<<
>>

2. Структура и организационно-правовые основы государственной службы

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ структурирует государственную службу по уровням, видам и должностям. Структурировать ее можно также по ветвям власти, государственным органам, содержанию служебной деятельности и т.д.

По уровням в соответствии с федеративным устройством нашего государства государственная служба РФ подразделяется на а) федеральную государственную службу и б) государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Федеральная государственная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Федеральная государственная служба - самостоятельный институт единой системы государственной службы Российской Федерации, который, в соответствии с Конституцией, находится в ведении Российской Федерации. Полномочия, обеспечение которых осуществляет федеральная государственная служба, закреплены в ст. 71 Конституции Российской Федерации. К ним относятся управление федеральной собственностью, оборона, безопасность, внешняя политика и международные отношения, другие вопросы федеральной значимости.

Государственная служба субъектов Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности в субъекте Российской Федерации. Эта служба может быть только гражданской.

Правовое регулирование государственной службы субъектов РФ является предметом совместного ведения федерации и ее субъектов. Вопросы же организации, кадрового и финансового обеспечения решаются самостоятельно субъектом Федерации, но обязательно в рамках действующего российского законодательства.

На региональном уровне:

- определяются условия прохождения государственной службы с учетом местных социально-экономических, национальных, культурных и иных особенностей;

- разрабатываются квалификационные требования к государственным служащим с учетом местных особенностей и национального языка;

- формируются технологии и критерии оценки профессиональной пригодности специалиста к исполнению государственной должности государственной службы;

- устанавливают размеры должностных окладов, меры материального и морального поощрения работников;

- определяются условия труда, порядок выделения жилья, служебного транспорта, денежных компенсаций за особые условия работы и т.д.

Федеральный закон устанавливает также видовую классификацию государственной службы, подразделяя ее на военную, правоохранительную и государственную гражданскую службу.

1) Государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы. Это сугубо гражданская служба, ее компетенция не затрагивает решение специальных задач, присущих правоохранительной и военной деятельности. Гражданам, проходящим гражданскую службу, присваиваются классные чины.

2) Военная служба - профессиональная служебная деятельность граждан РФ на воинских должностях (или не на воинских должностях в отдельных случаях предусмотренных законодательством) в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Гражданам, проходящим военную службу, присваиваются воинские звания.

3) Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах правоохранительной системы, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка в стране, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина.

К правоохранительной службе относится служба в органах прокуратуры и внутренних дел; органах по контролю за оборотом наркотиков; службе судебных приставов и др. Гражданам, проходящим правоохранительную службу, присваиваются специальные звания и классные чины.

Взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и единых принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;

2) установления единых ограничений и обязательств при прохождении государственной службы различных видов;

3) учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

4) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации.

Нормативно обеспечивается органическая взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы. Делается это посредством:

1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

По критерию разделения государственной власти по ветвям власти государственную службу можно представить как совокупность государственных служб в органах представительно-законодательной, исполнительной и судебной власти.

Государственная служба организуется в аппаратах конкретных органов каждой из указанных ветвей: Администрации Президента РФ и его подведомственных структурах; палат Федерального Собрания и законодательных органов субъектов РФ; счетных палат; правительств, министерств, федеральных и региональных ведомств, администрациях губернаторов; избирательных комиссий; судебных органов, прокурорских структурах, специальных службах и т.д.

Это самые разнообразные структуры, призванные решать проблемы экономической (регулирование промышленности, сельского хозяйства, использования природных ресурсов), социально-культурной (управление в области образования, науки, средств массовой информации и др.), административно-политической (в области внешних сношений, проведения выборов и референдумов и др.) жизни страны и ее регионов. В аппаратах органов законодательной власти на государственных должностях и должностях гражданской службы занято 11,9 тыс. работников (1,6% их обшей численности) в органах исполнительной власти - 614,6 тыс. (81,8%), в органах судебной власти и прокуратуры - 117,2 тыс. (15, 6 %), в других структурах 7,8 тыс. (1,0%).

