<<
>>

2. Прямые и обратные связи в системе государственного управления

Вопрос прямых и обратных связей в системе государственного управления заслуживает самого пристального внимания. Одни исследователи видят прямые связи жесткими и деспотичными (сильная рука), без которых, по их мнению, невозможно обеспечить эффективное управление общественными процессами.
Другие утверждают, что в прямых связях «сверху-вниз» царит произвол эгоистического «я хочу», «я так считаю», которые игнорирует разумное управляющее воздействие, а обратные связи «снизу-вверх» носят преимущественно хаотично-случайный характер в виде бесконечных просьб, предложений, требований, нареканий и т.д.

Дополнительные сложности в организации прямых и обратных государственно-управленческих связей возникают в условиях федеративного государства. В России, например, вполне обоснованный отказ от жесткой вертикальной соподчиненности органов государственной власти и местного самоуправления привел к «параду суверенитетов», к тому, что некоторые субъекты федерации и их лидеры стали считать себя свободными от законодательных актов федеральных органов. В результате нависла угроза развала государства. Огромные трудности возникли со сборами налогов, финансированием государственного аппарата, армии, реализацией социальных программ. Как только отказ от иерархии и соподчиненности стал механически переноситься на систему исполнительной власти, государство тут же потеряло способность управлять.

Но как бы мы ни трактовали государственное управление, если управляющее воздействие не доходит до управляемого объекта, не влияет на жизнь человека и его деятельность, то такое управление теряет всякий смысл. Все его элементы начинают действовать разрозненно, противоречиво, уничтожая друг друга в конкурентной борьбе. Искусство управления как раз состоит в том, чтобы посредством многообразных и разумно сочетающихся между собой институтов, форм, процедур и социальных технологий прямой и обратной связи (включая многопартийность и парламентскую оппозицию, независимость местных властей, свободную прессу, неправительственные организации и другие составные гражданского общества) обеспечить высокоэффективное функционирование управляемой системы.

Прямые связи - это воздействие управляющего субъекта (органа, должностного лица) на объект.

В этих связях представлено преимущественно воздействие сверху вниз (например, приказ с расчетом на строгое и безусловное его исполнение). Хотя управляющее воздействие может быть и горизонтальным, координирующим. Прямые связи могут быть постоянными, временными и эпизодическими, мягкими (дирижерскими) и активными (командными и даже силовыми). Хорошо, когда прямые связи естественны, как говорится, «незаметны». Значительно хуже, когда они проявляются в форме жесткого администрирования, всевозможных штурмов и авралов, объявления особых ситуаций, введения прямого президентского правления и внешних управляющих и т.д. Что-то подобное было присуще системе партийно-советского руководства, которое чаще всего порождало не энтузиазм, а неприятие и раздражение.

Обратные связи - это реакция объекта на управленческие импульсы субъекта в форме определенных действий (согласия и подчинения или несогласия, неповиновения и даже противодействия) и соответствующей информации (о поведении объекта, о восприятии и выполнении «управленческих команд»). Это, по представлению Ф. Люиса, «опорная реакция на то, что услышано, прочитано или увидено». Руководитель, который не может наладить обратную связь, очень скоро обнаружит, что эффективность его управленческих действий резко падает. В конце концов, он окажется изолированным и постоянно обманываемым.

Обратные связи могут быть активными и пассивными, консенсусными и конфликтными, непрерывными и «рваными», постоянными и цикличными. Наиболее эффективно то управление, в основе обратных связей которого лежит сотрудничество, взаимодействие, расчет на инициативу снизу, взаимная ответственность и т.д. Хуже, когда эти связи носят пассивный, а тем более активно-протестный характер, и выражаются в забастовках, демонстрациях, пикетах, голодовках. Они свидетельствуют о серьезных сбоях в управлении и даже могут привести к кризису управления в целом.

Проблематичным является также вопрос о соотношении прямых и обратных связей. Здесь возможны диспропорции:

- перекос в сторону прямых связей ведет к авторитарной бюрократизации управления, снижению его рациональности и авторитета.

Убедительный пример тому советская система централизованного партийно-государственного управления, основанного на монополизме, всеохватывающем планировании и тотальной подконтрольности всех общественных отношении, мобилизационных методах и бюрократических средствах управляющее» воздействия;

- перекос в сторону обратных связей - прямой путь к анархии и нарушению системности управления. Свидетельство тому - опыт радикальных реформ (берите суверенитета, сколько проглотите) в годы президентства Б.Н. Ельцина. Извращенное понимание демократии и рынка, голое администрирование, личные амбиции и борьба за лидерство, отсутствие четких программ социально-экономических и политических преобразований довели экономику страны до упадка, людей к массовому обнищанию, СССР к развалу, а Россию поставили на грань этнических столкновений, социального разложения, интеллектуальной и моральной деградации, а также полного игнорирования законности в угоду правящих элит.

