<<
>>

2. Обеспечение правопорядка и законности в государственном управлении

Несмотря на свою огромную значимость, законность автоматически не формируется и стихийно не устанавливается. Для этого необходимы соответствующие условия и целый комплекс гарантий, ее обеспечивающих.
Причем гарантий как общего, так и специального характера. К общим гарантиям относятся политические, экономические, идеологические и общественные гарантии, к специальным - юридические и организационные. Прежде всего прокурорский надзор, правосудие, контрольно-надзорная деятельность органов исполнительной власти и управления, институт жалоб, обращений и заявлений юридических и физических лиц.

Общие гарантии создают правовую макросреду правовой реализации управленческих решений. Важнейшие среди них:

а) политические гарантии - это гарантии, которые определяются легитимностью власти и степенью политической стабильности в обществе; четкостью работы всех структур власти в рамках эффективных «сдержек и противовесов»; готовностью и способностью политических лидеров обеспечить реализацию принимаемых ими управленческих решений. Именно такие гарантии характеризуют сильное демократическое правовое государство, которое обеспечивает стабильное развитие общества, эффективное противостояние различного рода дестабилизирующим и дезорганизующим проявлениям.

Законность определяется эффективной и социально ориентированной деятельностью политического руководства, правильным избранием приоритетов при принятии государственных политико-управленческих решений, готовностью и умением настойчиво и последовательно проводить линию на укрепление исполнительской дисциплины. И напротив, политическая конфронтация, неразумное оппозиционное противостояние противоречат рациональному государственному управлению, разрушают его логику и не могут способствовать достижению поставленных целей;

б) гарантии экономического характера. Это высокий уровень организованности экономической сферы и развитости рыночных отношений, ритмичность работы хозяйственного механизма, уровень предпринимательской культуры и деловитости кадров хозяйственной сферы, дисциплина и качество труда, стабильность финансово-денежной системы, социально ориентированная налоговая система, широкие экономические свободы и т.д.

Экономические факторы самым непосредственным образом влияют на состояние законности. Причем как в позитивном, так и негативном плане. Благополучие в экономике создает благоприятные условия и объективную заинтересованность в соблюдении законности; укрепляет исполнительскую дисциплину, организованность. Напротив, нестабильность экономики, падение производства, разрыв хозяйственных связей, высокие темпы инфляции, дезорганизация производства непременно порождают кризис правоисполнительской дисциплины, налоговую преступность, коррупцию, контрафакт, нарушения государственных стандартов, техногенные катастрофы и тому подобное;

в) идеологические гарантии. Состояние законности во многом зависит от господствующих в обществе духовных ценностей - идей, доктрин, взглядов, ориентации, от уровня нравственной и правовой культуры общества. Определяется оно также менталитетом населения и его национальными традициями. Гуманистическая идеология, демократические убеждения, развитое правосознание предопределяют отношение к праву. Законность прочна лишь в условиях, когда уважение закона становится жизненной ценностью большинства населения, личным убеждением каждого служащего государственного аппарата, каждого, кто занимается государственным и муниципальным управлением. А это реально возможно лишь в демократически устроенном обществе, «в котором каждый, говоря словами А. Токвиля, относится к закону как к своему личному делу, любит его и подчиняется ему без труда; где власть правительства пользуется уважением в качестве земной необходимости; где любовь, питаемая людьми к главе государства, является не страстью, а разумным, спокойным чувством»;

г) социальные гарантии законности. Законопослушность во многом определяется социальным положением человека. Бедность, низкое качество жизни, безработица, недоступность социальных благ первой необходимости самым негативным образом сказываются на уровне законности, провоцирует правовой нигилизм, порождает неуважение к власти, заставляет человека искать пути незаконного обогащения.

А далее - национальные и социальные конфликты. Можно ли в такой обстановке говорить об эффективном и качественном государственном управлении? Конечно, нет.

