Задать вопрос юристу

§ 5. Формы и методы государственного управления

Управленческая деятельность и государственный режим. Государство, его органы функционируют в определенной среде и в свою очередь своими действиями изменяют ее. Среда состоит из огромного количества слагаемых — от географических условий до политической и правовой культуры населения.
Действуя, органы государства особенно тесно соприкасаются с другими элементами политической системы, что естественно: государство является ее составной частью. В результате функционирования всех звеньев политической системы в стране складывается особый «политический климат» — политический режим. Он создается не только вследствие деятельности государства. Огромное значение имеют массовые политические выступления народа, влияние определенной идеологии, деятельность общественных объединений. Ясно, например, что нельзя понять существо политического режима, в странах тотариларного социализма, если не учитыать принцип руководящей роли коммунистической партии в обществе и государстве, но и государство своими действиями (например, запрещая законами или судебными постановлениями деятель ность тех или иных партий) участвует в создании определенного политического режима. В обычных условиях политический и государственный режим, хотя и имеют различия, совпадают по своему характеру, существу. При применении государством демократических способов, форм и методов управления и политический режим является демократическим, и, наоборот, авторитарные методы осуществления государственной власти делают его антидемократическим1. Это естественно, ибо государственная власть — сердцевина политической системы. Вместе с тем политический и государственный режимы нельзя отождествлять. Последний складывается именно в результате деятельности государства, его органов. Государственный режим — это обобщенная характеристика форм и методов осуществления государственной власти в той или иной стране. Данное понятие тесно связано не со структурной, организационной стороной государства (как это имеет место в случае с органами государства), а с динамической стороцой государственной власти, характеризует функциональный компонент государства как системы. Формы и методы деятельности государства лишь в своей основе обусловлены функциями, т.е. основными направлениями деятельности государства, рассматриваемыми ниже. Абсолютной предопределенности в данном случае нет. При осуществлении экономической функции государства так же применяется, например, метод запрета (запрещение экономического монополизма), как и при реализации идеологической функции (запрет пропаганды национальной вражды). Политическая функция предполагает дозволение (свободу образования общественных объединений), равно как и функция социальная (свобода выбора профессии), Классификация форм и методов управленческой деятельности государства. Обычно принято различать экономические, административные и идеологические способы или методы управленческой деятельности. В их рамках существует множество частных методов или приемов. Экономические способы состоят в создании государством таких условий, чтобы управляемому объекту было выгодно действовать так, как этого желает государство. Например, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-отлични- ков, заботясь о качестве подготовки кадров. Административные способы — это команды государства (требования, запреты и т.д.), обязы- В литературе не существует достаточно четкого различия между понятиями способов, форм, методов, процедур управления. вающие поступать определенным образом. Они могут быть экономически выгодны государству, а могут быть необходимы по другим причинам (например, производство дорогостоящей техники для обороны страны). Идеологические способы — это государственное воздействие на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны государства (например, шариат объявлен во многих мусульманских странах нормой жизни людей, на коробках с сигаретами от имени государства — Министерства здравоохранения есть надпись, предупреждающая о том, что курение опасно для здоровья). Различают правовые и неправовые формы и методы деятельности органов государства, его должностных лиц. К правовым относятся те, которые совершаются на основе конституции, законов, иных правовых актов, в пределах и в соответствии с процедурой, установленной ими. Среди основных правовых форм различают законодательствование, управление, правосудие и контроль. Законодательствование — это установление правил наиболее общего характера по важнейшим вопросам общественной жизни, определяющих поведение и деятельность физических и юридических лиц, организаций, учреждений, предприятий, коллективов и т.д. Указанным правилам должны соответствовать подзаконные правовые акты (указы президента, постановления правительства и т.д.). Законы обычно принимаются высшим представительным органом государства — парламентом, но могут быть приняты и другим способом, например путем референдума (голосования избирателей). Государственное управление — это, как говорилось выше, исполнительно-распорядительная, организационная деятельность государства, его органов, должностных лиц. Для его осуществления также издаются правовые акты, но в этой сфере деятельности особенно широко применяются организационно-технические методы, приемы, способы. Правосудие осуществляется судом. Суд призван в особой процессуальной форме разрешать конфликты, возникающие между гражданами, органами государства, физическими и юридическими лицами и т.