Задать вопрос юристу

§ 1. Государственное управление и человек

Два основных подхода в науке к отношениям человека и государственного управления. В настоящее время в науке существуют два основных подхода к связям личности (человека) и государственного управления: экономический и политический.
В основе первого лежит использование концепции рыночного механизма. Его сторонники — неокейнсианцы используют для объяснения государственного управления теорию публичного выбора, т.е. выбора гражданами модели упр- вления прежде всего в зависимости от ее стоимости, расходов на уп равление. При этом снижается роль гражданина в управлении до потребителя административных услуг и клиента государства. Вариант такого подхода — концепция нового публичного менеджмента. В ней гражданин выступает в государственном управлении не просто как потребитель, а как требователь. Считается, что должностное лицо подчиняется при управлении системе финансовых требований (расчетов) и финансовых санкций, а индивиды в своих требованиях к администрации руководствуются разумным эгоизмом (индивид тоже исходит в основном из учета финансовых расходов налогоплательщика на управление). Сторонники этого подхода делают вывод: работа администратора может быть улучшена, если ему оплачивать его действия, результаты (а не платить заработную плату в обычном порядке). Иную позицию по вопросу о взаимоотношениях гражданина и органов (должностных лиц) управления занимают сторонники политического подхода Дж. Хабермас, Т. Кларк, Э. Хиршман и их последователи. Они предлагают концепцию «голоса и лояльности», объясняя деятельность государственных органов по управлению с точки зрения политических предпочтений граждан, их требований к управлению при сохранении социальной солидарности в обществе, с позиций общих интересов управляющих и управляемых. «Голос и лояльность» — это и участие в управлении (партиципация) и социальный контроль граждан за управлением. Сторонники этого подхода считают, что его использование будет способствовать улучшению работы государственного управления. Приверженцы теории «голоса и лояльности» требуют демократизации и большей публичности государственного управления, причем, считают они, партиципация должна иметь место не только во время выборов, но и на всех ступенях управления. Лояльность предполагает соответствующие отношения внутри сообщества и отношения управляемых и управляющих, ибо каждый несет ответственность за другого и все заинтересованы в со- хранениии уклада жизни. Управленцы имеют общие цели с управляемыми, для рациональных действий по управлению нужна власть, которая Должна действовать на благо всех, — таковы основные положения этой концепции. В отечественной литературе с целью объяснения отношений гражданина и государственного управления используются и экономический, и политический подходы, но они имеют несколько иные акценты. Первый связан с требованием удешевления государственного управления (что влечет финансовые последствия для граждан) путем его Рационализации, сокращения доли так называемых непроизводительных расходов (последнее требование — наследие прежних порядков, когда акцент делался на сферу материального производства, роль рабочих и крестьян). Опыт показывает, что сокращение расходов на управление допустимо только до определенной степени, иначе это сказывается на развитии общества в целом (возникает рассогласованность в управлении экономикой, растет преступность и т.д.).
Политический подход зафиксирован в ст. 32 Конституции РФ, где говорится о праве граждан участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно, Так и через своих представителей, а также об избирательных правах граждан, об участии в самоуправлении, референдумах, в отправлении правосудия, о равном доступе к государственной службе. Статья 33 закрепляет право граждан обращаться лично, и также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуравле- ния. В соответствии с этими нормами действует обширное законодательство, развивающее конституционные положения (о выборах, о местном самоуправлении, о государственной службе, о порядке рассмотрения жалоб и заявлений граждан, о митингах, собраниях, демонстрациях, имеющих политический и неполитический характер и др.). Государственное управление и статус личности. Воздействие государственного управления на человека имеет разные формы. Государственный орган или должностное лицо может непосредственно управлять поведением человека (в рамках закона). Например, судья приговаривает нарушителя общественного порядка к выполнению общественных работ в течение 15 суток; начальник направляет работника в служебную командировку; милиционер задерживает на два часа нарушителя общественного порядка для составления протокола и т.д. Государственное управление поведением отдельного человека может осуществляться опосредованно, через различные коллективы (например, признание судом забастовки, в которой участвовал данный гражданин, незаконной с вытекающими из этого негативными, в том числе и для этого гражданина, последствиями; повышение заработной платы работникам государственных учреждений культуры, где человек работает; отказ в государственной регистрации партии, где он состоит). Государственное управление возможно и путем вмешательства государства в дела общества в целом (например, запрещение обращения иностранной валюты в стране). Обычно наиболее ощутимое значение для конкретной личности имеет непосредственное воздействие государственного управления (прием на работу, выдача ежемесячной пенсии, присвоение ученого звания и т.