Свои особенности российская государственная служба имеет и с точки зрения ее должностной структуры. Должности учреждаются федеральными законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Указанные должности подразделяются на должности федеральной государственной гражданской службы; должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации; воинские должности; должности правоохранительной службы. Причем, не исключена возможность учреждения в федеральных государственных органах должностей различных видов государственной службы.

С целью упорядочения должностной структуры повсеместно ведутся соответствующие должностные реестры, а также их Сводный реестр на общефедеральном уровне. Установлены нормативные требования к численности должностей (а значит и численности служащих) в различных органах и структурных подразделениях государственного аппарата. Всего, в соответствии с действующими реестрами, в системе государственной гражданской службы учреждено 653,3 тыс. должностей, в том числе 476,6 тысяч на федеральном уровне и 176,7 тыс. на уровне субъектов Российской Федерации.

Полное представление о должностной структуре федеральной государственной службы дает Реестр, введенный в действие Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 года № 1574.

В системе гражданской службы должности делятся на следующие категории:

а) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок или без ограничения срока полномочий.

Их главное предназначение: принятие государственных управленческих решений; организация договорных работ; выдача указаний и поручений; проведение совещаний; принятие решений о поощрениях и наказаниях подчиненных; распределение обязанностей среди подчиненных; координация деятельности структурных подразделений государственного органа; установление и координация производственно-деловых отношений с другими организациями, государственными органами и хозяйствующими субъектами и др.;

б) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей.

На них возлагается обязанность контролировать, координировать либо лично участвовать в проведении официальных мероприятий (совещаний, переговоров, приемов, визитов); в подготовке проектов решений государственных органов; в ведении аналитической работы и контроля хода исполнения поручений руководства.

в) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий. Характер и содержание их профессионального участия в управлении весьма разнообразны и зависят от специфики деятельности конкретного государственного органа;

г) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического и хозяйственного обеспечения деятельности государственных органов, Замещаются эти должности без ограничения срока полномочий.

Кроме того, должности государственной гражданской службы подразделяются на группы: 1) высшие; 2) главные; 3) ведущие; 4) старшие и 5) младшие.

Должности категорий «руководителей» и «помощников (советников)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории «специалистов» - на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории «обеспечивающих специалистов» - на главную, ведущую, старшую и младшую группы. Причем в разрезе всех структурных подразделений государственных органов.

Важно и то, что каждый должностной статус требует соответствующей профессиональной подготовки работника, ее занимающего: чем выше статус, тем выше профессиональные требования. Например, для специалиста, замещающего высшую должность, необходимо высшее профессиональное образование; не менее шести лет стажа государственной службы или не менее семи лет стажа работы по специальности.

Для специалиста, претендующего на главную должность, необходимо высшее профессиональное образование; не менее четырех лет стажа гражданской службы или не менее пяти лет стажа работы по специальности.

Ведущую должность может замещать только тот, кто имеет высшее профессиональное образование; не менее двух лет стажа государственной службы или не менее четырех лет стажа работы по специальности.

На старшую должность не может претендовать даже самый опытный и умудренный жизненным опытом специалист, если он не имеет высшего профессионального образования. По младшим должностям обеспечивающего характера требуется образование не ниже среднего специального.

Наличие специального и качественного образования - веление не только сегодняшнего дня. Это объективная закономерность государственной службы вообще. Без профессионалов грамотно и перспективно управлять страной невозможно. Не случайно, еще Александр Первый более двухсот лет назад установил прямую зависимость между назначением на должность, присвоением очередного классного чина и наличием высшего или среднего образования. На административные должности, требующие юридических и других обеспечивающих дееспособность государства познаний, стали приниматься только лица, окончившие соответствующие учебные заведения. Причем во всех звеньях государственного управления того времени: министерствах, ведомствах, губернских правлениях и подчиненных им учреждениях.

