<<
>>

Основные признаки территориальных образований: системный анализ

Границы

Границы территориальных образований замыкают собой пределы распространения компетенции органов власти, заключенные в контуры административно-территориального деления страны, подтвержден

ного юридически обоснованными нормами и соглашениями.

Границы территориальных образований задаются в соответствии с основными уровнями государственной и муниципальной власти и могут быть разделены на следующие виды: государственные границы, границы республик, границы краев и областей, границы автономных округов и областей, границы муниципальных образований.

Граница как признак территориального образования обусловливает общность интересов населения, проживающего на этой территории, закладывая в ее основу осознание гражданами общности своей судьбы, заключенной в контуры объединяющего их пространства. Границы в системе государственного управления выполняют ряд определяющих их функций: устанавливают пространственные рамки административных полномочий властных институтов на территории; олицетворяют собой надежную защиту населения страны от возможной военной агрессии, несанкционированного вмешательства другой страны во внутренние дела государства; служат условием защиты местных рынков от несаикционирован- иого доступа нерезидентов; являются формой идентификации, способствующей закреплению за территорией статуса самостоятельного субъекта международных отношений с собственными атрибутами государственной власти.

Неотъемлемыми признаками государственной границы являются сохранность территории государства, международное признание и международное установление[25].

Россия занимает первое место в мире как по протяженности государственных границ (60,9 тыс. км), так и по числу приграничных стран (16). В настоящее время из 89 субъектов РФ 51 является приграничным или приморским. Их общая территория составляет 12,5 млн км (73 % всей территории страны), а население на начало 1996 г.

— 73,8 млн человек или около 50 % от общего населения страны[26].

Ограниченное пространство территориального образования является условием упорядочивания властными структурами своих действий

в исполнении функций регулирования социально-экономических и политических процессов. Критериями разграничения территорий являются географические и культурно-исторические особенности местности, национальный состав и политический статус территории. Разграничение территорий в условиях унитарного и, особенно, федеративного государства является предметом ожесточенных дискуссий и даже вооруженных столкновений между различными политическими силами. Введение в 1.993 г. конституционной схемы, предусматривающей выделение в административно-территориальной структуре страны 89 самоуправляемых региональных единиц, обозначило ряд характерных для процедуры разграничения проблем, в значительной мере отобразившихся на состоянии экономической и политической стабильности в стране.

Во-первых, предусмотренное конституционным актом разделение между отдельными субъектами было осуществлено без учета глубоких интегративных связей между ними в области экономического взаимодействия. Так, к примеру, выделение внутри Иркутской области Усть-Ордынского бурятского автономного округа оказалось явно непродуманным. Усть-Ордынский округ, состоящий из шести сельскохозяйственных районов, явно заинтересован в переработке продукции, индустриальная база которой полностью сосредоточена в Иркутской области. Другим примером служат взаимоотношения между Таймырским (Долгано-Ненецким) и Красноярским краем в части распределения налоговых выплат со стороны Норильского горнометаллургического комбината «Норильский никель», входящего в Норильский промышленный район, относящийся к юрисдикции края, однако географически расположенный на территории округа. В 2004 г. по результатам референдума начался процесс объединения двух субъектов федерации — Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в новое территориальное образование — Пермский край.

Аналогичные процессы стали осуществляться также и в других регионах.

Во-вторых, возведение границ между субъектами федерации было проведено довольно условно и вряд ли может рассматриваться в качестве границы в юридическом смысле. В последнее время стали ощущаться проблемы, имеющие в своей основе явный экономический подтекст в разграничении между отдельными территориальными образованиями. Так, разразившийся пограничный спор между Астраханской областью и Республикой Калмыкия напрямую вызван тем, через территорию какого субъекта федерации будет проходить ветка

Каспийского трубопровода. Получила также известность ситуация с намерениями саратовского города Балаково перейти в состав Самарской области и марийского города Волжска — в состав Татарстана.

В-третьих, непонятно, как может быть реализовано право населения на установление границ между муниципальными образованиями? Насколько широко может распространяться инициатива жителей муниципальных образований в отношении изменения своих границ, расширения границ режима самоуправления в составе региона? Значение этого обстоятельства нельзя недооценить. «Административно-территориальное деление государства и установление границ отдельных самоуправлений должно основываться в первую очередь на целостности и системном характере, тех отношений, регулирование которых делегируется государством на уровень местной власти»1. Но как учесть при этом интересы как государства, так и местного сообщества?

Заслуживает внимания опыт Финляндии в определении границ между муниципалитетами. Граница муниципалитета фиксируется в землемерных документах с точностью до сантиметра. Незначительные изменения границ муниципалитета могут производиться министерством внутренних дел. Более существенное изменение границ муниципалитета может быть осуществлено только па основании решения кабинета министров. Добровольные слияния способны осуществляться только на основании закона, принятого парламентом2.

Российский опыт подтверждает закрепление границ муниципальных образований на основе соблюдения трех правил: если муниципальное образование наделено территорией, совпадающей с территорией административно-территориальной единицы, его граница определяется по границам соответствующей административно-территориальной единицы; если муниципальное образование наделено территорией, совпадающей с территорией нескольких административнотерриториальных единиц, то его граница определяется по несовпадающим границам соответствующих административнотерриториальных единиц; Газарян А.

Создание законодательной среды для развития местной демократии и основные принципы формирования муниципальных структур // Город как самоорганизующаяся система. — Обнинск: Институт муниц. управления, 1997. - С. 68.

Гневно В. А. Государственное и муниципальное управление. Менеджмент территорий и отраслей. — СПб.: Бизнес-центр, 2001. — С. 157.

если муниципальное образование наделено территорией, частично или полностью не совпадающей с территорией административнотерриториальных единиц, его граница определяется по границам административно-территориальных единиц в части их совпадения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном законом порядке, и естественным границам в части, в которой границы муниципального образования не совпадают с границами административно-территориальных единиц[27].

В процессе преобразований территорий муниципальных образований, связанных с изменением их статуса (например, города в поселение или в городской округ) необходимо учитывать мнение местного населения. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. право на определение границ между муниципальными образованиями, а также наделение этих муниципальных образований правовым статусом (поселения, района или городского округа) принадлежит субъекту федерации. Однако, если муниципальные образования уже действуют на уровне муниципальных районов и городов, то законом субъекта РФ они должны быть наделены статусом городского округа. При установлении границ и статуса сельских и городских поселений обязательности процедуры получения согласия населения на эти действия не требуется.

Анализируя специфику границ на муниципальном уровне, автор одного из первых учебников по муниципальному управлению Л . А. Велихов констатировал множественный характер границ городской территории. «Признак территориальной ограниченности, — писал ученый в 1928 г., -нужно понимать с определенной долей условности, так как границ может быть несколько, а с быстрым развитием экономики городов, сел они могут быстро меняться»[28]. В основе определения границ муниципальной территории, по мнению Л. А. Велихова, заложены несколько критериев. Критерий «внутренней границы», позволяющий отделить центр города от пригородов и периферийных зоц. Критерий «селитебной черты», определяющий режим отделения жилой зоны муниципального образования города от парковых, лесных, промышленных или сельскохозяйственных зон.

Критерий «муниципальной черты», позволяющий рассматривать город (район) вместе с располагаемой им земельной собственностью в качестве юридического лица, муниципальной корпорации. Действие этого критерия практически неприменимо к муниципальным правам сельского поселения. Критерий «административной границы», определяющий параметры административно-территориального деления территориального образования. Экономический критерий включает в себя реальные способности муниципальных образований оказывать влияние на близлежащие территории, располагающиеся за административными границами муниципалитета, образуя с ними некую общность на основе интенсивного торгового обмена.

В дополнение к критериям, выделенным русским ученым, следовало бы добавить информационный критерий, способствующий районированию территорий на основе информационного              охвата. Так сфера

распространения какой-то газеты или досягаемости передач радио и телевидения является частью одного местного сообщества и может служить основанием выделения административных районов[29].

Таким образом, осуществляемое на местном уровне разделение территории на зоны призвано эффективно использовать муниципальную собственность для извлечения максимального дохода в бюджет муниципалитета.              Зонирование определяет              разделение территории

муниципалитета на относительно изолированные друг от друга участки, располагающие свойством экономической самодостаточности, степенью локализации транспортных и торговых потоков, наличием общего центра административного и хозяйственного управления. Процедура зонирования призвана разделить городскую территорию на отдельные секторы совместного проживания людей, ограниченные относительно замкнутой системой автономного жизнеобеспечения территориальной единицы, на которую приходится среднестатистический максимум пешеходных и транспортных перемещений. Сложившаяся в России тенденция переноса органов местного самоуправления с уровня крупных городов на внутригородской              уровень обусловливает исключительную важность

внутригородского              зонирования не только в              экономическом, но и в

политическом смысле.

Процедура субгородского зонирования преследует ряд общественно значимых целей, ориентированных на организационные, политические, экономические и экологические принципы.              В организационном плане,

благодаря              зонированию городской              территории, оптимально

распределяются административные полномочия в разрезе всей вертикальной структуры управления городским хозяйством. Политический принцип зонального разделения отображает сферу соподчинения ключевых              управленческих уровней,              координирующих работу

функциональных служб местных администраций, а также сферу взаимодействия с федеральными, областными органами власти и пр. Практика выборных кампаний требует от местных администраций продуманной и общественно признанной схемы нарезки избирательных округов, удовлетворяющей критериям представительства и демократии. Благодаря применению экономического принципа дифференциации, процедура зонирования позволяет равномерно распределить бюджетные средства, адекватные особенностям территориальной единицы, а также потребностям населяющих ее граждан. В основе экологического принципа территориального деления лежит установка на экологически оптимальное размещение              зональных сфер города              относительно источников

стационарного и мобильного загрязнения территории, трансграничного переноса промышленных выбросов, возведения и Сохранения рекреационных участков.

Зонирование городского пространства имеет как объективный, так и субъективный способы выражения. Субъективный способ задается соображениями выгоды или удобства определенного варианта разделения территории и представляет собой, как правило, выделение участков, функционирование              которых              поддерживается              отдельными

административными центрами. Объективный способ обеспечивает ряд критериев, обусловливающих основания для автономного режима функционирования территориальной зоны, возможностей ее саморазвития. В перечень этих критериев следует включить производственный, жилищный, ландшафтный, транспортный, функциональный.

Действие производственного критерия связано с функционированием крупного для данного участка предприятия, обеспечивающего максимальную занятость и доходную базу для проживающих на прилегающей к нему территории граждан. В этом случае границы производственного и территориального контроля совпадают, будучи сосредоточенными в руках администрации предприятия. Предприятие само отвечает за жизнеобеспечение территории, задавая собственные границы своих реальных полномочий.

жилищный критерий проявляется в практике размещения крупных жилых комплексов, пространственно отдаленных от нежилых участков и располагающих автономной системой жизнеобеспечения. В соответствии с «Положением о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений», утвержденным постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. (в редакции от 21 августа 2000 г.), проект межевания территории разрабатывается в отношении квартала, микрорайона или другого элемента планировочной структуры в границах красных линий, определяющих контуры перспективной застройки.

