<<
>>

Функции муниципального менеджмента

Муниципальное управление — это управление социальными общностями на основе территориального принципа. Целью муниципального управления является обеспечение оптимальных условий для функционирования и развития территориальных общностей, располагающих статусом относительно самостоятельной хозяйственной единицы.

Непременным атрибутом в системе муниципального управления являются нормативы, закладываемые в основу государственной политики выравнивания социального качества территорий. Нормативы, определяющие границы функционирования муниципалитета, следу

ет разделить на следующие группы: по доходам (заработная плата, детские пособия, пенсии и т. д.), по обеспеченности жилой площадью, в т.

ч.              по строительным нормам, по техническому обслуживанию жилища (температура в квартире, наличие воды, газа и г. д.), по соблюдению льгот (по инвалидности, потере кормильца и т. д.), по профессиональной принадлежности и т. д. При этом соответствующие показатели могут быть разделены на два блока: Материально-технический и функциональнотерриториальный. Содержание первого блока определяется состоянием муниципального фонда: опись имущества, находящегося в собственности муниципалитета, а также контролируемого местными органами власти, жилой и нежилой фонды, торговые места, строения, производственные объекты и т. д. К содержанию другого блока следует отнести реализацию функций жизнеобеспечения территории, заключающихся в экономической и технологической поддержке объектов материально-технической сферы и претворении в жизнь мероприятий, составляющих стратегию развития муниципалитета.

Общую схему муниципального управления иллюстрирует рис. 6.

Наличие материально-технической сферы, закрепленной за муниципальным образованием в виде собственности, является условием извлечения стабильного дохода, обращенного на поддержание жизнеобеспечения и развития территории.

К перечню объектов материально-технической сферы относятся:              недвижимость

муниципального образования, представленная в виде земельных ресурсов, жилых и нежилых строений; основные и оборотные средства

предприятий; банковские кредитные ресурсы, а также контролируемые органами муниципальной власти материальные активы. Основным источником извлечения муниципального дохода является активная политика специализированных административных ведомств по проведению землеотводов, аренде помещений, находящихся в муниципальной собственности, определению на их основе местных налогов и сборов и пр.

Располагающее соответствующей материально-технической сферой муниципальное образование участвует в реализации основополагающих направлений своей текущей политики, представленной в функциональнотерриториальной сфере, отображающей полномочия муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения. К наиболее характерным направлениям такой политики, определяющей основные категории расходных статей муниципалитета, следует отнести ЖКХ и жилищную политику; социальную помощь, в т. ч. помощь учреждениям социальной сферы; взаимодействие с общественными организациями но широкому кругу проблем местного значения; поддержание инженерной инфраструктуры и систем жизнеобеспечения; благоустройство территорий; организация досуга, а также работа по информированию населения.

Разнообразие целей, положенных в основу муниципального управления, унифицируется общностью проявляющихся в текущей деятельности функций, лежащих в исключительной компетенции местных органов власти и направленных на удовлетворение первоочередных интересов членов местных территориальных общностей. Критерием отбора определяющих муниципальное образование функций является муниципальный интерес, служащий способом оценки для управленческих действий по реализации целей и задач в развитии территориальной общности.

В режиме реального функционирования органов государственного и муниципального управления, в рамках каждого его элемента проявляются действия обеспечивающих воспроизводство этой структуры субъектов, сгруппированные в перечень типовых функций, способствующих этому воспроизводству.

Состав этих функций отображает, по сути дела, идеальную модель поведения эффективного менеджера, воплощающего в своих действиях последовательное исполнение необходимого круга задач в разрезе полного производственного цикла. Взаимоотношение этих функций представлено на рис. 7.

Выделенные выше функции являются функциями муниципального менеджмента, выступающими средством эффективного социально

экономического регулирования региональных систем. Функции муниципального менеджмента — это виды деятельности государственных и муниципальных служащих по поддержанию и развитию региональных социально-экономических систем. Перечень функций задается порядком в подготовке, принятии и реализации решений в сфере государственного и муниципального управления.

Благодаря функции планирования, территориальное образование определяет перспективные направления своей деятельности, распределяет имеющиеся ресурсы в соответствии со сложившимися на различных территориальных уровнях потребностями и выработанными приоритетами.

На основе разработанных планов осуществляется организация деятельности государственных и муниципальных органов власти по исполнению запланированных целей и задач. Для реализации этой функции проектируется организационная структура управления территорией, определяется перечень функциональных подразделений аппарата управления, его территориальных уровней, избирается модель местного самоуправления.

Спроектированная таким образом организационная структура региональной власти является основой налаживания многоуровневой, внутренне дифференцированной схемы контроля, обеспечивающего своевременное и бесперебойное выполнение запланированных целей на основе тесного взаимодействия субъектов контроля как со службами

самого аппарата, так и находящимися на территории региона предприятиями и учреждениями. Функция контроля должна быть дополнена функцией мотивации, обусловливающей внутреннее стремление исполнителей действовать в соответствии с целями и задачами организации.

Организация деятельности государственных и муниципальных органов власти, налаженная схема контроля за реализацией основных функций управления выступают предпосылкой для принятия решений, главным критерием эффективности которых является, с одной стороны, соответствие планам, а с другой — предвосхищение результатов от выбранных вариантов решения, определяемых на основе проведенного прогноза, являющегося составной частью функции прогнозирования — важнейшего средства разработки и корректировки организационных планов.

Планирование

Планирование в схеме развития территориального образования предполагает разработку последовательности выполнения намеченных целей и задач, ориентированных на поддержание жизненного уровня населения, условий его проживания, совершенствования и развития.

С точки зрения сроков планирования финансовой деятельности территориальных образований традиционно выделяют три вида планов: краткосрочный (1 год), среднесрочный (3 года) и долгосрочный (свыше 5 лег).

Планирование является исходной функцией в муниципальном менеджменте и призвано заложить основные ориентиры в функционировании и развитии территориального образования на определенный срок. На основе планов разработки программы развития территориального образования устанавливаются приоритеты и ценностные предпочтения. Благодаря функции планирования территориальное образование не только определяет для себя перспективы собственного развития, но и устанавливает связь между органами управления и населением, проживающим на территории. Открытость и взвешенность планов является гарантией их исполнения и обеспеченности ресурсами.

Основу планирования составляет набор документов, призванных упорядочить механизм пропорционального развития территории на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Прежде всего это концепция социально-экономического развития территории, охватывающая все стороны ее жизни и базирующаяся на тщательно отработанной версии корпоративной миссии и геополитического потенциала

территории. Целью экономической концепции, по словам Р. И. Шни- пера, является «заблаговременное рассмотрение отраслевых и общетерриториальных проблем, с которыми регион сталкивается в далекой перспективе и по которым должна быть начата подготовка решений»[44]. В качестве некоторых направлений в разработке такой концепции новосибирский ученый выделяет следующие: достигнутый в регионе уровень развития производительных сил и накопления богатства; место в территориальном разделении труда; монопольное положение в отношении уникальных, остродефицитных или конкурентоспособных ресурсов; величину ресурсов и необходимый уровень концентрации производства для их эффективного использования; характер использования преимуществ в территориальном разделении труда; интересы сопредельных регионов и государств и пр.

Разработанная концепция должна подкрепляться экономической стратегией, содержание которой составляют анализ и оценка перспектив развития ключевых отраслей региональной экономики, сформировавшихся вокруг ведущих производственных центров. Экономические стратегии трансформированы в набор соответствующих программ (проектов) с наличными ресурсами и сложившейся организационной моделью управления.

И наконец, низший слой в перечне планов территориального образования составляют рабочие планы мероприятий по претворению в жизнь принятых проектов. Это могут быть также планы по определенным направлениям, рассматриваемым в качестве точек потенциального роста (план финансовой поддеряски). Данные планы имеют текущий характер и выполняются с учетом дополнительных обстоятельств и требований конкретных ситуаций.

Объектом планирования выступает производственная система, значение которой заключается в ее способности опережающего отражения сложившихся тенденций развития и состояния объекта. В основу плана закладывается совокупность приоритетов территориального образования, опирающегося на располагаемые им ресурсную базу и финансовые источники.

В рамках осуществления функции планирования ответственное лицо реализует, как правило, одну из нижеперечисленных задач: общее руководство реализацией планов и программ на территории;

увязка реализуемых планов с приоритетными задачами в развитии национального хозяйства; разработка межотраслевых балансов и расчет финансового и материального обеспечения избранных приоритетов; составление оперативных экономических планов и текущий контроль над их исполнением; планирование фискальной политики администрации региона и разработка предложений по нефискальным методам привлечения средств на развитие территории; разработка долгосрочных и среднесрочных планов развития территории.

Составление планов становится возможным благодаря соблюдению ряда основных принципов. Эквифинальности — свойства планируемой системы определять свой рост не из собственных предпосылок, а от текущего состояния системы, вызванного ее реальным положением в среде. Мозаичности, т. е. выделения в структуре плана равноправных субъектов планирования. Комплексности — учета в содержании плана полноты и разнообразия

имеющихся в обществе проблем и интересов, выраженных во взаимосвязи и              согласованности друг              с другом, а              также              с

обеспечивающими их ресурсами. Пропорциональности — функции плана, связанной с требованием

выравнивания и учета при распределении целей и ресурсов между территориальными образованиями в соответствии с местом данной территории в              системе национального разделения              труда              и

приоритетами социально-экономического развития. Экологичности — формообразующей роли среды в обеспечении

. целостности планируемой системы. Экономичности — необходимости минимизации расходов по всем направлениям плана.

Особое место в реализации функции планирования на местном уровне отводится стратегическому планированию. Интерес к стратегическому планированию местных органов власти              стал проявляться              в

западноевропейских странах с середины 80-х гг. XX в. В США методы стратегического планирования стали использоваться государственными и местными органами              власти чуть раньше              — с начала              70-х.              В

Великобритании с 2000 г. каждый орган местного самоуправления обя

зан разработать документ, раскрывающий направления и механизмы развития территорий в соответствии с определенными коллективными целями. Именно в русле стратегического планирования должна распределяться ресурсная база конкретной территории, определяться приоритеты общественного развития и вырабатываться механизмы достижения стратегических целей. Поэтому для того чтобы превратиться в полноценный субъект стратегического планирования, гражданское общество на локальных              территориях должно объединиться и

сформулировать свои принципы взаимоотношения с местной властью в решении вопросов местного значения. Такая политика не может не соответствовать интересам государства и общества, гармонизируя их интересы вокруг повседневных нужд и забот конкретного человека.