д.). Государственное управление играет очнь важную роль в жизни человека от рождения (свидетельство о рождении) и до смерти (соот ветствующая справка). Правда, мы не всегда это замечаем, а иногда и не знаем о скрытой опеке государства. Прежде всего, государство устанавливает институт гражданства (существование или отсутствие правовой связи лица с данным государством), определяя в законе, кто из проживающих на его территории или вне ее является гражданином (например, по рождению), иностранцем, лицом без гражданства, лицом с множественным (обычно двойным) гражданством. Такой статус лежит в основе связей личности и государства, определяет применение разных приемов, способов государственного управления по отношению к человеку. Состояние гражданства (в монархиях употребляется также термин «подданство», с акцентом на личной связи человека и главы государства) порождает определенные права, которых не имеет иностранец или лицо без гражданства (например, участие в выборах в парламент или право состоять в политичеких партиях), а также возлагает на гражданина определенные обязанности, которых не несут иные лица (например, воинскую обязанность). Граждане имеют наиболее широкие права и несут более широкие обязанности перед государством. По отношению к гражданину государство может применить такие методы управления, которые невозможны по отношению к иностранцу (например, военный призыв). Положение граждан в государстве также может быть неодинаковым. Натурализованные граждане (принятые в гражданство данной страны по их ходатайству) не всегда имеют одинаковые права с гражданами, которые приобрели гражданство в силу рождения от родите- лей-граждан или рождения на территории данного государства. В ряде стран натурализованные граждане не могут быть избраны президентами (Египет, США и др.), в некоторых странах (Австрия, Мексика и др.) натурализованные граждане могут быть лишены гражданства (обычно по постановлению суда), а урожденные — нет. В отдельных государствах есть понятие ассоциированного гражданства с определенными ограничениями (в Мьянме, ранее называвшейся Бирмой, такие граждане должны дать клятву о лояльности государству). Иностранцы, лица без гражданства также состоят в определенных правовых и фактических связах с государством, на территории которого они находятся временно или постоянно. Однако характер этих связей иной, как и некоторые методы государственного регулирования их поведения (в тех сферах, где оно может регулироваться). Иностранцы пользуются социально-экономическими правами (правом на труд, образование и др.), личными правами (например, на личную неприкосновенность, тайну переписки и доставляемых сообщений); -4915 в некоторых странах постоянно проживающие иностранцы на основе взаимности могут участвовать в выборах (обычно органов местного самоуправления). Вместе с тем инстранцы и лица без гражданства ограничены в политических правах. Как правило, они не могут участвовать в выборах центральных органов государства, не могут быть приняты на классифицированную государственную службу, создавать политические партии. Их трудовые и имущественные права могут быть ограничены законом (в некоторых странах, в том числе в России, они не могут быть капитанами морских судов, приобретать землю в собственность1). На иностранцев и лиц без гражданства распространяются законы страны проживания, за их нарушение они, как и граждане, несут ответственность. Со своей стороны, государство обязано защищать жизнь, свободу, имущество иностранцев, лиц без гражданства, охранять их права. Таким образом, независимо от статуса личности, если человек находится на государственной территории, а гражданин данного государства — и вне ее, существуют взаимные права и взаимная ответственность личности и государства. Поэтому в основу государственного управления в отношениях личности и государства положены правовые методы. Это прежде всего установление прав и обязанностей личности по отношению к государству и государства — по отношению к личности. Личность, ее права и обязанности по отношению к государству. Личность, независимо от того, является человек гражданином данного государства или нет, имеет по отношению к государству различные права. Принято различать, с одной стороны, прирожденные, естественные права человека (право на жизнь, свободу, собственность и др.), которые, как считается, не могут быть отчуждены государством, его органами по их прихоти (лишение имущества, не говоря уже о жизни или свободе, возможно только на основании закона и с соблюдением строгой судебной процедуры), с другой — позитивные права гражданина как члена политического сообщества, предоставляемые от имени государства (например, право на государственную пенсию). В современных условиях обе группы прав закреплены в конституциях и относятся к числу основных, конституционных прав. Помимо основных конституционных прав личность обладает многими другими правами. Их перечень в основных законах государств, особенно