Кандидаты на высокие чины были обязаны сдать экзамены по учебным программам юридического, физико-математического, финансового, филологического и других факультетов. Исторически эта практика постоянно совершенствовалась. В начале XIX века в России были введены квалификационные экзамены, организовывались курсы повышения квалификации. Результат: к концу семнадцатого года на гражданской службе царской России было занято до 32% специалистов с высшим и 37% со средним образованием. Хотя понятно, что до решения кадровой проблемы оставалось еще очень далеко.

Большой интерес представляет анализ организации служебных отношений в контексте аппаратной и должностной структуры каждого государственного органа. Остановимся для примера на особенностях организации дипломатической службы.

Гражданская служба в структурах МИД организуется в центральном аппарате министерства, дипломатических представительствах и консульских учреждениях РФ за рубежом и в территориальных органах МИД в субъектах Российской Федерации.

Деятельность руководства МИД (министр, его заместители, генеральный секретарь, коллегия министерства) обеспечивается группами помощников и советников, а также соответствующими секретариатами.

Основное звено Министерства - территориальные департаменты, на которые возложена работа по решению вопросов взаимоотношений России с другими государствами и международными организациями. В них задействовано большинство дипломатических работников - директора департаментов и их заместители, начальники отделов и их заместители, советники, консультанты, секретари-референты, специалисты-эксперты, атташе, дипломатические курьеры.

Затем идут департаменты и управления функционального характера - административно-хозяйственные структуры и вспомогательные подразделения, обеспечивающие функционирование центрального аппарата и подведомственных ему учреждений и организаций.

Четкая структурированность аппарата, нормативная урегулированность внутриаппаратных и межведомственных связей придают дипломатической службе строго регламентированный характер, формируют благоприятные условия для превращения дип-службы в институт, максимально отвечающий перспективам развития международных отношений и отечественной дипломатии.

А теперь проанализируем правовые основы государственной службы.

Механизм правового регулирования государственной службы - это органическая совокупность юридических факторов, при помощи которых обеспечивается результативное регулирование общественных отношений в сфере государственной службы и реализации властно-управленческих функций государства. Указанный механизм включает в себя объективированные в законах, подзаконных нормативных и иных правовых актах отрасли, институты и нормы права; правовые отношения; правовое сознание; юридические факты; организационные структуры, средства, методы, формы и другие элементы юридического опосредования социально значимых явлений, процессов и отношений.

Понятно, что правовое воздействие носит, во-первых, комплексный характер, включает правовые нормы целого ряда отраслей права (как публичного, так и частного), во-вторых, состоит из отдельных, весьма обособленных правовых институтов, в-третьих, преимущественно использует методы властно-императивного регулирования. Методы диспозитивности, убеждения и воспитания в сфере государственно-служебных отношений используется в ограниченных пределах. Приоритет отдается властной воле государства, императивности и субординации.

Базовые юридические положения, определяющие статус и принципы государственной службы, ее структуру, порядок прохождения, кадрового и материально-финансового обеспечения закреплены:

? в международной «Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе», «Рекомендациях о процедурах определения условий занятости на государственной службе», в Международном пакте о гражданских и политических правах, который определяет, что «каждый гражданин имеет право без какой бы то ни было дискриминации на участие в государственном управлении», Всеобщей декларации прав человека, закрепляющей в качестве важнейшей нормы равенство доступа граждан к государственной службе своей страны, Конвенции о политических правах женщин, в которой закреплено равенство прав мужчин и женщин на должности в государственных структурах;

? в соответствующих статьях Конституции Российской Федерации, которыми в юридическую практику введен термин «государственная служба» (ст. 32, 71 и 97); зафиксированы принципы и основные организационные начала функционирования органов государственной власти и их аппаратов;

? в нормах федеральных конституционных законов «О Правительстве Российской Федерации», «О судебной системе Российской Федерации», «О Конституционном суде Российской Федерации», «Об арбитражных судах Российской Федерации»; в федеральных законах «О прокуратуре Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих», «О материальной ответственности военнослужащих» и др.;

