<<
>>

Становление взглядов на формирование эффективного государственного устройства

Люди во все времена стремились найти универсальную формулу, справедливого общественного устройства, сопутствующего расцвету личности, удовлетворению максимально широкого круга ее потребностей и прочности общественного строя.

Организация власти, способы регулирования взаимоотношений власти и общества, проблемы экономического развития — все эти вопросы дали пищу многовековым спорам об эффективных методах управления государством и обществом. Сложившиеся в ходе этих дискуссий научные школы сконцентрировали свое внимание главным образом на таких проблемах, как: оптимальная форма государственного устройства; отношение к демократии; отношение к равенству между людьми; отношения главы государства и его свиты (аппарата); отношение к государству как необходимому общественному институту; обобщение и оценка методов государственного регулирования социально-экономических и политических процессов; регулирование управления собственностью на различных территориальных уровнях; создание оптимальной модели организации местного самоуправления и др.

Размышляя над судьбой своего учителя Сократа (469-399 гг. до и. э.), казненного после падения «тирании десяти» в условиях победившей

демократии, античный философ и мыслитель Платон (427-347 гг. до н. э.) пытался разгадать логику развития политических изменений, приводящих к такой вопиющей несправедливости, которая случилась с Сократом. Будучи уверенным в том, что тайна политической интриги лежит в сфере общественных отношений и, прежде всего, в природе самого человека, Платон конструирует модель идеального общества, которому приписываются свойства, призванные заместить известные мыслителю политические институты. Полагая высшим смыслом осуществления всякой политической деятельности достижение социальной справедливости, Платон предостерегает от опасности превращения моделей политического устройства в несправедливые.

В качестве примера' он приводит такие модели политического устройства, как тимократия — военизированная система политического правления на манер Спарты, порядок которой мыслитель подвергал настойчивой критике; олигархия — власть богатых, возникающая по мере закономерного расслоения развивающегося общества; демократия — власть народа, его бедных слоев; тирания — закономерный итог демократического правления.

Платон считал, что тип политического устройства во многом определяется характером его граждан, и потому большое внимание уделял формированию личных качеств населяющих государство граждан, что и позволило бы, по его мнению, избежать фатальной несправедливости в обществе. Справедливое государство должно составлять три класса: правители, стражи, земледельцы и ремесленники. Необходимость в создании государства вызывается многообразием общественных интересов и невозможностью их удовлетворения в одиночку. Главная роль в конструировании справедливого общества отводится образованию, цель которого состоит в воспитании трех нравственных добродетелей: мудрости, мужества и сдержанности. Правитель (философ), которому выпадает главная роль в установлении справедливого общественного устройства, готовится к принятию на себя полномочий в течение 50 лет, начиная с момента рождения. В ходе этой подготовки он непрерывно подвергается разнообразным испытаниям, через которые проходит все население, включая самые несостоятельные его слои. После таких испытаний правитель уже просто неспособен ставить личные интересы выше общественных, будучи предельно аскетичным и независимым. Подбор потенциальных правителей начинается до их рождения, когда тщательно подыскиваются родители, чей отпрыск обещает стать средоточием высших физических и нравственных качеств. При этом допускается, что родители могут происходить из любого из

трех классов этого общества. Переход из одного класса в другой открыт всем, кроме, естественно, рабов, которых никто из античных философов не признавал в качестве свободных граждан.

В список обязательных для философа-правителя предметов обучения входили музыка, математика, философия, физическая и военная подготовка. Только после тщательного и результативного обучения приоткрывалась дверь, ведущая к высшим коридорам государственной власти.

, Объектом политического регулирования, по мнению Платона, выступает эвнополис — городская организация, которая должна прийти на смену демократическому произволу. Будучи склонным к пифагорейской мистике числа, Платон ограничивал численность населения эв- нополиса 5040 гражданами, — нормой, при которой только и можно избежать демократической вакханалии. Политическим средством, способствующим утверждению социального порядка, является упрочение авторитета правителя, для обоснования которого может использоваться «целительная ложь» — цензура, с помощью которой правитель имеет возможность удерживать народ «в узде».

Аристотель (384-322 гг. до н. э.), в отличие от своего учителя Платона, стремился исходить из реально существующих политических форм, опасаясь как чрезмерных размеров государства, так и его излишней раздробленности. Мыслитель выделяет три правильных типа государства: монархию, аристократию и конституцию. У каждой формы есть своя обратная сторона, которая может в любой момент стать приоритетной: тирания, олигархия и демократия. Идеальной формой государства Аристотель называет монархию, поскольку монарх символизирует собой законность власти, что для древнегреческого мыслителя является самым надежным гарантом государственной стабильности. Если для Платона самым важным фактором являлась изощренная система нравственного образования, получение которого делало его носителя гарантом прав и свобод для тысяч людей, то Аристотель считал наличие исключительных нравственных качеств недостаточной характеристикой человека как лидера. Практической реализации в общественной жизни закон достигает на стадии описания Аристотелем идеального полиса, в котором находит воплощение идея «высшего блага», позволяющая государству под своим знаменем вершить судьбы свободных граждан.

Аристотель выступает против правления как олигархии, так и лишенного собственности широкого слоя наемных работников, видя смыслом общественного законодательства обеспечение интересов «среднего класса». И там, где этот класс превалирует, существует обоснованная уверенность в том, что конституция как система

основополагающих законов, обеспечит прочное равновесие в обществе. Другими словами, правитель должен стремиться не к равенству, а к выравниванию собственности. Модель конституционного государства обеспечит единственно реальную возможность преодолеть узкий пролив между Харибдой тирании и Сциллой люмпеновской демократии.