Ландшафтный критерий обозначается в порядке разграничения зональных сфер в соответствии с естественными границами природных систем, составляющих среду урбанизированного образования. Взаимное расположение зональных сфер проектируется в зависимости от ландшафтных особенностей территории.

Сфера распространения транспортного критерия определяется характером и частотой транспортных перемещений в границах зональ-' Пых сфер, когда интенсивность внутренних перемещений внутри зоны выше внешних. Свидетельством приоритета интенсивности внутренних перемещений перед внешними является широкая специализация в рамках каждой из зональных сфер, привлекающая к себе достаточный для воспроизводства участка объем транспортного обслуживания.

Функциональный критерий зонирования лежит в основе разделения территории в соответствии с целями использования зональных сфер.

Зонирование территории есть обязательная предпосылка в составлении ее миграционного портрета. По результатам процедуры зонирования определяются участки максимальной плотности населения, векторы торговых и трудовых миграций, вероятные направления застройки и пр. Территориальная организация общества, в основе которой лежит процедура зонирования, является важнейшим инструментом муниципального управления и служит средством распределения административных              полномочий              между              внутригородскими

территориальными единицами. К наиболее часто встречающимся территориальным единицам российских городов принадлежат округа, районы, микрорайоны, рабочие поселки. В соответствии с ст. 12 Конституции РФ и федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят

в систему органов государственной власти». При этом подчинение одного муниципального образования другим не допускается. Наличие данного положения ставит серьезные проблемы в наделении статусом органов местного самоуправления территориальных единиц российских городов. Придание статуса органа местного самоуправления субгородским единицам при существовании городского самоуправления в правовом отношении является некорректным, особенно с учетом существования целостной и неделимой системы городского хозяйства. В то же время сложившаяся в стране система зональной дифференциации диктует потребность в наделении территориальных зон правами самоуправляемых и автономных общин, закрепляющими за последними сферу реальных полномочий, реализуемых в интересах работающего или проживающего на этих территориях населения.

Иерархический характер распределения на городской территории территориальных единиц налагается на координационный принцип сосуществования этих единиц в качестве независимых друг от друга местных органов территориального самоуправления. Пространственно входящие в районы микрорайоны, локализованные в округах, фактически имеют возможность действовать в режиме местного самоуправления, будучи независимыми друг от друга образованиями. Это обстоятельство вызывает серьезные проблемы в механизме управляемости урбанизированной общностью в границах крупного городского сообщества.

Вместе с тем совпадение границ муниципального образования и административно-территориальных единиц не является обязательным. Их совпадение обусловливает зависимость муниципальных образований от политики органов государственной власти. Установление гра- ниц муниципальных образований, не связанное с установленными границами административно-территориальных единиц, не означает трансформации административно-территориального устройства. Границы муниципальных образований могут существовать параллельно с границами административно-территориальной единицы, накладывался на них, вместе с разведением компетенции органов государственной власти и местного самоуправления.

Собственность

Собственность является самым значимым фактором территориального образования. Обладая собственностью, территориальное образование получает стабильный источник пополнения бюджета, разграничивает полномочия между различными хозяйствующими субъектами, само выступает одной из сторон общественного разделения труда.

Будучи формой общественных отношений, собственность представляет собой совокупность связей между собственником и другими лицами по вопросам производства,              распределения, обмена              и потребления

материальных благ. Правоотношение собственника к материальным благам выражается во владении, пользовании и распоряжении ими, а также в устранении вмешательства во владения собственника третьих лиц.

В российском законодательстве закреплен многоуровневый характер государственной собственности, разделенный между тремя субъектами: государством, субъектом              федерации и местным              самоуправлением.

Соразмерно этому разделению выделяются государственная собственность, собственность субъекта федерации и муниципальная собственность.

Объектом собственности территориальных образований могут выступать следующие элементы: средства территориального бюджета, внебюджетные фонды, основные и оборотные средства предприятий и учреждений, земли, банки и финансово-кредитные органы, движимое и недвижимое имущество.              Объекты собственности              территориальных

образований выступают средством формирования доходной базы территории и служат формообразующим основанием для государственного и муниципального секторов экономики. Будучи собственником, государственные и муниципальные органы власти располагают возможностью учреждать предприятия, формировать условия для развития предприятий всех форм собственности, воздействовать на .формирование потребительского спроса на услуги предприятий и т. д.

Собственность территориальных образований тесно связана с масштабами государственного и муниципального секторов экономики. Источником развития государственного сектора экономики главным образом является налоговая база государства, которая тем больше, чем выше емкость этого сектора. Емкость государственного сектора экономики обеспечивается объемом потребления средств бюджета учрежденными и контролируемыми государством предприятиями и учреждениями, а также размерами его инвестиций. В некоторых странах, в частности в Швеции, действует консолидированный государственный сектор, без дополнительного выделения муниципального сектора. В этот сектор входят расходы на центральные органы власти, органы самоуправления и фонд социального страхования, включающий в себя страхование по болезни и всеобщий пенсионный фонд[30].

Во Франции значительная часть коммунальных услуг сосредоточена в госсекторе. Конституция 1946 г. косвенно, путем национализации, признала правомерность существования госсектора общественных услуг на общенациональном уровне. Речь идет о модернизации и поддержании в надлежащем состоянии инфраструктуры, жилищного фонда, улучшении экологического состояния городов, повышении качества социальных услуг, совершенствовании работы городских и региональных транспортных, электро газоэнергетических и телекоммуникационных сетей, систем водоснабжения и канализации, уборки и переработки мусора, городской неотложной помощи и т. д. Согласно ст. 9 Преамбулы, всякое предприятие, эксплуатация которого имеет или приобретает характер национальных общественных услуг или фактической монополии, должно стать общественной собственностью. Несмотря на произошедшую в конце 1980-х гг. широкомасштабную приватизацию, в середине 1990-х гг. па госпредприятия приходилось 56 % от всего количества занятых в отраслях общественного пользования работников. В госсекторе муниципальных услуг в этот же период было занято 95 тыс. человек. В госсектор на местном уровне входили 170 местных предприятий газо-, электро- п водоснабжения с занятостью около 7 тыс. человек. В секторе услуг 66 % предприятий, осуществляющих деятельность, прежде всего, в области транспорта, курортного, гостиничного обслуживания, содержания рынков, принадлежит местным муниципалитетам[31].

Муниципальный сектор экономики — это ограниченный границами муниципального образования сектор хозяйственных отношений, ориентированный на поддержание и развитие тех сфер национальной экономики, которые отнесены к компетенции муниципальных властей. Как правило, отнесенные к компетенции местных органов власти вопросы принадлежат к разряду оперативных и должны разрешаться в минимальные сроки в установленном порядке йх рассмотрения. Функционировать в муниципальном секторе экономики могут предприятия любой формы собственности, целью которых является удовлетворение муниципального интереса. К примеру, частное образовательное или лечебное заведение, акционерное общество, специализирующееся на ремонте жилого фонда, строительная компания или страховое общество -все они функционируют в муниципальном секто

ре экономики и вынуждены учитывать не только собственные интересы, но и интересы муниципального образования, на территории которого они проводят свои текущие операции.

Емкость муниципального сектора экономики может измеряться в таких показателях, как              удельный вес муниципальных расходов              в

консолидированном бюджете региона, масштабы потребления на территории муниципального образования, доля местных налогов в валовом региональном продукте, количество людей, занятых на муниципальных предприятиях и предприятиях, действующих в муниципальном секторе.

Важнейшими элементами государственного и муниципального секторов экономики являются государственные и муниципальные унитарные предприятия, являющиеся непосредственными проводниками государственной и муниципальной политики в регионах. Как гласит ст. 113 Гражданского кодекса РФ, «Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество». Имущество унитарного предприятия              является неделимым,              находящимся соответственно в

государственной или муниципальной собственности, и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.              Так, государственное              или муниципальное унитарное

предприятие              может распоряжаться              принадлежащим ему на праве

хозяйственного ведения имуществом только с согласия собственника — государственного или муниципального органа власти. Право хозяйственного ведения предполагает выделение собственником имущества предприятию для осуществления им коммерческой деятельности в соответствии с определяемыми собственником целями. Сам собственник имущества предприятия не отвечает по обязательствам такого предприятия, за исключением случаев субсидиарной (дополнительной) ответственности. Предприятие, действующее на основе права хозяйственного ведения, не вправе без согласия собственника передавать недвижимое имущество в залог, аренду, включать в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ.

Казенные предприятия и учреждения осуществляют свою деятельность на основе оперативного управления, задающего более жесткие рамки в отношении используемого имущества. Казенные предприя тия не вправе без согласия собственника распоряжаться не только недвижимым, но и движимым имуществом. Казенное предприятие обязано периодически передавать уполномоченному органу отчет о целевом

использовании бюджетных средств. В случае невозможности исполнения казенным предприятием обязательств перед кредиторами, субсидиарную ответственность по ним несет РФ как собственник имущества. Что касается учреждения, то оно не вправе распоряжаться имуществом, приобретаемым за счет средств, выделенных ему по смете. Имущество учреждения забронировано от взыскания кредиторов. Однако это обстоятельство не исключает того, что учреждения, будучи некоммерческими организациями, не имеют права заниматься деятельностью, приносящей доходы, что является особенно актуальным в связи с имеющимися фактами неспособности государства в полной мере обеспечивать их финансирование.

Опыт развития российских унитарных предприятий продемонстрировал крайнюю экономическую неэффективность этой организационно-правовой формы. Из существующих на начало 2004 г. более

11 тыс. государственных муниципальных предприятий лишь немногие могут считаться хозяйственно самодостаточными. Не лучше обстоят дела й с муниципальными унитарными предприятиями, численность которых в муниципальных образованиях колеблется от 10-15 до 200-300 в зависимости от размеров муниципального образования. Поэтому в стране возникла осознанная необходимость в резком сокращении унитарных предприятий и перераспределении их функций среди предприятий других форм собственности. При этом в ходе сокращения унитарных предприятий емкость государственного и муниципального сектора не только не сократится, но и может существенно возрасти. Ведь при передаче государственных и муниципальных функций частным предприятиям соответствующий статус этих функций сохраняется.

Формирование в системе приоритетов государственной политики перспективы развития местного самоуправления поставило вопрос о необходимости разработки принципов и методов реализации политики на территориальном уровне в качестве инструмента профессионального регулирования протекающих в русле этого формирования процессов. Практика перехода РФ к масштабной программе развития территорий при разграничении полномочий между различными уровнями государственного управления обозначила ряд глубоких проблем, составивших в совокупности проблемное поле для трансформирования системы муниципального управления в действующий механизм экономической политики государства. Перечислим часть этих проблем.