Целесообразность в разработке стратегического плана развития региона возникает тогда, когда              регионы,              поставленные в ситуацию

самоопределения, вызванную требованиями экономической самодостаточности и самообеспеченности, стремятся сформировать собственную линию поведения на национальном рынке с целью обретения максимальной социально-политической устойчивости, Как и всякая предпринимательская структура, регион в полной мере осознает необходимость формирования собственного хозяйственного портфеля, максимально диверсифицированного и социально привлекательного для местного населения. В связи с этим обстоятельством каждый хозяйствующий субъект              должен              сформулировать собственную

корпоративную миссию, служащую долгосрочным ориентиром в развитии региона. Миссия призвана заложить пакет стратегических целей и задач, стоящих перед регионом, а также сформировать в сознании его жителей самобытность, исключительность и миграционную привлекательность территории. Содержание              миссии              обусловлено геополитическим

положением региона, своеобразием его культурных традиций, экономической ролью в государстве и приоритетами социальноэкономической политики,

В содержание миссии региона входят номенклатура продукции ведущих предприятий, обеспечивающих формирование доходной части региональной казны; особое географическое положение региона, его культурное и историческое своеобразие; конкурентное преимущество региона как экономической единицы, условия его туристической или миграционной притягательности.

Формулировка корпоративной миссии предваряет разработку стратегического плана регионального развития. Стратегический план необходим для исполнения таких функций, как привлечение инвестиций;

консолидация общества; консолидация интересов городских и региональных властей; выделение общественных приоритетов; совершенствование и рационализация системы управления.

Стратегический план не является уделом интересов узкокорпоративной группы и предполагает максимально полный учет интересов существующих в регионе экономических и политических сил и, как следствие этого, может быть разработан в строго определенной последовательности, обусловливающей порядок разработки и реализации фундаментальных задач. На первом этапе осуществляется отраслевая тематизация плана, на втором — экономическая, на третьем — политическая. Если отраслевая тематизация анализирует текущее состояние базовых отраслей региональной экономики, а экономическая — предполагает разработку экономически возможных приоритетов в реализации этих отраслей, то политическая тематизация призвана помочь достижению консенсуса между ведущими политическими силами как на местном уровне, так и на уровне взаимоотношения между структурами государственной власти.

В содержание стратегического плана на этапе отраслевой тематиза- ции входит по меньшей мере три элемента: анализ состояния отрасли, выделение проблем, а также прогноз и перспективы развития отрасли.

Анализ состояния отрасли целесообразно проводить по трафарету SWOT-анализа, характерной чертой которого является оценка текущего положения отрасли с точки зрения разработки конкретных стратегий. Метод SWOT включает в себя оценку фирмы по четырем параметрам: S — сила; W — слабость; О — возможности; Т — угрозы. При проведении анализа необходимо придерживаться определенного порядка. Выделение набора показателей, адекватно представляющих отраслевую систему. Оценка динамики развития этих показателей. Определение характера взаимодействия между показателями. Описание внешних условий, в рамках которых функционирует отрасль.

Сделанные на основе предварительного анализа выводы заносятся в трафарет SWOT в соответствующем порядке. Цель метода заключается в определении характеристик среды функционирования отрасли в разрезе четырех вероятных состояний (табл. 10): сильных сторон отрасли и открываемых в связи с этим возможностей;

сильных сторон отрасли и имеющихся угроз; слабых сторон отрасли и открываемых в связи с этим возможностей; слабых сторон отрасли и возможных угроз.

Таблица 10

Метод SWOT (определение характеристик среды отрасли)

Взаимодействие

состояний

Возможности

Угрозы

Сила

№ 1

№2

Слабость

№3

№4

В квадранте № 1 описываются достижения отрасли, подчеркивающие прочность ее позиций как внутри города, так и за его пределами. Анализ осуществляется с позиций того, какие перспективы открываются в связи с существующим положением отрасли.

В квадранте № 2 исследуются существующие и наиболее вероятные угрозы, возникающие в связи с проявлением сильных позиций отрасли. Определяются конкретные факторы этих угроз и условия, им благоприятствующие.

В квадранте № 3 определяются наиболее уязвимые позиции отрасли, влияющие на ее развитие. Уязвимость оценивается исходя из открывающихся возможностей этой отрасли в связи с общими тенденциями мирового развития. Сюда заносятся как раз те проблемы, отсутствие решения которых не дает отрасли успешно развиваться, однако нацеливает на перспективу их преодоления.

В квадранте № 4 обусловливаются наиболее слабые позиции отрасли, наличие которых напрямую угрожает самому ее существованию. Здесь же перечисляются основные факторы такой угрозы.

Одной из наиболее значимых задач на этапе планирования является выявление проблем. Для максимально полного учета сложившихся в отрасли проблем целесообразно воспользоваться трафаретом тематической карточки и карточки проблемы, которые необходимо разослать на предприятия и учреждения отрасли. В дальнейшем карточки собираются тематической комиссией, обрабатываются как качественно, так и количественно. Результаты обработки предполагают процедуру выделения проблем отрасли. Общая схема выявления проблемы, проводимая тематической комиссией, может выглядеть следующим образом:

описание проблемы; выделение основных целей и задач по преодолению проблемы. В рамках этого раздела необходимо выделить приоритеты в развитии отрасли. Здесь важно определить возможные направления в развитии отрасли, расположенные в порядке убывания; разработка конкретных мероприятий, призванных усилить состояние отрасли и ее конкурентные возможности.

При разработке мероприятий необходимо привести перечень постановлений, ГОСТов, технических заданий, утвержденных программ, проектов и других нормативных документов, способствующих реализации мероприятия. При представлении мероприятий необходимо обозначить стадию жизненного цикла в реализации мероприятия (замысел, научноисследовательская работа, опытно-конструкторская работа, проектная работа, внедрение проекта, производство, утилизация), состояние используемых ресурсов, а также временные рамки в прохождении этих стадий. Кроме того, требуется привести ожидаемый график финансовых поступлений от реализации представленных направлений, а также указать на целесообразность помощи и участия других отраслей. Описание мероприятий можно представить по следующей схеме (табл. 11).

Таблица 11

Трафарет описания мероприятий

Мероприятия по реализации стратегии

Методы

осуществления

мероприятий

Достигаемые цели (з адачи)

Показатели

эффективности,

характеризующие

результат

Составление прогноза и перспектив развития отрасли является завершающим этапом процесса планирования.

В качестве методологического инструмента Прогнозного раздела работы тематической комиссии целесообразно применить один из широко распространенных методов прогноза: метод простой экстраполяции; метод трендовой экстраполяции; морфологический метод; сценарный прогноз и нормативный метод прогноза (с прогнозом наиболее вероятных путей достижения заранее известной цели, стандарта, нормы).

Распределение полученной информации по трем разделам является достаточно условным, и вполне возможно совмещение этих разделов друг с другом. Критериями качества выполненной работы являются

полнота анализа отрасли, вовлеченность в ее разработку максимально возможного большинства ее представителей, репрезентативность в содержании ее проблем, точная оценка экономических и социальных последствий в реализации заявленных программ, реализм и научная достоверность.

Экономическая тематизация задается в рамках жестких бюджетных ограничений, будучи ориентированной на распределение бюджетных средств между заявленными отраслевыми подразделениями программ. На этой стадии стратегического планирования отбираются приоритетные направления в развитии региона, опирающиеся на выявленные на стадии отраслевой тематизации точки роста, максимально адаптированные к социальным и экономическим критериям отбора.

Заключительным этапом процедуры стратегического планирования выступает политическая тематизация, направленная на консолидацию интересов участвующих в обсулоденни плана общественно-политических сил. На этом этапе, организованном в виде учредительной конференции, происходит публичное обсуждение плана, разрабатываются меры по его реализации.

Исходным условием составления плана является определение субъекта и объекта планирования. При определении субъекта планирования необходимо выделение группы интересов в разработке и реализации заявленного плана; сил, способных реализовать этот план; ценностей, закладываемых в содержание плана.

При определении объекта планирования необходимо выделение обеспечивающих функционирование региона замкнутых хозяйственных систем; обоснование их отделения друг от друга.

При разработке стратегического плана возникает ряд проблем, решение которых дает возможность реализовать все заложенные в нем задачи и функции.

Во-первых, проведение инвентаризации и проектирования требует колоссальных материальных и интеллектуальных затрат, что является весьма значимым при узкой материальной базе региональной казны. Во- вторых, ведомственная разобщенность и отсутствие специализированного общественного института, ответственного за регулирование сопровождающих организационную работу по подготовке плана процессов. В-третьих, наличие ведомственного интереса, ориентированного на преувеличенную роль отдельных приоритетов, которым придается доминирующий характер. К тому же ведомственный фактор является в структуре региона ключевым организационным звеном в проведении какой-либо политики социального или технологического развития.

Организация

Организация как функция муниципального менеджмента предполагает закрепление за той или иной должностной единицей заложенной в план цели (задачи). В качестве инструментов такого закрепления могут быть использованы: распределение сфер ответственности между субъектами, координация взаимодействия между различными функциональными звеньями и уровнями, определение порядка финансирования и обеспечения ресурсами плановых целей и пр. Организация в системе муниципального менеджмента включает в себя ряд задач. Определение уровней в системе муниципального управления, распределение и закрепление полномочий между ними. Организация эффективного распределения финансовых потоков между уровнями и звеньями управления, закрепление устойчивых источников формирования бюджета. Определение оптимальной структуры управления администрацией органа власти. Организация взаимодействия функциональных и территориальных подразделений. Выбор оптимальной модели самоуправления. Организация кадровой работы в учреждениях местной власти.

Систему административного управления составляет взаимодействие

между тремя блоками:              общего мониторинга и стратегического

планирования; исполнительных подразделений и обслуживающих подразделений'. Каждый блок содержит перечень специализированных служб, деятельность которых координируется высшими должностными единицами.

Характер управления работой административного аппарата задается заложенным в ее основу типом организационной структуры (управления). Тип организационной структуры задает конкретную схему координации и контроля в работе функциональных подразделений администрации и служит формой распределения всех типов информации между основными командными уровнями и подразделениями.

К основным типам организационных структур следует отнести линейнофункциональный и программно-целевой. Линейно-функцио нальный — это такой тип организационной структуры территориального поселения, при котором распределение власти осуществляется путем сочетания линейных и функциональных связей, обеспечивающих целостность и взаимодействие функциональных и территориальных составляющих муниципального образования. Линейно-функциональный тип — наиболее устойчивая и популярная схема организационного управления. Отличительной ее чертой является учет отраслевых и территориальных интересов, равновесие, компромисс между которыми выступает важнейшим критерием эффективности работы органов власти. Основными функциональными подразделениями управления муниципальным образованием, закрепляемыми за соответствующими функциональными подразделениями администрации (департаментами, управлениями), являются здравоохранение, образование, строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, рынок жилья, инженерная инфраструктура, финансы, охрана природы, архитектура и градостроение, социальная защита населения, физкультура и спорт, муниципальный сектор экономики (муниципальное имущество), антимонопольная политика, чрезвычайные ситуации, международные связи, пресса и СМИ, политика в отношении военнослужащих и пр.

