<<
>>

3. Основные структурные элементы механизма государственного управления регионального и местного уровней

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, механизм государственного управления на уровне субъектов Российской Федерации функционирует в соответствии с принципами государственной целостности и суверенитета Российской Федерации; законности; единства системы государственной власти; разделения власти и разграничения предметов ведения между органами государственной власти федерального центра и органами государственной власти субъектов Федерации; самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Федерации принадлежащих им полномочий; самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.

В последнее время система государственной власти в субъектах Российской Федерации претерпела существенные изменения.

И все это в соответствии с нормами Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ и мероприятиями, проводимыми в рамках административной реформы.

Администрация субъекта Российской Федерации. Понятие «администрация» (от лат. administratio - управление, руководство) употребляется в нескольких смыслах: 1) государственного органа, осуществляющего управление, - администрация края, области, автономного округа, автономной области, района, города, муниципалитета (района) в городе или 2) руководящего персонала, выступающие от имени, по поручению и в интересах данного органа управления.

Администрация края, области, автономной области, автономного края обеспечивает осуществление общих для данной территории задач социально-экономического и культурного развития, исполнение законов Российской Федерации, актов Президента и Правительства РФ, поддерживает и развивает связи между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Администрация разрабатывает и представляет на утверждение представительному органу бюджет субъекта Федерации и обеспечивает его исполнение; распоряжается и управляет государственным имуществом, относящимся к собственности данного субъекта; разрабатывает и осуществляет целевые программы развития экономики, культуры, социальной сферы; участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социальной защиты и экологии, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка; осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции.

Для осуществления своей компетенции многие администрации разрабатывают и утверждают соответствующие административные регламенты, в которых закрепляются стратегические и тактические цели управления; ресурсы по их видам - природные, материальные, денежные, трудовые, информационные; программы развития малых городов, транспортных сетей и связи, механизмы создания банков информации о земельных ресурсах, населении, экологии, достижениях в научно-технической и коммерческой сферах, недвижимости, законодательстве, о решениях областных, городских, районных органов.

В администрации формируются отраслевые, функциональные и территориальные органы. Это министерства, управления, департаменты, службы, агентства, ведущее место среди которых занимают министерства юстиции; внутренних дел; экономики и торговли; финансов; сельского хозяйства; по земельным ресурсам и землеустройству; архитектуры и строительства; государственного имущества; мобилизационной подготовки; гражданской обороны и ликвидации последствий стихийных бедствий; по развитию внешнеэкономических связей; поддержки предпринимательства; здравоохранения, санитарно-эпидемеологического надзора; образования; социальной защиты; культуры и др.

Следует учитывать также и то, что администрации в субъектах Российской Федерации представлены двумя моделями: а) как система при единоличном руководстве со стороны главы субъекта РФ (президента, губернатора) и б) как система, состоящая из двух самостоятельных государственных органов: главы администрации и правительства - высшего органа исполнительной власти в регионе.

Каждая модель основана на своей системе сбалансированности полномочий главы как высшего должностного лица субъекта РФ и формируемых им и подчиненных ему управленческих структур. Статус и полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации (президента, губернатора, главы, мэра) определяются соответствующими конституциями и уставами.

В первом случае глава администрации (президент, губернатор) как высшее должностное лицо создает и осуществляет непосредственное руководство правительством и системой регионального государственного управления. Примером может служить мэрия города Москвы.

Мэр Москвы является высшим должностным лицом города Москвы, формирует и лично возглавляет правительство города - высший орган исполнительной власти в Москве. Мэр обладает правом законодательной инициативы и правом вето на законы, принятые Мосгордумой. Он непосредственно или через органы исполнительной власти решает вопросы социально-экономического развития города, осуществляет управление городским хозяйством, заключает договоры и соглашения в порядке, предусмотренном федеральным законодательством и законами города Москвы, выполняет другие исполнительно-распорядительные функции в пределах своих полномочий.

Во втором случае глава администрации не возглавляет правительство. Так сложилось, например, в Карачаево-Черкесской Республике. В этом случае Председатель Правительства Республики, его заместители, а также министры экономики и финансов назначаются главой Республики с согласия Народного собрания. Всех остальных руководителей исполнительной власти глава администрации назначает самостоятельно. Он же утверждает структуру исполнительной власти и всю систему государственного управления в Республике, контролирует ее функционирование.