Замкнутый п относительно независимый от среды характер функционирования территориальных хозяйств, прежде всего, в крупных городах и поселках. Передача государством в исключительную компетентность муниципального образования ряда специфических функций, формирующих систему целей и задач в деятельности местных властей. К числу этих функций относятся жилищно-коммунальное хозяйство, недвижимость, общественный транспорт, социальная помощь и др. Разделение полномочий между муниципальным образованием и субъектом федерации с выделением (как правило, неопределенным) различных долей ответственности за функционирование соответствующих направлений деятельности и субъектов законодательных инициатив.

Обострение этих проблем вызвало к жизни политику муйиципали- зации, ставшую, наряду с приватизационными мероприятиями, одной из важнейших тенденций переходного периода в развитии российской государственности. Муниципализация есть процесс закрепления за органами Местного самоуправления прав и обязательств по поддержанию жизненно важных функций территориальных общностей. Источником муниципализации является .хозяйственная система территории, требующая тесного взаимодействия между населением города и предприятиями, действующими в сфере удовлетворения его текущих первоочередных потребностей. Необходимость удовлетворения нужд территориальных общностей требует некоторой концентрации власти в сфере регулирования этого взаимодействия, придания ему подконтрольного характера.

JI. А. Велихов выделял четыре формы процесса муниципализации: принцип чистого расхода, когда все услуги Муниципального сектора оказываются полностью на безвозмездной основе; пошлинный принцип, когда расходы муниципального сектора возмещаются за счет потребителей по реальной себестоимости этих услуг; частнохозяйственный принцип, предполагающий извлечение из операций действующего на муниципальном рынке предприятия нормальной хозяйственной прибыли; налоговый принцип, задающий действующему на этом рынке предприятию возможность

назначения монопольных цен вследствие отсутствия на данном сегменте конкурента[32].

Кампания приватизации, проводимая в странах Восточной Европы в период 1991-1994 гг., обострила внимание к судьбам муниципального сектора в экономике этих стран, который к тому же еще и не сформировался к этому времени. Целесообразность в сохранении и усилении этого сектора подчеркивалась низкой степенью готовности частных предприятий работать на социальный рынок, недостаточно развитый по причине низкого уровня платежеспособного спроса, сложившегося здесь и не позволяющего поддерживать на приемлемом уровне рентабельность и объемы производства действующих на этом рынке предприятий. Эта причина побудила государственные органы власти многих стран направлять значительные суммы целевых средств на поддержание муниципального сектора экономики. Среди ключевых характеристик этого сектора следует обозначить несколько его особенностей: при создании предприятия в этом секторе никогда не ставится цель извлечения высокой прибыли; сфера деятельности этого сектора жестко ограничена законодательством; получаемая прибыль, доходы или собственность не могут быть распределены ни полностью, ни частично между лицами, причастными к организации.

Английский ученый Т. Байри выделяет пять групп предприятий, отраслевая принадлежность которых в наибольшей степени определяет базовые направления процесса муниципализации. Защитные — предприятия, осуществляющие защиту прав и интересов населения, проживающего на данной территории. Обеспечивающие условия жизнедеятельности — предприятия, действующие на объектах с муниципальной формой собственности и ориентирующиеся на подготовку и поддержание общественно важных объектов: жилых комплексов, промышленных и санитарных зон, дорог и т. д. Рекреационные — предприятия, специализирующиеся на благоустройстве городов, озеленении улиц, создании культурнопросветительской сети, туристическом обслуживании.

Персональные — предприятия, удовлетворяющие индивидуальные потребности населения в образовании, трудовой занятости, здравоохранении и т. д. Коммунальные — предприятия, действующие на рынке жилищнокоммунальных услуг и обеспечивающие формирование и поддержку городской инфраструктуры (потребительский рынок, автостоянки, гаражи, земельные участки и т. д.)[33].

Выделенные категории предприятий обозначают приоритетные с точки зрения муниципального интереса сферы экономики, имеющие локальный характер. Низкий уровень экономического развития большинства муниципальных предприятий, распределенных между выделенными выше сферами, многими воспринимается как родовая черта муниципализации вообще. Поэтому нередкой представляется точка зрения о том, что стратегической линией развития городов в идеале является тотальная приватизация предприятий, действующих на муниципальном рынке. Проникновение частного бизнеса в муниципальный сектор экономики означает привлекательность сфер муниципальной экономики для инвестиций и, как следствие этого, способствует развитию городской инфраструктуры. Однако действительно ли муниципализация экономики территориальных поселений означает невозможность решения территориальных проблем предприятиями частного сектора? И способен ли муниципальный сектор экономики стать притягательным для внешних инвестиций?

Исторически многие сферы городской экономики, контроль за которыми был закреплен за городской администрацией, не рассматривались последними как изначально нерентабельные. Так, JI. А. Велихов усматривал в трамвайных перевозках надежный источник пополнения городской казны. Неиссякаемый источник в восполнении городского бюджета в разное время усматривался и в жилшцно-коммуналь- ной сфере, и в здравоохранении. Дело в том, что отрасли, образующие муниципальный сектор экономики, отличаются главным образом тем, что на их услуги имеется устойчивый и хорошо прогнозируемый спрос. Главной причиной современной кризисной ситуации в муниципальной экономике является чрезвычайная узость территориальных рынков, из-за которой зарабатываемые резидентами средства настолько малы, что не позволяют обеспечивать эффективный спрос

на продукты и услуги местных компаний. Это обстоятельство свидетельствует в пользу порочности тезиса об изначальной неэффективности муниципального сектора экономики.

Эффективность муниципальной экономики — понятие неизмеримо более сложное и основано на долгосрочной перспективе возврата вложенных средств. Это как раз и создает иллюзию о родовом свойстве ее неэффективности. Временной фактор обусловливает разрыв в механизме «затраты-выпуск-прибыль» в районе второго звена цикла, когда происходит разрегулирование взаимоотношений между производителями и потребителями. Одна из ключевых функций муниципализации состоит в преодолении этого разрыва, выравнивании субъектов рынка в отношении их возможностей, создании условий справедливого социального и экономического порядка в обществе. Конкретными направлениями реализации этой функции служат: создание контролируемых рынков, обеспечивающих максимальное сближение производителя и потребителя. Этот путь возможен через кейнсианский механизм стимулирования спроса; создание условий для защиты конкурентной среды в жизненно важных отраслях муниципальной экономики. Это направление может быть обеспечено средствами административного регулирования размеров арендной платы за использование муниципальной собственности и перераспределение ее ставок между отраслевыми институтами; разработка социокультурной и научно-образовательной инфраструктуры развития муниципального образования, обеспечивающей местный рынок труда квалифицированной рабочей силой; создание замкнутой энергетической и сырьевой системы, само- регулируемой и контролируемой из единого центра.

Реализация этих направлений — процесс длительный. Она может включать в себя множество конкретных форм, ориентированных в конце концов на удовлетворение базовых потребностей человека по месту его жительства и создание благоприятных условий для его трудовой деятельности.

Бюджет

Бюджет является краеугольным признаком системы государственного и муниципального управления. Бюджет определяет пути реализации основных направлений социально-экономической политики государства и в то же время задает пределы ее притязаниям рамками

своих экономических возможностей. Принятие бюджета на государственном уровне призвано оптимально распределить финансовые потоки между уровнями и ветвями власти в соответствии с принятыми приоритетами в развитии государства и потребностями регионов.

В структуре государственной власти бюджет принимается ежегодно высшим законодательным органом страны. Предварительно проект бюджета последовательно разрабатывается правительством, затем рассматривается специализированными комиссиями палат парламента, и только после этого он передается на обсуждение и принятие парламентом страны. В Российской Федерации проект бюджета сначала принимается Государственной Думой, затем — Советом Федерации, после чего передается на подпись президенту страны и приобретает статуе федерального закона.

Целью государственного бюджета является экономическое и социальное выравнивание территорий, обеспечивающее целостность и воспроизводство государства в его географических границах с учетом сложившегося общественного разделения труда. Федеральное законодательство предусматривает два механизма выравнивания. Первый — по государственным гарантиям, в соответствии с которыми предполагается выравнивание шести важнейших показателей уровня жизни на основе минимальных государственных социальных стандартов (образовательный стандарт, стандарт бесплатного медицинского обслуживания, жилищный стандарт, стандарт бесплатной юридической помощи, экологический стандарт, стандарт социального обеспечения по старости и нетрудоспособности). И второй механизм — по нормативам минимальной бюджетной обеспеченности, в рамках которой производится расчет минимальных бюджетов с учетом региональных особенностей территории.

В основе бюджетного процесса на территории РФ лежит бюджетная система, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве в РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетная система страны включает в себя два основных бюджетных источника: консолидированный бюджет РФ и государстветше внебюджетные фонды (рис. 5). Консолидированный бюджет — свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. В структуре бюджетной системы консолидированный бюджет разделен на федеральный консолидированный бюджет РФ и консолидированный бюджет субъекта РФ.

Федеральный консолидированный бюджет создается на основе оптимизации соразмерности федерального бюджета региональным бюджетам, тогда как консолидированный бюджет субъекта РФ является продуктом компромисса региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований.

Государственный внебюджетный фонд — это форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. В соответствии с Части 1 Бюджетного кодекса РФ, государственный внебюджетный фонд включает в себя Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования РФ и Фонд социального страхования РФ.

Комплекс проблем, возникающих при распределении бюджетных средств по различным территориальным уровням, заключен в понятии бюджетного федерализма, обозначающем систему распределения финансовых средств между территориями. Под бюджетным федерализмом понимается совокупность принципов и механизмов налогово- бюджетных взаимоотношений между различными уровнями государственной власти и управления. Основу формирования системы бюджетного федерализма составляет Конституция Российской Федерации. Российская система бюджетного федерализма включает в себя бюджетные потоки (федеральный бюджет и 89 бюджетов субъектов плюс межбюджетные потоки внутри каждого из субъектов), налоговый федерализм, блок финансовых трансфертов, блок федеральных программ, блок целевых бюджетных фондов, блок дотаций и субвенций. Причем межбюджетные потоки внутри каждого из субъектов юридически выпадают из отношений бюджетного федерализма, поскольку, во-первых, местные органы не являются субъектами федеративных отношений; во-вторых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. К принципам организации межбюджетных отношений следует отнести взаимную ответственность уровней, единую методологию расчетов, выравнивание доходов, сокращение встречных потоков, компенсацию расходов, повышение заинтересованности в увеличении доходной части, гласность и т. д;

Основными качественными характеристиками бюджетного федерализма являются разграничение доходов между бюджетами различных уровней в государстве в соответствии с разграничением полномочий на законодател ьном уровне; стремление к самодостаточности всех территорий; самостоятельность в осуществлении бюджетных прав и бюджетного процесса (регулирование допускается только в отношении несамодостаточных территорий).