д. Суд рассматривает конкретные дела и споры в судебной коллегии (незначительные дела моЖет решать единолично судья). Решения суда (после вступления их в силу) должны выполняться всеми органами государства (в том числе и главой государства, а также парламентом, если суд осуществляет конституционный контроль в отношении законов), юридическими и физическими лицами, объединениями и т.д. Контрольная деятельность государства выражается в форме инспектирования, проверки соответствия деятельности должностных лиц законам, актам вышестоящих органов, путем проверки выполнения должностных обязанностей, соблюдения установленных стандартов, правил противопожарной, противоэпидемической и т.д. безопасности. Контрольной деятельностью занимаются в ряде стран прокуратура (проверка соблюдения законности), конституционные суды и советы (конституционный контроль), специальные органы (контрольные палаты или управления в Польше, Чехии, Словакии), генеральные контролеры, генеральные ревизоры, омбудсманы с подчиненным им аппаратом. Контрольные органы, как правило, не могут давать каких-то обязательных указаний, распоряжений. Они устанавливают факты, часто составляют акт о нарушениях и обращаются к парламенту, правительству, к вышестоящим (по отношению к проверяемому объекту) органам, при обнаружении грубых нарушения могут возбудить дело в суде. Неправовые методы имеют две разновидности. Большинство из них относится к числу организационно-технических, т.е. совершаемых в соответствии с правовыми нормами, но их процедуры детально правом не регулируются (экстренные меры по ликвидации стихийных бедствий, работа по составлению списков избирателей, учет населения, повседневная оперативная работа). За применение противоправных методов в нарушение закона, иных правовых актов (например, применение насильственных действий государственными службами, не имеющими на то права, скажем, ректором государственного вуза в отношении студентов) виновные лица несут ответственность по закону. За применение противоправных методов может нести ответственность и само государство. Это возможно во внутригосударственных отношениях (например, за причинение ущерба лицу незаконными актами), но наиболее отчетливо проявляется в сфере международноправовых отношений. Государство несет ответственность за агрессию, нарушение международного мира, преступления против человечества, использование методов принуждения, запрещенных международным правом (например, захват торговых судов в открытом море в качестве компенсации государственного долга). Так, современная демократическая Германия выплачивает государственную компенсацию лицам, насильственно угнанным в Германию во время Второй мировой войны из оккупированных территорий, за их подневольный труд. С точки зрения особенностей волеизъявления государства, его органов различают методы стимулирования (поощрения), дозволения, охраны, требования, запрета, ответственности, репрессии и др. Стимулирование широко применяется в государственном управлении. Оно используется для ориентации поведения и деятельности участников общественных отношений (граждан, юридических лиц, органов государства и т.д.) в таком направлении, которое государство считает необходимым. Это одна из форм «мягкого» государственного руководства. Так, путем установления льгот стимулируется объединение крестьян в кооперативы любого уровня (это повышает производительность труда, обеспеченность населения товарами, да и государственным органам удобнее иметь дело с организациями, чем с распыленными мелкими хозяйствами). С целью притока иностранных капиталовложений государство иногда на несколько лет освобождает иностранные предприятия от уплаты налогов или снижает их. Формой стимулирования являются государственные награды, премии, присвоение почетных званий за успехи в труде. В сфере международных отношений государство может стимулировать создание разного рода объединений, поддерживать соотечественников за границей и т.д. В отличие от стимулирования, которое выражает прямую заинтересованность государства, метод дозволения в определенной мере характеризует нейтральную позицию государственной власти по отношению к тем или иным общественным явлениям, процессам, видам деятельности. Государство не поощряет те или иные виды деятельности, но и не запрещает их — граждане, юридические лица сами решают, воспользоваться ли предоставляемыми возможностями. Метод дозволения используется при регулировании основных прав и свобод личности. Общественные объединения создаются свободно, никакого разрешения или предварительного уведомления государственных органов при этом не требуется. Свобода слова, проведение собраний в закрытых помещениях также осуществляются явочным порядком. Демократическое государство допускает плюрализм, различные виды массовой культуры, свободу предпринимательской деятельности и т.д. Проявлением дозволения в сфере международных отношений является, например, применение консенсуса на международных конференциях: государство не голосует за то или иное предложение, но и не возражает против его принятия. Метод охраны используется прежде всего для обеспечения стабильности существующих общественных отношений, сложившегося правового порядка (в том числе и на международной арене).
