<<
>>

1. Объективация государственного управления и виды эффектов управляющего воздействия

Проблема эффективности управления - одна из самых сложных как в теоретическом, так и прикладном отношениях. По многим ее вопросам ученые до сих пор окончательно не определились.

Даже терминология, сущностное понимание и методы оценки эффективности управленческого труда представителями различных научных школ и отраслей знаний различны. Нередко дело доходит до того, что представители одной группы ученых да же не подозревают, какие исследования в этом направлении проводятся учеными других групп. Это, естественно, порождает серьезные противоречия во взаимопонимании между исследователями-юристами, экономистами, социологами, политологами, историками, представителями менеджмента, этики, социальной психологии. Снять такого рода противоречия может создание разнообразных государственных и общественных научных организаций, занимающихся проблематикой эффективности государственного и муниципального управления.

В реальной практике эффективность труда оценивается путем сопоставления полученного результата и тех ресурсов (материально-финансовых, трудовых, интеллектуально-информационных, кадровых, временных и т.д.), которые затрачены на его достижение. Управленческое решение можно считать эффективным лишь при одном условии - если получен наилучший результат в строго установленных временных рамках и при минимальных издержках. Ключевыми в этой схеме являются показатели времени и ресурсного обеспечения.

Эффективность - это результирующая целого комплекса взаимодействующих факторов, среди которых доминирующее положение занимает субъективный (человеческий) фактор. В этом как раз и заключается самая большая сложность определения эффективности управления: ведь процедура сопоставления результата с затратами далеко не всегда легко выполнима. Результат и его ресурсное обеспечение не всегда поддаются количественному измерению. Чаще всего оценки носят опосредованный социально-политический, нравственный, социально-психологический характер.

Поэтому в реальной практике эффективность управления определяется не только экономико-статистическим, а прежде всего экспертно-аналитическим путем, с помощью таких понятий, как объективизация и объективация управления.

Объективизация управления представляет собой процесс наполнения реального управления общественно значимым содержанием, отражающим естественно-природные и общественно-исторические потребности, интересы, устремления и волю людей. Условно этот процесс можно представить как движение от объекта управляющего воздействия к его субъекту.

Объективация же - процесс обратной направленности, т.е. от субъекта к объекту. Это процесс превращения управленческих решений в объективную действительность. Объективация является свидетельством того, насколько управление связано с жизнью людей и их нуждами, помогает (или мешает) их удовлетворению. Объективация раскрывает конструктивно созидательный (или, наоборот, деструктивный) потенциал управления, его конкретную результативность. Она сигнализирует о качественном состоянии управляющей системы, говорит о возможных перспективах ее развития и путях совершенствования.

Объективация отвечает на вопрос: «Насколько субъективные замыслы управляющей системы превратились в нечто объективное, какие успехи и достижения обеспечены, какие ошибки допущены в процессе реализации принятых управленческих решений?». Она органически включает два важных момента:

во-первых, реализацию того, что закреплено в управленческих решениях в виде конкретных программ, планов, мероприятий и поручений, т.е. всего того, что предназначено для претворения в реальные дела, поступки, производственно-созидающую деятельность людей. Иными словами - в новое состояние управляемого объекта;

во-вторых, измерения и оценки того, что получилось на выходе, в каких объемах и как реализованы поставленные задачи, какого качества результаты (конечные и промежуточные) достигнуты.

Проблема заключается лишь в том, что понимать «под конечными и промежуточными итогами объективации управления, где, кем и в какой форме они фиксируются».

Ведь итог управленческой деятельности можно искать и в самом субъекте управления, оценивать качество управления, скажем, по формальной эффективности усилий нижестоящих управленческих структур, проще говоря, по количеству проведенных совещаний и заслушанных вопросов в порядке контроля, по наличию директив и инструкций, по объемам израсходованных финансово-материальных, временных и других ресурсов.

Совсем другой итог будет, если посмотреть на качественные изменения в самих управляемых объектах, т.е. на то, ради чего и существует управление. Например, если оценивать управляющее воздействие не по наличию койко-мест в больницах, количеству закупленных автомобилей «скорой помощи» или произведенных медикаментов, а по снижению заболеваемости и смертности населения.