На принципиально иной результат может рассчитывать лишь то государство, которое не на словах, а на деле ориентировано на правовую законность, демократические преобразования, цивилизованные рыночные отношения, уважительное отношение к общественному мнению, лишь та власть динамична и гибка, которая вмешивается только в те сферы, где ее присутствие социально оправдано, политически необходимо, социально и экономически эффективно.

В системе государственного управления представляется возможным выделить два типа обратных связей: объектные и субъектные.

Объектные обратные связи отражают уровень, глубину, адекватность восприятия управляемыми объектами управляющих воздействий субъекта управления. Ведь каждому управляющему компоненту необходимо своевременно и достоверно знать, как воспринимается и воплощается в реальные дела его активность, доходят ли его идеи и замыслы, требования и установки до управляемого объекта и конкретных исполнителей. Государство должно знать, насколько адекватно и с каким настроением общество реагирует на принятые законы и постановления, как реально действуют налоги, лицензии и квоты, насколько обоснованы тарифы и оправданы его инвестиции и кредитно-денежная деятельность, насколько действенны контрольно-надзорные мероприятия и т.д.

Искусство управления состоит именно в том, чтобы своевременно получать качественную обратную информацию и на ее основе принимать соответствующие решения и добиваться эффективного функционирования объекта.

Несвоевременность, необъективность, неполнота и противоречивость обратных связей существенно затрудняют деятельность субъекта управления. Эффективно управлять в такой обстановке практически невозможно.

При этом конечно, никто не отменяет самостоятельность объекта. Хотя понятно, что эта самостоятельность относительна. Противопоставление государства обществу недопустимо. Авторитаризм и тоталитаризм, с одной стороны, и безбрежный либерализм - с другой, в равной степени опасны и грозят трагическими последствиями. Абсолютизация власти, искусственное противопоставление интересов одних в ущерб другим, нездоровая конкуренция управляющих и управляемых недопустимы. Государство не есть нечто внешнее по отношению к обществу и стоящим над ним. Это не просто политическая надстройка. Это форма и средство самоорганизации людей, своего рода базисность». Считается, что чем больше в системе унифицированных элементов и шаблона, тем прочнее, устойчивее, стабильнее и надежнее система. Опыт свидетельствует, что это далеко не так. И примеров тому множество. Советскую систему не спасли ни централизованное планируемое управление, ни однотипные штаты и номенклатурные подходы к решению кадровых вопросов, ни командно-мобилизационные методы работы, ни идеологическая монополия. Многие эксперты вовсе не уверены, что назначение губернаторов по рекомендациям из одного управляющего центра (администрации Президента) укрепит единство общества, обеспечит ожидаемые качественные подвижки в системе государственного управления.

Шаблон и типичное - не одно и то же. Типичное - это не унификация и шаблонирование, а выделение наиболее общего и определяющего в том, что составляет сущность явления. Типичное схватывает самое существенное, что скрыто в недрах управленческой системы. Это то общее, что качественно присуще множеству явлений. С учетом типичного и уникального строятся межбюджетные отношения; создается правовое поле государственного и муниципального управления на федеральном, региональном и местном уровнях; определяются предметы исключительного и совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Многие полагают, что в условиях демократии и самоуправления типичное вообще становится излишним и может быть отброшено как наследие тоталитарной системы управления. При таком подходе смешиваются разные явления: право (свобода, инициатива) на творческий поиск и обязанность (необходимость и дисциплина) действовать целесообразно. Целесообразность заставляет обращаться к типичному, т.е. к тем способам, формам, методам и средствам, с помощью которых в прошлом уже решались аналогичные задачи применительно к данной конкретной ситуации. Надо опираться на те знания и опыт, которые апробированы и стали достоянием общественной практики. Все конструктивное и перспективное следует изучать, обобщать и, пропагандируя, внедрять в практику. В том числе и в практику государственного управления.

Правда, выявление и использование типичного в государственном управлении имеет свои особенности.

Во-первых, следует учитывать те ограничители объективного характера, которые «ужесточают» систему государственного управления: огромные масштабы и сложность объекта управления; активность институтов гражданского общества и постоянное повышение действенности самоуправленческих механизмов; противоречивость интересов и разнонаправленность усилий различных субъектов социального действия; жесткая процессуально-правовая урегулированность функционирования государственной машины.