Охранительная деятельность государства осуществляется специализированным аппаратом (полиция, суды, прокуратура и др.) и его другими органами, выполняющими эту задачу попутно. Для защиты государства от агрессии создается армия, для защиты от внутренних угроз — внутренние войска. Границы охраняют пограничные войска, охраной меж дународного мира занимаются международные организации государств — универсальные (ООН) и региональные (например, Организация африканского единства). Иногда они направляют в районы международных, межнациональных конфликтов миротворческие вооруженные силы (обычно без права применять оружие). Требование должного поведения выражает активную заинтересованность государства в определенных действиях со стороны физических и юридических лиц, государственных служащих, учреждений, организаций, коллективов, в развитии общественных отношений в таком направлении, которое оно считает необходимым. В данном случае воля государства проявляется более отчетливо и в жестких формах. Данный метод прежде всего возлагает на участников отношений обязанности от имени государства. Он используется в конституционном, административном, налоговом, других отраслях права. В административном праве требуется регистрация общественной организации в соответствующем органе (обычно в Министерстве юстиции) для получения прав юридического лица. В гражданском праве можно потребовать возмещения ущерба при несоблюдении договора другой стороной и т.д. Метод требований широко применяется в повседневной деятельности органов охраны общественного порядка, в деятельности государственных служащих других органов (например, представить декларацию о доходах, представить документ о высшем образовании для поступления в аспирантуру и т.д.), в международных отношениях. Объявление посла другого государства персоной нон грата (нежелательным лицом) равносильно требованию срочно покинуть страну пребывания. Требования одного государства часто предъявляются другому в дипломатических нотах (например, принять меры по предотвращению пограничных инцидентов), международной организацией к ее членам (например, резолюции Совета безопасности ООН с требованием к Ираку прекратить агрессию против Кувейта). Запреты — действенная форма отрицательного отношения государства к тем или иным явлениям, поступкам, поведению. В форме запретов государство исключает вредную, нежелательную для него, общества, человека деятельность. В конституционном праве запрещена пропаганда религиозной нетерпимости, в административном — несанкционированные демонстрации, мешающие прохожим и движению транспорта, в уголовном — посягательства на жизнь человека, в земельном — изменение целевого назначения сельскохозяйственных земель, в гражданском — торговля частных лиц ядами или оружием. Широко используются запреты в международном праве. Имеется много международных соглашений, которые запрещают агрессивную войну, работорговлю, апартеид и т.д. В повседневной жизни человеку приходится встречаться с множеством запретов и морального характера, и установленных государством, его органами, служащими (например, не курить в общественных местах, соблюдать тишину в библиотеке). Метод установления ответственности — это прежде всего предостережение государства о вредных последствиях, которые могут последовать для лица, организации, иного субъекта, другого государства (в сфере международных отношений) при несоблюдении требований или запретов государственных органов, должностных лиц, а также санкции. Юридическая ответственность предусмотрена многими правовыми актами и имеет разные формы: ограничение свободы правонарушителя, роспуск общественного объединения, систематически нарушающего свой устав, уплата пени или штрафов при просрочке платежа и т.д. Свои виды ответственности присущи международным отношениям, например, досрочное аннулирование .международного договора при систематическом нарушении его другой стороной, высылка дипломата из страны пребывания за нарушение ее законов. Метод контроля и надзора состоит в оценке (с точки зрения законности, целесообразности и т.