Прочная законность возможна только в условиях социальной стабильности, уверенности человека в незыблемости своих социальных прав и свобод, когда курс государства однозначно ориентирован на повышение качества жизни людей;

д) общественные гарантии формируются общими усилиями различных общественных организаций и объединений, средств массовой информации, негосударственных образований и других институтов гражданского общества. Особенно в части выявления фактов правонарушений, злоупотреблений, противозаконных действий, коррупции, привлечение к ним внимания общественности и официальных инстанций. Роль общественности в утверждении законности в управлении очень велика и пренебрежительно относиться к этому недопустимо. Это принципиально. Вне развитого гражданского общества законность в истинном ее понимании существовать не может.

Что касается специальных (собственно правовых) гарантий, то они более конкретны и вряд ли нуждаются в детальном рассмотрении. Это факторы, связанные с «внутренним» состоянием самого права, качеством сложившейся в стране системы законодательства и обеспечения должного правопорядка. К специальным гарантиям относится деятельность правоохранительных органов по предупреждению, выявлению и пресечению правонарушений, по осуществлению контроля и надзора, привлечению к ответственности правонарушителей.

Не меньшее значение имеют средства, методы и способы правового регулирования управленческих процессов, принципы, на которых покоится управление. Административный произвол, бюрократический формализм и управленческая некомпетентность - вот, по словам Президента Российской Федерации, главная причина низкой эффективности государственного аппарата. За ними черта, переступив которую можно потерять не только власть, но и само государство.

За длительную свою историю человечество перепробовало множество способов, форм и процедур обеспечения законности.

Подключались всевозможные средства обеспечения должного правопорядка - средства обнаружения правонарушений и их предупреждения, средства пресечения и различного рода меры защиты от преступных посягательств, вводились и вводятся все новые и новые формы юридической ответственности. Использовались методы воспитания и убеждения, устрашения и даже репрессий. Подписывались указы об укреплении служебной дисциплины, вводились этические кодексы, осуществлялись и осуществляются всевозможные антикоррупционные мероприятия.

Однако положение дел к лучшему меняется медленно. Каждый из перечисленных способов, даже будучи достаточно действенным, демонстрирует свою ограниченность. Все дело в том, что эти средства применяются бессистемно, без необходимой энергии, комплексности и последовательности. Результат же один - рост правонарушений и социальной напряженности, правовой нигилизм и нереализованные решения.

Придать законности искомое состояние можно только совместными усилиями общества, власти и каждого, занятого в государственном аппарате. Законность - это важнейшая обязанность каждого служащего. Им в нормативно-императивном режиме предписывается «исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне, в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа».

Механизм государственного управления включает целый блок официальных структур, которые призваны обеспечивать и гарантировать законность государственного управления. Это:

- Президент Российской Федерации и его Администрация с ее правовым, контрольным и кадровым управлениями, полномочными представителями в федеральных округах. Президенту подотчетно Правительство РФ, а значит и другие органы государственного управления. Президент имеет право отменять постановления и распоряжения Правительства, а если надо, то по своему усмотрению отправлять его в отставку. Контроль законности обеспечивается также путем президентских инспекторских проверок, заслушивания отчетов руководителей регионов, министерств и ведомств, утверждения общегосударственных программ, анализа поступающей информации о результатах правоохранительной деятельности и т.д. Не менее важна роль в системе контроля повседневная деятельность Государственного совета и Совета безопасности Российской Федерации, других совещательных структур при Президенте РФ;

- органы судебной власти. Судебная власть реализует свои правоохранительные полномочия путем осуществления конституционного, административного, гражданского и уголовного судопроизводства, а также посредством судебного контроля (надзора) за законностью и обоснованностью применения юридического принуждения. В судебном порядке снимаются противоречия, которые возникают между государственными органам различных ветвей и уровней власти, решаются острые конфликтные ситуации в сфере трудовых отношений, пенсионного и социального обеспечения, экологии, землепользования и т.д.

В России нет и быть не может иных государственных органов, располагающих правом рассматривать и разрешать в судебном порядке административные, хозяйственные, гражданские, уголовные и другие дела. Различного рода товарищеские, третейские и иные суды, не предусмотренные в системе госвласти, хотя и играют существенную роль в управлении, в судебную систему не входят и судебной властью не обладают.