Завоевание Греции Македонией положило конец широко распространенному в античности мнению о том, что древнегреческий полис является вершиной политической самоорганизации общества. Уже до этого полисы как самостоятельно управляемые единицы прекратили свое существование, не выдержав конкуренции с военной мощью обезличенной государственной машины. Вместе с падением полиса личность теряет свой самозначимЫи статус, превратившись в мельчайший кристаллик в теле разбухающего государственного организма. Послепо- лисная эпоха формируется в русле идеи воплощения ценностей мира, способных вызвать в каждом человеке гражданские чувства, призванные заложить основы общественной солидарности. Одной из влиятельных политических теорий того времени является стоицизм. Основной мотив его политической философии состоит в том, что люди, подобно природе, изначально предрасположены к гармонии и, следовательно, смысл государства лежит в закреплении этой предрасположенности, ее психологической реабилитации. Следовать природе — это выше, чем следовать законам государства, Значение этой формулы прояснял основоположник стоицизма и диалектического метода — Зенон Элейский (ок. 490-430 гг. до и. э.), утверждавший, что идеальное государство должно быть всемирным, гражданство — универсальным, закон — единым для всех, а не основанным на местных предрассудках. Политическая суть этого тезиса заключена в том, что он ставит личностные принципы самоопределения в политической системе в зависимость от надгосударственных интересов. Используя эту формулу, стоицизм в значительной мере повлиял на разработку главных принципов знаменитого римского права, базирующегося на установке в «естественный разум всех людей».

Именно римское право послужило тем мостиком, что был перекинут из кладези древнегреческой мысли в пылающий котел Возрождения. Принципиальное положение римского права не делать различий с точки зрения общественного блага между иностранцем и местным гражданином, между чужой верой и своими нормами вероисповедания сделало эту правовую систему началом новой эпохи в политической жизни Европы.

Эта важнейшая веха в истории и политике Европы связана с формированием духа Ренессанса, приходящегося главным образом на XIII век. Именно тогда Фома Аквинский (1225-1274) утвердил независимость авторитета государства от авторитета церкви. Тем самым получает распространение мысль о том, что государство становится субъектом, наделенным собственным интересом, самостоятельно участвующим в серии социальных преобразований. Знаменитый итальянский дипломат и мыслитель Н. Макиавелли (1469-1527) поддерживал эту мысль, полагая, что обеспечить социальный порядок в обществе можно только за счет сильной государственной власти, завоевание которой представляется целыо всякой- ,политической деятельности. Ради достижения этой цели допускается нарушение всех существующих моральных заповедей, религиозных догматов. Трагедия итальянского общества во времена Макиавелли заключалась в факте раздробленности власти, питающейся от ставшего традиционным наложения светских и религиозных (католических) норм социального регулирования. Вопреки всем правилам религиозной морали, Макиавелли возвещает появление «новой техники власти» с ее неизбежными атрибутами — шпионажем, ядом, убийством из-за угла и виртуозной дипломатией. Соответствующую технологию власти Макиавелли строит на примере семейства Борджпа, известного своим .моральным распутством. Государь, в лице которого Макиавелли видит Чезаре, сына главы семейства Александра VI, волен делать все, что угодно, с намерением достичь необходимых для единства государства целей.

Вкратце учение Макиавелли сводится к тому, что народ не играет никакой роли в государстве; господин, государь определяет для народа цели бытпя и не нуждается в признании законом своего правления. Эту редукцию Макиавелли оправдывает тем, что государственный разум предшествует всякой иной цели государства. Целеполагание государства отодвигается на задний план перед функционированием государства, а политика полностью отделена от морали. Важнейшим вкладом итальянского мыслителя в теорию государства стало то, что им впервые в истории была сформирована идеология национального государства.

Близкую позиции Макиавелли точку зрения на сущность политики разделял великий английский философ Т. Гоббс (1588-1679), которому государство представляется отражением страха. Его знаменитая формула «война всех против всех» легла в основу идеи возникновения государства как блага, позволяющего примирить враждующие стороны.

Общество, по Гоббсу, эволюционирует через два состояния: естественное и государственное (гражданское). Содержание первого состояния опирается на идею стоиков о естественном праве, исходящую из образа рационально понятой природы человека. Второе состояние призвано преодолеть нескончаемый спор в стадии первого состояния, в рамках которого право убивать себе подобных — одно из самых распространенных.

Характеризуя условия формирования государства, Т. Гоббс рассматривал его как вместилище групп людей, сравнимых с мускулами естественного тела, подобно которым эти группы реализуют свою жизненную энергию. Главным критерием выделения группы выступает общность интересов ее членов. Причем одни из этих групп являются упорядоченными, другие — неупорядоченными. Упорядоченными называются те, в которых один человек или собрание людей выступают в качестве представителей всей группы. Все другие группы являются неупорядоченными. Среди упорядоченных групп Гоббс выделяет абсолютные и независимые, коими в предложенной классификации выступают суверенные государства. Не входящие в этот перечень группы являются зависимыми, т. е. подвластными какой-либо верховной власти. Из подвластных групп некоторые являются политическими, тогда как другие — частными. Политическими (политическими телами или юридическими лицами — в терминологии Т. Гоббса) являются те группы людей, которые образованы на основании полномочий, данных им верховной властью государства. Частными же являются те группы, что образованы либо самими подданными, либо на основании полномочий, данных чужеземной властью. Соответствие выделенным на государственном уровне законам придает частным группам статус законных или незаконных образований.

Таким образом, английский мыслитель выстраивает классическую систему государственной власти, включающую в себя несколько уровней, отличающихся разной степенью автономности по отношению к носителю суверенной власти государства. Первый, высший уровень воплощает верховная государственная власть. Следующий уровень составляет политическая власть, представленная на основе делегированных высшим сувереном полномочий. И, наконец, третий, самый низший уровень представлен частными группами, сформированными на основе собрания подданных или, что является весьма симптоматичным обстоятельством, учрежденными иноземной властью. Степень сродства местной автономии и колитической зависимости от зарубежных источников определяется Т. Гоббсом чисто логически: все, что в госу

дарстве образовано на основе полномочий, данных иностранной верховной властью, может иметь только частный характер1.