Содержание управления в структуре организации административного управления составляют линейные и функциональные связи. Линейные связи выражают зависимость данного должностного лица от другого согласно штатному расписанию. Руководители внутригородских районов (округов), директора департаментов и управлений муниципалитета подчиняются главе местного самоуправления. Департаменты распоряжаются выделенными для них, средствами в рамках своих функциональных обязанностей, периодически отчитываясь перед главой администрации. На заседаниях коллегий вопросы отраслевого (функционального) управления в обязательном порядке сох’ла- совываются с руководством территорий (округов).

Важнейшим направлением в развитии организационной структуры городских администраций в крупных городах России стало формирование программно-целевого типа управления, существенно отличающегося от линейно-функционального типа организации, восходящего к советскому периоду. Программно-целевой тип управления начал формироваться на крупных предприятиях в 20-х гг. XX в. в связи с усилением конкуренции на рынке и необходимостью диверсификации производства на конкурирующих предприятиях. Существенное расширение номенклатуры продукции и услуг на этих предприятиях потребовало перехода на новые принципы организации Производства

и управления. Их отличительной особенностью стало перераспределение властных полномочий по всей цепочке управленческой пирамиды в направлении усиления автономии подразделений предприятия. С точки зрения программно-целевого метода развитие муниципального образования может рассматриваться через совокупность реализуемых проектов, имеющих конкретные цели, ресурсы и временные рамки. «Программно-целевые структуры, — пишет Б. 3. Мильнер, — представляют собой организационные формы комплексного управления (с помощью специально создаваемых временных органов) всей производственной системой как единым объектом, ориентированные на отдельную цель... Задача программно-целевых форм управления состоит в обеспечении своевременного, качественного и экономического выполнения всех сформированных программ без нарушения сложившегося хода производства и процесса развития производственной организации»[45]. Су гыо программно-целевого метода управления является управление взаимно согласованными программами (проектами) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования, увязанными, по ресурсам, срокам, в соответствии с принятыми приоритетами, а также взятыми к исполнению на основе договоров или по закону федеральными и региональными программами развития.

К преимуществам программно-целевого типа управления следует отнести следующие: более глубокую проработку решений по функциональным направлениям; высокую компетентность специалистов, отвечающих за выполнение функций; высвобождение линейных менеджеров от части задач, решаемых функциональными руководителями; оперативность подразделений с широкими полномочиями; многоуровневую организационную структуру; делегирование полномочий; выделение функций стратегического управления и центральных функциональных служб.

К недостаткам в использовании программно-целевого метода организации следует отнести такие моменты, как:

явное различие мировоззрений специалистов разных подразделений, что приводит к трудностям функционирования организации как единого целого; различие, а иногда и взаимоисключаемостъ целей различных подразделений, что может приводить к конфликтам между подразделениями; независимость отдельных подразделений, наличие которой препятствует интеграции различных направлений деятельности; неспособность стимулировать внутреннее предпринимательство, которое в силу раздробленности организации доступно только высшему эшелону управления.

Одним из элементов программно-целевого типа организации в сфере государственного и муниципального управления является конкурсное размещение государственных и муниципальных заказов, обеспечивающее экономию бюджетных средств на основе создания условий равной конкуренции между подрядчиками. Начало этой практики было положено Указом Президента РФ № 305 от 08.04.1997 г. «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Именно в этот период во многих российских городах стал формироваться институт муниципального заказа, предусматривающий выделение местным бюджетом целевых расходных средств подрядчикам, способным в установленный срок и с наименьшими издержками выполнить полученный заказ.

Разработанные в крупных муниципалитетах на основе Указа Президента РФ положения о муниципальном заказе предписывают необходимость при превышении стоимости закупок определенного уровня (как правило, 1000 минимальных оплат труда) использования любого вида конкурса, что позволит значительно снизить стартовые цены на закупаемую продукцию и сэкономить бюджетные средства. Функциональные подразделения администрации, будучи самостоятельными юридическими лицами, имеют право заключать контракты, размеры которых не превышают этой суммы.

Основные этапы формирования и размещения муниципального заказа. Подготовка, согласование и утверждение бюджета; сводного проекта потребностей. Формирование сводного реестра предложений органов городского самоуправления на осуществление закупок с учетом выделенного финансирования (план муниципального заказа).

Составление главными распорядителями заявок на размещение муниципального заказа в соответствии с планом выполнения муниципального заказа и размещение соответствующим органом поступивших заявок на конкурсе методом запроса котировок или у единственного исполнителя. Заключение муниципального контракта (договора) на поставку товаров, работ или услуг на основании решения конкурсной комиссии или прямого договора на поставку товаров, работ или услуг. Регистрация договоров. Исполнение муниципального заказа, контроль исполнения[46].

Типы организационных структур следует отличать от моделей управления. Модели управления описывают соотношение основных организационных звеньев в структуре с точки зрения властных возможностей, определяемых полномочиями каждого структурного элемента. Тип организации фиксирует специфику самого подхода к построению структуры организации, особенностям принятия управленческих решений и характеру распределяемых полномочий.

При анализе модели управления устанавливаются характеристики объекта управления, в отношении которого вырабатывается перечень функций управления; определяется, каким образом и в каком порядке исполняется каждая функция. В соответствии с поставленными перед муниципальным образованием задачами, представляющие эти функции органы формируют между собой устойчивую структуру, закрепляющую отношения и взаимосвязи этих органов. В итоге складывается общая модель деятельности органов местного самоуправления. Различия между этими моделями означают различия в принципах перераспределения полномочий между подразделениями территориальной власти.

В основе дифференциации моделей организации местного управления лежит взаимодействие трех субъектов, традиционно представляющих типовую структуру местного управления: представительный орган (совет), местная администрация и высшее должностное лицо местного самоуправления — мэр. Соотношение между этими субъектами можно выразить в трех вариантах. Непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенциях представительного органа и выборного высшего должностного лица.

Все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа. Все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия1 население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).

Этим вариантам соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании будут использоваться в отношении структурных единиц наименования «мэр», «совет», «администрация»).

Наиболее популярной в России организационной схемой городского управления выступает модель «сильный мэр-совет» (рис. 8).

Характерной особенностью этой модели является то, что и мэр, и совет избираются всем населением. «Сильным» мэр называется в силу наличия ряда присущих ему в этой модели полномочий: мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Механизмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является местный референдум.

В рамках модели «слабый мэр-совет» (рис. 9) мэр избирается из числа депутатов совета. «Слабость» его заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету:              мэр не имеет права вето; формирование

администрации, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц администрации производится им с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены

решениями совета. Досрочное снятие полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.

НАСЕЛЕНИЕ

МЭР

АДМИНИСТРАЦИЯ

СОВЕТ

Рис. 9. Модель «слабый мэр-совет»

В данной модели наиболее полно воплощается принцип подотчетности исполнительной власти представительной, когда мэр избирается главным образом из числа парламентариев. Такая модель действует в Великобритании, где мэр избирается большинством голосов на собрании совета из числа советников. В соответствии с законом о мировых судьях 1968 г., мэр одновременно может совмещать должность мирового судьи, представляющего на местном уровне судебную ветвь власти, В России модель «слабый мэр-совет» распространена в сельских районах, а также в небольших городах, где нецелесообразно проводить жесткое различие между законодательной и исполнительной властями.

В модели «совет-администратор» (рис. 10) должность мэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий, дающих ему право на руководс тво местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта. Американский: исследователь Р. Бойтон считал эту модель наилучшей в истории США. В России еще в дореволюционный период данная модель также была достаточно широко распространена. В проекте нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» практическая реализация этой модели находит свое отражение в разделении функций главы муниципального образования и главы местной администрации. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах (модель «сильный мэр-совет»), либо представительным органом муниципального образования (модель «слабый мэр-совет») и становится высшим должностным лицом муниципального образования. Глава муниципального образования может быть и главой местной администрации, если при этом он оставит пост председателя представительного органа власти при избрании его на соот

ветствующую должность. Однако чаще всего глава местной администрации назначается на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение этой должности.

К недостаткам этой модели относят невозможность или затрудненность влияния населения на политику, проводимую администратором.

Комиссионная модель (рис. 11), встречающаяся в ряде городов США и Великобритании, отличается от остальных тем, что высшие должностные лица избираются отдельно от совета. Эта модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций. Характерное для этой модели отсутствие разделения властей способствует увеличению оперативности в принятии решений. В то же время в аппарат управления избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации, что является важным фактором в повышении профессионального уровня власти. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица. Влияние на деятельность избранных должностных лиц осуществляется через принимаемый советом бюджет территориального образования.

КОМИССИЯ

Выборное

лицо

Выборное

лицо

Выборное

лицо

1

г

Отдел

Отдел

Отдел

АДМИНИСТРАЦИЯ

Рис. 11. Комиссионная модель

Недостатком этой модели считается возможный бюрократизм, отстаивание комиссионерами интересов только своих подразделений, нарушение координации между подразделениями и, как следствие этого, утрата целостного видения стоящих перед сообществом проблем.

Особое значение в сфере управления муниципальными образованиями придается модели «мэр-собрание» (рис. 12), смысл которой наиболее полно отражает специфику местного самоуправления. Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социальнополитическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то модель «мэр-собрание» может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. В США данная модель реализуется на уровне таунов и тауншипов, где численность населения не превышает 25 тыс. человек. Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который осуществляет полномочия главы местного самоуправления. Что касается принятия местного бюджета, утверждения порядка его исполнения и определения контрольных полномочий, то эти функции определяются на общем собрании граждан, созываемом 1-2 раза в год. В особых случаях либо при крайней необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления.

МЭР

Собрание (сход)

Рис. 12. Модель «мэр-собрание»

В России наибольшее распространение в управлении городскими муниципальными образованиями получила модель «сильный мэр-со- вет», характерной чертой которой является совместная выборность главы администрации и представительного органа — городского совета. Такая модель утвердилась главным образом в крупных городах, где компетенция исполнительной и законодательной власти является строго разделенной. В крупных российских городах сформировалась типовая организационная структура управления городом, характерной чертой которой является сочетание отраслевого и территориального

принципов (рис. 13). Будучи избранным руководителем городской администрации, мэр тем не менее действует в узких границах бюджета, принятого городским, советом, определяя тактику и стратегию в исполнении принятых представительным органом власти решений. Однако, располагая правом оперативного использования бюджетных средств, глава местного самоуправления подчас довольно свободно распоряжается ими, допуская их нецелевое использование. Поэтому функцию организации никак нельзя оторвать от функции контроля, значение которой особенно важно в режиме управления бюджетными ресурсами.