Особый статус судебных органов делает их функционирование самостоятельным и, что самое главное, независимым от других подсистем государственной машины, превращает в подлинного стража законности. Независимость судов - важнейшая предпосылка законности в обществе. Общество, которое не понимает этого, обречено на самоуничтожение;

- органы прокуратуры. Выполняя свою прямую функцию и назначение, они осуществляют надзор за соблюдением законодательства в стране, возбуждают в соответствующих случаях уголовные дела и расследуют их, опротестовывают противозаконные акты, в том числе государственно-управленческого характера.

Если обращение в суд по поводу законности тех или иных решений носят инициативный характер и во многом зависит от желания и даже смелости человека, то в прокурорском надзоре институционально заложена функция принудительного контроля законности актов государственного управления. Важно и то, что все предписания прокурора подлежат обязательному исполнению;

- органы исполнительной власти, прежде всего те ее структуры, на которые возложены функции контроля и надзора. Их контрольная деятельность носит как общий, так и специализированный характер, отличается всеобщностью, иерархичностью, оперативностью, гласностью.

1) Общий контроль состоит в надзоре вышестоящих органов исполнительной власти за законностью реализации установленной компетенции каждым нижестоящим государственным органом и органом местного самоуправления, каждым предприятием, организацией, акционерным обществом и т.д. Реализуется он в форме политического, административного и судебного контроля.

2) Специализированный контроль осуществляют управомоченные на то специальные органы и их подсистемы. Особенность такого контроля состоит в том, что осуществляющие его органы не устанавливают общих правил поведения, не занимаются организаторской работой, как это делают органы исполнительной власти, не рассматривают уголовные и административные дела, а занимаются лишь проверкой и изучением состояний дел на местах. Они не вправе вмешиваться в оперативно-распорядительную деятельность проверяемых органов, организаций, учреждений и предприятий. Они исследуют и докладывают соответствующим органам результаты своих проверок, а также предлагают меры по исправлению вскрытых недостатков.

Примером специализированного контроля является аудиторский, таможенный, антимонопольный, санитарно-эпидемиологический, радиационный, экологический и противопожарный контроль, контроль за качеством продуктов и товаров народного потребления, контроль дорожного движения. Специализированный контроль позволяет иметь четкое представление о состоянии учета и отчетности на предприятиях и организациях, об использовании недр, земельных, водных и лесных ресурсов, о состоянии охраны труда, техники безопасности, законности и качестве строительства, транспорта, связи и т.д.

Контроль в управлении - это не какая-то деятельность чрезвычайного содержания. Это, как записано в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ), «часть системы регулирования, целью которой является а) вскрытие отклонений от принятых стандартов, нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, б) принятие корректирующих мер, в) привлечение виновных к ответственности и получение компенсации за причиненный ущерб, г) осуществление мероприятий по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

А теперь более подробно остановимся на некоторых важнейших для системы государственного управления форм контроля.

Конституционный контроль (конституционный надзор) - особый вид правоохранительной деятельности, заключающийся в проверке соответствия законов, указов, постановлений и иных нормативных актов конституции страны. В разных странах этот вид государственного контроля организован по-разному. Он может осуществляться: а) судами общей юрисдикции (США, Аргентина, Дания, Япония); б) верховным судом (Австралия, Индия, Канада, Швейцария); в) специальными конституционными судами (Россия, Австрия, ФРГ, Италия); г) особым органом несудебного характера, как это организовано во Франции.

Объектом конституционного контроля в Российской Федерации являются конституционные законы и поправки к Конституции РФ, обычные законы, международные договоры, нормативные акты исполнительных органов власти, правоприменительная практика. Объектом конституционного контроля являются также предметы совместной компетенции федерального центра и субъектов федерации, споры, возникающие между федеральными органами, между органами федеральной власти и субъектов РФ, между органами государственной власти субъектов Федерации.

По содержанию конституционный контроль может быть формальным (проверяется соблюдение процедурных правил, установленных для принятия законов и других нормативных актов), материальным (проверяется содержание правовых актов с точки зрения их соответствия конституционным принципам и нормам), абстрактным (осуществляется по инициативе какого-либо уполномоченного субъекта без конкретного повода), конкретным (осуществляется только в связи с каким-либо судебным делом), предварительным (до вступления проверяемого акта в силу) и последующим (после вступления акта в силу).