Как правило, количество уровней бюджетных систем соответствует количеству уровней публичной власти — как государственной, так и муниципальной. В России на региональном уровне закреплена трехуровневая система бюджетных взаимоотношений. Первый уровень — субъекты федерации (республики, края, автономные округа, области), второй уровень — города республиканского, краевого, областного, окружного подчинения и административные районы. На третьем уровне находятся города районного подчинения, поселки, сельские администрации (иногда называемые округами, волостями). Однако в большинстве субъектов федерации имеется четвертый бюджетный уровень, представленный сметами поселков и сельских администраций, не являющихся муниципальными образованиями. Предусмотренное новым законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» наделение этого уровня статусом муниципального поселения позволит им (поселкам) наряду с представительными органами власти содержать собственный бюджет.

К настоящему времени в различных регионах России сложились следующие типы бюджетных систем:              одноканальная (котловая),

многоканальная (веерная) и смешанная (комбинированная). При одноканальном типе формирования бюджета все отчисления от прибыли предприятий, налоги с населения и другие доходы последовательно аккумулируются низовым территориальным звеном, начиная с субъекта федерации и кончая административным районом. Бюджет каждого следующего территориального уровня имеет дело только с бюджетом предыдущего уровня. Отдельные хозяйствующие субъекты на низовой территории исключаются из межбюджетных отношений. В соответствии со вторым типом формирования бюджета — многоканальным (веерным) — устанавливается непосредственная связь хозяйствующих субъектов с бюджетами всех уровней по определенным нормативам. Органам управления становится выгодным эффективная деятельность функционирующих на их территории предприятий. Третий тип — комбинированный — предполагает сочетание собственных и закрепленных источников дохода, когда при формировании бюджета используются как централизованные нормативы отчислений, так и отчисления хозяйствующих субъектов по предварительно распределенным бюджетным уровням.

Анализ шведского опыта организации местного самоуправления (см. подгл. 2. 1 «Система государственного управления в зарубежных странах», раздел «Швеция») свидетельствует о наличии еще одного типа бюджетной системы — субсидиарного, суть которого заключается

в последовательной передаче налоговых отчислений от низшего уровня к высшему. Безусловно, что реализация этого типа бюджетной системы возможна лишь при высокой активности и развитии гражданского общества в стране и прочности ее экономического потенциала.

В настоящее время формирование бюджетной системы сопровождает ряд тенденций. Во-первых, бюджетные средства передаются в основном в направлении от вышестоящего в нижестоящий бюджет. Потоки противоположного направления и перераспределение средств между бюджетами одного иерархического уровня практически отсутствуют. Во- вторых, внутри субъектов федерации средства перераспределяются в виде дифференцированных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, дотаций, субвенций, трансфертов, взаимных расчетов и бюджетных ссуд. В-третьих, от трети до половины всех расходов местных бюджетов направляется на выполнение государственных функций. Для этого предусматриваются дотации из регионального бюджета, которые не покрывают потребности в их реализации. Для финансового обеспечения самоуправления ощущается насущная необходимость в увеличении отчислений в местные бюджеты налоговых поступлений, особенно налога на имущество.

В субъектах федерации достаточно широко используются дифференцированные нормативы отчислений от налогов в бюджеты городов и районов. В различных субъектах федерации до сих пор использовались разные сочетания таких налогов (в основном подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, акцизы, реже транспортный налог, налог на имущество).

Принципы дифференциации нормативов по регионам значительно различаются. В одних субъектах федерации устанавливаются одни нормативы отчислений, в других — другие. Большинство муниципальных образований имеет одинаковые нормативы, однако некоторые города выделяются в отдельную группу (как правило, для областных центров и городов областного значения устанавливаются пониженные нормативы отчислений, в результате чего областной центр через региональный бюджет фактически субсидирует районы). Подобная политика региональных властей, естественно, вызывает недовольство властей этих городов, и возникающие па этой почве конфликты между властями различных уровней сегодня становятся типичными.

В Конституции Российской Федерации финансовым вопросам местного самоуправления посвящена ст. 132. Статья гласит, что органы местного самоуправления, во-первых, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют

местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а во-вторых, наделяются законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Кроме того, в Конституции отсутствует раздел, посвященный межбюджетным отношениям. Многие аспекты межбюд- жетных взаимоотношений регулируются принимаемыми ежегодно законами о федеральном бюджете, но в них оговариваются вопросы, связанные только с федерацией и ее субъектами.

Вышедший в 1997 г. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» стал в свое время весомым вкладом в развитие системы местного самоуправления в РФ. Введенные Законом государственныеминимальные социальные стандарты обеспечили гарантируемый государством уровень социальных расходов муниципалитета, направляемых на удовлетворение базовых потребностей человека. И несмотря на то что в проекте нового бюджетного кодекса данная категория была выведена из текста, значение социальных стандартов сохранилось: каждый уровень власти получил возможность самостоятельно их формулировать и контролировать исполнение. Закон давад возможность органам местного самоуправления устанавливать собственные налоги и сборы, что способствовало значительному перетеканию бюджетных средств с федерального уровня на уровень местных бюджетов. Однако, вопреки официальным заверениям, уже с 1999 г. доля налоговых доходов на федеральном уровне не только не сократилась, но, напротив, увеличилась: с 50,8 % в 1999 г. до 60 % в 2002 г. Соразмерно этому увеличению снизилась и доля местных бюджетов.

Введение первой части Налогового кодекса существенно усложнило ситуацию в сфере финансовой обеспеченности местного самоуправления. Ст. 15 Части 1 Налогового кодекса РФ определила конкретный перечень местных налогов и сборов, к которым относятся земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование и дарение, а также местные лицензионные сборы. Все это привело к существенному снижению экономической базы муниципальных образований. В результате введения Налогового и Бюджетного кодексов доля собственных доходов местных бюджетов уменьшилась в 45 раз и составила 56 % от доходов местных бюджетов.

В соответствии с проектом новой редакции Бюджетного кодекса, за каждым территориальным уровнем закрепляется не менее двух видов налога. К категории региональных налогов относятся налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, а также транспортный

налог. Что же касается налоговых источников муниципальных доходов, то они разделены между поселенческим, районным и окружным звеньями. Таким образом, исключительно к местным налогам и сборам отнесены земельный налог и налог на имущество физических лиц. Вместе с тем в бюджеты муниципальных образований предусматривается зачисление налоговых доходов от нескольких федеральных налогов — на доходы физических лиц и единого сельскохозяйственного налога (для всех категорий муниципальных образований), единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и государственной пошлины (для районов и городских округов). В дополнение к этому, до разграничения государственной собственности на землю в бюджеты муниципальных образований должны поступать дохбды от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков на принадлежащих этим образованиям территориях. Кроме того, в бюджеты муниципальных районов и городских округов предусмотрено зачисление платы за негативное воздействие на окружающую среду. В отношении каждого вида налога законом устанавливаются конкретные нормативы, которыми должны руководствоваться при формировании бюджетов вышестоящие бюджетные уровни в отношении нижестоящих. В законе устанавливаются также отдельные источники доходов, получаемые муниципальными районами. Размеры этих доходов самостоятельно утверждаются представительными органами власти. Среди них: платежи за совершение нотариальных действий, за государственную регистрацию автотранспортных средств, выдачу ордеров на квартиры, разрешений на распространение наружной рекламы и пр.

В настоящее время в бюджетной системе России местные доходы разделены на две группы: собственные и регулирующие доходы. К собственным доходам относятся доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального или регионального фондов компенсаций. Собственные доходы — это налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации, и направляемые в местные бюджеты. Регулирующие доходы — федеральный и региональные налоги и иные платежи, по которым федеральными законами и законами субъектов РФ устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на предстоящий

финансовый год, функционирующие на долговременной основе (не менее чем три года). Представительный орган власти субъекта федерации определяет для муниципального образования нормативы отчислений от федеральных налогов и доходов. С целью преодоления дефицита покрытия расходных обязательств соответствующих бюджетов предполагается четко закрепить в Бюджетном кодексе нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. Так, за региональными бюджетами закрепляется не менее 70              %

поступлений от налога на доходы физических лиц, налог на наследование и дарение, определенная часть акцизов и пр.

Введение единых нормативных отчислений способно вызвать ситуацию, при которой отдельные муниципалитеты могут оказаться «сверх- обеспеченными», тогда как другие — не иметь самых необходимых средств на поддержание территориальной инфраструктуры. Поэтому в ряде стран (Германия, Швеция, Дания) применяется методология «отрицательного трансферта», позволяющая при двукратном превышении среднего по региону уровню обеспеченности изымать излишки у более богатых муниципалитетов в пользу менее состоятельных.

Современное законодательство РФ в соответствии со ст. 55 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г. относит к собственным источникам доходов муниципальных образований следующие статьи: средства самообложения граждан; доходы от местных налогов и сборов; доходы от региональных налогов и сборов; доходы от федеральных налогов и сборов; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; часть прибыли муниципальных предприятий, остающуюся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающуюся после уплаты налогов и сборов;

штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; добровольные пожертвования; иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов федерации и решениями органов местного самоуправления.

На районном уровне в состав собственных доходов включаются субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера.

Собственная налоговая база позволяет систематизировать и регламентировать определенные виды деятельности. Поэтому принципиально важен не только тот факт, какие объемы доходов обеспечивают налоговые поступления, но и способность местных администраций влиять на формирование налоговой базы. Факторами, определяющими эффективность предпринимательского поведения муниципальных образований, являются как объем полномочий этого муниципального образования, так и его внутренняя способность управлять этим поведением. Наряду с налоговыми источниками территориальные образования используют также и неналоговые поступления. К неналоговым поступлениям в местный бюджет можно отнести следующие источники дохода: земельную ренту; доходы от тарифных платежей за услуги, предоставляемые органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями; санкционные (прежде всего административные штрафы и плата за негативное воздействие на окружающую среду), а также различные виды местных пошлин и сборов.

Налоги, пошлины и сборы составляют в России менее 2/3 всех поступлений в местные бюджеты, '/3 составляют межбюджетные трансферты и неналоговые сборы. Доля последних, по оценкам экспертов, составляет не более 2-4 % от всей суммы поступлений.

В современной России муниципальные образования чаще всего не имеют долговременных источников налоговых поступлений, а также знаний и опыта по целенаправленной работе в реализации права на хозяйственную деятельность. Опыт развития местного самоуправления в России показал, что местные бюджеты, при всей их внешней самостоятельности, практически формировались субъектами РФ по произвольно устанавливаемым и ежегодно меняющимся нормативам. Собственные доходные источники составляют незначительную часть

в общем объеме доходов местных бюджетов, что неизбежно ставит муниципальные образования и их органы в полную зависимость от органов государственной власти субъектов РФ, не позволяет им осуществлять не только перспективное, но и текущее планирование, финансировать свои неотложные нужды.

Кроме того, к собственным доходам муниципалитета могут быть отнесены дотации, субвенции, средства фонда по финансовой поддержке муниципалитета и средства по взаимным расчетам. Основное отличие дотаций от субвенций заключается в том, что субвенции представляют собой финансовую помощь со стороны государства, выделяемую на конкретные цели и определенные сроки, тогда как дотации выделяются без целевого назначения.

