экономические и социальные советы и др.), иногда они предусмотрены конституциями (Италия, Франция). В них представлены государственные чиновники, лидеры профсоюзов, сотрудничающих с правительством, предприниматели. Советы — это консультативные органы правительства для обсуждения и выработки рекомендаций по экономическим и социальным вопросам. Они могут играть важную роль в выработке условий «социального контракта» и «социального партнерства» в обществе. Представители государства и предпринимателей обычно за нимают в таких органах ведущую роль, а профсоюзы выступают как сторона, добивающаяся уступок. Нередко бывает и так, что представители государства играют роль арбитра, пытаясь умерить требования и предпринимателей, и профсоюзов. Среди общественных объединений важнейшее место занимают политические партии, целью которых, в отличие от других общественных объединений, является борьба за государственную власть (в современных условиях преимущественно мирными средствами, используя выборы). Партии стремятся создать свое правительство или ввести в него своих представителей, оказывают давление на государственную власть. Государство устанавливает с ними особые отношения. Во-первых, во многих новых конституциях определяются их статус, роль в обществе. В демократических конституциях предусмотрена многопартийность, государству запрещается искусственно ограничивать число партий. Они могут сменять друг друга у власти путем выборов, и это действительно происходит. В основных законах Германии, Франции, Италии, Португалии, Бразилии говорится, что партии содействуют формированию и выражению политической воли народа. В некоторых государствах приняты специальные законы о политических партиях, которые устанавливают в их отношении более жесткие требования по сравнению с другими общественными объединениями. В России специального закона о партиях нет, как нет и специальной статьи в Конституции РФ (кроме упоминания о многопартийности). Правовое положение партий в России регулируется Законом об общественных объединениях 1995 г., а также действующими ст. 6 и 9 Закона СССР об общественных объединениях 1990 г. В тоталитарных государствах конституциями может предусматриваться существование только одной партии. Так было в прошлом во многих африканских странах (Алжире, Заире, Центрально-африкан- ской Республике и др.). Все партии обычно запрещаются в условиях военных режимов. Они запрещены в странах мусульманского фундаментализма как разрушающие единство «правоверных» (Саудовская Аравия, Кувейт, ОАЭ, Катар и др.). В Уганде, где существует гражданский режим, принята концепция беспартийной демократии1. В социалистических государствах такой конституционной нормы не было, но в некоторых из них государственная власть приняла все меры, чтобы ликвидировать иные партии (в том числе добиться их самороспуска), Kirya G.B. The Non-party or Movement Democracy // The Review. 1998. № 60. P. 79-87. или создавала! такие условия, чтобы другие партии, кроме коммунистической, не возникли. Там же, где существовало несколько партий (Болгария, Польша, Чехословакия и др.), они не могли по закону быть правящими: конституции закрепляли руководящую роль в обществе и государстве за одной партией — коммунистической. В основные законы, особенно принятые после Второй мировой войны, все чаще включают положения, касающиеся принципов организации и деятельности партий. В демократических странах установлено, что политические партии должны строиться и действовать на принципах демократии. В законах о политических партиях иногда говорится, что их органы должны избираться, должны периодически проводиться съезды и конференции. В отличие от других общественных объединений политические партии могут создаваться только гражданами государства (в ряде стран — рожденными от гражданина данного государства или на данной территории, но не натурализованными), а их членами могут быть лишь граждане государства, причем натурализованные граждане — иногда только через несколько лет после натурализации. Наконец, законодательство предусматривает признание партий неконституцинными, если они прибегают к насильственным действиям с целью изменения государственного строя, проповедуют расизм, разжигают социальную вражду в обществе. Такие положения относятся и к другим общественным объединениям, об этом говорится и в Конституции РФ. Особенности присущи правовому регулированию религиозных объединений, обществ, созданных для извлечения прибыли, кооперативных объединений. Все они не рассматриваются как общественные объединения. В России в отношении религиозных объединений действует Закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» 1997 г. с последующими изменениями, которые в основном касаются ограничения деятельности иностранных миссионеров и направлены на воспрепятствование деятельности тоталитарных сект. Религиозные объединения создаются и осуществляют свою деятельность на основе собственной иерархической структуры (патриарх, синод, епископы и епархии и т.