Парламентский контроль, осуществляемый в форме контроля исполнения бюджета, проведения «правительственных часов», парламентских слушаний и расследований, парламентских и депутатских запросов, заслушивания в комитетах и фракциях информационных докладов руководителей министерств и ведомств.

Важной формой опосредованного парламентского контроля является контроль, осуществляемый силами Уполномоченного по правам человека, который назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой. При осуществлении своих полномочий Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

Его главная задача - гарантия государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. По сути, это контроль за профессиональной деятельностью должностных лиц, но без права отмены или изменения принятых ими решений. Работает Уполномоченный в основном по жалобам граждан, но не только. При наличии информации о массовых нарушениях прав и свобод граждан, либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

Уполномоченный вправе беспрепятственно посещать органы государственной власти и органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях коллегиальных органов; беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности; запрашивать и получать сведения, документы и материалы, необходимые для полного исследования вопроса; получать необходимые объяснения должностных лиц и государственных служащих; проводить (самостоятельно или совместно с компетентными органами и должностными лицами) проверку деятельности соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.

По результатам рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:

1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица;

2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3) обратиться в прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

5) обратиться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Финансовый контроль (государственный аудит) - неотъемлемая составная часть управления государственными финансами и государственной собственностью. Основоположники отечественной научной школы трактуют государственный финансовый контроль как систему урегулированных правом экономических отношений, возникающих в сфере государственных финансов и собственности между специальным контролирующим органом и различными участниками бюджетного процесса. Его предмет - правильность и целесообразность действий в области распределения и использования материально-денежных ресурсов государства и его субъектов в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных ее территорий. Основное содержание финансового контроля заключается в проверке правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями находящейся в их управлении государственной собственности и денежных ресурсов; проверке соблюдения правил проведения финансовых операций; выявлении возможностей повышения рентабельности хозяйствования, роста производительности труда, устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины и обеспечение общества качественными государственными услугами.

Для осуществления постоянного контроля (аудита) за исполнением Федерального бюджета образуется Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные палаты субъектов РФ. Это постоянно действующие органы государственного финансового контроля, образуемые соответствующими законодательными органами. В пределах своей компетенции палаты обладают организационной и функциональной независимостью. Выполнение своих задач основывают на принципах результативности, действенности, экономичности, эффективности и гласности.

Круг задач, принципы и порядок деятельности Счетной палаты РФ определены Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ. Она организует и осуществляет контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; оценивает эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценивает обоснованность доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Проводит финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы из средств федерального бюджета или из бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Анализирует отклонения от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов и подготовки предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом.

Инспекторы Счетной палаты при выполнении своих служебных обязанностей имеют право беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения и организации, банки и иные кредитно-финансовые учреждения независимо от форм собственности, входить в любые производственные и канцелярские помещения; опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы, а также при обнаружении подделок, подлогов, хищений и злоупотреблений изымать необходимые документы, компьютерную технику и электронные носители информации.

Особое место в системе финансового контроля занимает Министерство финансов РФ, республиканские министерства финансов и другие органы. Министерство финансов осуществляет контрольную деятельность в процессе формирования и осуществления федерального бюджета, исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также при проведении различных проверок и ревизий юридических лиц - получателей бюджетных средств под гарантии Правительства РФ. В структуре Министерства финансов образован специальный контрольный орган - Контрольно-ревизионное управление. Оно и осуществляет всю оперативную контрольно-проверочную деятельность.

Центральный банк РФ также наделен властными полномочиями в сфере регулирования и контроля финансово-кредитных отношений. Его основные функции: эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятие из обращения на территории РФ; проведение единой федеральной кредитно-денежной политики; организация расчетов и кассового обслуживания; защита интересов вкладчиков банков; надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных организаций; осуществление денежных операций по внешнеэкономическим договорам и др. В этих целях применяются такие инструменты денежно-кредитного регулирования, как процентные ставки по операциям Банка России; нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования); операции на открытом рынке; рефинансирование банков; валютное регулирование; установление ориентиров роста денежной массы; прямые количественные ограничения; валютные интервенции (купля-продажа валюты на рынке) для воздействия на курс рубля, на суммарный спрос и предложение денег.