(^Городской совет^)

*

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ

Г

АДМИНИСТРАЦИЯ ГОРОДА

1 Г

1              1

Департаменты по отраслям

Департаменты по отраслям

Департаменты по отраслям

Департаменты по отраслям

ОКРУГ 1

ОКРУГ 2 ОКРУГ 3 ОКРУГ 4

ОКРУГ 5

Рис. 13. Типовая организационная структура управления городской администрацией

Важнейшим звеном в реализации функции организации является организация кадровой работы в системе муниципального управления. Основными направлениями такой работы является не только управление персоналом администрации муниципального образования, но и привлечение к решению муниципальных проблем субъектов гражданской инициативы, депутатов представительных органов власти, предприятий различных форм собственности, рядовых граждан.

Естественно, что основная роль вдохновителей и распорядителей всех форм муниципальной деятельности отводится аппарату муниципальных органов власти, костяк которого составляют муниципальные служащие категории В, осуществляющие свои функции на профессиональной

основе. Система эффективного управления муниципальной службой может оказаться возможной при выполнении ряда задач: планирование кадров, отбор и подбор муниципальных служащих, разработка методологии оценки результатов труда, мотивация и контроль, развитие персонала, планирование карьерного роста, а также технология кадрового учета.

Планирование штата сотрудников муниципальной службы должно отвечать критериям бюджетных возможностей, конкретных целей, закрепленных за органами власти, а также экономической и социальной целесообразности. Численность штата сотрудников не должна быть жестко ограничена, также при планировании необходимо учитывать все изменения, связанные с процессами перераспределения полномочий между уровнями власти, делегирования муниципальных полномочий на территориальный уровень, трансформации принципов организации местного самоуправления. Ключевым показателем, закладываемым в определение оптимальной численности аппарата управления, является показатель.среднегодового списочного состава (С), на основе использования которого определяются такие важные факторы кадровой работы, как текучесть кадров (Уволенные / С), коэффициенты выбытия кадров (Выбывшие / С) и замещения (Принятые-Выбывшие / С) и др.

Л При отборе кадров муниципальной службы региональным законодательством для соискателей может быть предусмотрено прохождение конкурса на замещение соответствующих должностей. Основными квалификационными требованиями являются уровень и профиль образования, стаж и опыт работы по специальности, а также особые заслуги соискателя, достигнутые им в решении определенного рода задач. Для бесперебойного обеспечения кадрового потенциала муниципального образования предусматривается создание кадрового резерва, призванного сократить сроки поиска и набора кадров определенного профессионального уровня. Прохождение конкурса может включать в себя комплекс испытательных процедур, тестирование или собеседование.

Разработка методологии оценки управленческого труда муниципальных служащих не может быть простой, поскольку охватывает специфическую деятельность, результаты которой нельзя увидеть в укороченной перспективе. Реально оценка труда муниципальных служащих выполняется в рамках периодически проводимых аттестаций, позволяющих присваивать соискателям квалификационные разряды. Для объективной оценки представителей управленческого аппарата часто используется система нормативов (стандартов), позволяющая упоря

дочить критерии оценки их труда. Причем применяться здесь могут не только количественные, но и качественные критерии.

Мотивация и контроль как функции организации деятельности персонала призваны дополнять друг друга. И если последняя является средством административного влияния вышестоящих управленческих звеньев на организационное поведение служащего, то первая служит внутренним стимулятором их нацеленности на санкционированные высшим руководством результаты. Мотивационные факторы могут иметь как материальные, так и нематериальные источники. Материальные задаются действующими в экономической сфере системами заработной платы, а нематериальные включают в себя комплекс мер по созданию благоприятных условий служебного продвижения работника, улучшения условий его работы и быта.

Благодаря фактору развития персонала достигается возможность повышения профессионального уровня муниципального служащего посредством прохождения              им курсов повышения квалификации,

профессиональной переподготовки или получения профилирующего высшего образования. Еще одним средством развития персонала является стажировка, в связи с чем обеспечивается приобретение служащим необходимого для его непосредственной работы опыта.

Продвижение персонала предполагает выработку в недрах аппарата управления справедливой и эффективной схемы кадрового роста, что позволит не только мотивировать сотрудника к самоотверженному и осмысленному труду, но              и сделает возможным привлечение к

муниципальной службе наиболее сильных и подготовленных менеджеров.

И наконец, правильно              организованный учет кадров позволит

руководству муниципальных органов власти отслеживать кадровые потоки в организации, определять узкие места в работе с персоналом и изыскивать оптимальные схемы перераспределения функций между различными подразделениями аппарата с целью рационализации его текущей работы.

Привлечение внешних сил для выполнения задач муниципального значения способно оказаться действенным, если муниципалитет выработает единые «правила игры», позволяющие заинтересовать хозяйствующие субъекты на конкурсной основе участвовать в решении актуальных для сообщества задач. С целью создания условий для более эффективного выбора подрядчиков на выполнение муниципальных заказов необходимо сделать более открытым доступ к получению заказа широкому кругу исполнителей. Огромное значение в связи с этим отдается технологии управления проектами, к овладению которой />

надлежит подготовить максимально большое число предпринимательских единиц. Управление проектом — это способ руководства и координации разрабатываемыми на уровне хозяйствующих единиц программами с целью решения комплексных задач народнохозяйственного значения путем расчета технико-экономических параметров, приходящихся на каждое звено жизненного цикла проекта. Основными направлениями деятельности органов муниципальной власти по организации проектной деятельности являются: создание эффективной системы оценки и отбора бизнес-планов (проектов); поиск инвесторов и источников финансирования проектов; подготовка оптимального режима финансирования проекта, его графика; учет и страхование рисков; обеспечение ресурсной базы реализации проекта.

Муниципалитет должен вступить в партнерские отношения со всеми заинтересованными сторонами, с тем чтобы муниципальные услуги, оказываемые через реализацию проектов, способствовали исполнению муниципалитетом его непосредственных функций. Такими сторонами выступают страховые компании, банки, консалтинговые и строительные фирмы, общественные организации, крупные инвесторы, т. е. те, кто способен сформировать необходимую ресурсную и организационную инфраструктуру для подготовки и реализации проекта, оказывая конкретную помощь его вдохновителю.

Контроль и мотивация

Контроль как в государственной, так и в муниципальной сфере, подразделяется, в соответствии с принципом разделения властей, на три вида: исполнительный, законодательный и судебный. Исполнительный контроль связан с возможностью административного влияния на работу исполнительных органов власти различных уровней, ведомств и отраслей с ориентацией на реализацию основных направлений стратегического развития. Законодательный контроль предполагает правоспособность отдельных специализированных органов на территории оценивать соответствие деятельности субъектов различных уровней действующему законодательству. Судебный контроль опирается на отлаженную в судебной системе практику согласования решений между различными институтами судебной власти, установленный порядок принятия к производству и рассмотрения дел и пр.

В зависимости от целей и характера осуществления контрольных функций контроль может быть стратегическим либо оперативным. Стратегический контроль предусматривает отслеживание соответствия деятельности хозяйствующих субъектов намеченным в стратегическом плане целям. Осуществление стратегического контроля является возможным при налаживании эффективного оперативного контроля, нацеленного на выполнение задач функциональными подразделениями региональной власти. Обязательства по использованию того или иного вида контроля должны быть равномерно распределены между уровнями власти.

К числу принципов организации государственного и муниципального контроля, определяющих условия реализации функций публичной власти, следует отнести следующие принципы: законности; плановости; полноты и достоверности информации о контрольных объектах; целевого использования финансовых средств; эффективности контрольной деятельности и гласности.

Принцип законности нацеливает при организации муниципального контроля на строгое соблюдение законности, являющейся непременным условием легитимации местной власти и ее приближенности к повседневным нуждам населения. Плановость обеспечивает последовательность и взвешенность принимаемых на муниципальном уровне решений. Орган управления не имеет права рисковать и обязан достигать результатов в строгом соответствии с принятыми задачами и выделенными для их реализации ресурсами.

При реализации принципа полноты и достоверности информации выполнение требования адекватного и взвешенного решения становится возможным только при наличии полной и точной информации о сферах, подконтрольных административным органам.

Принцип эффективности контрольной деятельности предполагает закладку в ее режим действия механизма, позволяющего отслеживать и замерять процесс, результаты этой деятельности, оптимизировать режим совершенствования контролируемого объекта.

Благодаря принципу гласности обеспечивается публичный характер принимаемых на территории решений, информированность широкой общественности о работе муниципальных органов власти, общественной жизни на территории.

Необходимо различать также внутрифирменный (организационный) и текущий (производственный) контроль. Первый связан с регулированием деятельности служащих, оценкой исполнения ими своих обязанностей и корректировкой вверенных им функций. Второй —

призван обеспечить исполнение целей и задач административным аппаратом в целом на основе соблюдения контрольных нормативов состояния и функционирования объекта управления. Внутрифирменный (организационный) контроль опирается на тщательно разработанную систему должностных инструкций и аттестации, лежащую в основе организации деятельности административного аппарата. Текущий (производственный) контроль предполагает выработку оптимальной схемы функционирования объекта управления и адаптацию к ней организационной структуры. Механизм организации текущего (производственного) контроля включает в себя формирование благоприятных условий для развития представляющих основные социально-экономические сферы субъектов, взаимодействие с которыми способствует восполнению доходной базы территории, а также для эффективного размещения производительных сил в регионе.

Особенностью контроля в сфере кадрового регулирования является жесткая регламентация функциональных обязанностей служащих нормативными актами. Всю совокупность кадровой документации, обеспечивающую условия для контроля за деятельностью лиц, занимающих государственные и муниципальные должности, можно условно разделить на пять взаимосвязанных блоков: организационные документы (должностные инструкции, штатное расписание, регламент работы), распорядительные (приказы и распоряжения по кадрам), информационно-справочные (протоколы, акты, переписка, графики, касающиеся кадровых процессов), учетные и персональные (личное дело)1.

В целом на муниципальном уровне контроль выполняет три функции: стимулирующую, фискальную и санкцнонную.

Стимулирующая функция контроля направлена на предоставление благоприятных условий и льгот тем предприятиям, деятельность которых является полезной для региона, муниципалитета и находится в русле приоритетных задач развития территории.

Фискальная функция контроля нацелена на поддержание бюджетной и налоговой дисциплины физическими и юридическими лицами, чья производственная деятельность протекает на территории муниципалитета; плательщиками местных налогов и сборов, использующих территорию муниципального образования и объекты закрепленной за ней собственности с целью получения прибыли. В России фискаль-

' Иванов В. В., Коробова А. Н. Муниципальный менеджмент: Справочное пособие. — М.: Инфра-М, 2002. — С. 351.