принятых в последние десятилетия, как правило, соответствует международным стандартам, общим принципам и нормам Законами единичных субъектов Российской Федерации (например, Татарстана в 1998 г.) право приобретать землю в собственность предоставлено и иностранцам. международного права (Всеобщая декларация прав человека 1948 г., пакты о социально-экономических, культурных, гражданских, политических правах 1966 г., вступившие в силу в 1976 г.). В последние десятилетия к ним добавились «новые поколения» прав: на чистую окружающую среду, на достойное человека существование, на информацию и др. Государственное управление в области осуществления прав человека и гражданина, с одной стороны, исходит из всемерной защиты этих прав и создания необходимых условий для их реализации. Все органы демократического государства (а не только специализированные, правоохранительные) участвуют в этом. Выше уже говорилось о деятельности различных органов государства в сфере экономики, социальных отношений, политики, духовной жизни общества, непосредственно связанных с благами личности. С другой стороны, государственное регулирование исходит из постулата, принятого в международном праве, в соответствии с которым права человека и гражданина не имеют абсолютного, беспредельного характера. Свобода и демократия — это не вседозволенность. Закрепленные в конституциях права (в том числе естественные) могут быть ограничены, но только в интересах соблюдения общественного порядка, охраны здоровья населения, общественной морали, соблюдения прав других лиц и лишь на основе закона и в соответствующих формах. Это допустимо и вне объявленного чрезвычйного положения в соответствии с международными актами о правах человека. Даже право на жизнь, как указывалось выше, может быть ограничено. Тюремное заключение ограничивает право на свободу и неприкосновенность личности. Можно привести и другие примеры. Многие конституционные права без дополнительного регулирования нельзя осуществлять. Так, свобода уличных шествий и демонстраций требует определенного порядка их проведения, свобода слова не допускает пропаганды религиозной вражды и т.д. Следовательно, важен характер ограничений, которые устанавливаются при регулировании. Они должны быть разумными, не противоречить общечеловеческим ценностям (например, справедливости) и устанавливаться законом, а не актом исполнительной власти. Поэтому очень важна разработка проблемы допустимых и недопустимых ограничений, соотношения ограничений и дискриминации, регулирования и ограничений и т.д. Личность не только имеет определенные права по отношению к государству, но несет и определенные обязанности. В общем виде это положение сформулировано как конституционное требование ис- поднять конституцию и законы государства, а также общепринятые нормы международного права и ратифицированные государством международные договоры, поскольку в соответствии со многими современными конституциями эти нормы и акты составляют часть права страны или даже имеют приоритет по отношению к внутреннему законодательству. Есть и другие конституционные обязанности граждан: платить налоги, служить в армии и т.д. Некоторые конституции (например, Германии) устанавливают, что гражданин обязан защищать конституционный строй и свободный демократический порядок. Государство, его права и обязанности по отношению к личности. Права государства по отношению к личности связаны с требованием должного поведения личности, предусмотренного правовыми нормами. Осуществляя управление, государственные органы вправе требовать от личности исполнять конституцию и законы, поддерживать общественный порядок, защищать конституционный строй. В странах тоталитарного социализма предусмотрены и другие требования: трудиться, соблюдать дисциплину труда, учиться, повышать свой культурный уровень и т.д. Некоторые нормы, которые по общему представлению имеют моральный .характер, в отдельных правовых системах также обеспечиваются государством, становятся правовыми. Закрепляя права человека и гражданина в конституции, иных законах и правовых актах, государство берет на себя обязанность защищать личность, ее жизнь, свободу, достоинство, имущество от любых посягательств, гарантировать осуществление ею своих прав. Индивид может обратиться в суд с иском к государству, его органам, должностным лицам. В некоторых странах (например, в США) иск (например, по поводу дискриминационных законов) может быть предъявлен к президенту как конституционному представителю государства с требованием восстановить нарушенное право. В России в последние годы также имели место подобные иски (например, в 1996 г. суд удовлетворил иск мэра Владивостока гражданина Черепкова к Президенту РФ о восстановлении в должности, поскольку он был ранее смещен его указом, а возможность такого смещения не предусматрена законом). Наряду с судом (в том числе конституционными судами) права человека охраняют другие органы государства: прокуратура, омбудс- маны (уполномоченные парламента по правам человека) и т.