Представительство является главным признаком упорядоченности в системе государственного управления и служит способом трансляции политической воли суверена в отношении его подданных. Соответственно, и статус государственного служащего может получить только то лицо, которое имеет возможность представлять перед кем-либо лицо государства. Как отмечает Т. Гоббс, «солдат, не принадлежащий командному составу, хотя и сражается за государство, не представляет в силу этого лица государства, так как ему не перед кем представлять его. Ибо всякий, имеющий командование, представляет лицо государства лишь перед теми, кем он командует»2.

Управлять какой-либо территорией, по мысли Гоббса, можно двояким образом: через прямую власть суверена и через местное собрание. Правление через местное собрание, дарованное сувереном территориальным князьям по поручению, соответствует провинциальному уровню и рассматривается английским мыслителем в качестве достаточно распространенного явления в политической истории многих стран. Гоббс приводит пример римлян, верховная власть которых простиралась на многие провинции через наместников и преторов, тогда как самим Римом и примыкающими к нему территориями управляло собрание.

Передача государственной власти на места по поручению отличает систему управления не только провинции или колонии, но и города, университета, колледжа, церкви или вообще какой-нибудь группы людей. Однако ученый предостерегает от увлечения чрезмерной децентрализацией, отмечая, что там, где непосредственное участие населения в принятии решений является невозможным (к примеру, ввиду его численности), люди по природной склонности предпочитают поручать управление своими общими делами скорее монархической, чем демократической форме правления. При этом всякий долг, обусловленный договором, заключенным собранием, или всякое противозаконное постановление этого собрания являются актом лишь тех, кто голосовал за этот договор, а не тех, кто голосовал против или отсутствовал. Кроме того, Гоббс формулирует общее правило, не позволяющее полностью передать власть местному собранию даже по поручению.

Гоббс Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного и гражданского // Собр. соч.: В 2 т. — М.: Мысль, 1991. — Т. 2 — С. 174. Там же. -С. 188.

Правило гласит, что «если член какого-нибудь политического дела считает себя обиженным им, то дело это подсудно суверену и тем, кого суверен установил судьями для подобных случаев... но оно не подсудно самой корпорации, ибо она в целом является в этом случае таким же подданным, что и истец»1.

Выстроенное Гоббсом доказательство приоритетности государственного интереса в отношении интереса территории вряд ли позволяло выдерживать нормы социального порядка, призванного пронизывать все уровни государственной власти, особенно при увеличении размеров государства и расширении провинциями своих полномочий. Усиление автономизации местного управления в Европе, приходящееся на конец XVII века, способствовало провозглашению либерального принципа Дж. Локка (1632-1704): суверенитет народа выше, чем суверенитет созданного им государства. Если государство нарушает общественный договор, оно может быть преобразовано.

После английской революции 1688 г. идеи Т. Гоббса подверглись определенной трансформации. Ярким выразителем этих метаморфоз и стал Дж. Локк, соотечественник Гоббса. Локка относят к теоретикам и апологетам нового класса — буржуазии. Его высокий авторитет связан с тремя его идеями: понятием собственности, принципом толерантности, а также разработанным им принципом большинства в политических решениях.

В центре внимания Локка, как и Гоббса, находится идея естественного права. Но, в отличие от Гоббса, Локк усматривал естественное состояние человечества в относительно гармоничном сочетании равенства и свободы. Анализируя феномен естественного права, Локк видит в механизме его реализации некоторые явные просчеты. Во- первых, нет достаточной ясности в том, что понимать под естественным правом, почему оно часто нарушается под предлогом защиты все того же естественного права. Во- вторых, механизм естественного права не предполагает наличия третейского судьи, разрешающего спорные вопросы. Локк считает достаточно опасной саму идею естественного права, поскольку любой тиран имеет возможность в любое время узурпировать права третейского судьи, выдавая себя за гарант законности и правопорядка. В силу этого Локк предписывает правительству не изобретать законы, а находить их. Задача государства при этом состоит в том, чтобы обеспечивать условия для свободного самораз-

Гоббс Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного и гражданского // Собр. соч.: В 2 т. — М.: Мысль, 1991. — Т. 2. — С. 179-180.

пития . нолей, основу которого составляет право собственности. Разделение светской и духовной власти делает возможным осуществление принципа толерантности, веротерпимости. Эти положения позволяют считать английского мыслителя родоначальником либерализма — политической ориентации, вокруг которой в течение последних двух веков осуществлялась политическая и экономическая интеграция в мире.

Эпоха Просвещения, на которую приходится бурный расцвет западноевропейской науки и культуры, существенно изменила представления об обществе и способах управления им. Просвещение уже не принимает цинизма Макиавелли и в то же время старается предельно объективно исследовать политическую реальность, подходя к ней с максимальной беспристрастностью и ценностной нейтральностью. Великий немецкий философ И. Кант (1724-1804) провозглашает наступление века Просвещения как эпохи выхода из состояния несовершеннолетия и обращения его в фазу свободного ответственного выбора в осуществлении своих целей. Возражая просвещенческой парадигме Платопа, уповающего па доблестный отряд философствующих правителей, Кант предостерегал от искажения властью свободного суждения разума. Поэтому власть просто должна.гарантировать влияние философов на власть.

Идеальной формой государственного устройства для Канта является республика, понимаемая им как «устройство, установленное, во- первых, согласно с принципом свободы членов общества (как людей), во-вторых, в соответствии с основоположениями о зависимости всех (как подданных) от единого общего законодательства и, в-третьих, по закону равенства всех (как граждан государства)»[5]. Однако для Канта республиканский строй не исключает монархии; скорее, наоборот, призван дополнить ее. Монархия, по Канту, есть форма политического устройства, представляющая общую волю граждан, зафиксированную в воле одного человека. В такой республике все граждане должны подчиняться принятым законам, а правительство — контролировать их соблюдение. Как форма политического, устройства, республиканизм есть «государственный принцип отделения исполнительной власти от законодательной»[6].