ная функция менее всего выражена в деятельности местных органов самоуправления, поскольку муниципалитеты наделены крайне низкой долей собственных средств, а сбором налогов занимаются, как правило, представители государственной власти.

Санкционная функция контроля направлена на разработку средств административного влияния и запретительных мер в отношении субъектов, чья деятельность наносит ущерб населению, проживающему на территории этого муниципального образования. Исполнение санкцион- ной функции органами местного самоуправления представляется необходимым элементом муниципальной власти как публичного общественного института, призванного защитить Первоочередные интересы жителей в местах их компактного проживания.

Объектом муниципального контроля являются договора, обязательства предприятий, бюджеты, целевые программы, собственность и фонды общественных организаций и местных органов власти.

В зависимости от характера используемых средств деятельности выделяются следующие виды контроля: служебный, санитарный, средо- вой, юридический и финансовый.

Служебный контроль означает деятельность но отслеживанию и регулированию текущих оперативных задач, опирающуюся на сложившуюся структуру функциональных обязанностей среди членов организации. Целыо служебного контроля является обеспечение бесперебойной работы производственной системы в рамках сложившегося режима работы. Инструментами служебного контроля выступают регламент и должностные инструкции.

Санитарный контроль призван отслеживать и регулировать деятельность хозяйствующих субъектов в сфере соблюдения норм санитарной безопасности производственного процесса. Производственный процесс в системе регионального управления находит свое выражение в производстве услуг, имеющих тесную привязку к реализации территориального интереса и формирующих соответствующий уровень валового регионального продукта. К перечню инструментов санитарного контроля относятся нормативы выбросов и расходов материалов, а также сведения о заболеваемости населения на территории.

Средовой контроль — это деятельность уполномоченных органов по отслеживанию и регулированию взаимоотношений между хозяйствующими субъектами и населением в области использования природных ресурсов и поддержки качества среды, формирующегося в ходе природопреобразующей деятельности предприятий. Инструментом средового контроля является лицензирование и аудит хозяйствующих

субъектов, чья деятельность в наибольшей степени оказывает воздействие на природную среду.

Юридический контроль является средством правового обеспечения производственного процесса, а также обоснования принимаемых на территории решений с учетом действующего законодательства. Инструментом юридического контроля является законодательство всех уровней, а также решения судебных органов.

Объектом финансового контроля является, главным образом, бюджет в части расходов на строго определенные цели. Разделение финансового контроля на предшествующую, текущую и последующую стадии дает возможность последовательного учета расходования бюджетных средств в соответствии с графиком исполнения плановых задач.

Особенностью контроля в муниципальной сфере является проверка режима реализации функций предприятиями и учреждениями, работающими в пределах конкретной территории, на предмет выявления их способности выполнять действующие на данной территории социальные нормативы. При этом контроль может выполняться на одном из уровней: административном, отраслевом и окружном.

Целью административного контроля является подчинение деятельности исполнительного звена принятым в сообществе образцам и схемам организационного поведения. Административный контроль осуществляется по основным позициям внутрифирменного регулирования: контрольным заданиям, должностным инструкциям, регламентам.

Отраслевой контроль базируется на количественных показателях индикативного плана для ведущих функциональных подразделений территориального образования. Исполнение этого вида контроля предполагает оценку обеспечения проектируемых схем деятельности исполнительного звена ресурсами, распределенными соразмерно принятым на уровне отраслей планам.

Окружной контроль охватывает территориальный аспект в механизме муниципального регулирования. Данный вид контроля предполагает закладку в основу наблюдения сведений низовых территориальных звеньев по основным позициям статистической отчетности: социальных паспортов микрорайонов, отчетов об использовании целевых бюджетных средств и пр.

Осуществление функции контроля предполагает последовательное прохождение следующих стадий: формулирование стандартов (нормативов); определение допустимых отклонений; корректировка контролирующей деятельности.

Стандарты (нормативы) задают ориентиры социально адаптируемых целей муниципального образования, обеспеченных ресурсами. Наиболее значимыми в системе муниципального управления являются стандарты государственного уровня и стандарты местного (регионального) уровня. К первым относятся показатели минимальной заработной платы, минимальной пенсии, минимальной обеспеченности жильем человека и т. д. Ко вторым — привязанные к району минимальная потребительская корзина, районные (поясные) коэффициенты и т. д.

Процесс контроля — это процесс диахронный, т. е. по времени он охватывает как начальную стадию управления, так и ее заключительную часть. Осуществление контрольной деятельности во времени, с учетом ее особенностей, приходящихся на каждую точку кривой жизненного цикла, является ее важнейшей родовой характеристикой и делает актуальным деление на предварительную, текущую и заключительную стадии, приходящиеся на две ключевые формы: входной и выходной контроль.

Входной контроль призван осуществлять функции наблюдения и регулирования поступающих в аппарат управления информационных потоков. В содержание такой информации должны быть включены сведения о материальных, финансовых и энергетических источниках деятельности организации, об их кадровом обеспечении. На входе контролирующие органы должны следить за тем, чтобы все задания, вытекающие из схемы стратегического планирования, были правильно распределены, чтобы каждый из членов организации четко представлял себе, что он должен делать, какова его ответственность за допущенные нарушения. Входной контроль необходим также для оценки состояния организационной системы и ее уязвимых мест — своеобразных каналов ее возможного разрушения.

Объектом входного контроля являются поступающие в организационную систему потоки, служащие исходным условием функционирования организации. К перечню этих потоков следует отнести: материальные (оборудование, сырье, ресурсы); технологические (ноу-хау, патенты и пр.); кадровые (персонал); организационные (нормативно-правовые документы, распоряжения вышестоящих органов власти); информационные (письма и обращения граждан); финансовые (платежные документы и пр.).

Важнейшим условием, предваряющим Процедуру контроля, является доведение до исполнителей текущих целей организации. Для этого контролирующий субъект должен обязательно знать, что должно получиться на выходе и как это лучше реализовать. Контроль не должен внушать страха, и поэтому целью контроля будут являться не запрет или угрозы, а поддержание оптимального режима в работе подчиненных. Контроль должен быть большей частью предупреждающим, чем констатирующим.

Теория муниципального управления определила ряд методологических инструментов организации контроля, применение которых на практике повышает его действенность.

Среди наиболее простых и эффективных способов организации входного контроля выделяется матричный метод организации контроля. Он позволяет соотнести два уровня информации, что дает возможность анализировать различные параметры деятельности в разрезе запланированного результата.

Представление об одном из вариантов установления входного контроля при отборе персонала на работу в местные органы власти дает табл. 12. Квадраты оценочной матрицы могут быть заполнены экспертными баллами, значение которых выражает соответствие того или иного личностного качества конкретному должностному уровню.

Приведенная выше матрица позволяет контролирующему субъекту определи ть основные критерии, на основании которых может быть осуществлен набор специалистов соразмерно выполнению наиболее значимых для администрации работ в сочетании с принятыми стандартами поведения, личностными качествами или физическими характеристиками кандидатов.

Другим возможным вариантом использования матричного метода является способ определения степени ответственности контролирующих органов за исполнением плановых заданий (табл. 13).

В зависимости от степени ответственности контролирующих лиц (органов), выражающейся в наличии положительной и отрицательной корреляций, целесообразно выделить две формы контроля (прямой и косвенный), предопределяющие специфику соответствующих мероприятий ответственными лицами.

Прямой контроль, обозначенный символом прямой корреляции («+» на схеме), ориентирован на внешнее регулирование деятельности работников, на гармонизацию групповой и индивидуальной мотивации, на выполнение четких и определенных задач, поставленных руководством. Тогда как косвенный контроль, сопряженный с наличием отрицательной

Таблица 12

Матрица оценки личных качеств при отборе персонала

Уровень

аппарата

Профес

сионализм

Аккурат

ность

Работоспо

собность

Честность

Компетент

ность

Здоровье

Заместитель

директора

департамента

9

7

8

7

9

7

Начальник

управления

9

7

9

8

8

7

Главный

бухгалтер

9

7

8

6

8

9

Начальник

отдела

8

9

7

9

8

7

Начальник

информационной

службы

6

8

8

7

6

8

корреляции («-» на схеме), призван регулировать деятельность работников изнутри, делая это либо за счет использования непрямых методов стимулирования мотивации к труду, либо посредством корректировки вызывающих это стимулирование факторов. «О» означает отсутствие закрепленных контрольных полномочий в данной сфере для конкретного должностного лица.

Представленное распределение контрольных функций между различными должностными уровнями отвечает критерию необходимого разнообразия и служит средством оптимального распределения контрольной нагрузки между управленцами с учетом имеющихся объе-’ мов их полномочий.

Выходной контроль — деятельность по управлению отношениями в организации, основанная на необходимости отслеживания результатов производственных заданий, их текущего анализа и последующей корректировки. Выходной контроль призван осуществить функции наблюдения и регулирования текущих в недрах организационной системы процессов. Специфической чертой выходного контроля является его непланируемость, остаточность. В системе муниципального менеджмента специфика выходного контроля заключается в том, что по результатам деятельности административных органов власти судят о работе всего аппарата управления на всех рабочих стадиях.

К перечню объектов выходного контроля следует отнести: контроль качества результатов труда; контроль дисциплины труда; контроль соответствия продукции существующим законам, распоряжениям и внутреннему регламенту.

На выходной контроль приходится главным образом заключительный этап в создании системы контроля — этап измерения и сравнения результатов с заданными стандартами, после прохождения которого продукт управления выходит за рамки прямого воздействия. Наиболее популярным видом выходного контроля является контроль за качеством результатов управленческого труда. Его философию выразил знаменитый закон Мэрфи: «Недовыполнение задачи встречается намного чаще, чем перевыполнение». Неблагоприятным для управляющего последствием этого закона является тенденция к снижению качества продукции, на которое приходится львиная доля возможных ошибок в управлении.

При организации выходного контроля необходимо соблюдение ряда правил.

Таблица 13

Матрица закрепления сфер ответственности за должностными лицами

Должностной

уровень

Своевременность выплаты зарплат бюджетникам

Исполнение нормативов по ЖКХ

Проведение

аттестаций

Качество

Сроки

исполнения

Мэр

+

0

0

Директор

департамента

+

+

+

Начальник

управления

0

+

+

+

Начальник

отдела

0

+

+

Специалист

0

-

-

0

+

Функции контролера на входе и выходе должны быть разделены между различными людьми. Контролирующее лицо должно быть подробно инструктировано

о нормах и стандартах, критериях качества, подведомственных подразделениях. Основное назначение выходного контроля направлено на внушение исполнителю мысли о том, что от его работы зависит судьба как всего предприятия, так и его собственная.

Институциональными единицами администрации, берущими на себя функции контроля, являются организационный, нормативно-правовой отделы, пресс-центр, общий отдел, контрольно-ревизионная комиссия, отдел по работе с населением, письмами и обращениями граждан и др.