Высшее должностное лицо субъекта РФ представляет интересы субъекта РФ в федеральных органах исполнительной власти и в отношениях с другими субъектами Российской Федерации; разрабатывает и представляет на утверждение законодательного (представительного) органа бюджет и обеспечивает его исполнение; формирует органы исполнительной власти и несет ответственность за их деятельность; обладает правом законодательной инициативы, издает указы, постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на всей территории субъекта Российской Федерации.

Главы входят в единую систему государственного управления страны, подчиняются Президенту и Правительству Российской Федерации в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В последнее время важной формой управления стали отчеты глав администраций субъектов Федерации на заседаниях Правительства РФ.

Органы местного самоуправления. Успешное строительство экономически развитого демократического федеративного государства, достижение политической и общественной стабильности невозможны без согласованной управленческой деятельности всех уровней власти, без оптимального разграничения компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Тем не менее, государство призвано не только формировать прочную политическую, правовую и экономическую основу муниципальных властей, но и способствовать тому, чтобы граждане через органы местного самоуправления имели реальную возможность участвовать в решении не только вопросов местного значения, но и проблем общенациональной значимости.

Федеральный закон о принципах местного самоуправления к основным полномочиям органов государственной власти в области местного самоуправления относит:

? определение общих принципов организации местного самоуправления;

? правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

? правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

? правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральным и региональным законодательством.

Систему органов местного самоуправления составляют

а) представительный орган муниципального образования,

б) глава муниципального образования, в) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), г) контрольный орган муниципального образования, д) иные органы и выборные должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

По вопросам определения структуры органов местного самоуправления проводится референдум или сход граждан.

Глава муниципального образования - должностное лицо, выбираемое населением данного муниципального образования или представительным органом местного самоуправления. Глава не сет ответственность перед населением, которая наступает в результате утраты доверия населения. Несет он ответственность и перед государством в случае нарушения им Конституции Российской Федерации или устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Федерации. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования, в пределах своих полномочий издает соответствующие правовые акты.

Местная администрация наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных задач, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Руководит местной администрацией ее глава, причем руководит на принципах единоначалия. Главой местной администрации может быть либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое по контракту по результатам конкурсного отбора. Он не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Становление местного самоуправления в России сопряжено с множеством различных проблем и трудностей. Уровень доверия к органам власти этого уровня, поданным социологов, сегодня не превышает 25%. Существенно снижают их авторитет такие негативные факторы, как забота чиновников о своем личном обогащении (41,6% опрошенных россиян), коррупция (39,2%), бюрократизм (37%), оторванность от народа, высокомерно-безразличное отношение к проблемам населения (36,5%). Лишь немногие (более 12% опрошенных) считают, что муниципальные служащие более или менее добросовестно служат обществу и гражданам.

Среди других проблем, на которые следует обратить внимание: несогласованность и несистематизированность законодательства о местном самоуправлении; отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления; недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, в том числе в вопросах формирования муниципальной собственности, местных бюджетов; несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления и слабая урегулированность вопросов обеспечения исполнения судебных решений; нехватка квалифицированных кадров.

Деятельность государства по решению указанных проблем сейчас осуществляется в рамках единой государственной политики в области развития местного самоуправления. Целью этой политики является повышение эффективности местного самоуправления как важнейшего условия становления экономически и социально развитого демократического государства. Касается это, прежде всего, вопросов реализации права органов местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; формирования местных бюджетов, установления соответствующих налогов и сборов; осуществления охраны общественного порядка; решения жилищных проблем; охраны здоровья и оказания медицинской помощи населению; обеспечения доступности образования в муниципальных образовательных учреждениях.

Мы рассмотрели базовые элементы механизма государственного управления. Но сами по себе эти структуры обеспечить эффективное управление не могут. Успех зависит от качества их взаимодействия между собой.

Проблема взаимодействия существует и в нашей стране. В какой-то мере она снята введением в действие Регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. В указанном документе подробно прописаны формы и методы осуществления координационной и контрольной деятельности различных уровней государственного управления. Федеральное министерство утверждает планы и показатели деятельности подведомственных служб и агентств, вносит на рассмотрение правительства РФ проекты положений о соответствующих подведомственных органах, предложения об их финансировании, предельной штатной численности и фонде оплаты труда работников; дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение; назначает на должности и освобождает от должностей заместителей руководителей подведомственных федеральных служб и федеральных агентств, а также руководителей их территориальных органов; утверждает административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг.