Обилие природных богатств, трудолюбие и «покладистость» народа далеко не всегда гарантируют его благополучную жизнь. Все зависит от качества управления, обеспечивающего эффективность использования имеющегося национального потенциала. Япония, Финляндия, Швеция и многие другие страны убедительно доказали, что даже при крайне ограниченных природных и трудовых ресурсах можно обеспечить серьезный экономический рост, социально-культурный прогресс и достойный уровень жизни людей. Правильно заметил американский экономист М. Хольцер из Национального центра по изучению производительности в государственном секторе (штат Нью-Джерси), что «производительность общества зависит от производительности правительства, его умения действовать на законных основаниях, правильно сформулировать цели, сделать грамотный выбор ресурсов и правильно сориентировать государственные инвестиции, определить методы управления, наладить информационное сопровождение управленческого процесса.

К сожалению, эффективность государственного управления очень часто оценивается именно по первой, так сказать, «затратной» схеме, когда оценивается процессуальная, а не конкретная созидательно-целенаправленная деятельность людей. Получается как в известной формуле: «движение все - цель ничто», когда за скобкой остается главное - конечный результат управления.

На протяжении многих десятилетий наша страна больше других производила стали, нефти, цемента, станков и т.д.

В строгом соответствии с уставами проводились съезды, пленумы, сессии, заседания и совещания, своевременно писались протоколы и решения об ускорении социально-экономического развития страны. Реальная же жизнь людей оставалась нищенской. Страна уверенно сначала вошла в застой, а затем и вовсе развалилась. Вот это и есть реальный результат объективации управления по-советски.

Понятно, что объективация никогда не может быть абсолютной. Реализация управленческих решений всегда наталкивается на множество препятствий объективного и субъективного характера: несовершенство правового поля, недостаток ресурсов, отсутствие политической воли, профессионализма органов управления и настойчивости их руководителей, слабость контроля и надзора, другие обстоятельства, которые даже трудно спрогнозировать. Поэтому в подавляющем большинстве случаев объективация управления является относительной, хотя и несет в себе значительную долю абсолютного, т.е. того, ради чего это управление и осуществляется. Важно только видеть и реально оценивать меру соотношения относительного и абсолютного.

Объективация управления представляет собой довольно сложный процесс. Ее подлинная общественная ценность заключена в качестве управляемых объектов. Управление тогда и только тогда имеет какой-то смысл, когда управляемые экономические, политические, социальные и духовные процессы в той или иной мере удовлетворяют общественные, коллективные и личные потребности, характеризуются должной динамикой и устойчивостью. Только в этом управление не формально-декларативное, а действительно выступает ведущей организующей и регулирующей силой реальных общественных процессов.

Объективация государственного управления имеет свои специфические черты:

а) осуществляется в масштабах всего общества и во всех его сферах. Причем должна она быть равномерной, протекать ритмично, согласованно и скоординированно в разрезе всех сфер, подсистем и уровней общественного организма. Опережающее развитие какой-либо отдельной социальной подсистемы рано или поздно приведет к тому, что отставшие подсистемы уже никогда не смогут достичь уровня передовой. А значит, воспользоваться результатами, аналогичными тем, которые достигнуты ушедшими вперед. Передовые же, в свою очередь, потеряют интерес к развитию, постепенно войдут в застой, станут общественно бесполезными;

б) результаты объективации носят не сиюминутный ограниченный характер, а обладают достаточно прочной устойчивостью во времени и максимальной масштабностью в пространстве. Более того, они обладают способностью к расширенному воспроизводству. Историзм объективации убедительно демонстрирует отличие государственного управления от других видов управления, скажем, хозяйственного (менеджмента). Достижение локальных хозяйственных результатов (прибыль, выгодная сделка, крупный престижный проект) - достаточно серьезный фактор объективации управленческих решений хозяйствующего субъекта. Но для государственного управления этого мало. Для него характерны, как когда-то говорили, «судьбоносные для общества масштабы», т.е. результаты, которые ощущаются миллионами людей, причем не только сейчас, но и в исторической перспективе на десятки, а то и сотни лет вперед;

