<<
>>

1. Смысл законности в государственном управлении

Нормативная модель управления приобретает реальную практическую значимость лишь тогда, когда действительно становится правовой базой управленческой деятельности, неотъемлемой составной частью сознания и поведения людей.
Причем дело не в самих законах и их наличии. Никакие законы, указы, постановления и даже инструкции автоматически, а тем более качественно не действуют, если между правом и результатами его применения не находится отлаженный, высокоэффективно действующий механизм практической реализации правовых установлений.

В полной мере это касается и государственного управления. Оно не может существовать вне закона и законности - этого непременного условия легитимности государственных управленческих решений и важнейшего средства эффективного претворения намеченного в жизнь. Не случайно в начале века Л.А. Тихомиров мудро заметил, что совершенство Учреждений измеряется не только наличием этих учреждений, а прежде всего тем, насколько они обеспечивают а) силу и авторитет власти; б) практическую разумность власти, не допускающей отрыва от реальной жизни и реальных интересов общества; в) законность действия, не допуская сколько-нибудь заметных отклонений от обдуманно установленных и объявленных для всеобщего сведения путей действий, причем г) одинаковых как для правительства, так и всех граждан.

Управление теряет свою конструктивность, если не опирается на авторитет и силу закона, на лучшие правовые идеи прошлого и настоящего, здоровые народные традиции, нравственные обычаи и общественное мнение.

К сожалению, мы вынуждены признать, что в российской истории практически не было периодов, когда бы в государстве (его аппарате) надлежащим образом действовали механизмы законности. Система верховенства закона и зашиты законности всегда были под вопросом. Пренебрежительное отношение к закону, по сути, стало образом жизни: законы существуют сами по себе, жизнь же людей регулируется неписаными правилами, сложившимися на обыденном уровне представлениям и понятиями.

И сегодня проблема законности не потеряла своей актуальности: с одной стороны, нам еще надо научиться создавать совершенные и перспективные законы, а с другой - руководствоваться ими и последовательно претворять их в жизнь.

Любой закон или подзаконный акт управленческого характера «живет и действует, как справедливо пишет профессор Д.А. Керимов, лишь тогда, когда они исполняются и применяются в практической жизни. Недостаточно создать хороший, целесообразный, совершенный правовой акт, необходимо, чтобы он правильно, единообразно и наиболее целесообразно использовался в жизни». Другого способа качественного управления и грамотного разрешения противоречий и конфликтов, привнесения в общество должного согласия и созидательного начала пока не придумано. Более того, только тщательно проанализировав всю «цепь» правового воздействия на общественные отношения, можно выяснить степень его целесообразности и рациональности, определить социальную результативность действия соответствующих правовых установлений и управленческих предписаний.

Законность - это многоаспектное понятие. С функциональной точки зрения законность может быть представлена как метод осуществления государственной власти, либо как режим, т.е. состояние общественной и государственной жизни, либо как принцип построения и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Как метод управления законность сводится к совокупности способов, приемов и средств, с помощью которых управленческая деятельность вводится в русло законов, направляется на исполнение законов, причем легитимными средствами и в нормативно установленных процессуальных формах.

Законность как принцип предполагает, что все управленческие решения принимаются на основе закона, что государство, все его органы, организации и должностные лица руководствуются законом, исполняют закон, стоят на страже закона.

Как режим правления законность представляет собой порядок, при котором все управленческие решения и организационно-регулирующие действия осуществляются исходя не только из буквы, но и духа закона. Законность не тождественна реализации права. Ее содержание не тождественно формам и методам применения правовых норм в процессе повседневной управленческой деятельности, описывается не только с позиций правомерного или неправомерного поведения, результативности или нерезультативности управляющего воздействия.

Законность не узкая сфера контрольно-надзорной и правоохранительной деятельности, не только и не столько выявление правонарушителей с последующим их наказанием. Это значительно более широкое понятие. Его сущность заключается в принятии и реализации правовых социально значимых и социально справедливых государственно-управленческих решений.