В муниципальном менеджменте контроль выполняет конституирующую и регулирующую функции. Значение конституирующей функции состоит в том, чтобы определить общие правовые рамки деятельности субъектов территориального образования, их статус и место в систё- ме общественных отношений. Регулирующая функция заключается в упорядочивании текущей деятельности этих субъектов, а также отражает принятый в данном сообществе порядок подготовки и принятия решений. Конституирующую функцию муниципального контроля выполняет устав муниципального образования (в ряде стран — хартии), тогда как регулирующую — регламент работы его представительных и исполнительных органов.

Мотивация как функция муниципального менеджмента имеет свои особенности. Главная из них состоит в том, что стимулирование труда муниципального служащего в меньшей степени, чем других категорий работников, определяется размерами заработной платы. Заработная плата как в государственной, так и в муниципальной службе сравнительно невелика и за последние несколько лет для большинства категорий не превышает средней заработной платы в промышленности. И это одна из причин существенного снижения престижа государственной и муниципальной службы, способствующая высокой текучести кадров в этой сфере. Демографический анализ кадрового состава государственной и муниципальной службы свидетельствует о преобладании служащих в возрасте от 41 до 45 лет. Пришедшийся на начало третьего тысячелетия значительный приток молодежи в органы муниципальной власти вызван значительной заинтересованностью местных властей в нахождении нестандартных форм решения актуальных проблем. Достаточно выраженная готовность молодежи, прежде всего выпускников вузов, поступить на работу в органы власти диктует

ся, главным образом, действующим статусом государственного (муниципального) служащего, а также широкими возможностями и перспективами, которые открывает пребывание на соответствующих должностях. В ходе своей текущей деятельности молодой человек не только получает некоторые навыки работы в административной сфере, но и обретает связи, полезные знакомства, позволяющие ему легче реализовать свою карьеру даже в случае ухода из органов власти. Вместе с тем законы о государственной и муниципальной службе предоставляют человеку значительные преимущества перед другими категориями работников — возможность бесплатно повысить свою квалификацию и профессиональный уровень, пенсионное обслуживание за выслугу лет, обязательное государственное страхование, возможность предоставления жилья, служебного транспорта и пр. Все это служит естественным фоном для создания мотивационного эффекта при отборе и координации работ административного персонала региональных органов власти.

Принятие решений

Принятие решений в системе государственной и муниципальной власти имеет свои особенности, связанные главным образом с тем, что вынесенный вариант решения должен быть не только эффективным, но и признанным большинством населения, а также отвечать критериям легитимности и справедливости. Центральными субъектами, участвующими в подготовке и принятии решений на государственном уровне, являются глава государства, правительство, законодательный орган власти, а также Конституционный и Верховный суды. В сферу принятия таких решений входят вопросы выбора приоритетных направлений социально-экономического развития страны, обеспечения ее безопасности, защиты интересов ее подданных как внутри страны, так и за ее пределами, поддержки и развития ее ключевых институтов и пр. На местном (региональном и муниципальном) уровне главными инициаторами в принятии решений местного значения также выступают представители основных ветвей власти, локализованных в том или ином территориальном образовании.

Решения, принимаемые органами власти, предопределяют реализацию различных направлений государственной и муниципальной политики, разделенных по основным функциональным блокам:              политические,

экономические, правовые, этические, технические и т. д. Будучи выстроенными в комплексную систему функций территориального образования, решения, принимаемые различными категориями

должностных лиц аппарата управления, приобретают особый характер, определяемый их местом в структуре взаимодействия этих функций друг с другом. Следовательно, конкретные виды управленческих решений производны от состояния параметров системы управления. В зависимости от уровня целей разработанного плана выделяют стратегические и оперативные решения. Организационные особенности обусловливают проявление сложных (комплексных) и простых, одно- и многокритериальных, гибких и жестких, штатных и внештатных решений. Условия контроля, интегрированные в систему управления, обеспечивают использование прямых и косвенных, предварительных, текущих и реализационных решений. А функция прогнозирования становится основой для выделения пробных и упреждающих, ситуационных и целевых, кратко, средне- и долгосрочных решений.

Порядок в принятии эффективного управленческого решения включает, как правило, прохождение следующих стадий: описание проблемной ситуации; формулировка проблемы, требующей разрешения; предварительный анализ, выдвижение гипотез; установление целей и задач; определение критериев; поиск, анализ и сопоставление альтернатив, вариантов решения; оценка риска; выбор оптимального варианта решения; разработка плана реализации принятого решения.

Непременным условием принятия решения в муниципальном образовании является обязательный учет мнения населения, трансформированный в перечейь необходимых организационных норм, обеспечивающих уверенность в целесообразности принимаемых решений. Данное условие полнее всего может быть обеспечено путем разработки соответствующего закона, предусматривающего особую процедуру принятия решения уполномоченными для этого органами власти с соблюдением всех демократических принципов. В зависимости от уровня управления, схемы принятия решений государственными и муниципальными органами прописываются соответственно в Конституции страны, уставах регионов и муниципальных образований. Уставами предусмотрены нормативные и ненормативные наименования актов. Нормативные наименования называются постановлениями, ненормативные распоряжениями.

Важнейшим средством в принятии решений представительными органами власти является регламент. Регламент включает в себя перечень предписаний, позволяющих определить порядок в принятии управленческих решений на базе структуры административного органа в границах выделенных в нем полномочий и распределения ответственности между индивидуальными членами.

Основными элементами регламента являются порядок созыва сес-' сий, парламентских слушаний, заседаний комиссий и комитетов; кворум; полномочия депутатов; определение субъектов законодательной инициативы; порядок обсуждения законодательных инициатив и их принятия (чтения); порядок применения права вето.

Регламенты имеют несколько разновидностей: регламент проведения совещаний и сессий; регламент прохождения документов и регламент принятия решений.

Регламент проведения совещаний и сессий призван упорядочить работу на крупных представительных мероприятиях с точки зрения организации работы и экономии рабочего времени. Структуру регламента составляют несколько разделов, среди которых общие положения, планирование работы, организационные мероприятия. Организационные мероприятия, в свою очередь, включают в себя следующие составляющие: порядок подготовки вопросов; порядок проведения организационных мероприятий; определение полномочий участвующих в организации субъектов; порядок проверки реализации полномочий; время, отводимое на доклады и выступления; ведение протоколов; публикация регламента; порядок изменения регламента.

Регламент документооборота заключается в порядке регистрации и передачи проходящих через управленческие звенья распорядительных документов на основе действующих нормативных документов. Соответствующий вид регламента предполагает наличие трех звеньев в прохождении документа. Входная стадия, на которой документ принимается к рассмотрению органами власти в соответствии с принятыми на себя полномочиями. Стадия рассмотрения документа, которой предписывается делегирование полномочий на анализ документа соответствующей

службе, должностному лицу, чьи функции наиболее близки к профилю зафиксированной в документе проблематики. Выходная стадия в прохождении документа, призванная зафиксировать реакцию на содержание входящего документа на базе действующих в административном органе нормативов.

В целом описание регламента документооборота можно представить в виде таблицы (табл. 14).

Регламент принятия решений определяет порядок в подготовке и принятии решений между управленческими уровнями и рядами.

Регламент принятия решений включает в себя следующие разделы: структуру административных органов; полномочия должностных лиц; порядок выборов должностных лиц; текущую деятельность по координации (образование комиссий и рабочих групп); распределение финансовых потоков.

Ключевыми подразделениями регламентов являются правосубъектность выносимых решений, порядок внесения проектов, принятие нормативных актов (1-е, 2-е, 3-е чтения), установление контрольных сроков подачи и рассмотрения документов, порядок утверждения должностных лиц, порядок взаимодействия главы совета и главы администрации муниципального образования, порядок отчета главы администрации и процедура его возможного отзыва, способы разрешения споров между ветвями власти, а также порядок рассмотрения запросов депутатов, жалоб населения.

В условиях вхождения региональной власти в систему государственного управления и созданной в связи с этим сложной иерархической структуры политической власти, возникает проблема разграничения законодательных и контрольных полномочий между ее уровнями. В решении этой проблемы используется сочетание законов как средств долговременного правового регулирования и подзаконных актов, обладающих строго ограниченной сферой применения.

Важнейшим политическим институтом, призванным утвердить публично-властные решения на основе активного участия жителей, а также при определении основных направлений в развитии территорий методом общего голосования, является референдум. Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального

Таблица 14

Структура регламента документооборота

Входящие документы

Должностная функция

Исходящие документы

Наименова

ние

Регламетиру- ющий документ

Наименова

ние

Исполнитель

Наименование

Регламентирующий

документ

образования. В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе. Голосование осуществляется тайно, контроль над волеизъявлением граждан не допускается. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чыо компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое па местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Порядок назначения и проведения Местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ.

Важно отметить, что на референдумы местных территориальных образований не могут быть вынесены вопросы досрочного прекращения, приостановления или продления сроков полномочий органов власти, формирования состава органов власти, формирования и изменения внутренних финансовых обязательств, местного бюджета, местных налогов и сборов, принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению безопасности и здоровья населения и пр.

Наряду с референдумом одной из форм работы с населением общественными организациями на территории являются опросы, по результатам которых формулируются предложения для решения общественно значимых проблем. В отличие от референдума, опрос не имеет силы обязательного решения, однако органы государственной и местной власти не вправе не учитывать выявленное в ходе опроса мнение жителей и должны использовать его в процессе своей деятельности.

Значительная роль в разработке и принятии решений отводится информатизации процесса управления. Благодаря информатизации региональные власти оперативно обобщают информацию и повышают эффективность использования управленческих технологий, взаимодействуют со всеми заинтересованными структурами, упорядочивают процесс контроля состояния ключевых сфер жизнеобеспечения.

Область применения информационных технологий в практике местного управления включает в себя различные сферы жизни общества, но особенно актуальным представляется их использование в таких сферах, как оценка и регистрация земельных участков, состояние и ве

дение реестра собственников объектов недвижимости, оперативный учет потребителей коммунальных услуг, ведение учета состояния зданий, коммуникаций и лицевых счетов граждан, юридических лиц и пр.

Информационное обеспечение муниципального управления вбирает в себя два компонента: технические средства и программное обеспечение. На основе соотношения между компонентами судят о степени развития информационного обеспечения муниципалитета, объеме его оперативных возможностей.