в) характеризуется высокой значимостью не только прямых, но и косвенных результатов. В процессе объективации управления большое значение имеет соотношение между его прямыми, побочными и косвенными результатами, т.е. тем, что планировалось и теми результатами, которые не прогнозировались и не предполагались, но стали объективной реальностью. Прямые результаты свидетельствуют, насколько полно воплотились поставленные задачи в общественные дела, что полезного они принесли людям. Побочные также имеют не менее глубокий смысл и раскрывают саму обоснованность целей управления, их связанность с другими общественными явлениями;

г) носят четко выраженную социальную направленность. При ее оценке во внимание принимаются не только глобальные политические и экономические результаты, но и социально-культурные и духовно-нравственные последствия. При этом учитываются не отдельные производственно-экономические показатели, а буквально все социально значимые результаты: с одной стороны, уровень обеспеченности потребностей общества, поддержания его целостности и запланированной динамики развития на уровне мировых достижений, а с другой - уровень удовлетворения конкретных запросов конкретных людей;

д) объективация - это комплексный результат. Он может быть положительно конструктивным или отрицательно-разрушительным. Но всегда он носит обобщающий, интегрирующий характер. Что и понятно, ведь в государственном управлении задействовано множество различных органов, организаций и учреждений, перед ними стоят различные задачи политического, социально-экономического и организационного характера. Для их реализации привлекаются многообразные ресурсы и т.д. Поэтому, оценивая общий результат, целесообразно выявить, чья это заслуга, где его истоки, кого следует считать действительным автором полученного результата: государственный орган или лично его руководителя, профессионализм аппарата или волю политического лидера, самоотверженность людей, стечение обстоятельств или чрезмерные материально-финансовые затраты? Итоговая информация по всем этим вопросам является важнейшей предпосылкой дальнейшей организации управления, надежным базисом анализа достигнутого, оценки понесенных издержек и формулировки правильных выводов на будущее.

Результаты управления можно объективно оценить, только получив всестороннюю комплексную их характеристику с точки зрения политических, производственно-экономических, социально-духовных и других эффектов. А значит и общего (совокупного) социального эффекта, т.е. того общего результата, который получило общество как в процессе производства того или иного продукта (услуги) или выполнения определенного рода работ, так и при потреблении соответствующих материальных, социальных и духовных ценностей.

Обществу важно знать не только содержание принятых решений, но и то, что получилось в результате их реализации. Нельзя изучать историю страны, как это мы делали в недавнем прошлом, по докладам на пленумах и резолюциям правящей партии, не вдаваясь при этом в то, что же на самом деле происходило в реальной жизни. Опираясь на «бумажные эффекты», мы в свое время окончательно и бесповоротно построили социализм, затем получили развитой социализм, сделали «научный» вывод о том, что социально-национальные конфликты в условиях социализма невозможны в принципе. Или другое: исходя из конституционных принципов, стремимся доказать, что Россия с 1993 года является демократическим правовым социальным государством.

В данном случае речь идет не о реальной, а иллюзорной политике, чисто бюрократическом управлении. Политики всегда много обещают, инициируют хорошие политические программы и решения. В реальности же многое из всего этого оказывается лишь благим пожеланием. Планы оказываются несбывшимися, ресурсы бессмысленно растраченными, важные общественные задачи не решенными. Поэтому вопрос об эффектах управления имеет огромный практический смысл.

Эффекты - это не что-то субъективно-надуманное. Это конкретный результат реального процесса объективации государственного управления.

Получить искомый эффект - задача достаточно сложная. Нередко социальная эффективность (социальные эффекты) измеряется чисто экономическими результатами - объемами и номенклатурой произведенных материальных ценностей, соотношением финансовых и трудовых затрат в процессе получения искомого результата, доходами, прибыльностью и т.д.

Спору нет, это тоже эффекты управления, причем важнейшие. Но для получения полной картины их недостаточно.

Эффект - это сумма диалектическое единство двух моментов:

во-первых, разницы между результатами и затратами, свидетельствующей о положительном или отрицательном «сальдо», т.е. о полученной пользе или нанесенном вреде;

во-вторых, способности этой разницы удовлетворять реальные жизненные потребности общества и конкретных людей. Эффект отсутствует, если на выходе нет прироста материального и духовного продукта, нет реального улучшения социальных условий жизни. Нет его и тогда, когда прирост имеется, но он не способен сколь-нибудь существенно удовлетворить какие-либо конкретные нужды людей. Управление, результатом которого стал такой эффект, - бессмысленно.