? в федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации». В нем определены правовые и организационные основы системы государственной службы, нормативно закреплены такие ее понятия, как «государственная служба», «виды государственной службы», «государственный служащий», «государственная должность», «принципы государственной службы», «реестр должностей государственной службы». Им же установлен общий порядок прохождения государственной службы, определены формы ответственности и система правоограничений, связанных с прохождением государственной службы, источники и порядок оплаты труда служащих, система управления государственной службой;

? в федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которым впервые в истории России гражданская служба выделена в особый вид государственной службы, определены принципы взаимодействия с муниципальной службой, определены требования к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов. Именно этим актом узаконен порядок перехода на контрактную систему и к организации служебной деятельности в соответствии с должностными регламентами. Сейчас более строго нормативно закреплены запреты и ограничения по службе, утвержден новый порядок стимулирования госслужащих по конкретным результатам их деятельности;

? в других федеральных законах, в том числе законах, регулирующих особенности прохождение гражданской службы;

? в нормативно-правовых актах Президента Российской Федерации (например, указы «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 28 декабря 2006 г. № 1474; «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» от 1 февраля 2005 г. № 111; «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от 1 февраля 2005 г. № 112; «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» от 1 февраля

2005 г. № 113; «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих» от 27 сентября 2005 г. № 1131; «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» от 31 декабря 2005 года № 1574, «О порядке прохождения военной службы» от 16 сентября 1999г. № 1237; «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 г. № 885 и других. Существенным шагом в развитии правового поля государственной гражданской службы в будущем станут готовящиеся к принятию указы Президента о кадровом резерве; о соотношении классных чинов федеральной службы и классных чинов государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации; о комиссиях служебной этики;

? в постановлениях Правительства Российской Федерации: о порядке и условиях предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска федеральным гражданским служащим, имеющим ненормированный рабочий день; о порядке и условиях получения федеральным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения; об обеспечении федеральных гражданских служащих служебным жильем; о показателях эффективности и результативности деятельности федерального органа исполнительной власти и профессиональной служебной деятельности федеральных гражданских служащих, замещающих отдельные должности федеральной гражданской службы, и порядке оплаты их труда в зависимости от указанных показателей;

? в иных нормативно-правовых актах, в том числе корпоративных. Например, Приказ Министерства финансов Российской Федерации «Об утверждении служебного распорядка центрального аппарата Министерства финансов Российской Федерации» от 14 сентября 2005 г. № 114н;

? в конституциях, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. В настоящее время ведется напряженная работа по приведению регионального служебного законодательства в соответствие с требованиями федерального законодательства. В Москве, например, принят Закон «О государственной гражданской службе города Москвы»; подписаны указы «О порядке присвоения классных чинов государственным гражданским служащим города Москвы»; «О реестре должностей государственной гражданской службы города Москвы». Распоряжением Правительства города от 19 сентября 2005 г. № 1842-РП создана новая система подготовки и дополнительного профессионального образования управленческих кадров.

В Томской области губернатором подписаны нормативно-правовые акты «Об организации профессиональной подготовки управленческих кадров в 2006 году», «Об организации стажировок государственных гражданских служащих в органах государственной власти субъектов РФ», «Об утверждении Положения о процедуре прохождения испытания при поступлении на должность государственной гражданской службы в Администрацию Томской области». Утверждена примерная форма должностного регламента государственного гражданского служащего, введен новый порядок оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, а также комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, разработан порядок постановки на учет, ведения учета и улучшения жилищных условий указанной категории граждан, создана соответствующая жилищная комиссия. Внедряется автоматизированная информационная система управления персоналом государственной гражданской службы.

В настоящее время проходят установленную процедуру согласования Закон Томской области «О кадровом резерве государственной гражданской службы Томской области» и постановление Правительства области «Об утверждении этического кодекса поведения государственных гражданских служащих исполнительных органов государственной власти Томской области».