В целом же к расходным статьям муниципалитета относятся: расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и законодательством субъекта РФ; расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам; расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по[34] ссудам; ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска; иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. закрепляет расходные обязательства местных органов самоуправления по выделенным в законе типам муниципальных образований. Критерии разграничения их приведены в гл. 3. Реестр расходных обязательств поселений, районов и городских округов ведется в порядке, установленном местной администрацией на основании законов, принятых на уровне субъекта федерации. Расходные обязательства муниципальных образований возникают в результате принятия соответствующих нормативно-правовых актов органами местного самоуправления, федеральными и региональными представительными и исполнительными органами власти. Отдельные вопросы, не отнесенные к полномочиям органов местного

самоуправления, могут быть делегированы более высокими властными уровнями к исполнению на местный уровень при соответствующем финансовом обеспечении этих полномочий. Кроме того, и сами муниципальные органы власти вольны передавать часть средств межму- ницнпальным объединениям, хозяйственным обществам и другим Меж- муниципальным организациям на решение вопросов местного значения при условии соблюдения целевого использования этих средств.

Практика свидетельствует, что больше половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета России в настоящее время сосредоточено на уровне федерального бюджета. Если в 1999 г. федеральный центр получал 47,5 % доходов консолидированного бюджета, то в 2003 г. -- уже 63 %. Доля региональных бюджетов снизилась в этот же период с 23,2 % до 20,7 %. Доля же местных бюджетов сократилась почти в, два раза и составляет на сегодняшний день только 11,1 %'.

Большинство бюджетов муниципальных образований в России в настоящее время являются дотационными. Абсолютный и относительный рост их количества в общей совокупности бюджетов муниципальных образований продолжает повышаться. Таким образом, можно констатировать кризис в формировании доходной части местных бюджетов за счет собственных доходов и все большую их зависимость от бюджетов других уровней (в первую очередь, от регионального). Сложившаяся ситуация фактически ведет к дискредитации местной власти и, как следствие, государственной власти вообще.

В ходе реализации бюджетной политики возникает ряд проблем, сконцентрированных вокруг горизонтальной и вертикальной осей государственного регулирования. По вертикальной оси согласование бюджетных интересов происходит, прежде всего, между администрацией субъекта федерации и администрацией муниципального образования. По горизонтальной оси бюджетный процесс осуществляется внутри самих администраций и законодательных органов. Реализацию этого процесса можно разделить на два этапа. На начальном этапе — этапе планирования плановые органы определяют цели и приоритеты развития. На второй стадии реализуется функция планирования расходной части бюджета, основной чертой которой является перевод целей, установленных на начальном этапе, в определенные финансовые показатели и подбор необходимых доходных источников.

Утверждение бюджета и отчета о его исполнении отнесено к ведению представительного органа власти. Исполнение бюджета — дело отраслевых структур администрации.

Органы власти и управления

Власть в территориальном образовании выполняет роль главного регулятора социально-экономических и политических процессов на территории. Усиление роли власти, вопреки мнению анархистов, является характерной чертой демократического общества. По свидетельству А. Де Токвиля, всякая центральная власть, верная своим естественным инстинктам, любит и благоприятствует равенству, ибо равенство чрезвычайно облегчает действия подобной йласти, расширяет и обеспечивает ее права. Поэтому сильная централизованная власть является атрибутом демократического общества, обеспечивая возможность поддержки равных прав всех субъектов, представляющих это общество. Реальными носителями властных функций в системе государственного и муниципального управления являются государственные и муниципальные чиновники, специализирующиеся на отправлении властных функций в обществе.

Государственная служба в ведущих странах мира имеет большое значение. На ее долю приходится значительное число трудоспособного населения. Так, к примеру, в США число госслужащих составляет около 17 млн человек; из них па службе в местных органах управления состоит порядка 9,8 млн человек, что составляет 58 % от общего количества запятых на государственной службе граждан страны. В России общее число работников органов государственной власти и местного самоуправления составляет па начало 2002 г. 1053,1 тыс. человек, в т. ч. установленная численность государственных служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти 315,1 тыс. человек. За период с 1992 по 2002 гг. численность госслужащих и иных работников увеличилась в 1,8 раза, в основном на региональном уровне. Установленная численность федеральных госслужащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти составила 24,9 тыс. человек, а их территориальных органов — 290,2 тыс. человек. В государственных органах субъектов федерации замещали государственные должности 153,3 тыс. человек, муниципальные должности в органах местного самоуправления — 283,7 тыс. человек.

В 1999 г. на 1000 человек населения России приходилось 2,8 государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, в Великобритании — 5,2, в США — 3,9 государственных служащих.

А на 1000 человек занятого населения соответственно — 6,4, 11,3 и 7,9 государственных служащих[35].

В разных странах сложились различные подходы к обоснованию статуса государственной службы, определению прав и обязанностей чиновничьего аппарата, размеру их реальных полномочий. К примеру, в утвердившейся в США «merits system» предусматривается разграничение функции управления и функции оказания государственных услуг. Согласно этому разграничению имеет место разделение публичных служащих, представляющих всех работающих по найму в учреждениях CILIA, правительственных служащих — высших политических назначенцев и гражданских служащих — профессиональных чиновников, составляющих до 60 % госслужащих. Система предполагает уменьшение бюджетных затрат на содержание государственного аппарата за счет перевода па окупаемость различных служб обеспечивающего характера. В Германии статус государственного служащего задается посредством издания специального государственного акта назначения на соответствующую должность. Причем активной стороной этого процесса выступает не орган государственной власти, а именно государство как институт. Отношение государства и служащего регулируются не трудовым договором, а четкой фиксацией прав и обязанностей, регламентированных специальным законом.

В Великобритании в период правления М. Тэтчер, проведение административной реформы началось с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе и за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 г. была сформулирована программа «Следующие шаги», в соответствии с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения. Последние были преобразованы в квази- административные неправительственные организации (QUANGO), корпорации, работающие с центрами формирования политики на основе договоров, осуществляющие выбор QUANGO, как правило, на конкурсной основе. При этом государственная служба как таковая (с сохранением единой тарифной сетки, привилегий, пенсионного обеспечения и др.) была сохранена лишь для служащих центров формирования политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. Данная реформа, с одной стороны, позволила сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий,

повысить эффективность администрации. Однако, с другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньшей, чем в частном секторе.

Отдельного внимания заслуживает опыт Франции, отличающейся высокой степенью централизации в системе государственного управления. Французская модель предполагает наличие полного контроля президента этой страны над всем штатом государственных чиновников, что стало одним из основных положений Конституции 1958 г. Деятельность госслужащих во Франции регулируется нормами не трудового, а административного права и предусматривает особый порядок в разрешении возможных трудовых конфликтов в этой сфере.

Государственная (публичная) служба во Франции включает государственную, местную и медицинскую службы. На государственной службе занято около 2 млн человек, местной — 1,4 млн и медицинской — 8 млн человек. 1lt; категории государственного чиновника следует отнести лицо, назначенное на постоянную должность и получившее особый ранг в административной иерархии. Чиновник является одной из категорий государственных служащих, включенных в штат. Кроме постоянных штатных сотрудников, осуществляющих функции государственных служащих, отдельные полномочия, составляющие компетенцию государства, выполняют другие категории служащих.

Почасовики нанимаются для выполнения определенных задач, будучи за пределами штатной структуры. Работники по контракту привлекаются на три года с перспективой дальнейшего его продления. Кроме этих категорий, круг чиновников государственной сферы составляют помощники, принимаемые на 3-летний срок без контракта, и чиновники- стажеры, назначаемые на постоянную должность с испытательным сроком от 6 месяцев до 2 лет.

В основу разделения чиновников по различным категориям положен критерий образования. В класс «А»              (20              % госслужащих) входят

чиновники, занимающиеся подготовкой управленческих решений или руководящей работой и имеющие диплом о высшем образовании (атташе, гражданские администраторы, должностные лица Государственного совета, Счетной палаты, Финансовой инспекции). Чиновники класса «В» (41 %) реализуют исполнительные функции и набираются из лиц, имеющих специальное образование (диплом бакалавра). В этот класс входят административные секретари, инспектора, учителя и др. Классы «С» (32 %) и «Д» (7 %) объединяют обслуживающий персонал

и набираются из лиц со средним образованием. Каждая категория включает несколько рангов, позволяющих чиновнику занимать определенные должности. В случае упразднения должности ранг дает чиновнику право на занятие адекватной должности. Каждый ранг делится на ступени.

Вся карьера чиновника проходит, как правило, внутри каждой из категорий. Обладая рангом, определяемым в рамках каждой категории, служащий имеет возможность занимать ту или иную государственную должность. Защита корпоративных интересов чиновничества во Франции возложена на консультативный орган — Высший совет центральной госслужбы. Кроме того, определенную поддержку чиновнику обеспечивает профсоюз. В случае возможного конфликта с нанимателем решение проблемы уполномочен осуществлять не обычный гражданский, а специальный административный суд, выносящий вердикт на основе соответствующего закона.

При отборе персонала на государственные должности устанавливаются пять условий допуска: гражданство, обладание политическими правами, соблюдение законов, положительное отношение к законам о службе в армии, а также физические кондиции кандидата. Все другие условия (пол, убеждения) не рассматриваются в качестве решающих при отборе. Необходимым условием отбора является организация конкурса, обеспечивающего высокий уровень качества при назначении на должность[36].

В целом в определении статуса государственного и муниципального служащего нет принципиальных различий. И это не случайно, поскольку подчеркивает равнозначность обеих категорий, общность их ролей в решении общественных проблем. В основу общности статуса государственного и муниципального служащих заложено несколько принципов: принцип преемственности, предписывающий рассматривать государственную службу как логическое продолжение службы муниципальной, их прозрачность и открытость по отношению друг к другу. Действие принципа обеспечивается функциональным подобием государственной и муниципальной службы, идентичностью квалификационных рангов и разрядов, возможностью перетекания стажа работы на муниципальных должностях в стаж работы на государственной службе;

принцип открытости основан на признании равных возможностей по осуществлению государственной и муниципальной службы для любого гражданина, независимо от политических и религиозных убеждений; принцип законности              выражает законодательную поддержку

государственным              служащим,              осуществляющим              свои

профессиональные функции.