Важный вопрос, необходимости решения которого Кант придавал максимальную степень остроты, был вопрос об условиях вечного мира между народами и государствами. Наиболее оптимальной формой

международного объединения, способного обеспечить всеобщий мир, является федерализм свободных государств. «Это был бы союз народов, — пишет Кант, — который, однако, не должен быть государством народов»[7]. Идея всемирного правительства решительно отвергается немецким мыслителем. Свободный союз народов скрепляет не воля отдельных людей, а закон, оказывающий на международные связи стабилизирующее воздействие.

Другой немецкий философ, Г. В. Ф. Гегель (1770-1831), для которого проблема политических систем носила в значительной степени логический характер, был намерен, в отличие от своих предшественников, раскрыть содержание политического строя изнутри его самого, из понятия о нем.

В противовес популярной либеральной триаде Монтескье в отношении разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, Гегель выдвигает свою триаду, устанавливающую наличие княжеской, правительственной и законодательной властей[8]. Главным недостатком формулы Монтескье Гегель считал «одностороннее их выпячивание друг за друга на основе их взаимного ограничения». Такой тип взаимоотношений между властями не устраивал Гегеля, поскольку смешивал без остатка принципиально различные в отношении друг друга органы. Монархия, к примеру, не должна быть ограниченной, поскольку не может быть ограниченным суверенитет государства.

Призвание княжеской власти как раз и состоит в том, чтобы было узаконено право последнего визирования текущих, государственных решений, В подтверждение этому в жертву приносятся столь популярные для Просвещения идеи политического равенства. Для Гегеля эти идеи представляются плодом «рассудочных абстракций», игнорирующих реальный ход политической эволюции. Подлинное равенство — это равенство перед законом, и оно достижимо лишь при конституционно оформленной «разумной монархии», как раз и призванной обеспечить неотъемлемые права личности. Под конституционностью Гегель понимает «определение прав, т. е. свобод вообще, а также организацию их осуществления».

Правительственная власть, в которую немецкий философ включал и судебную, преследовала достижение цели, о которой писал еще Аристотель: совмещение интересов среднего класса с интересами сильной монархии. Действующее на пересечении этих интересов чиновниче

ство как раз и образует ту многочисленную прослойку в классическом буржуазном государстве, что получила название «бюрократия». От извращений, касающихся этой прослойки, об опасности которых Гегель в свое время предупреждал, может предохранить двойной контроль: монарха -Цс одной стороны, с другой — низших звеньев общества, т. е. корпораций, цехов общин и т. д.

Сущность законодательной власти Гегель усматривал в ее независимости от представительных органов, полагая законотворчество как свободную от интересов масс деятельность профессиональных политических структур. Законодательная власть может быть подчинена только монарху, представительные же слои должны выполнять только совещательную функцию. Законотворчество — это достояние не всех, а только приближенных к особого рода деятельности, а потому Гегель лишает возможности быть избранными значительную часть людей, относя их интересы к проявлениям ложного обыденного сознания. Отрицая за народом Право на законодательную деятельность, Гегель не закреплял таких прав и за «частным сословием», поставлявшим своих представителей в органы правительственной власти. Сословное собрание, из среды которого выдвигаются эти представители, является проводником интересов гражданского общества — сферы реализации особенных частных целей и интересов свободной личности. Тремя основными составляющими гражданского общества, по Гегелю, являются система потребностей, отправление правосудия (полиция) и корпорация. Гражданское общество и государство в гегелевской логической схеме обозначаются соответственно как царства рассудка и разума, а потому гражданское общество должно быть определено в государстве в качестве одной из составляющих.

Гегелевская концепция государства синтезирует платоновско-аристотелевскую идею государства как нравственного субъекта с христианской идеей свободы, воплощенной в гегелевской трактовке гражданского общества. Гегелевская концепция политики проистекает из приоритета государственных форм правления над негосударственными, когда все существующие власти вырастают из одного «целого». Гегель выдвигает императив «господства права», который синтезирует субъективное и объективное в проведении политической игры. «Господство права» — это, по сути, этатистский вариант в достижении идеала обеспечения прав свободной личности.

Марксистская теория государства стала логическим продолжением гегелевского подхода. К. Маркс (1818-1883) и Ф. Энгельс (1820-1895) исходили из классовой природы государства, возникшего в результате

раскола общества на классы с противоположными друг другу экономическими и политическими интересами. Каждая историческая форма государства является способом закрепления политического господства одного класса над другими, дифференцированными по характеру отношения к средствам производства. Универсализм гегелевской идеи трансформируется в миссионерскую роль пролетариата, способного путем преобразования в господствующий класс окончательно разорвать порочный круг многовекового неравенства.

Совокупность производственных отношений, складывающихся между различными классами, составляет экономический базис общества, над которым возвышается политическая и юридическая надстройка, и которому соответствуют формы общественного сознания. Это означает, что экономические интересы людей в конечном счете обусловливают мотивы их политических идеалов и устремлений. Это основополагающее марксистское положение, вырванное из исторического контекста, было взято на вооружение догматически мыслящими руководителями СССР и использовано в разработке внутренней и внешней политики страны на долгие годы. Многие советские руководители были убеждены, что при проведении каких-либо общественных преобразований достаточно подготовить для этого экономический фундамент, тогда и надстроечные институты (религиозные, политические пли правовые) перестроятся соразмерно произошедшим экономическим изменениям.