Во-вторых, иерархически-пирамидальное построение субъекта государственного управления, а значит, неодинаковое отражение многообразия управляемого объекта на разных уровнях, этажах и звеньях управленческой пирамиды. По мере повышения уровня происходит как бы укрупнение и своего рода обобщение управляемых социальных процессов, вычленение в них наиболее существенного и значимого. Естественно, что во всех деталях, во всем многообразии и сложности эти процессы предстают лишь на первичном уровне. На федеральном общегосударственном уровне видится лишь наиболее важное, базовое, играющее решающую роль в обеспечении жизнедеятельности общества или отрасли.

Справедливость такого вывода подтверждает опыт монетизации льгот, которое не так давно на общефедеральном уровне провело наше государство. Привести к общему знаменателю (т.е. найти типичное и взаимовыгодное для всех) возможности государства, субъектов федерации, органов местного самоуправления и интересы ветеранов войны и труда, пенсионеров, инвалидов и многодетных семей оказалось крайне трудной управленческой задачей. Причем не только для Министерства здравоохранения и социального развития, но для Президента и Правительства страны. Только благодаря грамотным и решительным действиям властей, общественных организаций, бизнеса и граждан она была более-менее успешно решена.

Не менее показателен и другой пример, но уже из сферы управления жилищным строительством на городском уровне. Как непросто, оказывается, в условиях рынка властям найти «общий язык» с владельцами частных домов по поводу условий их переселения и выделения новых участков земли под городское и жилищное строительство. Как драматично и с какими трудностями власти Москвы решали подобные вопросы в районе «Северное Бутово». В зоне конфликта оказались мэрия, администрация округа, суды, прокуратура, МВД, Общественная палата, средства массовой информации, отдельные политики. Поиск взаимоприемлемого решения занял немало времени, потребовал серьезного напряжения сил. Типичное и, главное, взаимоприемлемое решение было найдено, что и помогло «разрешить» конфликтную ситуацию.

А разве можно говорить о мудрости тех управленцев, которые инициировали и принимали решения о выращивании кукурузы на крайнем Севере, о развитии свиноводства в мусульманских регионах страны, а овцеводства там, где нет пастбищ и соответствующих навыков хозяйствования, когда в угоду политическим амбициям борцов с пьянством выкорчевывались ценнейшие виноградники?

Общегосударственное управленческое решение задает типичную модель решения определенной проблемы. Затем эта модель конкретными государственными органами должна быть реализована в конкретных условиях с учетом конкретных обстоятельств и особенностей. Именно таким образом происходит движение от общего и типичного через особенное к конкретному и единичному. И, наоборот. Причем, в этом «движении» участвуют все составляющие государственно-политического, социально-экономического и духовно-нравственного механизмов управления.

О чем все это говорит? Прежде всего, о том, что в государственном управлении наряду с типичным, не менее важное место занимает уникальное, т.е. единичное, самобытное, неповторимое. Управление - это не жесткие связи и не конвейерные технологии, в рамках которых выполняются однообразные и строго регламентированные операции. В большинстве случаев участники управленческих процессов сталкиваются с ситуациями, которые не позволяют использовать шаблоны и готовые рецепты. Приходится создавать новые модели, искать оригинальные формы практических действий.

<< | >>
Источник: Охотский Е.В.. Государственное управление в современной России : учебно-методический комплекс. - М.: МГИМО(У) МИД России. - 548 с.. 2008

Еще по теме 2. Прямые и обратные связи в системе государственного управления:

  1. 5.1. Внутренняя среда организации. Органы управления
  2. Формы и методы государственного управления и регулирования
  3. 1. Система государственного управления: понятие и структура
  4. 2. Прямые и обратные связи в системе государственного управления
  5. 4. Цели государственного управления
  6. 6. Принципы государственного управления
  7. 2. Обеспечение правопорядка и законности в государственном управлении
  8. 1. Объективация государственного управления и виды эффектов управляющего воздействия
  9. Роль финансового права в обеспечении прямой и обратной связи в системе управления государством и обществом — основа финансового мониторинга в государстве
  10. Валютная система, ее модификации. Элементы валютной системы
  11. § 1. Объект государственного управления и предмет изучения
  12. § 2. Государственное управление, другие науки и отрасли знания
  13. § 6. Прямые и обратные связи в государственном управлении
Яндекс.Метрика