В России, где влияние государства на общественную жизнь традиционно оставалось значительным, государственной службе всегда уделялось особое внимание. В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы» от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ, система государственной службы              включает в              себя следующие виды:

государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба. Государственная гражданская служба — это вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий              федеральных              государственных органов,

государственных органов              — субъектов              РФ, лиц, замещающих

государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Государственная гражданская служба, в свою очередь, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Должности государственной службы подразделяются на: должности федеральной государственной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъекта РФ.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории: руководители — должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов И их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий; помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия липам, замещающим государственные должности, а также

руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей; специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения осуществления государственными органами своих задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий; обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Все должности государственной гражданской службы разделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности государственной гражданской службы. Кроме того, законопроектом предлагается также ввести для гражданских служащих классные чины: действительного государственного советника Российской Федерации 1, 2 и 3 класса, государственного советника Российской Федерации 1, 2 и 3 класса, советника гражданской службы 1, 2 и 3 класса, референта гражданской службы 1, 2 и 3 класса и секретаря гражданской службы 1, 2 и 3 класса.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена. Квалификационные требования по должностям гражданской службы устанавливаются к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы Российской Федерации), стажу (опыту) работы по специальности, к профессиональным знаниям и навыкам их применения, необходимым при исполнении должностных обязанностей. Важнейшим разделом нового закона является заложенный в законопроекте механизм урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе. Законом предусмотрено образование в государственных органах комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов. В работе этих комиссий, равно как и других комиссий, которые предлагается создавать в государственных органах

(конкурсной комиссии, аттестационной комиссии, комиссии государственного органа по служебным спорам), предусматривается участие независимых экспертов, число которых должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Введение этих норм должно содействовать обеспечению открытости государственной гражданской службы и ее взаимосвязи с институтами гражданского общества.

Принцип кадровой ответственности призван реализовать так называемый «служебный контракт», определяющий стороны, содержание, формы и сроки действия контракта, заключаемого между служащим и нанимателем, раскрывающий порядок его заключения, вопросы испытания при поступлении на гражданскую службу, перевода на другую должность государственной гражданской службы или изменения существенных условий служебного контракта с согласия гражданского служащего. Законопроектом устанавливается исчерпывающий перечень оснований для прекращения служебного контракта.

Денежное содержание гражданского служащего должно включать в себя месячный должностной оклад и месячный оклад в соответствии с присвоенным классным чином гражданской службы, составляющие вместе оклад денежного содержания, ежемесячную надбавку к окладу денежного содержания за выслугу лет, ежемесячную надбавку за особые условия гражданской службы и за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, премии. В оплате труда гражданских служащих должна существенно возрасти доля средств на стимулирование результативной работы (различного вида премии).

Таким образом, принятие нового российского закона «О системе государственной службы в РФ» было осуществлено в русле общемировых тенденций реформирования государственной гражданской службы, наиболее важными из которых следует назвать: поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией, динамизмом государственной службы и ее стабильностью; усиление политической составляющей при принятии решений на высших уровнях гражданской службы (в США, Франции, Китае и других странах, за исключением, пожалуй, Германии, где эта составляющая и так очень велика); ориентацию, где это возможно, государственной гражданской службы на оказание услуг гражданам и обществу (наряду с исполнением государственных функций);

децентрализацию исполнения решений и системы государственной службы в целом (Франция, Венгрия, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Великобритания, Италия и др.); усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества; повышение внимания к культурным, репутационным и моральноэтическим аспектам государственной службы (особенно в США, Великобритании, Франции и др.); «менеджеризацию» гражданской службы, внедрение некоторых рыночных принципов оценки деятельности государственных служащих (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.); создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги; расширение сферы проведения конкурсных экзаменов — как при занятии должности, так и при продвижении по службе; сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США)[37].

На муниципальном уровне пока продолжает действовать прежняя система разделения служащих; на три категории — А, Б и В. Должности категории А устанавливаются для непосредственного исполнения полномочий муниципальных органов власти. Эту категорию должностей составляют главы администраций, депутаты представительных органов власти, замещающих свою должность на постоянной основе. Должности категорий Б и В именуются не муниципальными должностями, а должностями муниципальной службы. Должности категории Б соответствуют служащим, обеспечивающим исполнение полномочий лиц, занимающих должности категории А. Тогда как должности категории В завязаны, главным образом, на поддержку функционирования органов муниципальной власти непосредственно. И все же функциональная общность государственной и муниципальной служб

должна вынудить законодателей обеспечить подобие между квалификационными признаками обеих служб.

Кроме того, становление муниципального сектора в РФ потребовало воспроизводства определенной категории профессиональных служащих, не занимающих должностей государственной и муниципальной службы, экономическое поведение которых определяется рядом принципиальных особенностей, связанных с расширением доли территориального интереса в структуре потребностей современного российского общества. Деятельность этой категории менеджеров, включенных в состав предприятий с различной формой собственности, напрямую ориентирована на взаимодействие с муниципальными органами власти, заказы которой они подчас выполняют. Характерными чертами деятельности этого типа управленцев являются тесная привязка к территории, степень целостности и самообеспеченности, являющиеся критериями эффективности их деятельности. Достижение целостности и самообеспеченности становится возможным благодаря реализации на территории различных задач, имеющих, как правило, экономический или социальный аспекты. Выбор этих аспектов в характере задач муниципального управления неслучаен: он обусловлен двойственностью самой природы эффективности управленческой деятельности муниципального менеджера, стремящегося решать одновременно как экономические, так и социальные проблемы.

Разноплановость этих проблем, как, впрочем, и некий внутренний антагонизм между ними, очевидна. Экономический аспект проявляется в необходимости обеспечения доходности в работе экономических агентов, действующих на территории, что позволяет последней поддерживать и воспроизводить свое место в системе национального разделения и повысить уровень жизни и адекватные условия труда и быта населения. Проблемы, связанные с реализацией экономических целей и задач, вызывающих тенденции неравенства и неравномерности развития, способствуют формированию социальной проблематики, обнаруживающей иные способы идентификации и измерения соответствующих процессов.

Двойственность проблематики, подлежащей разрешению классом муниципальных менеджеров, обусловливает двухуровневость в практике принятия ими управленческого решения. И если один из уровней связан с нахождением материальных источников функционирования и развития территориальной общности, то второй — с обеспечением условий стабильности и управляемости протекающих на территории процессов.

Функции муниципального менеджера реализуются различными субъектами, действующими в муниципальном секторе экономики. В перечень этих субъектов входят представители муниципальных органов власти, руководители предприятий всех уровней и форм собственности, чья деятельность осуществляется на территории муниципального образования и связана с муниципальными органами власти договорными соглашениями. В этот перечень входят также все экономические агенты, владеющие или распоряжающиеся муниципальной собственностью или управляющие ею на основе доверительного управления.

Профессионализм муниципального менеджера может проявляться в глубоком знании федерального и местного законодательства, регулирующего хозяйственные отношения в сфере муниципального управления. Однако критерий профессионализма в местных органах власти ряда иностранных государств, как показывает практика, выражен весьма слабо, К примеру, в США даже в среде конгрессменов штатов только 12 % представителей составляют те, кто целиком занят работой в представительном учреждении[38]. В Германии главы многих муниципальных образований занимают свою должность на общественных началах. Таким образом, значительная часть занятых в муниципальном секторе работников выполняет работу либо на общественных началах, либо работая на предприятиях с пемуииципальиой формой собственности. Деятельность этих предприятий, однако, напрямую затрагивает интересы муниципальной сферы. Муниципальный сектор экономики ограничен пределами территориального поселения, в рамках которого реализуется общественный интерес, обслуживаемый предприятиями муниципальной сферы.

Избирательные системы: формирование представительных органов власти

Избирательный принцип, положенный в основу определенных должностей государственной и муниципальной службы, призван усилить значение отдельных категорий служащих, получающих свои полномочия на основе непосредственного представительства интересов избирателей. Избранию в сфере государственной и муниципальной власти подвержены представители всех трех ветвей власти: исполнительной — главы местных администраций (мэры), законодательной —

депутаты представительных органов, судебной — отдельные категории судей.

Характерную особенность традиционным избирательным системам придает предпосылка о возможности широкого общественного участия в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления. Но если выборы в государственные и региональные органы власти опосредованы действием ряда общественных институтов типа собрания выборщиков, политических партий или общественных объединений, то выборы в местные органы власти непосредственно представлены отношением «население — орган самоуправления», что делает результаты выборов более значимыми для каждого конкретного избирателя. Это обстоятельство подтверждает тот факт, что, к примеру, в такой стране, как Швеция, активность избирателей в местные органы власти гораздо выше по сравнению с выборами в государственные органы власти. Еще одной особенностью шведского опыта является наличие пропорциональной избирательной системы в формировании местных органов власти.

Специфичность муниципальной избирательной системе в России в настоящий период придает то обстоятельство, что избирательные комиссии субъектов федерации не являются вышестоящими избирательными комиссиями при проведении муниципальных выборов, поскольку органы местного самоуправления уже по определению не входят в структуру органов государственной власти. Поэтому актуальным представляется предостережение экспертов, что при подготовке и проведении муниципальных выборов избирательные комиссии не должны зависеть от органов местного самоуправления.

Субъектами избирательных отношений являются избиратель, глава местной администрации (мэр, губернатор) и представительный местный орган (законодательное собрание, городской совет).

В муниципальных избирательных системах сложились два направления, закладывающие различные механизмы использования избирательных систем. Речь идет, прежде всего, об избрании глав исполнительных органов власти и местного законодательного собрания, совета.

Избрание главы администрации осуществляется на базе классической мажоритарной системы, располагающей тремя разновидностями: абсолютного большинства, относительного большинства и квалифицированного большинства. Избрание в представительный орган данной территориальной общности может быть осуществлено в ходе как прямого, гак и непрямого избрания. Прямое избрание осуществляется по одномандатному округу на основе классической мажоритарной системы.

Система абсолютного большинства основана на признании победителя выборной кампании, набравшего абсолютное большинство голосов (50 % + 1 голос), принимающих участие в голосовании. Преимущества такой системы являются очевидными, поскольку верх берет тот, кого избирает большинство населения. Как правило, система абсолютного большинства является приемлемой при ограниченном числе соискателей, выступая особенно эффективной в случае борьбы двух кандидатов. Когда число соискателей увеличивается, снижается степень вероятности, что один из них сможет набрать на выборах абсолютное большинство голосов. В этом случае актуализируется значение системы относительного большинства, при которой первенство в результате выборов получает кандидат, набравший просто большее количество голосов. Естественно, что в этом случае вряд ли можно считать, что победитель представляет большинство населения, что в значительной степени снижает степень его легитимности. Чтобы сделать победителя, избранного по системе относительного большинства, более легитимным, в мажоритарную схему были внесены некоторые изменения, позволяющие совместить обе разновидности мажоритарной модели. Такой путь становится возможным при проведении либо повторного, либо альтернативного голосования.

Повторным голосованием является такой порядок избрания, в ходе которого принимают участие первый и второй лидирующие участники, набравшие относительной большинство голосов на предыдущих выборах. На стадии повторного голосования — второго тура голосования — победитель определяется уже по технологии абсолютного большинства.

Альтернативное голосование уже на стадии первого тура создает эффект 234-турового голосования. Для этого избирательный документ составляется таким образом, чтобы избиратель имел возможность отразить в списке кандидатов свои предпочтения, проранжировав каждого из них в рамках порядковой шкалы. Допустим, что в голосовании принимает участие 40 ООО избирателей. Полученные в ходе такой процедуры голоса, в разрезе отдельного избирательного бюллетеня, распределяются следующим образом (табл. 3).