Координируя деятельности государственных внебюджетных фондов, Федеральное министерство а) вносит в правительство предложения о назначении на должность и об освобождении от должности руководителя государственного внебюджетного фонда; б) принимает нормативные правовые акты по вопросам сфер деятельности государственных внебюджетных фондов; в) вносит в правительство проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов; г) согласовывает параметры формирования и структуру бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также отчетов об их исполнении; д) вносит в правительство проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда; е) назначает проверки деятельности государственных внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом и др.

Федеральное министерство проводит координационные и иные совещания с руководителями федеральных служб, агентств и внебюджетных фондов, организует коллегиальное рассмотрение наиболее важных вопросов их деятельности; организует плановые проверки, проверки по жалобам граждан и организаций на действия (бездействия) указанных органов и их должностных лиц; организует методическое руководство в области кадрового обеспечения.

В Типовом регламенте содержатся также инструкции по вопросам создания и организации деятельности территориальных органов исполнительной власти, исполнения поручений президента и правительства страны, участия в законопроектной деятельности, предоставлении и получении информации, образования и организации деятельности межведомственных координационных и совещательных органов.

Тем не менее, проблема взаимодействия между субъектами государственного управления остается открытой. На ее решение направлена Административная реформа, как уже говорилось, предполагает:

? навести должный порядок в нормотворчестве, переходе к плановости и последовательности в законодательном процессе, повысить роль Министерства юстиции в контроле за ведомственным нормотворчеством, качеством исполнения судебных решений и т.д.;

? оптимизировать структуру исполнительной власти, четче разграничить полномочия между органами различных уровней и ветвей власти, создать более четкий механизм принятия и реализации управленческих решений;

? ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства;

? повысить качество и доступность государственных и муниципальных услуг;

? не снижая качества директивных методов управления, усилить регулирующие, контрольные и мотивационно-побуждающие факторы управления;

? повысить роль прогнозирования и перспективного планирования при принятии стратегических и оперативных управленческих решений;

? выработать более эффективные формы и методы взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями государственной власти;

? установить более эффективную обратную связь с институтами гражданского общества;

? повысить доверие граждан к государству путем реформирования государственной службы, которая, по словам В.В. Путина, пока чрезмерно громоздка, неповоротлива и неэффективна, слабо приспособлена к решению стратегических задач. Иной раз складывается впечатление, что «подразделения исполнительной власти живут так, как будто они продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства.

Административная реформа должна помочь создать такой государственный аппарат, который по всем своим параметрам соответствовал бы современным требованиям, отличался надлежащей упорядоченностью и экономичностью, был более гибким и конструктивным.

<< | >>
Источник: Охотский Е.В.. Государственное управление в современной России : учебно-методический комплекс. - М.: МГИМО(У) МИД России. - 548 с.. 2008

Еще по теме 3. Основные структурные элементы механизма государственного управления регионального и местного уровней:

  1. 1.1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ МОДЕЛИ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНА
  2. 16.2. Государственное управление в информационной сфере
  3. Стратегия и иерархические уровни в механизме государственного управления
  4. Щ 1.3. Природа, структура и формы региональной промышленной политики
  5. Региональная экономика и региональная политика
  6. Формы и методы государственного управления и регулирования
  7. 3. Функциональная система государственного управления
  8. 2. Влияние федеративного устройства государства на организационную и функциональную структуру государственного управления
  9. 1. Организационная структура государственного управления, принципы ее построения и функционирования
  10. 2. Основные структурные элементы механизма государственного управления федерального уровня
  11. 3. Основные структурные элементы механизма государственного управления регионального и местного уровней
  12. 5. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в процессе реализации функций государственного управления
  13. Организационно-правовой механизм обеспечения экологической безопасности
  14. Лекция 2. Структура механизма государства
  15. Методология исследования и организации систем государственного и муниципального управления
  16. Система государственного управления России
  17. Основные признаки территориальных образований: системный анализ
Яндекс.Метрика