Задать вопрос юристу

§ 4. Формы работы парламента

Сессия и процедуры работы парламента. Одной из главных форм работы парламента является принятие законов. Эта деятельность в развитых демократических странах занимает более половины времени работы парламента.
В тоталитарных государствах законы принимаются обычно без длительного обсуждения. Законы и иные решения парламент принимает, как правило, на сессиях. В некоторых странах (Австрия, Германия) считается, что парламент находится в состоянии постоянной сессии и созывается на пленарные заседания по мере надобности (в Германии в среднем 50 раз в год). Сессией обычно называется тот промежуток времени, в течение которого проходят пленарные заседания, заседания постоянных комитетов и депутаты работают в своих избирательных округах. В демократических странах каждая сессия длится несколько месяцев. Если в течение года проводится одна сессия (Великобритания, США, Франция), она обычно длится семь-восемь месяцев. Если сессий две (весенняя и осенняя), каждая из них длится не менее трех-пяти месяцев. Промежуток между сессиями обычно называют парламентскими каникулами. В странах тоталитарного социализма сессией называют тот краткий период (несколько дней), в течение которого проходят пленарные заседания. Различаются очередные и чрезвычайные сессии. Время созыва и продолжительность очередной сессии нередко фиксируется в конституциях (например, в Бразилии первая сессия проходит с 15 февраля по 30 июня, вторая — с 1 августа по 30 декабря). Установление фиксированного дня начала и окончания сессии в регламентах палаты (Россия) является важной гарантией для парламента. Многие новые конституции устанавливают, что если глава государства не издаст со ответствующий указ и не созовет парламент на сессию, он должен собраться сам в установленный конституцией день. Внеочередная (чрезвычайная) сессия может быть созвана главой государства, председателями палат, определенной (обычно V3) частью депутатов и др. На ней могут рассматриваться только те вопросы, ради которых она созвана (по заранее указанной повестке дня). Во время сессии палаты заседают раздельно, совместные заседания созываются редко, в установленных конституцией случаях (выборы президента, если он избирается парламентом, заслушивание «тронной речи» и ежегодных посланий президента, для голосования о судьбе законопроекта, отвергнутого верхней палатой). Сессия прекращается с истечением срока, на который она созвана. Досрочно сессия может быть прекращена путем роспуска парламента. Роспуск может быть осуществлен монархом (в парламентарной монархии — правительством, по указанию которого действует монарх), президентом (Египет), президентом и правительством (Германия). Ранее роспуск парламента использовался как антидемократическая мера, если парламент угрожал принять радикальные законы, выступал против монарха. В настоящее время в демократических странах правительство (от имени главы государства) распускает парламент, с тем чтобы добиться для своей партии большего числа голосов на выборах и тем самым укрепить свое положение. Иногда глава государства имеет безусловное право роспуска парламента (с обязательным одновременным назначением новых выборов), но чаще устанавливается перечень обстоятельств, только при наличии которых президент может распустить парламент (например, если Государственная Дума трижды отклонит кандидатуру, представленную Президентом РФ на должность премьер-министра). В развивающихся странах роспуск парламента — следствие частых военных и государственных переворотов. Наряду с пленарными заседаниями во время сессии депутаты применяют другие формы работы: деятельность постоянных комиссий, парламентские слушания, посещение своих избирательных округов и т.д. В регламенте палат в соответствии с правилами процедуры или традицией устанавливаются виды работы парламента в определенные дни недели. Например, во вторник вторая половина дня отводится для пленарных заседаний, в понедельник и среду первая половина дня для работы постоянных комиссий, в понедельник заседает Совет палаты (старейшин и др.), раз в месяц по четвергам — дебаты по вопросам, предложенным оппозицией, по пятницам — дебаты по вопросам, предложенным правительством, один час перед каждым пленарным заседанием отводится на вопросы к министрам, один раз в две недели — на вопросы к премьер-министру и т.д. Точный распорядок работы парламента имеет отнюдь не техническое значение. Он повышает активность парламента, его депутатов, делает парламент действительно средоточием политической жизни страны. Важнейшая форма работы парламента (его палаты) — пленарное заседание. Именно на нем принимаются законы, решения. Для пленарного заседания необходим кворум, т.е. определенное число присутствующих на сессии депутатов. Без кворума присутствия сессия не может начать работу, без кворума решения последнее не принимается. В некоторых странах для обсуждения необходимо присутствие более половины списочного (конституционного) состава депутатов, т.