В течение 2005-2007 годов в субъектах РФ приняты законы и подзаконные нормативно-правовые акты, касающиеся вопросов представления гражданскими служащими и лицами, замещающими государственные должности, сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; о порядке выплат доплат за особые условия прохождения службы; о проведении квалификационных экзаменов и создании квалификационных центров; об упорядочении отношений со служащими при достижении ими возраста 60 лет; о перечне должностей, по которым устанавливается оплата в соответствии с показателями эффективности служебной деятельности. В ряде субъектов введены в действие положения о кадровом резерве.

Правда, в значительной степени указанные документы дублируют федеральное законодательство. Некоторые субъекты пошли по пути правового регулирования лишь тех служебных отношений, которые действительно входят в их компетенцию и не претендуют на роль всеобъемлющего регулятора региональной государственной гражданской службы.

Новеллами правового характера последних лет стало внедрение служебных и административных регламентов, создание комиссий по этике и контролю за соблюдением требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов, переход к работе по показателям эффективности деятельности госоргана и профессиональной служебной деятельности госслужащего. Реализуется и такая новация, как подготовка кадров для государственной службы по договорам обучения за счет государственных средств с последующим прохождением государственной службы в соответствующих органах власти.

Государственная служба в Российской Федерации, как видим, базируется на достаточно прочной и динамично развивающейся нормативно-правовой основе. В стране «созданы условия для открытости и подконтрольности деятельности аппаратов государственных органов и государственных служащих», оптимизирована система финансирования аппарата, которая должна «обеспечить достойный материально-бытовой и культурный уровень людей, занятых в системе государственной службы».

Правда, анализ практики применения нового законодательства показывает, что пока не обеспечены полнота и системно-комплексный характер правового регулирования государственной службы. Не сняты противоречия на уровне понятий, терминов и категорий. Многие нормативно закрепленные положения усложнены, неоднозначны, оторваны от реальных условий деятельности государственных органов. Это касается единых подходов в определении наименований классных чинов и присвоения этих чинов, процедур конкурсного отбора, проведения квалификационных экзаменов, формирования резерва, отставки. Более строгой регламентации требует право гражданского служащего на выполнение иной оплачиваемой работы, если она не влечет за собой конфликта интересов. Противоречиво решаются вопросы заключения служебных контрактов, сокращения штатов и реорганизации государственных органов. Не снижается острота проблемы противодействия коррупции и бюрократизму.

До сих пор не приняты правовые акты, устанавливающие порядок ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы, определяющие соотношение классных чинов на уровне федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ, порядок медицинского и социального страхования служащих, пенсионного обеспечения и социальной защиты служащих и членов их семей, порядок получения служащим дополнительного профессионального образования.

Преодоление перечисленных и многих других слабостей государственной службы позволит повысить ее авторитет, создать более качественный организационно-управленческий механизм функционирования аппарата государственного управления. А значит, поможет придать карьере государственного служащего большую привлекательность.

<< | >>
Источник: Охотский Е.В.. Государственное управление в современной России : учебно-методический комплекс. - М.: МГИМО(У) МИД России. - 548 с.. 2008

Еще по теме 2. Структура и организационно-правовые основы государственной службы:

  1. 7.2. Организационно-правовое обеспечение деятельности биржи
  2. 8.2. Правовая охрана и защита права на неприкосновенность частной жизни-
  3. 1.4. Правовая основа деятельности судебных приставов
  4. 9.1. Правовые основы концессионных форм инвестиционной деятельности
  5. 8.1. Система управления персоналом в государственной службе
  6. 19.2. Особенности адаптации на государственной службе и условия ее успешности
  7. 7.1. Организационно-правовая основа банка
  8. 8.1. Организационно-правовое устройство коммерческих банков
  9. 5. Правовое обеспечение и правовое регулирование государственного управления.
  10. 1. Государственная служба, ее статус и функции в системе государственного управления
  11. 2. Структура и организационно-правовые основы государственной службы
  12. 4. Кадровое обеспечение дипломатической службы
  13. Организационно-правовой механизм обеспечения экологической безопасности
  14. Управление генерального аудитора в Канаде: организационно-правовые основы деятельности
Яндекс.Метрика