Испытывая детерминирующую силу экономического фактора, политическая деятельность обладает способностью воздействия на экономические процессы. Главное значение в этой связи придается революциям — своеобразным «локомотивам истории», которым отводится роль «повивальной бабки», обеспечивающей успешное появление на свет новых общественно-экономических формаций. Основу развития общественно-экономических формаций, по Марксу, составляют сменяющие друг друга азиатский, античный, феодальный и буржуазный способы производства. Уже после смерти Маркса Ф. Энгельс изложил другую редакцию типизации государств в рамках концепции общественноэкономических формаций, выделив рабовладельческое, феодальное и капиталистическое государства.

В целом же политическая концепция марксизма сформировалась в русле антиэтатистской, умеренно анархистской традиции, наибольший вклад в которую внесли М. А. Бакунин (1814-1876) и О. Бланки (1805-1884). Даже сама идея диктатуры пролетариата как переходной формы государства таила в себе значительный элемент анархистской

идеологии, что подкреплялось выводами Маркса о том, что классовая диктатура пролетариата является необходимой переходной ступенью к уничтожению классовых различий вообще. Ростки эффективной: государственной модели Маркс видел в Парижской коммуне, действия которой им оценивались очень высоко.

Заметную роль в раскрытии сущности государственной власти сыграло наследие итальянского экономиста и социолога В. Парето (1848-1923), разработавшего популярную сегодня теорию элит, давшую начало целому направлению в социально-политических исследованиях.

Теория элит послужила реакцией на теоретическую слабость про- грессистской идеологии, под знаменем которой сформировалась вся эпоха Просвещения, подготовившая расцвет гегельянства и марксизма в объяснении законов исторического развития. Теория элит отрицает идею исторического прогресса, не видя за ней никакого реального содержания. История есть совокупность социальных циклов, у истоков которых стоят элиты — властвующие меньшинства, определяющие общую политику развития общества. Элиту, по Парето, составляют две силы: «лисы» и «львы». «Лисами» называют представителей элиты, наделенных от рождения «остатками», т. е. предрасположенностью к манипулированию массами с помощью хитрости и обмана. А «львами» — обладающих способностью использовать силу для достижения политических целей. Важная роль в дифференциации элиты отводится инстинктам, которые во многом и предопределяют каждому человеку его политический выбор.

Парето выделяет шесть основных групп инстинктов:              инстинкты

производственного характера; инстинкты, выражающие устойчивый характер отношений между людьми и вещами; инстинкт самовыражения (на нем основана религия); общественный инстинкт (самопожертвование); инстинкт, связанный со стремлением к самосохранению; половой инстинкт. Инстинкты определяют настроения людей, а последние — психологическую установку человека. Среди «лис» превалируют настроения скептицизма, среди «львов» — вера.

Наличие инстинктов не отрицает существенного влияния на поведение человека рациональных мотивов, которые Парето, в свою очередь, делит на четыре вида: простое утверждение, обращение к авторитету, возведение настроения в принцип и словесные доказательства. Именно анализ инстинктивной и рациональной сфер в политическом поведении индивидов может позволить объяснись существующие в обществе политические тенденции, поскольку действие объективных законов в обществе Парето решительно отвергал. В обществе действуют

две силы: сила принуждения и сила инерции, снятие которых друг другом только и может служить основанием их законосообразности.

Взаимоотношения между двумя группами политической элиты составляют естественную базу их кругооборота, позволяющего обществу таким образом сохранять политическую стабильность, избегая тем самым кровопролитных революций. Кругооборот политических элит предусматривает механизм кооптации новых членов, что позволяет избежать социальной напряженности, связанной с дискриминацией одного слоя общества другим.

В экономическом плане «львам» и «лисам» соответствуют спекулянты и рантье, в роли которых выступают бизнесмены и вкладчики, живущие на проценты. Если в обществе господствуют спекулянты, то это означает состояние промышленного подъема, господство рантье означает стабилизацию и последующее загнивание.

Народный суверенитет, с точки зрения теории элит, является иллюзией, поскольку иллюзорны все существующие представления об эгалитаризме, народном представительстве, классовой борьбе и социализме. Демократия также не может существовать по причине ее невозможности. Доказательством этого служит знаменитый закон Парето, гласящий: «Способ распределения доходов является одним и тем же в раз-. ных странах и в различные исторические эпохи». И сколько бы ни совершенствовалась политическая и экономическая структура общества, традиции, заложенные в нем, так и не смогут трансформироваться, какими бы радикальными ни казались произошедшие изменения. Закон, экономически обоснованный итальянским мыслителем, устанавливал некую постоянную величину, отражающую взаимодействие размеров доходов и численности получающих их лиц. При любых общественных преобразованиях общество всегда вынуждено возвращаться к присущему только ему способу распределения, какими бы глубокими ни были эти преобразования.

Соотечественник Парето, Г. Моска (1858-1941), считал, что политическая власть никогда не сможет стать властью самого народа. И поэтому должен сформироваться особый класс одухотворенных и способных правителей — меритократия, статус которого был бы противопоставлен эгалитаристским тенденциям в политике.

М. Вебер (1864-1920) составил понстине целую эпоху в развитии не только политической и социологической наук, но и определил на много лет вперед устойчивую моду на специфический тип гуманитарного знания. Беря в качестве объекта своего рассмотрения научную рациональность, Вебер признавал ее ограниченность применительно

к решению социальных, в т. ч. политических, проблем. Хотя в науке и нет ничего постоянного — всякое знание через определенный момент времени устаревает, но общество не должно непрерывно подвергать пересмотру ценности, заложенные в основе его конституции. А потому его основу должны составлять прочные этические принципы, являющиеся непременным условием обеспечения целостности социума, гарантом его стабильности и жизнеспособности.

Вебер выделяет три добродетели для политика, служащие средством достижения его целей: страстность, чувство ответственности и глазомер. Но находясь в нормативных рамках этих качеств, политик волен свободно обходиться с некоторыми известными христианскими догматами морали. Это становится возможным благодаря разделению этики на два вида: «этику умонастроения, убеждения» и «этику ответственности». Только в нормативных рамках второго вида этики воз- м о же н выход на политическое маневрирование, являющееся характерной чертой деятельности государственного служащего.