е. не от фактически имеющихся депутатов, а от их числа, установленного конституцией (Россия, Украина и др.). Правда, во многих странах такой кворум презюмируется, а проверка проводится, только если этого потребуют депутаты (Италия). Во многих странах кворум обсуждения гораздо ниже: в Великобритании — 40 членов Палаты общин из 659, в Палате лордов — три человека, в обеих палатах Индии — Цо их состава. Кворум для принятия решения всегда более жесткий. Обычно для проведения голосования требуется участие в нем более половины списочного (конституционного) состава палаты (например, 226 депутатов из 450 в Государственной Думе РФ). Обычно решение считается принятым, если за него проголосовало более половины присутствующих. Некоторые решения (например, поправки в конституции) принимаются квалифицированным большинством (2/з, 3/5 и др.). Существуют и другие требования к принятию решения. Особенно детально регулируется принятие закона. Законодательный процесс. Законодательствование — основная работа парламента. Этот процесс начинается со стадии законодательной инициативы. Проект закона может составить любое лицо и, например, послать по почте в парламент или сдать его в экспедицию. Но парламент не обязан рассматривать любое такое предложение. В его обязанности входит рассмотрение предложений лиц, обладающих законодательной инициативой, и он вправе принять по таким предложениям любое решение (приступить к проработке проекта, отвергнуть сразу и т.д.). Законодательной инициативой (она может иметь как индивидуальный, так и групповой характер) обычно обладают депутаты и сенаторы (например, в Китае 30 депутатов), глава государства (в США президент не имеет права законодательной инициативы), палаты парламента, постоянные комиссии, правительство, представительные органы субъектов федерации, советы крупных регионов (Италия) и др. Это законодательная инициатива общего характера. Иногда законодательной инициативой обладают Генеральный прокурор (Бразилия), Верховный Суд (Россия) и другие органы, но только по вопросам своей компетенции (частичная законодательная инициатива). Законопроект может быть внесен также в порядке народной законодательной инициативы. При внесении законопроектов правительство, другие высшие органы государства пользуются преимуществами: они могут вносить законопроекты в любой день недели (депутаты — в определенный день), законопроекты по вопросам бюджета может вносить только правительство, при внесении депутатом финансовых законопроектов необходимо представить соответствующие расчеты и обоснование и т.д. Подавляющее большинство законопроектов в развитых демократических странах вносится правительством (в Великобритании, Германии — 80-90%). В некоторых развивающихся странах в условиях авторитарных режимов депутаты годами не вносят никаких законопроектов, все они исходят от президента и правительства. После внесения законопроекта начинается стадия его обсуждения, которое может быть свободным и фракционным. Свободное обсуждение происходит только по специальному решению парламента (Великобритания, Израиль и др.). При фракционном обсуждении выступают руководители фракций (уполномоченные фракцией лица) для изложения точки зрения фракции. Каждое обсуждение в палате, сопровождаемое голосованием, называется чтением. Число чтений колеблется от одного до четырех (принятие государственного бюджета в России). Обычно бывает три чтения. Множественность обсуждений призвана обеспечить тщательную проработку законопроекта с тем, чтобы был принят всесторонне взвешенный и профессионально подготовленный закон. Смысл первого чтения состоит в том, чтобы утвердить основы законопроекта. В одних странах детального обсуждения не происходит (оглашается заголовок проекта и решается вопрос о его, судьбе), в других более или менее детально обсуждаются общие принципы законопроекта. При голосовании в первом чтении он может быть отвергнут (и тогда дальнейшая работа над данным законопроектом прекращается) или принят и передан в соответствующий (по профилю проекта) постоянный комитет. Комитет (комиссия) вносит свои изменения, дополнения в проект (комитетская стадия), после чего он с докладом от имени автора (авторов) и с содокладом комиссии опять выносится на пленарное заседание. Повторное обсуждение проекта на пленарном заседании происходит в процессе второго чтения. При этом он обсуждается детально, по статьям. Каждая статья и поправки к ней обычно ставятся на голосование (председатель нередко объединяет однородные поправки при голосовании). В ходе второго чтения можно вносить различные поправки, но нельзя изменять основы законопроекта, принятые на первом чтении. При обсуждении правительство (иной автор законопроекта) стремится провести свой проект закона и с минимальными поправками, а оппозиция пытается сорвать или по крайней мере задержать его принятие, внести в проект максимум поправок в свою пользу. Перерыва между вторым и третьим чтением обычно не делается. В третьем чтении законопроект принимается в целом. Возможны только редакционные поправки, изменять смысл принятых статей нельзя. Голосование при принятии закона (а также при решении других вопросов) в одних странах сравнительно свободно и не подчиняется фракционной дисциплине (США), в других — жестко связано этой дисциплиной (фракционное принуждение), в третьих свободно только по определенным вопросам (в Великобритании — по вопросам морали). Само голосование осуществляется по-разному: открыто (поднятием рук), в особых случаях — поименно (когда каждый называемый депутат отвечает: выступает он «за» или «против» данного законопроекта), «голосование ногами» (когда голосующие «за» и «против» выходят в разные двери парламента), тайно (бюллетенями или с помощью электронной техники).