д.), они избирают или назначают персонал по своим установлениям. Они не могут наделяться функциями государственных органов и органов местного самоуправления, не могут участвовать в выборах, делать взносы в избирательные фонды, не вправе заниматься политической деятельностью, участвовать в работе политических партий, оказывать им материальную помощь. Однако эти ограничения относятся к деятельности объединений. Верующие избирают и могут быть избраны, духовные лица тоже могут быть избраны (однако в на стоящее время в России церковь запрещает им избираться по крайней мере в парламент, за это лишают духовного сана), вправе участвовать в политической деятельности на индивидуальных началах. Религиозные объединения в России могут действовать в форме различных групп и религиозных организаций. Религиозная группа вправе совершать богослужения, осуществлять обучение религии, но не имеет своей собственности (необходимое имущество предоставляется ей членами группы и является их собственностью), действует без государственной регистрации, не имеет правоспособности юридического лица. Религиозная организация состоит из не менее чем 10 участников, достигших 18 лет и постоянно проживающих на законных основаниях на территории РФ. Она имеет устав и подлежит регистрации. Если религиозная организация состоит из не менее чем трех местных религиозных организаций, она считается централизованной. Государственные органы не управляют церковными делами. Регулирование осуществляется на уровне принятия законов. Однако государственные органы, зарегистрировавшие устав религиозной организации, обязаны следить, соблюдает ли его организация. Прокуратура также обязана следить за законностью деятельности религиозных объединений, не допуская деятельности изуверских сект, наносящих ущерб личности; здоровью и имуществу граждан. В отличие от России в некоторых зарубежных странах есть обязательная религия и государственная церковь. В странах мусульманского фундаментализма не допускается деятельность каких-либо иных религий и их учреждений. В странах Европы (Великобритания, Швеция, Дания, Греция, Болгария, Испания и др.) различные направления христианства (католичество, протестантизм, лютеранство, православие) объявлены государственной церковью. Это не стесняет свободы вероисповедания других лиц, но государство оказывает материальную поддержку только государственной церкви. В тех странах, где во главе государства стоит монарх, он нередко является и религиозным главой, назначает высших духовных лиц в церковной иерархии. Только те акты гражданского состояния (браки, записи рождений, смерти и т.д.), которые совершены в государственной церкви, имеют юридическое значение. Регулирование кооперативных объединений также имеет свою специфику, что связано с их характером как хозяйственных организаций. В условиях тоталитарного социализма важнейшие в то время из таких организаций — колхозы находились, по существу, под прямым управлением органов правящей партии и государства. В настоящее время государственное регулирование осуществляется на уровне законов пу тем установления для кооперативов определенных льгот, других благоприятных условий с целью поощрять объединение граждан в кооперативы. Метод стимулирования является в данном случае основным. Организации для извлечения прибыли (акционерные общества, разного рода товарищества), подобно церковным организациям, не рассматриваются как общественные объединения. Государственное управление ими осуществляется в основном в форме лицензирования, т.е. выдачи разрешений на предпринимательскую деятельность определенного рода, и последующего контроля за соблюдением условий лицензии и законодательства. Их деятельность регулируется гражданскими кодексами, а также специальными законами об акционерных обществах, другими законами. Она может быть разрешена государством только в определенных сферах (например, исключается производство вооружений). Для начала работы нужно получить лицензию, в которой указаны условия и вид деятельности. Лицензию выдает уполномоченный на то законом определенный орган государственного управления (например, для создания журнала — органы Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, для открытия частной высшей школы — органы Министерства образования или другое соответствующее министерство, в ряде случаев — специальная регистрационная палата при администрации (других органах исполнительной власти субъекта Федерации). В Москве, например, это делает Московская регистрационная палата. Иногда выдача лицензии имеет упрощенный характер, по существу, это лишь регистрация, постановка на учет (например, создание лицом своей газеты с целью осуществления конституционного права на свободу печати), в других случаях выдаче лицензии предшествует тщательная проверка (например, проверяются необходимые условия для создания частного университета — наличие материальной базы, по документам проверяется квалификация преподавательского состава). Временные коллективы и государственное управление. Государственное регулирование распространяется и на временные коллективы. Такие коллективы могут создаваться стихийно, обычно в экстремальных условиях (например, паника, охватившая большую толпу людей), и по заранее намеченному плану (митинги, демонстрации, группы пикетчиков). В первом случае органы охраны правопорядка применяют все законные меры, чтобы предотвратить грозящие бедствия или жертвы. Создание заранее намеченных временных коллективов также подвергается государственному регулированию. Прежде всего, существуют конституционные нормы, устанавливающие, с од ной стороны, свободу собраний, уличных шествий и демонстраций, с другой — ограничения по использованию этих свобод. Свобода проведения публичных мероприятий