д. Пройдя все стадии защиты прав в государстве пребывания и будучи неудовлетворенным, индивид (теперь, после ратификации парламентом в 1997-1998 гг. ряда документов Совета Европы, и российский гражданин) может обратиться в международные органы (Европейский суд по правам человека в г. Страсбурге), а также в Комитет ООН по правам человека, но его решения не имеют обязательного характера. При отклоняющемся поведении личности государственные органы в соответствии с законом могут применять санкции. При совершении преступления к виновному лицу может быть применено наказание, вплоть до смертной казни (во многих государствах смертная казнь отменена). Государство вправе требовать уплаты установленных законом налогов, средства от которых идут на затраты для выполнения «общих дел» (оборону государства, содержание государственного аппарата для управления обществом и др.), соблюдения общественного порядка. В случаях нарушений могут быть применены штрафные санкции (административная ответственность). Существует гражданско- правовая ответственность индивида перед государством: помимо возмещения ущерба возможны и другие взыскания. Для служащих некоторых категорий предусмотрена дисциплинарная ответственность (выговор, понижение в должности и др.). Обладая правами, государство несет обязанности по отношению к личности. Организуя охрану общественного порядка, используя подчиненные его органам полицию, внутренние войска, другие свои «материальные придатки», государство обязано защищать человека и гражданина. В соответствии с конституционными формулировками о «социальном государстве» оно должно предоставлять индивидам социальные услуги (образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение, забота об условиях труда и отдыха и т.д.), должно принимать меры по улучшению качества жизни граждан. Не всегда отношения личности и государства являются правовыми или осознаются таковыми. Не всегда эти отношения складываются только в формах, предписанных правом. Во-первых, как отмечалось выше, есть множество фактических отношений, которые не нуждаются в урегулировании правовыми нормами. Во-вторых, нельзя сбрасывать со счетов случаи отклоняющегося, правонарушающего поведения человека (преступления и др.). Со своей стороны, государство в лице своих органов иногда нарушает установленные им правовые нормы, не обеспечивает необходимых гарантий личности (например, длительные и массовые задержки выплаты заработной платы на государственных предприятиях и пенсий в России), массовые репрессии в бывшем СССР (в частности, насильственная депортация некоторых народов).
<< | >>
Источник: Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. 2003

Еще по теме § 1. Государственное управление и человек:

  1. Глава 3 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ЧЕЛОВЕК, КОЛЛЕКТИВ, ОБЩЕСТВО
  2. § 6. Государственное управление и сфера личной жизни человека
  3. § 2. Ответственность государственных органов, государственных организаций, государственных служащих за правонарушения в сфере государственного управления
  4. Тема 8 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  5. Глава 16 ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ИНФОРМАЦИОННОЙ СФЕРЕ
  6. 5. Динамика численности государственных учреждений за рубежом . Реформы государственного управления.
  7. III. Государственная регистрация нормативных правовых актов государственного управления.
  8. Глава VI. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ, ОХРАНЫ, ЗАЩИТЫ, ВОСПРОИЗВОДСТВА ЛЕСОВ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЛЕСНОЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР
  9. § 2. Понятие, виды и структура государственного долга. Методы управления государственным долгом
  10. 1. Государственная служба, ее статус и функции в системе государственного управления
  11. 5. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в процессе реализации функций государственного управления
  12. § 3. Ответственность негосударственных органов, организаций и лиц, не находящихся на государственной службе, за правонарушения в сфере государственного управления
  13. 1. Государственные органы, осуществляющие государственное управление в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов
  14. 4. Становление новой российской государственности: первые шаги на пути построения эффективно функционирующей системы государственного управления
- Регулирование и развитие инновационной деятельности - Антикризисное управление - Аудит - Банковское дело - Бизнес-курс MBA - Биржевая торговля - Бухгалтерский и финансовый учет - Бухучет в отраслях экономики - Бюджетная система - Государственное регулирование экономики - Государственные и муниципальные финансы - Инновации - Институциональная экономика - Информационные системы в экономике - Исследования в экономике - История экономики - Коммерческая деятельность предприятия - Лизинг - Логистика - Макроэкономика - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги - Оценка и оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Прогнозирование социально-экономических процессов - Региональная экономика - Сетевая экономика - Статистика - Страхование - Транспортное право - Управление затратами - Управление финасами - Финансовый анализ - Финансовый менеджмент - Финансы и кредит - Экономика в отрасли - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика предприятия - Экономика природопользования - Экономика труда - Экономическая теория - Экономический анализ -