Разве не таким оно частенько было в условиях централизованного планового хозяйствования, когда ради хороших валовых показателей пренебрегалось многим разумным и жизненно необходимым для общества? Магазины были завалены товарами, а одеть было нечего, заводы работали, а холодильник и стиральную машину не достанешь. Нормальная мебель была редкостью и «выдавалась» по спискам, составленным в очередях.

Советская экономика не была рассчитана на рентабельность и прибыльность, она была сориентирована не на конкурентное достижение лучшего, а на формально-плановое удовлетворение определяемых сверху потребностей общества. Главным для нее была не финансово-экономическая и реальная социальная эффективность, а задача а) обеспечить страну материальными ресурсами, гарантирующими политическую и экономическую независимость, государственный суверенитет и надежную обороноспособность; б) обеспечить граждан минимумом необходимых и дешевых средств существования; в) не допустить безработицу, обеспечить всех трудоспособных рабочими местами; г) вовлечь каждого в трудовую деятельность в рамках соответствующих трудовых коллективов.

Главный признак такой экономики - преобладание социально-политических соображений над экономическими и социальными. Именно поэтому валовой производственный эффект (даже без учета качества и затрат на его производство) считался главным в партийно-государственном управлении. На него работали все властные и хозяйственно-управленческие структуры. Успешно справившиеся с плановыми заданиями поощрялись, премировались, награждались. А вот судьба произведенного продукта и их потребителей мало кого интересовала. Итог известен: устаревшие образцы товаров, морально устаревшие технологии, затоваренность складов и дефицит качественной продукции, низкие зарплаты. И социальный результат соответствующий - пренебрежительное отношение к работе, тотальная бедность, отсталость в быту и культуре, раздраженность сложившимися порядками.

Переход к рыночной экономике в значительной степени ломает такую практику. Тем не менее, управленческие звенья и в условиях рынка сохраняют ориентацию на валовой производственный эффект. Но важнейшим показателем становится прибыльность. В рыночных условиях по-иному и быть не должно. Главное, чтобы не допускались бюрократический диктат со стороны власти, застой и перекосы в организации производства. Необходимо постоянное освоение новых видов продукции и сырья, внедрение все более совершенных технологических решений, обновление критериев и показателей оценки достигнутого, т.е. всего того, что обеспечивает рост производительности и качества труда, придает продукции высокую конкурентную способность, а управлению - четкую социально-ценностную ориентацию.

Производственный эффект государственного управления никогда не утратит своей важности. Никто не отменял и никогда не сможет его отменить. Производство - это основа жизни. Единственно, что следует помнить, так это то, что производство не существует ради производства и даже не для обогащения узкой прослойки общества. Производственный цикл завершается не складом готовой продукции, а на рынке. Только на этапе купли-продажи завершается производство продукта (услуги) и его доведение до потребителя. Если товар реализован, причем реализован выгодно для дальнейшего развития экономики, можно считать, что обществом получен необходимый производственный эффект, а если не реализован - усилия и средства затрачены напрасно, результат однозначен - убыток. Причем не только экономический, но и социально-политический.

На рынке формируется также не менее важный вид управленческого эффекта - экономический. Этот эффект имеет свой глубокий смысл. Производитель получает реальную плату за произведенный продукт (услугу) - возврат затраченных ресурсов и плюс доход. Теперь он может начинать новое, расширенное производство. Благодаря таким прямым и обратным связям экономика приобретает необходимую динамику и самоуправляемость. Получение экономического эффекта является основной целью всех производителей в рыночной экономике, и вполне логично, что на это направлены усилия всех субъектов управления, в том числе и государства на макроэкономическом уровне.

Причем для общества практический интерес представляет не только производство, распределение и обмен, но и потребление, которое также характеризуется своими экономическими, социальными и нравственными показателями. Мало произвести, продать и приобрести (присвоить) продукт (услугу), надо, чтобы он был еще и пригоден для использования и удовлетворения соответствующих потребностей. Необходимо знание того, как ведет себя продукт (услуга) на стадии потребления, какую приносит пользу людям. В данном случае речь идет о третьем виде эффекта управления - социальном.