Информационная поддержка принятия решения предусматривает создание баз данных, используемых для оперативного управления протекающими на территории социально-экономическими процессами. Наиболее характерными базами данных для управления на местном уровне являются социально-демографические (паспортный стол, данные отдельных категорий граждан, общественных организаций, учреждений; списки избирателей); жилищно-коммунальные (финансово- лицевые счета, потребление ресурсов, технические параметры жилого фонда и инфраструктуры);              финансово-экономические              (характеристики

хозяйствующих субъектов, бизнес-проекты, результаты маркетинговых исследований, натуральные и финансовые плановые показатели, фактические и плановые расходы и доходы по синтетическим и аналитическим счетам); делопроизводственные (нормативнораспорядительные документы, служебная корреспонденция, кадры) и географические (ГИС) (земельный кадастр, строительство, транспорт, экологическое состояние, криминальная обстановка, размещение служб, текущее местонахождение объектов)[47].

Наличие тщательно подобранных баз данных является условием для создания различных моделей, имитирующих характер взаимодействия множества элементов, составляющих смежные информационные блоки. Использование таких моделей позволяет варьировать различными комбинациями решений, подбирать наиболее эффективные их варианты.

Важнейшим средством в принятии управленческих решений в регионах сегодня становятся ГИС-технологии. Благодаря разработанным пакетам комплексных программ Arc View и Map Info, местные органы власти составляют базу данных о состоянии зданий и сооружений, объектах инженерной инфраструктуры, транспортных коммуникациях, социальноэкономической структуре населения, криминогенных

и экологически неблагоприятных территориальных зонах и пр. Отображение этих данных на электронных картах позволит наглядно обозначить пространственно локализованные проблемы территориального образования, организовать постоянно действующий мониторинг за состоянием жилых домов и коммуникаций, предоставив органам власти объективно разрабатывать приоритеты в              осуществлении              бюджетного

процесса и оптимально распределять средства на исполнение целевых программ.

Графическую плоскость отображения              пространства              обследуемой

территории составляют два звена пространственной информации: вектор и растр. Векторная модель, используемая в большинстве ГИС и CAD- системах, базируется на представлении информации, имеющей объектную форму и измеряемой методами математической статистики. Векторные данные кодируются в виде точек и линий, имеющих тесную привязку к координатам. В структуре обследуемого пространства действие вектора обусловливают такие объекты территории, как шоссейные дороги, объекты с высокой степенью мобильности населения, ее концентрации (аэропорты, вокзалы, промышленные зоны и т. п.).

Вектор определяет ряд показателей:              направление,              координаты,

мощность и длина. Направление вектора выражает степень притягательности отдельных участков территории, располагающих наилучшими условиями максимальной доступности. По направлению векторов закладываются проекты новых застроек, резерва в развитии населенных пунктов, размещения общественно значимых объектов. Координаты вектора устанавливаются              на линии              пересечения

горизонтального и вертикального рядов пространственного континуума. Контрольными точками координат являются начало вектора и его конец, определяемые соответственно начальным и финальным на данный момент звеньями пространственного перемещения в плоскости действия вектора. Мощность вектора выражает степень охвата его действия в рамках собственных границ и является пропорциональной количеству примкнувших к нему коммуникационных каналов, через которые трансформируется давление на вектор, способствующее в конечном счете увеличению его длины или расположению относительно. ближайшего вектора. Длина вектора выражает размеры коммуникационного поля, задающего границы данному вектору, и ограниченность его действия в пространстве.

Растровые данные образуются в виде отдельных точек, составляющих характеристики пространства в целом в виде одной из разновидностей пространственного поля (рельефа, температуры, давления,

типа почв и т. д.). Растровый режим графики задается такими данными, как расстояние между векторами, характер располагаемого здесь пространства, плотность застройки или зеленых насаждений.

При отображении пространственной информации на электронных картах необходим учет ряда правил: векторы территории должны быть максимально удалены друг от друга и обладать мощностью, достаточной для того, чтобы исключать целесообразность в формировании промежуточного вектора; плотность растра должна быть соразмерной с длиной и мощностью вектора; направление вектора определяет зону смещения элементов инфраструктуры объектов территории, находящихся в поле действия вектора.

К перечню основных требований, предъявляемых к информации, закладываемой в основы практики принятия решений на местном уровне, следует отнести также полноту информации об объекте; простоту ее представления; структурированность информации; минимизацию расходов на сбор и обработку информации и др.

П рогнози рован ие

Начало государственной политики в области научного прогноза положено Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ», принятым в 1995 г. Данный закон предписывает ежегодную разработку прогноза социальноэкономического развития на краткосрочную перспективу. Объектом прогнозирования на государственном уровне являются состояние и перспективы социально-экономического развития страны, оценка которых базируется па прогнозных результатах, достигнутых различными административными и хозяйственными субъектами на обозримый период. Оценка базируется на перечне необходимой статистической информации на базе принятого классификатора в разрезе уровней государственного и муниципального управления.

Содержание функции прогнозирования в государственной и муниципальной сферах имеет исключительно социальный характер. Социальное прогнозирование имеет специфические особенности, заключенные в коммуникативном характере объекта прогноза. Своеобразие объекта социального прогнозирования состоит в том, что прогностической оценке подвержен объект, имеющий некий внутренний источник спонтанных всплесков, характер и частота которых определяются

не столько параметрами внешней среды, сколько сущностной предрасположенностью самого объекта, выявляемой в ходе межсубъект- ных контактов. Целью социального прогноза является предсказание результатов сложившихся тенденций в развитии общества, образуемых в ходе взаимодействия различных социальных групп, принятия политических решений, функционирования экономических институтов и агентов рынка.

Объективной основой научного прогноза являются координаты объекта, представляющие собой устойчивое соотношение между количественными и качественными показателями, возможное изменен ие значения которых не влечет трансформации сложившегося соотношения и может быть предсказано при наличии соответствующих условий.

Основными задачами прогнозирования являются: предсказание тенденций развития территории на перспективу, в т. ч. вероятных темпов и уровней ее развития, структурных сдвигов для определения того, что нужно делать в настоящее время, чтобы обеспечить надежное будущее; постановка научно-технических, сот шпяго-экопомпческих н других проблем, которые должны решаться в настоящее время в интересах будущего и по которым необходимо разработать программу для их решения; предсказание последствий проводимых в настоящее время экономических и социально-экономических мероприятий с целью предупреждения диспропорций1.

При проведении прогноза необходимо учитывать масштаб прогнозирования, время упреждения, характер объекта прогноза и его функцию.

Прогнозы могут быть как долгосрочными, так и краткосрочными. И в зависимости от вида прогноза устанавливается технология его проведения, а также степень обоснованности и точности его результата.

В целом можно выделить три функции прогнозирования: предвидение возможных тенденций, способных изменить ближайшие условия деятельности субъекта управления (поисковая функция); выявление альтернативных вариантов воздействия на естественную траекторию развития объекта с целыо выбора оптимального решения (оптимизационная функция);

Шнипер Р. И. Регион: диагностика и прогнозирование. — Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 1996. - С. 28.

оценка хода и последствий исполнения принятого решения со слежением и коррекцией соответствующей деятельности (контрольная функция).

Объектом прогнозирования в муниципальных системах является динамика социально-экономических процессов на территории, находящейся под контролем местной власти (региона, муниципалитета). Содержание этой динамики составляют доходы населения, объемы инвестиций на территории, объемы бюджетных поступлений и расходов. Результатом прогнозирования является разработка упреждающих (в случае использования нормативного прогноза) и целенолагающнх (в случае поискового) мер, направленных на реализацию объекта прогнозной оценки.

Прогнозирование — способ предсказания будущего, основанный па перечне научно выверенных методов количественной и качественной обработки текущей информации. Однако предсказательная сторона прогноза отнюдь не исчерпывает всего его содержания, поскольку получение информации о будущем может и не являться самоцелью, а служить основой для принятия полновесных и взвешенных решений. И эта вторая сторона прогноза называется предуказателъной.

К основным требованиям разработки и проведения прогноза относятся полнота содержательных представлений о траектории динамики объекта и адекватность технических приемов и инструментов поставленным целям.

В науке сложилось несколько методов прогнозирования, которые можно свести в две большие группы: поисковое и нормативное.

Поисковое прогнозирование — это такой способ предсказания будущего, который основан на выявлении заранее неизвестного, исследователю результата (исхода) на базе предварительно подобранных параметров и алгоритмов экстраполяции. Метод простой экстраполяции.

Экстраполяция — предсказание будущего на основе прошлых тенденций. Научная экстраполяция предполагает отбор ключевых показателей изменения, значение которых в прошлом дает возможность исследовать, предвидеть соответствующие изменения в обозримом будущем. Алгоритм прогноза на основе экстраполяции включает прохождение двух ключевых этапов: оценку возможного верхнего предела для роста параметра, который подвергнут прогнозированию, и подбор регрессии, задающей параметры исследуемого процесса в любой точке временного периода. Использование метода экстраполяции может быть возможным при наличии ряда условий:

если в базе данных, закладываемых в прогноз, выполняется требование однородности; если прогноз исполняется лишь в диапазоне краткосрочного периода; если база данных включает в себя элементы, имеющие очень уз кий диапазон вариации признака. Метод научной экстраполяции может быть использован только при условии закрытой прогнозной модели, абстрагированной от случайных внешних воздействий.

Основным же недостатком метода является то, что он может применяться в строго ограниченных пределах, очерченных типом изменяемого признака и степенью открытости прогнозной модели. Метод трендовой экстраполяции.

Большую популярность получила идея прогнозирования на базе продления сложившихся трендов, измеряющих объемы необходимых инвестиций в расширяющиеся отрасли экономики. Основным отличием трендовой экстраполяции от просто экстраполяции является то, что первый метод базируется на выявлении интегрального показателя (лей), изменение которого(ых) является показательным в тенденциях динамики объекта прогноза. Австрийским экономистом Йозефом Шумпетером было отмечено, что действительным источником циклических колебаний, создающих основу для прогнозирования, являются не всякое инвестирование в производство, а лишь инновации. Современником Шумпетера, автором «больших циклов конъюнктуры»

Н.              Д. Кондратьевым (1892-1938) была выдвинута идея, что в мировой экономике на основе исследования динамики индекса цен, номинальной заработной платы, показателей внешнеторгового оборота, производства чугуна, свинца и др. можно выделить так называемые «длинные волны», охватывающие' временные интервалы в 100-150 лет и обладающие высокой степенью предсказуемости контрольных участков этих волн. Продолжительность длинного цикла, по Кондратьеву, определяется средним сроком жизни производственных инфраструктурных сооружений. А «замена основных капитальных благ», служащих главным признаком критического звена в цикле, сопровождающего выход экономической системы из состояния спада, требует накопления ресурсов в натуральной или денежной форме, подготавливая начало новому циклу. Спрогнозировав фазу цикла, можно спрогнозировать динамику цен и заработной платы, покупательной способности и стремления к накопительству. По каждому показателю

Н.              Д. Кондратьев строит кривую. Выявляется средняя составляющая.

Данная кривая была названа кривой цикла экономической конъюнктуры.