Внимание Вебера в связи с этим приковано к тому, чтобы выяснить, как в этих условиях использовать тот шанс, позволяющий идею политика сделать основой всеобщего законодательства. Навязывание воли другим при этом не должно быть насильственным; оно должно быть справедливым и этически оправданным, что может быть достигнуто, по Веберу, лишь в условиях сложившейся в обществе харизматической власти. Процесс рационализации, пронизывающий становление буржуазного общества, делает неминуемым образование в рамках классического отношения «князь-свита» особого рода профессионалов- чиновников, чьи функции в государственной иерархии строго фиксированы, а судьба их достаточно автономна относительно какого-либо исхода политической борьбы. Классическая дихотомия «князь-свита» исходит из тотального подчинения класса государственных чиновников политической воле вождя, при поражении которого с политической арены уходит вся его свита. Чиновник нового образца, считает Вебер, не должен делать именно того, что всегда должен делать политик — бороться. Деятельность вождя и деятельность чиновника, таким образом, принадлежат прямо противоположным системам ответственности, поскольку ответственностыюследнего, в отличие от первого, заключена в неукоснительном соблюдении воли вождя, несущего за уже принятое решение личную ответственность перед народом.

Современная политическая бюрократия является определенным буфером, защищающим вождя от парламента, позволяя ему действовать через голову парламента и даже вопреки его воле и оказывать

на политическую ситуацию в обществе прямое влияние. Вызревание такой системы положило начало новой политической модели — плебисцитарной демократии.

Вебер не считал реальным достижение «народного суверенитета», основанного на «воле народа». Господство в политическом смысле, когда одна группа навязывает свою волю другим, в принципе изжить невозможно, поскольку с увеличением размеров государств и численности населения возможности утверждения прямой демократии крайне незначительны. Авторитаризм — единственно приемлемое средство утверждения политического порядка в переходном обществе. В Англии и США, по Веберу, этой модели противопоставлена система соглашений между политиками и гражданами, а общественная стабильность сохраняется на основе верности этим соглашениям. Полагая эту модель утопичной, Вебер присоединяется к точке зрения Р: Михельса (1876-1936), сформулировавшего закон, по которому большинству людей предопределено покориться господству незначительного меньшинства или харизматического лидера, если это большинство намерено выжить. Харизматический лидер находится на несколько порядков выше в государственной иерархии, чем бюрократическая верхушка, которую он представляет. Именно это и позволяет ему преодолеть действие «железного закона олигархии» Р. Михельса и упрочить свое господство, заручившись поддержкой народа. Поэтому именно харизматический лидер, не интегрированный в бюрократическую систему и получивший свою власть непосредственно из рук избирателей, является для Вебера единственным кандидатом, способным реализовать политическую волю народа, если только она возможна. Вебер так сформулировал суть своей концепции в одной из частных бесед: «Демократия — это когда народ избирает лидера, которому он доверяет». После этого избранный народом лидер говорит: «А теперь замолчите и подчиняйтесь мне». Ни народ, ни партия не должны вмешиваться в то, что он делает.

Рассмотренные выше концепции              управления              способствовали

формированию ведущих стратегий в              реализации              государственной

политики, заключенных в доктринах либерализма, этатизма, анархизма, консерватизма, коммунизма и др. Закладка этих доктрин в основу приоритетов социально-экономического              развития              предопределило

выделение конкретных форм государственного устройства многих стран, вызвав к жизни многочисленные общественные институты, призванные сделать более устойчивыми и стабильными стимулируемые этими доктринами процессы.

Значительный вклад в обоснование принципов взаимодействия государства и местных органов власти внесла русская либеральная мысль XIX в. Один из наиболее видных ее представителей, Б. Н. Чичерин (18281904), считал, что в истории нет раз и навсегда установленной формы политической власти, т. к. с изменением экономических условий меняются и сами формы государства. Высшей стадией развития идей государства является, по его мнению, конституционная монархия. Справедливое государство формируется в результате разграничения полномочий между монархом, аристократией и демократией. Конституционная монархия способна расширить демократический элемент за счет снижения имущественного ценза и допущения все более широких слоев населения к избирательному процессу. Местное самоуправление, по Чичерину, — это организация общества как оно есть, и первое правило состоит в том, что местные учреждения должны быть построены па тех началах, на которых строится само общество. В полном соответствии с подходом к местным учреждениям как учреждениям общественным находилось и взятое Б. Н. Чичериным у немецких ученых положение о «собственном» и «препорученном ведомстве», о разделении компетенции общины на дела местные и дела государственные, а также восприятие общины как корпоративного союза, который предшествовал возникновению государства.

Огромную роль для понимания государством своих собственных функций сыграли теории, обратившиеся к анализу системы местного самоуправления. Особое значение эти теории приобрели в России, где острее всего общество переживало противоречия во взаимоотношениях центральной власти и провинции. Основу спорам о природе местного самоуправления положили общественная, государственная и юридическая теории самоуправления.

Общественная теория зародилась в Бельгии. Основные положения общественной теории были сформулированы в 1808 г. немецким ученым Р. Гнейстом (1816-1895) при проведении в Пруссии одной из первых реформ местного самоуправления. Эта реформа была обусловлена экономическим упадком страны из-за неэффективной системы управления городским хозяйством. На основе этой теории государство принимало на себя обязанности не подавлять деятельность и инициативы общественных организаций: естественным правом любой общности признавалось право на самоуправление.