Голосовать разрешается только лично (например, в России1, хотя на практике депутаты Государственной Думы голосуют и за своих коллег) либо по доверенности, но только за определенное число депутатов (обычно лишь за одного, как во Франции, но на практике в этой стране, как и в других, где существует жесткая партийная дисциплина, лидер фракции иногда хранит у себя электронные карточки некоторых депутатов и использует их при голосовании). В мусульманских странах по традиции шариата стремятся избежать голосования и преодолеть расхождения путем соглашений, консенсуса. Законопроект, принятый одной палатой (в двухпалатном парламенте), поступает в другую. В некоторых странах первой его может Правда, Конституционный Суд РФ допускает возможность передачи права голосовать другому депутату в исключительных случаях. принять любая палата (Италия), но иногда он обязательно должен быть принят сначала нижней палатой и только затем поступает в верхнюю (Великобритания). Если проект сначала поступает в верхнюю палату и принимается ею (это разрешается в немногих странах), то нижняя вправе отклонить его (вето палаты). Преодолеть вето нижней палаты нельзя, и законопроект отклоняется. Если право вето использует верхняя палата, то возможны несколько вариантов: 1) ее вето, как и нижней палаты, не может быть преодолено; закон вступает в силу только в том случае, если он будет принят в одинаковом тексте обеими палатами (Италия, США); 2) вето верхней палаты преодолевается путем повторного принятия закона нижней палатой, что осуществляется в некоторых странах абсолютным большинством конституционного состава депутатов (Польша), но чаще — квалифицированным большинством (Россия); 3) вето верхней палаты преодолевается простым большинством, но только на другой сессии парламента, что дает возможность в некоторых странах задержать принятие закона на несколько месяцев, в тех, где имеет место только одна ежегодная сессия парламента, — на год (Великобритания); 4) по отношению к финансовым законам верхняя палата вообще не имеет права вето, она может лишь отсрочить их вступление в силу на несколько недель, затем они действуют автоматически, вторичного голосования в нижней палате не требуется (Великобритания); 5) вопрос может быть решен на совместном заседании обеих палат путем голосования. Проходит решение нижней палаты в силу ее большей численности (Индия); 6) создается согласительная комиссия из равного числа представителей обеих палат (на паритетных началах). Если она не пришла к согласованному решению, нижняя палата использует свое право преодолеть вето, либо законопроект снимается с обсуждения, его прохождение прекращается (в тех странах, где обе палаты равноправны), либо силу закона приобретает вариант, принятый нижней палатой (это возможно в отношении не всех законопроектов). Если закон принят обеими палатами (или однопалатным парламентом, в котором вопрос о праве вето другой палаты не возникает), он поступает на подпись главы государства (монарху или президенту). Он может подписать закон либо отказаться это сделать, применив вето главы государства. В некоторых странах вето главы государства не применяется, хотя и по разным причинам. В тех странах, где монарх обладает реальной властью, подписание закона становится формальностью: без предварительного согласия монарха в Иордании или Ма рокко парламент не осмелится принять закон. Право вето является формальностью также в парламентарной монархии и парламентарной республике, где глава государства действует по совету правительства, а правительство — это лидеры партии (партий) большинства в парламенте. Президенты Италии и ФРГ за последние 50 лет использовали право вето лишь со ссылкой на технические причины, а не существо дела, хотя имелось в виду именно последнее, когда, например, Президент Италии применил в 1998 г. вето по отношению к закону о государственном финансировании политических партий. Право вето главы государства имеет важное значение лишь в президентской и полупрезидентской республиках и обычно применяется, когда президент и большинство в парламенте принадлежат к разным партиям (или президент считается беспартийным, как в России). При таких формах правления президент применяет вето довольно часто: со времени принятия Конституции США (1787) в этой стране президентское вето применялось более 