Таблица 3

Распределение избирательных предпочтений

Кандидаты

Предпочтения

А

3

Б

2

Продолжение Аgt;

Кандидаты

Предпочтения

В

4

Г

1

. Д

5

В ходе первичной обработки каждый из кандидатов получает определенное распределение первых мест (табл. 4).

Таблица 4

Распределение мест, достигнутое в ходе первичной обработки

результатов голосования

Кандидаты

Г олоса

А

14 000

Б

5000

В

11 000

Г

2000

д

8000

Как видно из таблицы 4, никто в первом туре не набирает абсолютного большинства голосов (20 ООО + 1 голос). Следовательно, от участия в дальнейших расчетах отстраняется кандидат, набравший наименьшее количество голосов (в данном случае кандидат Г). Оставшиеся невостребованными голоса, пропорционально системе предпочтений распределяются между кандидатами по второму предпочтению. Полученные кандидатом Г голоса распределяются между другими кандидатами в следующей пропорции (табл. 5).

Таблица 5

Структура распределения остаточных голосов по второму предпочтению

Кандидат

Г олоса

А

14 500(+500)

Б

5200(+200)

В

12 000 (+1000)

д

8300 (+300)

После третьего тура распределения голосов выбывает кандидат Б, и те голоса, которые он успел набрать за два тура, пропорционально распределяются между его конкурентами (табл. 6).

Таблица 6

Распределение голосов по третьему предпочтению

Кандидат

Г олоса

А

16 500 (+2000)

В

13 800 (+1800)

Д

9700 (+1400)

Удаление из выборной гонки кандидата Д и распределение его голосов между двумя оставшимися участниками дает следующую картину (табл.

7).

Таблица 7

Распределение голосов по четвертому предпочтению

Кандидат

Г олоса

А

18 500 (+2000)

В

21 500(+7700)

Следовательно, победителем признается кандидат В, который смог максимально вобрать в себя электоральное большинство.

К очевидным недостаткам мажоритарной системы относятся следующие факты: во-первых, победителем зачастую может быть признан кандидат, набравший, в общем, гораздо меньше голосов, чем его оппоненты вместе взятые, во-вторых, мажоритарная система подсчета голосов обеспечивает меньшинствам непрямое и непропорциональное их действительному количеству влияние в высших органах власти.

Непрямое избрание является возможным на основе пропорциональной системы представительства со стороны ведущих политических сил, представляющих данную территориальную общность. Пропорциональная избирательная система, впервые введенная на выборах в швейцарские кантоны в 1891--1893 гг., в XX в. получила широкое распространение. Ключевым признаком пропорциональной системы является некая избирательная квота представительства, закрепляющая за каждым депутатом определенное количество избирателей./>

Наиболее простым алгоритмом вычисления такой квоты является частное Т. Хэра, исчисляемое по следующей схеме.

Допустим, что в городской совет в округе, насчитывающем 125 ООО избирателей, необходимо избрать пять человек, пропорционально представивших основные социальные группы (классы, страты). В ходе голосования группы получили поддержку избирателей в следующих пропорциях; А получила 60 ООО голосов; Б — 46 ООО голосов; В — 19 ООО голосов.

Избирательное частное Т. Хэра определяется делением числа избирателей на число мест: 125 ООО / 5 = 25 ООО.

Таким образом, 2 места получает группа А с остатком 10 ООО голосов. Одно место надает на группу В с остатком 21 ООО голосов, и группа С, с остатком 19 ООО голосов, не может претендовать на ввод своего кандидата. Однако оставшиеся два места могут быть разыграны по остаткам. Остатки могут передаваться тем кандидатам, которые набрали наибольшее количество голосов.

По методу профессора гражданского права Гентского университета Д’Онта, числа с последовательным делением на 1, 2, 3,4 располагаются в убывающем порядке для определения частного, соответствующего количеству мест, замещаемым от данного округа. К примеру, политические объединения при розыгрыше пяти мест в представительный орган власти получили следующее распределение голосов: А — 60 ООО голосов, Б — 46 ООО голосов, В — 19 ООО голосов. Чтобы определить, сколько мест получает то или иное объединение, необходимо голоса, поданные за каждое объединение, последовательно разделить на 1, 2, 4. В качестве примера можно использовать табл. 8.

Таблица 8

Распределение голосов между партиями (метод Д’Онта)

Делитель

Политические объединения

А

Б

В

1

60 ООО

46 000

19 000

2

30 000

23 000

9500

3

20 000

15 333

6333

4

15 000

11 500

4700

При обработке результатов выделяются первые по величине пять чисел, по которым определяются объединения, получающие соответствующие места в представительном органе. Такими числами являются 60 ООО, 30

ООО,              20 ООО — объединение А; 46 ООО, 23 ООО — объединение Б. К сожалению, объединение В, несмотря на приобретенные 19 ООО голосов, не получает ни одного места.

Важнейшим принципом избирательной системы является определение оптимального соотношения между численностью представительного органа и количеством населения территориального образования. В 1870 г. для эффективной работы городской думы требовалось, по некоторым оценкам, от 30 до 252 человек; в 1892 г. их оптимальная численность уже составляла от 20 до 160 человек. В советское время, на основании Положения о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа, в городах с населением более 10 тыс. человек городской совет должен был избираться из расчета один депутат на 200 избирателей, но в итоге его численность не должна составлять менее 50 и более 1000 депутатов. Исключение здесь составляли только Москва и Петербург, где разрешалось превышение этого лимита.

В настоящее время, в соответствии со ст. 35 новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», введены избирательные квоты в представительный орган власти муниципального образования, сформированные в зависимости от численности населения. Данная численность определяется уставом муниципального образования и для муниципальных поселений не может быть менее: 7 человек — при численности населения менее 1000 человек; 10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

ф 15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; 20 человек — при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; 25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; 35 человек — при численности населения свыше 500 000 человек.

Для муниципальных районов численность депутатов представительного

органа не может быть менее 15 человек. А для внутригородской территории города федерального значения нижний предел численности не может быть ниже 10 человек.

По данным европейских экспертов, в странах Западной Европы количество депутатов городского совета должно составлять от 10 до 60 человек, на муниципальном уровне — от 5 до 50 человек1. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранным в органы местного самоуправления», «если на день вынесения решения суда о назначении даты выборов депутатов представительного органа местного самоуправления не принят устав муниципального образования,, не установлен численный состав представительного органа местного самоуправления, а также если на день вступления в силу Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” представительные органы местного самоуправления не избирались, выборы были признаны недействительными, несостоявшимися или было избрано недостаточное для осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления число депутатов, то представительный орган местного самоуправления избирается в составе: 50 депутатов — для муниципальных образований, имеющих численность населения более 500 тыс. человек; 30 депутатов — для муниципальных образований, имеющих численность населения от 200 тыс. до 500 тыс. человек; 20 депутатов — для муниципальных образований, имеющих численность населения от 50 тыс. до 200 тыс. человек; 10 депутатов — для муниципальных образований, имеющих численность населения от 10 тыс. до 50 тыс. человек; 7 депутатов -- для муниципальных образований, имеющих численность населения менее 10 тыс. человек».

В России при выборах в представительные органы муниципальной власти преимущественно используется мажоритарная система голосования, хотя субъекты РФ вправе самостоятельно определять, какую избирательную систему следует применять при выборах в органы местного самоуправления. Доводом в пользу применения пропорциональной системы является факт отсутствия личного знакомства большинства избирателей с потенциальными депутатами, что формирует у избирателей установку на предпочтение кандидата с лучшей избирательной программой, подкрепленной авторитетом поддерживающей его организации (партии, крупного предприятия, региональной власти и пр.).

Правом выдвижения кандидатов в представительные органы власти обладают общественные объединения, собрания избирателей по месту

' Васильев В. И. Местное самоуправление: Учебное и паучио-практическое пособие. М., 1999. — С. 179-180.

работы, учебы и жительства в соответствии с нормативными актами органов государственной власти субъектов РФ. Выдвижение кандидата проводится путем сбора подписей среди избирателей, обладающих активным избирательным правом. Количество подписей устанавливается законодательством. Для проведения муниципальных выборов создаются избирательные комиссии, в состав которых не могут входить сами кандидаты, их доверенные лица, близкие родственники, а также лица, " находящиеся в административном подчинении депутата. Главными принципами работы избирательных комиссий являются гласность, открытость, коллегиальность в принятии решений, законность и др.

К перечню регуляторов муниципальной избирательной системы следует отмести требования, предъявляемые к должностным лицам и членам представительных органов; порядок формирования и деятельность избирательных штабов; статус субъектов избирательного процесса; процедуру проведения избирательной кампании и голосования; финансирование выборов; порядок определения результатов выбора; способы отслеживания нарушений в ходе избирательных кампаний и т. д.

В ходе проведения избирательной кампании выделяются следующие этапы: составление списков избирателей; определение границ избирательных округов и избирательных участков: регистрация кандидатов; формирование избирательных фондов и обеспечение контроля над расходами; проведение рекламной избирательной кампании; выборы и подведение итогов голосования.

Последовательное прохождение каждого из выделенных этапов обеспечивает порядок и условия контроля над легитимностью и справедливостью предполагаемого выбора. Предсказуемость и определенность в механизме избрания выборных органов муниципальной власти гарантирует эффективность ее последующей реализации. Население

Всякое территориальное образование сохраняет свой статус до тех пор, пока существует население, его представляющее. Население участвует в формировании выборных органов власти, выступает главным источником пополнения доходной базы, через специализированные институты осуществляет контроль за исполнением законов и пр.

Население является структурно неоднородным образованием, получающим свою определенность лишь на период проведения общественно значимых мероприятий: выборов, сбора налогов, получения социальных субсидий и пр. На этот период население обретает структуру, учитываемую органами власти при разработке своей политики. В ходе своего взаимодействия с властью население обозначает свой статус, облаченный в различные организационные формы, выражающие общность ценностных ориентаций и интересов различных социальных групп.

Под углом зрения системы государственного и муниципального управления население предстает не в качестве некоей обезличенной массы, а в виде сложного структурированного образования, участвующего в разработке характерной для данного территориального образования социальной и экономической политики через особые каналы. Наиболее значимым каналом, через который осуществляется воздействие населения на систему управления государством, является присущая государству избирательная система. Кроме того, существуют и другие каналы такого воздействия: участие населения в общественных акциях, поведение на потребительском рынке, миграционные процессы и др.

Население становится активной силой, определяющей не только политический характер местной власти, но и сам характер протекающих внутри общества процессов. Участие население в качестве элемента системы государственного и муниципального управления может быть выражено в виде двух групп показателей: статических и динамических. К статическим показателям следует отнести демографическую структуру, этнический состав, структуру занятости, уровень безработицы, уровень и качество жизни и др. К динамическим — миграционное сальдо, естественный прирост, темпы безработицы, сегрегационные тенденции, показатели рождаемости и смертности и др.