д.) каких-либо управленческих действий (включая издание правовых актов). Он осуществляется по отношению к подчиненным органам и должностным лицам (это право и обязанность вышестоящих инстанций) либо постоянно, либо эпизодически путем требований о представлении отчетов, сведений, других данных, проверок для инспектирования. При обнаружении упущений чаще всего в этом случае возможна дисциплинарная ответственность по подчиненности (при совершении преступления — уголовная ответственность, при причинении материального ущерба — гражданско-правовая). По отношению к неподчиненным объектам контроль чаще всего осуществляется органами межведомственного, функционального контроля (например, противопожарный надзор) эпизодически, путем периодических проверок и при обнаружении недочетов влечет за собой административную ответственность (в зависимости от тяжести и характера правонарушений возможны другие формы ответственности). Контролирующий орган и должностное лицо, как сказано выше, может проверять деятельность подконтрольного объекта не только с точки зрения соблюдения законов и предписаний вышестоящих органов, но и с позиций целесообразности, т.е. хозяйственности, экономической и иной результативности действий объекта, оценивать, насколько удачны они были в сложившейся конкретной обстановке. Наконец, любое государство применяет репрессии, наказания. Метод репрессии тесно связан с ответственностью, но установление ответственности — это прежде всего предостережение, а репрессия — это фактическое применение насилия, принуждение, лишение каких-то благ с целью покарать определенное физическое или юридическое лицо, объединение и т.д. За совершение преступления человек может быть заключен в тюрьму. Незаконная демонстрация может быть рассеяна с применением технических средств, а ее организаторы задержаны и оштрафованы. Возможны штраф и конфйскация доходов, с которых не уплачены налоги. По решению суда лицо может быть лишено родительских прав. Имущественные санкции (мягкая форма ответственности) применяются в гражданско-правовых отношениях (например, уплата пени за просрочку расчетов, неустойки за неисполнение договора и т.д.). Используя те или иные методы государственного управления, органы государства, должностные лица применяют разные способы административного воздействия. К их числу относятся: конкретные (адресные) задания, назначение или освобождение от должности, регистрация определенных действий, установление стандартов и квот, учет и статистика, оформление государственных заказов, распоряжение объектами государственной собственности, образование, реорганизация или ликвидация подведомственных объектов, приостановление или отмена правовых актов подведомственных органов и должностных лиц, технические операции и т.д.1 С методами и формами управленческой деятельности тесно связаны управленческие процедуры. Среди них выделяют, во-первых, подготовку, принятие и исполнение решений. Решение и его осуществление — один из узловых моментов государственного управления. Оно может быть коллегиальным или единоличным. Управленческое решение должно быть тщательно подготовлено, взвешены возможности его осуществления, просчитаны последствия, предусмотрено его обеспечение и, если необходимо, ответственность за выполнение, причем все эти компоненты, включая ответственных лиц или органы, должны быть конкретизированы. Во-вторых, управленческие процедуры зачастую тесно связаны с координацией управленческой (а если необходимо, то и иной) деятельности. Координация обеспечивает экономию ресурсов и средств, позволяет более эффективно выполнять соответствующие задачи. Поэ- См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и JI.JI. Попова. М., 1999. С. 289 -290. 6'4915 тому, принимая решение, следует проанализировать возможности координации с другими вышестоящими, подчиненными и неподчиненными органами или должностными лицами. В-третьих, управленческая деятельность связана с организационными, регистрационными, разрешительными или учетно-уведомительными формами работы. Органы государства проводят организационные мероприятия по обеспечению выборов в представительные органы (парламент, законодательные собрания в субъектах федераций, органы местного самоуправления). Они регистрируют политические партии (обычно это девают органы министерства юстиции, а в Болгарии, Польше — городские суды столицы), частные предприятия, выдают лицензии (разрешения) на определенные виды деятельности, разрешают или не разрешают (например, в случае угрозы публичному порядку) массовые уличные демонстрации, обеспечивают проведение митингов и т.