1300 раз (преодолено парламентом лишь 63 раза). В полупрезидентской Франции с 1958 г. оно применялось в среднем один раз в три с половиной года. В России после принятия Конституции 1993 г. Президент применял вето в массовом порядке. Только в 1997 г., как указано в послании Президента РФ Федеральному Собранию 1998 г., из 277 законов, переданных на подпись главе государства, 86 было отклонено. Преодолеть право вето можно либо путем вторичного принятия закона абсолютным большинством парламента в каждой из палат на раздельных заседаниях (Чехия), либо таким же большинством на совместном заседании палат (Бразилия), причем в этом случае необходимо учесть большое, двух — четырехкратное численное превосходство нижней палаты, либо квалифицированным большинством (2/з, 3/б) каждой из палат на раздельных заседаниях (Россия). Практика свидетельствует, что президентское вето преодолеть бывает довольно трудно. Подписание президентом закона — один из элементов его промульгации. Это понятие включает также санкционирование закона и распоряжение органам исполнительной власти выполнять его. Контрольная деятельность парламента. Парламент обладает правом контроля в отношении исполнительной власти. Он может осуществляться в различных формах, одной из которых являются вопросы к правительству, министрам на пленарном заседании (так называемый час вопросов (в Великобритании). Вопросы подаются в письменной форме заранее и оглашаются на заседаниях палат. Они не должны иметь личного характера, содержать обвинений и касаются только фактов. Обсуждения вопроса не предусмотрено, хотя в некоторых странах (например, в Германии) депутат, задавший вопрос, может выступить с комментарием (не более 5 мин). Министр вправе не отвечать на некоторые вопросы по причинам сохранения государственной тайны, большой стоимости затрат для подготовки ответа и др. Число вопросов может быть ограничено (в некоторых странах депутат может задать не более двух вопросов в неделю). Дебаты по заранее определенным вопросам внешней и внутренней политики также являются формой контроля. Они проводятся по предложению определенного числа депутатов, оппозиции, самого правительства. Решение по дебатам не принимается. Дебаты призваны оказать влияние на общественное мнение, а также подсказать пути решения каких-то проблем. Самой жесткой формой контроля является постановка вопроса о недоверии правительству или министру (только в парламентарных монархиях и республиках, а также в полупрезидентских республиках). Этот вопрос ставит оппозиция, но его внесение на рассмотрение палаты затруднено (в Румынии, например, необходимы подписи части членов палаты). Вопрос о доверии может поставить само правительство в своих интересах (возможность поставить такой вопрос предусмотрена и Конституцией РФ, и в случае отклонения требования о доверии Президент легко может распустить парламент). Парламент заслушивает доклады и отчеты правительства о своей деятельности. В странах тоталитарного социализма они имеют парадный характер. Такого же рода массовые собрания устраивались и в новой России, на которых председательствовал Президент. В парламентарных монархиях и парламентарных республиках отчеты правительства перед «своим» же парламентским большинством не проводятся или проводятся крайне редко, но на деле их заменяют выступления министров в палате (обычно раз в месяц) и специальные выступления и вопросы к премьер-министру (также установлена периодичность). Формой контроля являются парламентские слушания, организуемые обычно тем или иным постоянным комитетом или несколькими комитетами совместно. Решения на них не принимаются (могут приниматься рекомендации). Парламентские слушания используются чаще всего для информации общественности по тем или иным актуальным вопросам с целью привлечения к ним внимания. Парламент создает различного рода временные расследовательские (следственные и др.) комиссии. Они расследуют неблаговидные поступки, преступления членов правительства и др. Это очень действен ная форма контроля. В результате ее применения премьер-министры Италии, Японии, других стран были смещены парламентом, а затем осуждены судом за взяточничество. Контроль от имени парламента по определенным вопросам осуществляют парламентские комиссары (омбудсманы), о которых говорилось выше. В чрезвычайных ситуациях (введение чрезвычайного положения и др.) для контроля за действиями президента и исполнительной власти должна быть немедленно созвана специальная сессия парламента (Бразилия, Франция и др.). К числу форм контроля может быть отнесен импичмент президенту и некоторым другим должностным лицам, предание парламентом высших должностных лиц государства конституционному или специальному суду (Италия, Польша, Франция). Контроль парламента в отношении делегированного законодательства, ратификация международных соглашений (или отказ в ней), утверждение или неутверж- дение парламентом акта президента о чрезвычайном или военном положении тоже являются формами контроля. Многие формы работы парламента, в том числе и в сфере контроля, связаны со специальными парламентскими процедурами, которые отличаются от процесса законодательства. Это выборы и назначения должностных лиц. Те или иные кандидатуры на должности могут предлагаться только определенными должностными лицами и органами (например, кандидатуры судей Конституционного суда в Испании предлагают король и две палаты, в России — Президент). В процессе обсуждения акцент делается на профессиональных и иных качествах кандидата (иногда, например, в США, напротив, на его моральной характеристике). К числу специальных процедур относится делегирование законодательных полномочий правительству (иным органам или должностным лицам исполнительной власти), что часто предполагает жесткие условия принятия решения о делегировании (в Дании требуется согласие 5/б членов однопалатного парламента), а за актами органов исполнительной власти, принятыми на основе делегирования полномочий парламентом, устанавливается контроль. Они должны быть представлены парламенту (в некоторых странах — соответствующей постоянной комиссии, комитету, а по требованию парламента — пленарному заседанию). Особые процедуры связаны с отрешением от должности президента и других должностных лиц, с принятием индивидуальных и коллективных петиций и их рассмотрением в парламенте, интерпелляцией и др.
<< | >>
Источник: Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. 2003

Еще по теме § 4. Формы работы парламента:

  1. § 3. Полномочия парламента
  2. Европейский парламент
  3. Мусульманский парламент Великобритании
  4. Формы представления графика работ проекта
  5. 2. ОБЪЕМ ДИСЦИПЛИНЫ ПО ВИДАМ УЧЕБНОЙ РАБОТЫ И ФОРМЫ КОНТРОЛЯ
  6. 7.3.Различные формы представления схем потоков работ
  7. § 2. Понятие, состав и структура парламента
  8. Неприкосновенность депутатов Парламента
  9. 3. Темы контрольных работ для студентов дистанционной формы обучения
  10. Методы разработки и формы представления структурной схемы работ
  11. § 1. Конституционно-правовая природа Федерального Собрания - парламента России
  12. Глава 9. Порядок обращений граждан в палаты парламента
  13. Пример информационной формы опросника для анализа работ в диалоговом режиме 1.
  14. § 2. Двухпалатная структура парламента России. Особенности формирования палат Федерального Собрания
  15. 4. Приоритет избирателя-центриста, порядок и процедура учета интересов меньшинства в парламенте
  16. ПРИМЕРНАЯ ТЕМАТИКА КУРСОВЫХ И ВЫПУСКНЫХ КВАЛИФИКАЦИОННЫХ РАБОТ ДЛЯ СТУДЕНТОВ ОЧНОЙ И ОЧНО-ЗАОЧНОЙ ФОРМЫ ОБУЧЕНИЯ
- Регулирование и развитие инновационной деятельности - Антикризисное управление - Аудит - Банковское дело - Бизнес-курс MBA - Биржевая торговля - Бухгалтерский и финансовый учет - Бухучет в отраслях экономики - Бюджетная система - Государственное регулирование экономики - Государственные и муниципальные финансы - Инновации - Институциональная экономика - Информационные системы в экономике - Исследования в экономике - История экономики - Коммерческая деятельность предприятия - Лизинг - Логистика - Макроэкономика - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги - Оценка и оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Прогнозирование социально-экономических процессов - Региональная экономика - Сетевая экономика - Статистика - Страхование - Транспортное право - Управление затратами - Управление финасами - Финансовый анализ - Финансовый менеджмент - Финансы и кредит - Экономика в отрасли - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика предприятия - Экономика природопользования - Экономика труда - Экономическая теория - Экономический анализ -