О законности можно говорить лишь в том случае, если все содержащиеся в управленческих документах предписания исполняются без каких-либо отклонений, дозволения в полном объеме и грамотно реализуются, а запреты строго соблюдаются. Только тогда принятое решение, как говорится, не останется на бумаге, а реально выполнит свою конструктивно-созидательную роль. Казалось бы, все понятно. Тем не менее, предписание «соблюдай» - это всего лишь необходимое, но не достаточное условие законности. Нельзя абстрагироваться и от характера самих законов и подзаконных актов. Законы тоже бывают разные: справедливые и несправедливые, демократические и антидемократические, правовые и неправовые.

Тем не менее, несмотря на огромное смысловое многообразие, суть законности можно определить достаточно лаконично. Это строгое и неуклонное соблюдение всеми субъектами общественных отношений действующего в стране законодательства. Без соблюдения закона - нет законности. Поэтому настоящая законность может быть обеспечена лишь в условиях правового законодательства, соответствующего глубинным интересам общества, чаяниям и повседневным потребностям людей. Приватизация государственной собственности в нашей стране проводилась по закону. Но можно ли говорить о правовой законности такой приватизации? Трудно представить ее справедливой. Тем более, что ее результаты тоже известны: неимоверное обогащение небольшой группы людей и попрание интересов тех, кто на протяжении многих десятилетий самоотверженным трудом создавал национальное богатство.

В условиях законности и сам процесс правотворчества оценивается с позиций права и морали: не должны издаваться законы, указы, постановления, приказы и другие акты, ущемляющие права и свободы человека и гражданина, нарушающие принципы и нормы международного права.

Только в этом случае право станет высшей моральной силой общества.

Под законностью в системе государственного управления следует понимать систему юридических принципов, норм, средств, форм и гарантий, призванных обеспечивать практическую реализацию государственно-управленческих решений в строгом соответствии с буквой и правовым духом действующих законов и подзаконных правовых актов. При этом имеется в виду, что законность - это единство и всеобщность права, верховенство закона, равенство всех перед законом, а также наличие эффективных механизмов, гарантирующих устойчивость установленного в стране правопорядка. Не может обеспечить реальную законность абстрактная и практически не реализуемая идея законности. Идея, даже самая умная, не гарантирует успех и зачастую на практике дает «нулевой результат».

Содержание законности в управлении мы рассматриваем с позиций нескольких, находящихся в органическом единстве, аспектов. А именно:

а) правового содержания принимаемых управленческих решений;

б) сложившихся в обществе традиций уважительного отношения к закону, обязательности исполнения его установок всеми субъектами управленческих отношений;

в) с точки зрения того, кто является «автором» управленческого решения. Им может быть лишь специально уполномоченная на то государственная структура, обладающая соответствующей компетенцией;

г) строгости исполнения требования об использовании только предусмотренных законом процессуальных форм и методов реализации управленческих решений;

д) рациональности и юридической обоснованности использования материальных, политических, кадровых, информационных, духовно-нравственных и других ресурсов обеспечения законности;

е) гарантированности прав, свобод и интересов граждан, обеспечения должного правопорядка в обществе.

Основные принципы законности в государственном управлении:

1. Единство законности. Законность едина для всех и в равной мере касается каждого. Она обязательна как для субъекта, так и объекта управленческих отношений. Причем на всей территории страны и касается буквально всех частных и публичных отношений, подлежащих законодательному регулированию. Перед законом все равны - непременный постулат законности. Главное - согласованность, непротиворечивость и «чистота» правового пространства. Здесь недопустимы избирательность, политическая ангажированность, местничество, ведомственность, родственные корыстные интересы, личная преданность и т.д. В управленческой практике, конечно, учитываются местные условия, особенности и традиции (здесь шаблон неуместен), но только на этапе принятия управленческого решения. В процессе же его реализации жестко действует принцип единства государственного режима реализации официально принятых решений. Поощряется и инициатива, но только в пределах закона. Нарушение принципа законности непременно порождают авторитаризм, местничество, сепаратизм, регионализацию.