д. В-четвертых, органы государства, государственные учреждения, государственные служащие занимаются консультативной и информационной деятельностью. Она осуществляется в отношении нижестоящих органов, граждан, неподчиненных государственных учреждений, негосударстввенных организаций. Государственные служащие обязаны разъяснять гражданам законы, внимательно относиться к их нуждам, объяснять, почему конкретный орган или должностное лицо приняло именно такое решение по вопросу, касающемуся гражданина. Органы государства должны представлять информацию вышестоящим органам, а также средствам массовой информации. Информационные регулярные сообщения о ситуации в стране пребывания регулярно направляют в министерство иностранных дел дипломатические представители государства. В-пятых, сферой деятельности государственного управления являются учетные, аналитические, программные формы работы, а также отчетность. В некоторых государственных органах, их подразделениях учет имеет очень важное значение (например, в отделах районных военных комиссариатов, в паспортных столах в отделениях милиции). Аналитической работой занимаются все органы государственного управления, по крайней мере, когда представляют периодические годовые отчеты о своей работе. Прогнозы и программы служат для ориентации деятельности того или иного органа, выявлению перспектив, направлений работы. Наконец, все государственные органы и государственные служащие в разной мере и в разных формах используют процедуры контроля. Вышестоящие органы и должностные лица проверяют и контро лируют деятельность нижестоящих, контролируют ситуацию на определенной территории, наблюдают за деятельностью неподчиненных и негосударственных организаций, действующих в сфере ответственности данного органа государственного управления (например, органы здравоохранения следят за состоянием здоровья людей на предприятиях, проводя систематические флюорографические осмотры). Наряду с этим действуют специальные органы государственного контроля, рассматриваемые ниже.
<< | >>
Источник: Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. 2003

Еще по теме § 5. Формы и методы государственного управления:

  1. Формы и методы государственного управления и регулирования
  2. Формы и методы государственного регулирования
  3. Формы и методы государственного регулирования экономики
  4. Формы и методы государственного регулирования экономики
  5. Формы и методы государственного регулирования экономики
  6. 4.1. Формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности
  7. § 2. Понятие, виды и структура государственного долга. Методы управления государственным долгом
  8. Тема 6 ВЛИЯНИЕ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА НА ХАРАКТЕР И ДЕЙСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  9. § 6.6. Оценка эффективности управления мотивацией, ее формы и методы
  10. § 3. Методология и методы изучения государственного управления
  11. Методы государственного управления в структуре политического режима
  12. Глава 2 Принципы и методы управления в государственной и муниципальной службе
  13. §4. СПОСОБЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПОЛИТИКИ И ТИПЫ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕЖИМОВ. МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  14. ВВЕДЕНИЕ Объект, предмет и метод курса «Государственное управление в современной России»
- Регулирование и развитие инновационной деятельности - Антикризисное управление - Аудит - Банковское дело - Бизнес-курс MBA - Биржевая торговля - Бухгалтерский и финансовый учет - Бухучет в отраслях экономики - Бюджетная система - Государственное регулирование экономики - Государственные и муниципальные финансы - Инновации - Институциональная экономика - Информационные системы в экономике - Исследования в экономике - История экономики - Коммерческая деятельность предприятия - Лизинг - Логистика - Макроэкономика - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги - Оценка и оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Прогнозирование социально-экономических процессов - Региональная экономика - Сетевая экономика - Статистика - Страхование - Транспортное право - Управление затратами - Управление финасами - Финансовый анализ - Финансовый менеджмент - Финансы и кредит - Экономика в отрасли - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика предприятия - Экономика природопользования - Экономика труда - Экономическая теория - Экономический анализ -