Население складывается из отдельных индивидов, групп, по-разному представляющих свое место в сложившейся социально-экономической структуре государства и региона, имеющих свои политические симпатии, функционирующих в различных социальных микросредах и располагающих особыми представлениями о жизни и пр. Люди вольны менять свое местожительство, повышать свой социальный статус, менять свои политические пристрастия: все это в условиях демократического государства может оказать серьезное влияние на характер сложившейся в стране системы государственного управления.

Население территориального образования можно разделить на условные виды, соответствующие уровням в системе государственного

и муниципального управления. Государственному уровню соответствует категория «народ», региональному — «общество», муниципальному — «общность». В основу разделения на виды положен критерий внутреннего соответствия интересов людей, входящих в ту или иную группу, в зависимости от ее величины и количества условных и безусловных границ между ними. Общность выражает высшую степень этого соответствия, и поэтому именно здесь возможна форма самоуправления людей, подкрепленная незначительным масштабом территории, занимаемой муниципалитетом. Общество, в терминологии Ф. Тенниса, покоится на сложившемся общественном разделении труда, которое является примечательным атрибутом региона как хозяйствующего субъекта в системе экономических отношений страны. Народ — это категория интегрированного на основе национальной идеи населения, представляющего единое государство на основе консолидации частных интересов отдельных личностей и групп в пределах сложившихся государственных границ.

По отношению к власти население выступает в следующих организационных формах: политические партии и движения — сообщества людей, составляющие наиболее активную часть населения, ориентированную на достижение целей и задач стратегического развития государства. Для этого люди формально или неформально включаются в политические процессы, выступая в поддержку отдельных лидеров и программных приоритетов; общественные организации — сообщества людей, объединенных по различным социальным и экономическим признакам, зарегистрированные в установленном порядке и выполняющие деятельность в соответствии со своим уставом; социально-демографические группы — сообщества людей, объединенных по различным социальным и демографическим признакам (пол, возраст, ограниченные способности, социальный статус и пр.), призванные отстаивать свои интересы (пенсионеры, молодежные организации и т. д.); жилищные ассоциации и объединения — объединения жильцов по микротерриториальному признаку, нацеленные на рациональную организацию жилищно-коммунальных услуг в районе их непосредственного проживания (КТОСы, ТСЖ, ЖСК и пр.); профессиональные группы — сообщества людей, объединенных на основе принадлежности к определенной профессиональной группе, интересы которой недостаточно защищены на данном

территориальном уровне (таксисты, военнослужащие, торговцы и пр.); аномальные группы — группы людей с нетрадиционными ориентациями или временно изолированные от общества вследствие их девиантного поведения и стремящиеся интегрировать свой образ жизни, себя в сложившийся на территории социальный порядок (проститутки, заключенные, гомосексуалисты, наркоманы и пр.).

Население нельзя рассматривать вне отрыва от своего окружения. Каждому виду населения соответствует своя среда — уникальное сочетание элементов его окружения, во взаимодействии с которыми население способно увеличивать свою численность, усиливать свое воздействие на природные объекты, определять особенности своей структуры соразмерно складывающейся в зоне взаимодействия ситуации.

Наборы реакций социальных групп на факторы внешней среды устанавливают социально-экологический тип территории — показатель миграционной притягательности территории, определяющий процессы промышленной и сельскохозяйственной освоенности территории, ее населенности и застроеиности. В основе дифференциации социаль- но- экологических типов лежит способность территории, с точки зрения ее освоенности и благоустройства, удовлетворять потребностям и ожиданиям людей как внутри, так и за пределами границ этой территории. Социальные потребности и ожидания могут быть представлены через различные виды спроса на объекты внешней среды, способные обеспечить привлекательность территории для возможных миграций. Спрос на способности территории выражается через такие виды потребностей людей, как потребности в              жилище,              труде, социально-бытовой

инфраструктуре, экологических условиях среды и ее досуговых возможностях. Целесообразно выделение генерируют,его, поглощающего и отталкивающего типов (способностей) территории.

Генерирующая способность              проявляется              в числе возможностей

приложения деловой и трудовой активности в том или ином районе. Например, новые города (новостройки) характеризуются высокой генерирующей способностью,              поскольку              сопровождают тенденции

высокой трудовой и предпринимательской активности в данном районе. Поглощающая способность опирается на уже сложившуюся в данном районе структуру занятости.              Благодаря              этой способности район

притягивает к себе население других территорий, не изменяя ни своих

внешних границ, ни внутренней функциональной структуры[39]. Отталкивающая способность имеет отрицательное значение для миграционных потоков, направляя их в сторону выхода за. пределы территории. Каждому социально-экологическому типу присущ свой набор признаков, в соответствии с которым определяются фактические свойства такой территории. Эти свойства можно распределить следующим образом (табл. 9).

Сформировавшийся на данной территории социально-экологический тип определяет широкий спектр процессов, происходящих как внутри, так и за границами общественной системы. Источником этих процессов является та или иная степень удовлетворенности людей условиями собственной жизнедеятельности, мера их готовности жить и работать на данной территории. Потребляя продукцию или услуги, люди совершают определенное экологическое действие, результаты которого можно квалифицировать как эффективные лишь но прошествии определенного времени.

Рассмотрение динамики населения через призму социальноэкологических типов территории позволяет государственным и муниципальным органам власти корректировать свою экономическую политику с учетом происходящих на территории изменений, реакции населения на факторы среды, и принимать адекватные сложившимся обстоятельствам решения.

Власть способна предложить следующие формы работы с населением. Проведение общегородских конференций и круглых столов с представителями различных социальных групп, общественностью. Формирование открытых для населения баз данных по основным направлениям работы местных органов власти, размещаемых на интернет-сайтах, в информационных бюллетенях и пр. Создание отдела по приему жалоб и предложений от населения; обеспечение оперативного реагирования на них. Проведение ярмарок, сезонных распродаж, социальной торговли — мер, направленных на поддержку отдаленных от центра жилых зон. Организация дней «открытых дверей», праздничных мероприятий и выставок.

Таблица 9

Социально-экологические типы территории (вариант)

Социальноэкологичес кий тии территории

Спрос на жилье

Спрос на

труд

Спрос на соци- алыю- бытовые услуги

Экологический

спрос

Досуговые

возможности

территории

Поглощающая

способность

Умеренные

цены на жилье,

высокий

уровень

предложения

жилья

Высокий

уровень

заработной

платы, низкий

уровень

безработицы

Разнообразие сферы услуг, эффективная работа служб сервиса

Благоприятный климат, озелененность, наличие чистых водоемов

Богатые культурные традиции, наличие достопримечательносте й, богатая флора и фауна

Г енерализиру- ющая способность

Высокие темпы жилищного строительства, рост населения

Создание

перспективных

производств,

высокая

потребность в рабочей силе

Недостаточная степень развития сектора услуг

Природное окружение представляет интерес, хотя экологические последствия еще не просматриваются

Отсутствие

достопримечательносте й, слабое развитие досуговой базы

Отталкивающая

способность

Низкое

качество жилья, низкие темпы строительства

Депрессивное состояние производства, низкий уровень оплаты труда

Низкий уровень и качество жизни, износ зданий и коммуникаций, транспортная удаленность

Неблагоприятный

климат,

неблагоприятная

экологическая

обстановка

Низкое разнообразие досуговых мероприятий, отсутствие

достопримечательностей

Поддержание контакта с населением благодаря регулярной работе «горячих телефонных линий»; интервью в СМИ с представителями власти по актуальным проблемам жизни на территории. Своевременная публикация средствами массовой информации принимаемых представительными органами власти законопроектов. Оказание адресной помощи отдельным категориям граждан, лицам с ограниченными возможностями и пр.

Контрольные вопросы Какие уровни государственной власти имеют место в Российской Федерации? Входит ли местное самоуправление в систему государственной власти России? Может ли один государственный институт входить в состав другого государственного института и на каких принципах? Какова роль Президента РФ в сложившейся системе государственной власти в России? Какую роль выполняет деление парламента на две палаты? Как разделены полномочия между Государственной Думой и Советом Федерации? Для чего необходим Государственный совет? На основе каких принципов проводилось в РФ деление на субъекты федерации? На основе каких принципов проводилось в РФ деление на 7 округов? Каковы основные полномочия субъекта федерации? В чем отличие понятий «местное управление» и «местное самоуправление»? Перечислите и охарактеризуйте сложившиеся в мире виды самоуправления. Почему большинство администраций городов имеет статус органов местного самоуправления? Каков порядок принятия в России основных правовых документов (Конституции, законов, подзаконных актов)? Какие институты в РФ контролируют сегодня реализацию принятых законов?

Как вы понимаете словосочетание «жесткая вертикаль власти»? На основе каких критериев проводится разграничение территорий? Какие обстоятельства, на ваш взгляд, могут повлиять на изменение границ между регионами; муниципальными образованиями? Что такое бюджетный федерализм? В чем особенности российской бюджетной системы? Что входит в перечень доходных источников муниципалитета; региона? Что. входит в перечень расходов муниципалитета; региона? Что является объектом государственной собственности; муниципальной собственности? Каковы особенности экономического поведения предприятий, осуществляющих управление собственностью на основе хозяйственного ведения; оперативного управления? Что такое государственный и муниципальный секторы в экономике? Как измерить емкость государственного и муниципального секторов? Идентичны ли понятия «должность муниципальной службы» и «муниципальная должность»? Какие категории госслужащих входят в категорию руководителей? Какая избирательная система положена в основу выборов в Государственную Думу РФ? Что такое социально-экологический тип территории? По каким основным показателям органы власти отслеживают состояние общественного мнения?

<< | >>
Источник: Рой О. М.. Система государственного и муниципального управления. 2-е изд. — СПб.: Питер. — 336 с.: ил. — (Серия «Учебное пособие»).. 2006

Еще по теме Основные признаки территориальных образований: системный анализ:

  1. 4.6. Анализ рынка: определения конкурентной позиции и проведение сегментации рынка
  2. Роль персонала и основные направления их деятельности по системному управлению качеством
  3. Оптимизация организационной структуры предприятия.
  4. Системная постановка проблемы
  5. Методические вопросы анализа рынка труда 1.
  6. 3. Основные характеристики кадров государственной гражданской службы
  7. Организационно-правовой механизм обеспечения экологической безопасности
  8. Экономический анализ, его содержание и место в системе планирования и прогнозирования
  9. Единое информационное пространство: понятие, признаки, структура.
  10. § 1. Государство и государственные образования
  11. Содержание системы государственного и муниципального управления
  12. Методология исследования и организации систем государственного и муниципального управления
  13. Основные признаки территориальных образований: системный анализ
  14. Функции муниципального менеджмента
  15. Приложение Система государственного и муниципального управления (программа учебного курса)
  16. § 1. Криминалистически значимые стороны организованной преступной деятельности и основные направления ее криминалистического изучения
  17. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ ПОТРЕБНОСТИ В ПЕРСОНАЛЕ
  18. СЛОВАРЬ ПОНЯТИЙ И ТЕРМИНОВ
  19. Введение
  20. Использование системного подхода к диагностированию развития экономической ситуации в регионах страны
Яндекс.Метрика