Цикл экономической конъюнктуры — это благоприятное либо неблагоприятное сочетание экономических факторов, влияющих на характер деловой активности и определяющих конкретное направление экономической специализации. Метод трендового прогнозирования позволяет отслеживать динамику интеграции показателей в долгосрочной перспективе и с учетом макроэкономических тенденций. Однако в условиях стабилизации спроса картина стала меняться из-за того, что окупаемость инвестиций стала достаточно низкой, а деятельность профсоюзов привела к стабилизации на рынке заработной платы. В то же время переход ведущих западных стран на энергоемкие и металлоемкие технологии сделал этот очень популярный метод недостаточно эффективным в изменившихся условиях.

Распространение экстраполяционных методов прогноза в практике прогнозирования, проводимого государственными институтами, связано с господством неоклассической парадигмы в экономической науке, специфическими особенностями которой выступают 2 обстоятельства: фирмы рассматриваются как хозяйствующие субъекты, максимизирующие прибыль в конкурентно насыщенной среде; экономическая система, в рамках которой действуют эти фирмы, находится в состоянии равновесия, где сбалансированы параметры спроса и предложения. Сценарный метод.

Новой вехой в становлении прогнозирования стал сценарный прогноз. Метод сценариев стал популярным в связи с первыми докладами Римскому клубу. А методология Дж. Форрестера и Г. Медоуза послужила исходной моделью для ее последующего использования в процедурах прогнозирования. Сценарный метод базируется на качественных характеристиках объекта прогнозирования. Качественные методы прогноза позволяют исследовать прогнозируемый объект в единстве всех возможных альтернатив.

Сценарий — это описание вариантов будущих состояний. С прогнозом его роднит то, что он также является способом предсказания будущего, однако без использования оптимизационной функции. Сценарный прогноз далек от практики апелляции к единственно возможным вариантам, оставляя за субъектом управления право свободного выбора любого из вариантов этого сценария. В зависимости от оценки субъектом перспектив в реализации поставленной цели следует выделить

три вида сценариев: пессимистические, вероятные и оптимистические. Из тактических интересов субъект управления вправе использовать любой из видов с учетом специфики поставленной задачи.

Сценарий можно рассматривать как неформализованный многовариантный прогноз, объединяющий системно-логический и исторический подходы к изучению сложных объектов. Можно различать также поисковые и нормативные сценарии. И если поисковый сценарий ориентирован на изучение возможных альтернатив социальноэкономического развития, то нормативный занят анализом более узкой задачи — изучением альтернатив внутри заданных субъектом управления целей. Смысл сценарного анализа заключается не только в рассмотрении альтернатив будущего, но и в оценке их долгосрочных последствий и вероятности их реализации.

Можно выделить следующие этапы в реализации сценарного прогноза. Разрабатываются два вида сценария исследуемой ситуации: оптимистичный и пессимистичный прогнозы. Определяются основные тенденции в динамике ключевых экономических показателей по каждому варианту. Изыскивается наиболее вероятный вариант в динамике исследуемой ситуации.

Целью сценарного метода является не столько выявление наиболее вероятного хода исследуемых событий, сколько сочетание приведенных сценариев с возможностью их текущей корректировки.

В рамках сценарного подхода можно применить ряд методов, позволяющих достаточно эффективно приспосабливать процедуры прогнозирования к реальной практике управления. Это касается прежде всего широкого круга проблем, по отношению к которым иногда нельзя однозначно применить те меры, использование которых с неизбежностью приведет к реализации поставленных целей. В связи с этим никак нельзя недооценить метод «дерева неполадок», при помощи которого рассчитываются оптимальные пути в достижении целей. В рамках этого метода друг с другом сочетаются самобытные черты оптимистических, вероятных и пессимистических сценариев, чье противопоставление друг другу явно не в интересах эффективного управления. Применение этого метода также позволит избежать ненужного в этом случае дробления стратегической цели.

Нормативное прогнозирование предполагает предварительную формулировку ряда нормативов, служащих контрольными ориентирами в ходе объективно изменяющейся ситуации. Результатом прогноза

выступает не контрольный показатель (он известен), а пути, воздействующие на его изменения. Нормативный прогноз целесообразно использовать тогда, когда исследуемая ситуация выражается через систему принятых нормативов, существование которых является исходным условием самого прогноза. К примеру, объектом нормативного прогноза может стать предсказание возможных социальных и экономических последствий того, к чему приведет увеличение уровня минимальной оплаты труда на 10 %. Как пишет Дж. Мартино, «нормативные методы применяются для исследования затрат, возможностей, ограничений и узких мест. Цель их состоит в определении уровней технологических характеристик, которые понадобятся для выполнения каких-либо функций па основе предполагаемой или проектируемой потребности»1. Сам Дж. Мартино выделяет три разновидности нормативного прогноза: дерево целей, морфологический метод и блок-схемы.

Наиболее интересным представляется морфологический метод прогноза, характерным моментом которого является возможность расчленения исследуемого процесса на элементы, которые можно изменять независимо друг от друга. Суть морфологического метода состоит в вычленении задач из общей проблемы с нахождением оптимального варианта решения этих задач.

Главная цель морфологического прогноза заключается в том, чтобы найти все возможные варианты поставленной проблемы путем последовательного подбора структурных элементов системы, или признаков. Таким образом, можно видеть, что морфологический прогноз позволяет добиться, как об этом пишет родоначальник метода Ф. Цвикки, «систематического обзора всех возможных решений данной крупномасштабной проблемы».              Благодаря              использованию

морфологического метода обеспечивается подготовка оптимального решения проблемной ситуации, проявляющейся на пересечении многообразных ведомственных подходов. «Сущность морфологического метода, — пишет Дж. Мартино, — состоит в “разбиении” проблемы на части, которые в какой-то степени можно считать независимыми, причем каждая из частей имеет несколько подходов или решений. Общее решение получают, взяв одно из возможных решений для каждой части.»2

Объектом морфологического прогноза может быть качество жизни населения, складывающееся на базе следующих параметров: валовой

Мартино Дж. Технологическое прогнозирование / Пер. с англ. — М.: Прогресс, 1977, — С. 297.

^ Там же. — С. 311.

региональный продукт, уровень доходов на душу населения, доля потребления в структуре расходов, средняя норма предпринимательской прибыли, доля отчислений в местный бюджет, размеры инвестиций в социальные программы. Каждый из параметров делится на альтернативные части, определенным образом соединенные друг с другом (рис. 14). Представленная схема дает возможность прогнозировать устойчивые связи между составными элементами исследуемого объекта (в данном случае качества жизни) и избрать оптимальную траекторию в решении ключевых проблем, возникающих в сфере реализации муниципального интереса.

Параметры

Альтернативы

ВРП

300 млн руб.^

400 млн руб.

500 млн руб^

Уровень

дохода

12 тыс. руб.

Ч

2dN?blC. руб^

^40 тыс. руб.

Доля

потребления

До 50 % \^Свыше 50 %

Ср. норма прибыли

До 5 %

10-15^%*

^ 15-20 %

Доля отчислений

в местный

5 %

Г1 %

9 %

Т 12 %

бюджет

/

. - „

Размеры инвестиций в социальные

/

300 тыс. руб.

400 тыс. руб.

500 тыс. руб.

программы

Рис. 14. Морфологический прогноз повышения качества жизни на территории города (вариант)

Морфологический анализ обращается к исследованию специфических проблем, которые можно выделить в отдельные группы. Определение сценариев использования ресурсов для подготовки оптимального решения на базе полной информации о данном классе явлений.

Анализ полной цепочки последствий, вытекающих из выбора определенной альтернативы. Особое значение первоначального формулирования содержания проблемы, благодаря чему точно описывается класс аналогичных устройств и дается алгоритм в решении смежных проблемных сиг туаций.

Применение морфологического прогноза возможно в широком диапазоне — начиная от анализа узких технических проблем и кончая областью муниципального управления, где проблема выбора стоит наиболее остро. Это и делает использование морфологического метода весьма актуальным для анализа современных проблем.

С помощью морфологического метода достигается решение таких немаловажных задач, как определение приемов, используемых для получения наиболее полной информации о данном классе явлений, и анализ полной цепочки следствий, вытекающих из данной причины. Алгоритм проведения морфологического прогноза включает следующие этапы: точная формулировка проблемы, подлежащей решению; тщательный анализ всех параметров, важных с точки зрения данной проблемы; построение морфологического ящика. Морфологический ящик ¦ строится в виде дерева, или матрицы, в клетках которой помещены соответствующие параметры. Для каждой ветви подсчитывается вероятность, или техническая возможность реализации параметра. Отсюда можно путем перестановок и различных сочетаний параметров выработать различные варианты возможных решений. При этом появление двух и более решений в одном отделении указывает, что не все параметры были учтены или введены в систему; изучение всех полученных решений с точки зрения их функциональной ценности; выбор наиболее желательных конкретных решений и их реализация.

На основе вышеизложенного можно сделать выводы о том, что с

помощью морфологического анализа вырабатывается новая информация об изучаемом объекте. При этом морфологический анализ открывает возможности для создания оптимальной схемы решения поставленной технической задачи и выработки альтернативного варианта ее решения.

<< | >>
Источник: Рой О. М.. Система государственного и муниципального управления. 2-е изд. — СПб.: Питер. — 336 с.: ил. — (Серия «Учебное пособие»).. 2006

Еще по теме Функции муниципального менеджмента:

  1. 1.1. Муниципальное образование как подсистема социально-экономической системы региона
  2. 17.1. Понятие о профессиональной ориентации на государственную и муниципальную службу
  3. 1.4.Методические рекомендации по работе над курсовым проектом по менеджменту
  4. 14.2. Административный менеджмент
  5. 14.8. Менеджмент социальной работы
  6. 1.1. Менеджмент как вид деятельности, научная дисциплина и предмет изучения
  7. 1.4. Особенности менеджмента в социальной сфере
  8. Механизм корпоративного развития муниципального образования и включения населения во власть
  9. Проблемы формирования кадрового потенциала государственной и муниципальной службы в современных условиях
  10. § 2. Функции, структура и процессы государственного менеджмента
  11. Методология исследования и организации систем государственного и муниципального управления
  12. Функции муниципального менеджмента
  13. Тесты по дисциплине «Система государственного и муниципального управления»
  14. Социально-этический менеджмент
  15. ОБЪЕКТ И ПРЕДМЕТ СТРАТЕГИЧЕСКОГО КАДРОВОГО МЕНЕДЖМЕНТА
  16. 1.4. СТРАТЕГИЧЕСКИЙ МАРКЕТИНГ КАК ПЕРВАЯ СТАДИЯ ЖИЗНЕННОГО ЦИКЛА ОБЪЕКТОВ И ПЕРВАЯ ОБЩАЯ ФУНКЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ
Яндекс.Метрика