Социальный эффект - это тот совокупный результат, который получает общество в процессе потребления соответствующих материальных и духовных ценностей. Если «снять» сырьевые, энергетические материально-финансовые и иные затраты, то именно в социальном эффекте получают концентрированное выражение интересы, талант, знания, опыт и совесть как производителей (конструкторов, инженеров, технологов, рабочих, крестьян), так управленцев. Оценивается этот эффект и с точки зрения социальной справедливости. Вот почему очень трудно признать социально эффективным управление, основанное на неправовой приватизации, хищнической эксплуатации природных богатств и людских ресурсов, нарушении демографического баланса, нанесении непоправимого ущерба здоровью и спокойствию людей. Трудно признать социально эффективными решения, порождающие социальную нетерпимость, межнациональную и межконфессиональную напряженность. Вряд ли можно считать социально эффективными успехи, достигнутые при благоприятном стечении обстоятельств - хороших климатических условий, неожиданно изменившейся конъюнктуры спроса и предложения, высоким мировым ценам на нефть и др.

Сущность социального эффекта видится в том, что он устойчив и прогрессирующий, содержит в себе не только «снятый» результат, но и мощный источник последующего общественного развития. Обеспечивается такого рода эффект только правовым социальным государством, его социально ориентированными управленческими решениями, последовательной ориентацией бизнеса на социальные цели, государственным стимулированием тех производителей, которые стремятся работать на уровне современных технико-технологических, эргономических и духовно-нравственных стандартов.

Важнейшими составляющими социального эффекта являются его политическая и нравственная составляющие.

Политический эффект - совокупный положительный результат, который получает общество в процессе осуществления государством своей внутренней и внешней политики. Речь идет об эффекте, который оценивается степенью доверия народа к власти, динамикой продвижения страны по пути укрепления политической стабильности и социальной консолидации общества, обеспечения законности и должного правопорядка, расширения демократических свобод. А значит, умения государства подтверждать свои обязательства (программы, обещания) конкретными конструктивными делами, действовать адекватно политическим ожиданиям граждан, решительным противодействием политическому терроризму, коррупции и бюрократизму.

Нравственный эффект - совокупный духовно-нравственный заряд, который получает общество по итогам реализации государственных управленческих решений. Одними заверениями о конструктивности и справедливости курса государства, привлекательными лозунгами и призывами быть честными, справедливыми и добросовестными здесь не обойтись. Их надо наполнять конкретным содержанием и подкреплять соответствующими организационными усилиями. Если законы, указы, постановления, приказы, решения и служебные инструкции разумны и справедливы, то они однозначно служат укреплению нравственных устоев общества. А значит, обеспечивают защиту человеческого достоинства, способствуют восстановлению в обществе доброжелательности, взаимопомощи, подлинной благотворительности, бескорыстной заботы о жертвах стихийных бедствий, военных конфликтов и преступных проявлений.

А если нет? То будет продолжаться то, что мы наблюдаем в современной действительности - аппарат «замыкает» управление на себя, интерпретирует принимаемые государственные решения в своих интересах и выстраивает под эти интересы всю систему ценностей и мотиваций. Жертвой же становится общество, в котором начинают господствовать социальная апатия, правовой нигилизм, безынициативность, нежелание честно трудиться, стяжательство. Это и есть те факторы, которые формируют негативное отношение к власти. Сегодня лишь незначительная часть россиян оценивает деятельность правительства позитивно, только 13% опрошенных считает, что эффективность государственного управления растет. Подавляющее же большинство придерживается прямо противоположного мнения.

Профессор Г. В. Атаманчук предлагает выделять три уровня социальной эффективности управления:

общая социальная эффективность, характеризующая общий результат функционирования какой-либо системы управления - совокупный вклад субъектов и объектов управления в общественную жизнедеятельность;

специальная социальная эффективность, раскрывающая уровень организации и функционирования собственно субъектов управления - совокупную управленческую деятельность соответствующих подсистем и органов;

конкретная социальная эффективность, показывающая, каким образом и с какими результатами осуществляют свою деятельность отдельные управленцы, подразделения и органы в определенной системе управления.

Общий социальный эффект - базовый показатель эффективности государственного управления. Он дает хорошее представление о рациональности и научной обоснованности и социальной ориентированности управления, позволяет измерить его эффективность полученным социальным эффектом с учетом использованных ресурсов. Именно в этом эффекте сосредоточены все достижения и сложности управленческого процесса в условиях объективно существующих противоречий между частной собственностью, предпринимательством и интересами трудящихся, между трудом и капиталом, между обществом и государством.