Первоначально общественная теория самоуправления выступила в форме теории свободной (естественной) общины. Ее представители считали, что право общины является естественным и неотчуждаемым,

как и права человека. Теория свободной общины возникла как реакция на чиновное (административное) управление со всеми его негативными моментами. Одним из наиболее интересных положений этой теории стало присоединение к трем признанным ветвям государственной власти — представительной, исполнительной и судебной — общинной (коммунальной) ветви. Государство не создает коммунальную структуру, а лишь признает сам факт ее существования. Община, опирающаяся на собственные силы, имеет право на самостоятельное и децентрализованное существование.

Таким образом, суть общественной теории заключалась в обособлении местных общин от государства, противопоставлении общинных интересов политическим. В .качестве основополагающей черты местного самоуправления выдвигался ее негосударственный и преимущественный хозяйственный характер. Местное самоуправление рассматривалось как выражение способности местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными целями и задачами.

Первым отечественным ученым, отстаивавшим точку зрения общественной теории самоуправления, был профессор В. Н. Лешков (1810— 1881). Он писал, что коммунальные органы представляют учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом, что права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, точно так же, как и от права государственного. Его активно поддержал князь А. И. Васильчиков (1818-1881). Он отделял «местные дела» и «местные должности» от государственных дел и должностей, а также выделял в органах самоуправления «общественные союзы» и «территориальные, или административные, округа». К «общественным союзам» приравнивались сельские общества, волости, магистраты, городские думы; к «территориальным округам» — уездные и губернские земские учреждения, которые лишь тогда представляли коммунальные органы, когда к участию в их управлении приглашались представители местного общества[9]. А. И. Васильчиков, изучив опыт самоуправления в европейских странах, констатировал невозможность его перенесения на русскую почву. Земство он хотел видеть где-то посередине между французской и английской системами самоуправления. В России самоуправление должно полностью выйти из-под административного (бюрократического) влияния: только так оно может сохранить свою подлинную природу. А. И. Ва-

сильчикова, вместе с Р. Молем, многие исследователи считают авторами хозяйственной теории самоуправления, характерной чертой которой считаюсь выделение самоуправляющейся общины как самостоятельного субъекта права, осуществляющего особую деятельность — коммунальную, направленную на удовлетворение базовых потребностей общества по содержанию своего жилища и всего того, что его окружает.

Во второй половине XIX в. общественная теория начинает постепенно уступать место государственной теории самоуправления. Ее сторонниками в России считались известные в России ученые — Н. И. Лазаревский (18861891), А. Д. Градовский (1841-1889) и В. П. Безобразов (1828-1899). Эта теория видела в местном самоуправлении передачу местному сообществу части государственных задач, привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям. К примеру, профессор Лазаревский определял местное самоуправление как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением»[10]. Первым отечественным сторонником государственной теории самоуправления стал публицист А. А. Головачев. В журнале «Вестник Европы», в серии статей «Десять лет реформ», опубликованных в 70-е гг. XIX в., он, рассматривая проблему сущности самоуправления, критиковал деятельность земских учреждений, считая, что коммунальные органы не обладают сильной исполнительной властью и поэтому ие оправдывают свое название, а их участие в деле государственного управления совершенно незначительно.

Профессор А. Д. Градовский первым из русских ученых провел четкое разделение между понятиями «самоуправление» и «децентрализация», выделив первое особо. Будучи сторонником государственной теории самоуправления, Градовский считал, что особых местных дел и вопросов не существует: все дела — как находящиеся в ведении местного управления, так и находящиеся в компетенции государства — имеют государственный статус. Если государство передает часть своих полномочий в руки местного населения, то из этого следует, что население должно действовать на правах органа государственной власти. Следовательно, местные органы самоуправления не могут не выполнять функций органов государственной власти.

Распространение государственной теории самоуправления было вызвано процессами урбанизации и индустриализации конца XIX - начала XX в. Быстрый рост городов определил необходимость крупных инвестиций в такие сферы, как жилищное строительство, водоснабжение, электроснабжение, канализация, транспорт.              Концентрация

промышленности в крупных городских центрах, достижения научнотехнического прогресса, развитие внутренней и внешней торговли сделали отдельные местные сообщества более зависимыми как от общегосударственного политического курса, так и от ситуации в других местных сообществах. В России же утверждение государственной теории происходило на фоне кризиса института земства, а также усиления централизации императорской власти, вызванной последствиями проведения городовой реформы 1890 г. Центральное правительство стало сопровождать внедрение и осуществление местных программ, контролируя порядок расходования бюджетных средств. В этот период повышается уровень социальной и профессиональной мобильности населения и увеличивается объем функций местных органов власти. Некоторые функции, считавшиеся ранее сугубо местными, стали относиться к государственным. Увеличение объема расходов местными органами заставляло их чаще обращаться за финансовой помощью к государству.

Еще одной причиной развития государственной теории в России явилась Земская реформа 1864 г. Академик В. П. Безобразов, подчеркивая недостатки этой реформы, отмечал, что земским учреждениям дано много воли и никакой власти, что они не введены в общую систему нашего государственного управления. Главным пороком Положения о земствах 1864 г., считал он, является то, что земства в России не введены в общую систему государственного управления, а поставлены подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никакой органической связи с этой системой. Безобразов подчеркивал, что истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными, и для этого должны входить, как звенья, в общую систему власти и управления в государстве. Это самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которого имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах; оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое, личное управление. Учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти. Ученый полагал, что самоуправление должно рассматривать

ся в совокупности с государственным управлением, как часть единого целого. Поскольку местные органы наделяются своими полномочиями государством, то, следовательно, данные полномочия имеют своим источником государственную власть, и категоричное противопоставление государства и местного самоуправления не имеет никакого смысла.

Юридическая теория самоуправления исходила из отказа от противопоставления общинного, или коммунального,              начала

политическому. Ее сторонниками на Западе считались Г. Еллинек (1851-1911) и Е. Мейер (1855-1930), а в России — Н. М. Коркунов (1853-1904) и Б. Н. Чичерин (18281904). Политическое начало воплощено в правительствен ио- бюрократическом аппарате, тогда как общинное — в              местном

представительстве. Наиболее последовательно проводивший эту идею Б.