означает, что каждый гражданин, достигших 18 лет, может быть инициатором публичного мероприятия, инициаторами могут быть уполномоченные общественных объединений, трудовых коллективов, группы граждан (в России право на проведение публичных мероприятий предоставляется только гражданам). Государственные органы, общественные объединения, должностные лица, а также граждане не вправе препятствовать публичным мероприятиям, проводимым с соблюдением установленного порядка. Более того, полиция (милиция) обычно охраняет собрания, сопровождает демонстрации, в том числе в целях охраны демонстрантов от нападений. Ограничения в отношении временных коллективов относятся только к тем из них, которые создаются для проведения публичных мероприятий и открыты для любых участников (частные собрания, вечеринки с определенным кругом приглашенных лиц правом не регулируются). Эти ограничения допускаются международным правом (пактами об экономических, социальных и культурных правах, а также о гражданских и политических правах, вступивших в силу в 1976 г.) в точно указанных целях: обеспечение общественного порядка, публичной морали, здоровья населения и т.д. В соответствии с международными актами такие же условия предусмотрены в конституциях государств, в том числе в российской (ст. 55 и 56). Конституции устанавливают, что собрания допускаются «мирные и без оружия», при этом запрещается иметь с собой колющие, режущие предметы и другие орудия, которые могут приничить вред другим лицам. Для проведения собраний на открытом воздухе следует предварительно (за два-три дня) подать заявление в местную администрацию, указав цель собрания, время, предполагаемое количество участников, фамилии организаторов (уполномоченных). Собрания не допускаются в определенных местах (вблизи здания, где заседает законодательный орган, у резиденции главы государства и др.). В некоторых странах действует не заявительный (уведомительный), а разрешительный порядок проведения таких собраний. Для проведения демонстрации (а демонстрация стесняет движение транспорта и причиняет другие неудобства) необходимо, по существу, получить разрешение. Хотя во многих странах (в том числе в России) предусмотрен уведомительный порядок, на деле администрация (мэрия и др.) определяет допустимое число участников демонстрации, маршрут движения. При нарушении установленного порядка, отклонении собраний и демонстра ций от целей, указаных в заявлениях, при нарушении утвержденного маршрута полиция (милиция) вправе рассеять ставшие незаконными собрание или демонстрацию. Для пикетирования (публичное выражение коллективного или индивидуального мнения путем размещения граждан у пикетируемого объекта с плакатами и другими изобразительными средствами, но без шествий и звукоусиления) установлен значительно более свободный порядок. Пикеты возле высших органов государственной власти обычно разрешены, но на определенном удалении.
<< | >>
Источник: Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. 2003

Еще по теме § 2. Государственное управление и коллектив:

  1. 7.1. Концептуальная модель управления маркетингом малого бизнеса
  2. 2.1. Принципы управления
  3. 8.3. Роль и место кадровой службы в системе управления персоналом
  4. 14.4. Морально-психологический климат в коллективе как объект управления персоналом
  5. 1. Объективные условия, детерминирующие характер государственного управления.
  6. § 1. Государство и государственные образования
  7. Глава 3 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ЧЕЛОВЕК, КОЛЛЕКТИВ, ОБЩЕСТВО
  8. § 2. Государственное управление и коллектив
  9. § 2. Государственное управление организациями
  10. § 2. Функции, структура и процессы государственного менеджмента
  11. Отечественный и зарубежный опыт регулирования оплаты труда в сфере материального производства. Подходы и направления реформирования оплаты труда в социальной сфере и организациях государственной службы
  12. Система государственного управления зарубежных стран
  13. Социально-психологические методы управления
  14. Самоуправление
  15. Человеческий фактор в современном производстве. Коллективные методы управления. Концепция развития социальной сферы. Возрастание роли человеческого фактора
  16. 4. Планово‑рыночные методы управления
- Регулирование и развитие инновационной деятельности - Антикризисное управление - Аудит - Банковское дело - Бизнес-курс MBA - Биржевая торговля - Бухгалтерский и финансовый учет - Бухучет в отраслях экономики - Бюджетная система - Государственное регулирование экономики - Государственные и муниципальные финансы - Инновации - Институциональная экономика - Информационные системы в экономике - Исследования в экономике - История экономики - Коммерческая деятельность предприятия - Лизинг - Логистика - Макроэкономика - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги - Оценка и оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Прогнозирование социально-экономических процессов - Региональная экономика - Сетевая экономика - Статистика - Страхование - Транспортное право - Управление затратами - Управление финасами - Финансовый анализ - Финансовый менеджмент - Финансы и кредит - Экономика в отрасли - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика предприятия - Экономика природопользования - Экономика труда - Экономическая теория - Экономический анализ -
Яндекс.Метрика