Государство не может абстрагироваться от частных интересов и личных проблем граждан. Но при этом оно должно быть выше единичных и локальных интересов, должно быть ориентировано на такие общезначимые ценности, как государственный суверенитет; разумная правовая упорядоченность общественных отношений; гармоничность общественного развития; экономическая обоснованность использования природных, финансово-экономических, информационных и интеллектуально-трудовых ресурсов.

Нельзя не учитывать и такое совершенно новое для современного мира явление, как глобализация - процесс преодоления физических расстояний и государственных границ, снижения значимости национальных, экономических, социальных и политических аспектов и замены их новыми, базирующимися на самых передовых научных знаниях, мировой значимости технологиях и организационных принципах. В основе глобализации лежит интернационализация хозяйственной и культурной жизни различных стран и регионов Земного шара. Она характеризуется специфическими политическими, экономическими и социальными тенденциями превращения мирового сообщества из рыхлой совокупности относительно слабо взаимосвязанных между собой экономик различных стран в целостную экономическую систему всемирного масштаба.

В процессе глобализации многие социально-экономические и даже политические процессы выходят из-под жесткого контроля национальных государств, обретают высокую степень самостоятельности. Быстрыми темпами развивается межстрановая инфраструктура, ослабевает влияние национальных традиций и обычаев, растет мобильность людей и капиталов. Нормой стали массовые перемещения производств из одних стран в другие, в том числе страны «третьего мира». Развитые страны стали крупнейшими кредиторами и центрами базирования транснациональных корпораций и ведущими научными центрами мира. Мировая кредитно-финансовая система, по сути, превратилась в систему сообщающихся сосудов.

Правда, при этом наблюдается и противоположная тенденция - усиление конкуренции национальных технико-экономических потенциалов, углубление неравенства между наиболее развитыми регионами, странами-лидерами и странами «мировой периферии». То есть параллельно с глобализацией не менее интенсивно развиваются процессы регионализации и суверенизации, стремления народов к национальной самостоятельности.

Не учитывать в государственном управлении особенности регионализации и локализации, многоуровневый, разнонаправленный и противоречивый характер мировой глобализации невозможно. Глобализация с ее интеграционными проявлениями самым непосредственным образом влияет на процессы объективации государственно-управленческих решений, требует максимально интенсивного компьютерно-коммуникационного обмена информацией, внедрения более совершенных систем дистанционного управления, ускорения движения капиталов, товаров и человеческих ресурсов, интенсификации международного сотрудничества. Особенно в энергетике, финансовой и сырьевой сферах, страховании, в области формирования новых рынков сбыта, регулирования миграционных потоков.

Эти процессы - объективны и интегрироваться в них необходимо. Это однозначно. Именно поэтому в последние годы Россия существенно активизировала свое международное сотрудничество. Тем не менее, следует признать, что извлечь много пользы из этого пока не удалось. Страна с большим трудом вырывается из периферии мирового хозяйства, все более настойчиво стремится стать полноправным членом ВТО, с большим трудом переходит к системе универсальных организационно-правовых и хозяйственных стандартов, определяемых современным пониманием рынка и социальной справедливости.

Многие отрасли отечественного производства остаются невосприимчивыми к инновациям, ждут своего кадрового обновления и технического переоснащения. Актуальной остается задача формирования конкурентной среды, как на общенациональном, так и региональном уровнях, стимулирования деловой активности населения.

Нам еще предстоит выработать механизмы, которые позволят более эффективно сотрудничать на всех направлениях международных отношений, при этом с гарантией того, что наши национальные интересы будут надежно защищены.

<< | >>
Источник: Охотский Е.В.. Государственное управление в современной России : учебно-методический комплекс. - М.: МГИМО(У) МИД России. - 548 с.. 2008

Еще по теме 1. Объективация государственного управления и виды эффектов управляющего воздействия:

  1. 1. Объективация государственного управления и виды эффектов управляющего воздействия
  2. 2. Критерии общей и специальной социальной эффективности государственного управления
  3. 4. Противодействие коррупции - ведущий фактор повышения эффективности государственного управления
  4. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Яндекс.Метрика