Одно и то же управленческое решение нельзя трактовать и применять по своему «усмотрению», в том числе исходя из национальных или религиозных традиций. Государственное решение всегда выражает что-то универсальное, общественно значимое, отражает глубинные общественные потребности, интересы и цели. Поэтому требует единообразного толкования и строгого исполнения. Гарантом такого единообразия является Конституция, которая имеет высшую юридическую силу, обладает прямым действием и применяется на всей территории страны. Только в таких условиях государственно-управленческая деятельность становится универсальным средством целенаправленного регулирования общественных отношений;

2. Верховенство закона. В основе принятия и реализации любого управленческого решения демократического правового государства лежит безусловный приоритет закона над всеми иными нормативными правовыми актами, носящими подзаконный, т.е. подчиненный по отношению к закону, характер. Данное положение - непременное условие подлинной, а не декларируемой законности, элемент политико-правовой культуры управленческой деятельности.

Верховенство закона объясняется тем, что он является прямым выражением воли народа - единственного источника власти, имеет высшую юридическую силу, принимается в особом порядке и только законодательными (представительными) органами. Даже глава государства не вправе издавать законы.

3. Всеохватываемость и всеобщность - законность распространяется как на государственные органы, органы местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, так и на все институты гражданского общества, на все без исключения общественные структуры и отдельных граждан. Следовательно:

? все законы и подзаконные нормативно-правовые акты, государственные управленческие решения должны быть опубликованы и доведены до исполнителей;

? незнание документов не освобождает от ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение;

? каждый субъект управленческих отношений должен не только сам знать и действовать в рамках закона, но и требовать от своих «контрагентов» его соблюдения.

4. Гарантированность правового характера управленческих решений. Она формируется и обеспечивается специальными мерами юридического, организационно-управленческого и морально-воспитательного характера.

Законность - это система реально действующего права. Основу такого права, подчеркиваем еще раз, составляет только то законодательство, которое гарантирует принятие управленческих решений, адекватно отражающих общечеловеческие идеалы и ценности демократического общественного устройства. Только такое законодательство нацелено на реализацию насущных потребностей и интересов человека, соответствует объективным тенденциям социального прогресса;

5. Недопустимость противопоставления законности и целесообразности. Управленческие решения должны приниматься не только в рамках действующего законодательства, но и максимально отвечать целям и задачам государства и общества, задачам социального развития, защиты прав и свобод граждан. Именно в праве получает свое оформление высшая социальная целесообразность. С этой точки зрения законность всегда целесообразна. Это аксиома. Но законность и целесообразность не совпадают, хотя и противопоставление законности и целесообразности недопустимо. Если исполнитель прежде, чем приступить к исполнению принятого управленческого решения, начнет решать, является ли это решение целесообразным, разумным и выгодным, следует ли его исполнять или лучше оставить без внимания, то управление теряет всякий смысл. Рано или поздно порядок сменят хаос и анархия.

Целесообразность - это не внешний, привходящий фактор. Она вытекает из сущности правовых основ управления и является формой выражения свободы, ответственности и справедливости. Это и средство обеспечения организованности и дисциплины. Нецелесообразных управленческих решений не должно быть в принципе. В этом и только в этом смысле говорят о презумпции целесообразности в государственно-управленческой деятельности. Только законность, основанная на целесообразности, может оградить управленческий процесс от случайностей, неопределенности и субъективизма. «Классовый подход», «здравый смысл», «упрямство», «особые обстоятельства», «такова жизнь» - не лучшее оправдание принимаемых управленческих решений. За ними - дезорганизованность и развал. Беспечный эгоизм, кичливая практичность, предательство элементарной человеческой порядочности, говорил Ф. Рузвельт, - это «дурные нравы... и дурная экономика». Только законность, демократические методы и национальные богатства могут обеспечить «обширный объем доселе неизвестных человеку благ и поднять самый низкий уровень жизни гораздо выше уровня простого прожиточного минимума».