Н.              Чичерин считал, что наделение широкими правами              местных

представительств усиливает самодержавие, государственность, устанавливая баланс власти между государством и обществом. В сословных, общинных союзах и земствах сторонники юридической теории видели постоянных юридических лиц или корпорации, которые учреждает государство. Будучи одним из органов государственной системы, местное самоуправление обнаруживает свои особые интересы, ориентированные на удовлетворение локальных потребностей местного населения. Отношения государства и общины оформляются как юридические отношения.

Н.              М. Коркунов, признавая государственную природу органов самоуправления, стремился определить признаки, отличающие эти органы от органов бюрократического (государственного) управления. Он отвергал теории, придающие особое отличие органам самоуправления от других административных органов в том, что их личный состав формировался выборным путем. Но он и не разделял теорию Р. Гнейста, утверждавшего, что характерным признаком самоуправления является бесплатный труд местных должностных лиц. Соглашаясь с Г. фои Штейном (1815-1890), Коркунов видел главное отличие коммунальных союзов в особой их корпоративной самостоятельности, в том, что органы самоуправления являются органами не государства, а самоуправляющихся местных общин, юридическими лицами, особыми самостоятельными субъектами права, находящимися с государством в юридических отношениях. Государство, по мнению Н. М. Коркуно- ва, — есть общественный союз, наделенный самостоятельной принудительной силой[11].

В советский период интерес к вопросам местного самоуправления обостряется в период нэпа. Внедрение рыночных механизмов в экономику страны вызвало к жизни стремление к децентрализации в системе государственного управления. Именно в этот период увидели свет фундаментальные работы JI. А. Велихова (1882-1938) и В. Н. Твердо- хлебова (1876-1954).

Контрольные вопросы Что входит в понятие государственного управления? Чем отличается государственное управление от местного самоуправления? Через какие институты реализуется система государственного управления? Что такое «республика»; через какие политические формы она реализуется? Как вы объясните роль государства в качестве '«ночного сторожа» (laissez faire)? В чем вы видите положительное значение монархии как формы правления? Возможно ли восстановление монархии в России? Охарактеризуйте основные признаки кейнсианства как формы экономической политики. Охарактеризуйте основные признаки монетаризма как формы экономической политики. Что такое «модель хозяйствования» и каковы ее основные черты? Какие изменения в системе государственного управления вызывает внедрение принципа субсидиарности; принципа комплементарное™; принципа демократизма? Противоречат ли друг другу принципы суверенности и гомогенности? Перечислите основные институциональные атрибуты англосаксонской хозяйственной модели и скандинавской хозяйственной модели. В чем принципиальные особенности системы государственного правления в России? Распространяется ли принцип разделения властей на систему государственного управления в России; на сферу местного самоуправления? Какая хозяйственная модель положена в основу реформирования российской экономики?

Перечислите основные нормативы, закладываемые в практику социальной защиты населения. Каковы основные требования к системе государственного и муниципального управления, сформированные на основе применения балансового метода? Проиллюстрируйте              применение              функционального,

институционального и организационного подходов к анализу структуры государственного управления РФ. Какие задачи в системе государственного и муниципального управления можно решать с номощыо корреляционного метода? В чем заключается методологическое значение модели управления городом Дж. Форрестера? Можно ли ее использовать при анализе российских городов? Каковы основные методы государственного регулирования? Чем методы прямого действия отличаются от методов косвенного действия? Какой вклад в теорию государственного управления внесли Платон и Аристотель? Какими профессиональными чертами должен быть наделен политик-практик с точки зрения Н. Макиавелли? Каковы условия вечного мира по И. Канту? Почему Гегель негативно оценивал принцип разделения властей? Что такое либерализм? Что такое этатизм? Можно ли рассматривать марксистское понимание сущности государства как анархистское? Подтверждается ли теория элит Парето при рассмотрении советского периода в истории России? Что такое плебисцитарная демократия? В чем коренные отличия между традиционным и харизматическим типами власти? Что такое земства в России и какое они оказали влияние на формирование российской государственности? Каковы особенности формирования российской модели местного самоуправления, предложенной российскими учеными XIX в.? В чем коренные различия между общественной, государственной и юридической теориями самоуправления?

<< | >>
Источник: Рой О. М.. Система государственного и муниципального управления. 2-е изд. — СПб.: Питер. — 336 с.: ил. — (Серия «Учебное пособие»).. 2006

Еще по теме Становление взглядов на формирование эффективного государственного устройства:

  1. «РУССКАЯ ИДЕЯ», ИЛИ СВЕРХЗАДАЧА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (Вместо заключения)
  2. 16.1. Государственная политика в информационной сфере
  3. Инвестиции как объект государственного регулирования
  4. ВВЕДЕНИЕ Объект, предмет и метод курса «Государственное управление в современной России»
  5. 4. Становление новой российской государственности: первые шаги на пути построения эффективно функционирующей системы государственного управления
  6. 2. Влияние федеративного устройства государства на организационную и функциональную структуру государственного управления
  7. Методология исследования и организации систем государственного и муниципального управления
  8. Становление взглядов на формирование эффективного государственного устройства
  9. § 3. Основные принципы и приоритеты государственной научно обоснованной просемейной политики
  10. РОЛЬ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ В ФОРМИРОВАНИИ ВЫСОКОКАЧЕСТВЕННЫХ ЧЕЛОВЕЧЕСКИХ РЕСУРСОВ
  11. 3. Государственно-правовой режим
  12. § 2. Разнообразие взглядов на теорию разделения властей на Западе
  13. § 1. Становление и развитие идеи правового государства
Яндекс.Метрика