Анализируя систему финансового контроля, нельзя не затронуть Федеральное казначейство - финансовый орган государства, ведающий кассовым исполнением федерального бюджета.

В ряде стран казначейства контролируют вопросы взимания государственных налогов и других сборов, выпуска казначейских билетов и казначейских обязательств.

Кадровый контроль - относительно новое явление в управленческой практике. По мнению специалистов, это не только функциональный элемент кадровой политики государства и управления персоналом, но и фактор обеспечения динамичного развития персонала подконтрольных организаций, учреждений или предприятий. Такой контроль осуществляется «сверху вниз» по всей государственно-управленческой цепочке, хотя и не исключает (скорее предполагает) контроль снизу, со стороны соответствующих институтов гражданского общества, например, общественных палат, политических партий, профсоюзов. Кадровый контроль предполагает исследование количественных и качественных характеристик персонала, проведение контрольно-отчетных мероприятий по проверки законности и целесообразности отбора, расстановки и рациональности использования кадрового потенциала, анализ исполнительской дисциплины и оценку профессионально-личностных качеств кадрового корпуса, осуществление мер воспитательно-предупредительного, стимулирующего и карательного воздействия. Главный смысл такого контроля - установление соответствия имеющегося кадрового состава запланированным управленческим целям с последующим выходом на более высокий уровень эффективности функционирования механизма государственного управления.

Изучение управленческой практики свидетельствует, что в России пока не сложилась качественная система кадрового контроля. В нашем распоряжении пока нет четких научно обоснованных критериев оценки кадров и эффективности их профессиональной деятельности, с огромным трудом внедряются современные кадровые технологии, малоэффективны усилия по противодействию корпоративности, коррупции и бюрократизму. Требует серьезного обновления и система профессионального обучения управленцев и других специалистов.

Наряду с государственным контролем, не менее важную играет контроль общественный (контроль снизу) - непременный атрибут демократического управления. Его основная задача - обнаружение и разрешение возникающих проблем, пока они не стали необратимыми, укрепление исполнительской дисциплины, повышение ответственности кадров за порученное дело. Осуществляют такого рода контроль различные институты гражданского общества - политические партии, профессиональные союзы, общественные палаты, объединения по интересам, независимые средства массовой информации. Именно они пришли на смену партийному, народному и комсомольскому контролю советских времен. Общественный контроль обеспечивает надежную обратную связь от объекта к субъекту управления. Без такого контроля нет и быть не может демократии и эффективного управления.

Контроль можно считать эффективным только тогда, когда он реализуется в режиме контролинга (англ. controling), т.е. контроль в режиме постоянного непрерывного процесса управления, ориентированного не столько на промежуточные показатели, сколько на конечные результаты. Это контроль в мониторинговом режиме, рассчитанный на постоянный и гибкий процесс получения самой свежей информации о профессиональных и морально-нравственных возможностях и их востребованности в управленческом процессе. И еще одно преимущество такого контроля - создание здоровой конкурентной кадровой среды. Только в режиме контролинга, как показывает опыт многих западных стран, можно успешно решать поставленные управленческие задачи и с наименьшими затратами обеспечивать достижение желаемых целей.

<< | >>
Источник: Охотский Е.В.. Государственное управление в современной России : учебно-методический комплекс. - М.: МГИМО(У) МИД России. - 548 с.. 2008

Еще по теме 2. Обеспечение правопорядка и законности в государственном управлении:

  1. 16.2. Государственное управление в информационной сфере
  2. Действующее законодательство по вопросам обеспечения безопасности предпринимательской деятельности
  3. 1. Система государственного управления: понятие и структура
  4. 6. Принципы государственного управления
  5. 2. Влияние федеративного устройства государства на организационную и функциональную структуру государственного управления
  6. 2. Структура и организационно-правовые основы государственной службы
  7. 3. Государственные управленческие решения: виды, свойства, отличительные черты
  8. 1. Смысл законности в государственном управлении
  9. 2. Обеспечение правопорядка и законности в государственном управлении
  10. 3. Законность, правопорядок и управленческая дисциплина
Яндекс.Метрика