Если же принятое решение окажется действительно неудачным и слабо обоснованным, то его надо как можно быстрее отменить, изменить или поправить в установленном процессуальном порядке. И сделать это должен тот, кто принял такое решение. Исполнитель же ни в коем случае не должен игнорировать принятое решение, действовать по своему усмотрению, исходя из своей выгоды, корпоративного или местного интереса;

6. Устойчивость. Полномасштабное проявление законность получает лишь тогда, когда в полной мере обретает черты самостоятельного, общепризнанного и стабильного общественно-политического феномена. Так, как это мы видим во многих современных демократических государствах;

7. Защита прав и свобод человека - приоритетная цель законности. Данный принцип означает, что главное в деятельности государственного аппарата, всех его органов, организаций и должностных лиц - это уважение и всемерная защита прав человека и граждан, противодействие любым нарушениям этих прав и свобод. Все остальное носит подчиненный характер. «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» - так трактует это принцип Конституция Российской Федерации (ст. 2). Более того, в ст. 18 подчеркивается, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В этом заключается в конечном итоге весь смысл государственного управления.

Важным элементом механизма обеспечения прав человека является принцип презумпции невиновности. Человек предполагается честным, добропорядочным и ни в чем не повинным,

пока не будет доказано иное в установленном законом порядке и закреплено приговором суда. Многовековой опыт свидетельствует, что иной подход несовместим с подлинной демократией, свободой личности, правовым государством;

8. Взаимосвязь законности и правовой культуры управленческой деятельности. Суть заключается в том, что законность - это практически зеркальное отражение профессиональной, в том числе правовой культуры всех субъектов, занятых управлением. Неуважение законов, правовой нигилизм - худшее проявление отсталости и незрелости государства, его органов и должностных лип, обладающих правом принятия управленческих решений.

Поэтому упрочение законности выступает, с одной стороны, важнейшим средством повышения профессионально-культурного уровня субъектов управления и общества в целом. С другой стороны, повышение правовой культуры аппарата управления благотворно сказывается на состоянии законности в целом, способствует воспитанию людей в духе соблюдения законов. Чем выше правовая культура общества, тем прочнее законность, тем больше порядка в системе управления.

<< | >>
Источник: Охотский Е.В.. Государственное управление в современной России : учебно-методический комплекс. - М.: МГИМО(У) МИД России. - 548 с.. 2008

Еще по теме 1. Смысл законности в государственном управлении:

  1. 16.2. Государственное управление в информационной сфере
  2. Стратегия и иерархические уровни в механизме государственного управления
  3. 5. Правовое обеспечение и правовое регулирование государственного управления.
  4. 1. Система государственного управления: понятие и структура
  5. 2. Прямые и обратные связи в системе государственного управления
  6. 6. Принципы государственного управления
  7. 4. Политический режим и стиль государственного управления
  8. 5. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в процессе реализации функций государственного управления
  9. 1. Смысл законности в государственном управлении
  10. 1. Персонал государственного управления: содержание, структура, качественные характеристики
  11. 2. Административно-политическая элита в кадровой структуре государственного управления
  12. 1. Объективация государственного управления и виды эффектов управляющего воздействия
  13. § 1. Объект государственного управления и предмет изучения
  14. § 2. Государственное управление, другие науки и отрасли знания
  15. § 3. Методология и методы изучения государственного управления
  16. § 7. Необходимость, возможности и пределы государственного управления
  17. § 3. Государственное управление и общество
  18. Становление взглядов на формирование эффективного государственного устройства
  19. Пути повышения эффективности государственного влияния
  20. §8. Этика государственной службыи государственного управления
Яндекс.Метрика