<<
>>

Местное самоуправление: сущность и проблемы стековления

Местное самоуправление в соответствии с Конституцией РФ представляет собой один из элементов политической системы современной России, обеспечивающих реализацию принципа народовластия.
Самоуправляемые социально-территориальные системы (в том числе и современные муниципальные образования) имеют все существенные признаки государства: наличие территории, населения, связанного с данной территорией, и публичной власти. Между муниципальной и государственной властью существуют заметные различия. При всех особенностях, присущих местному самоуправлению в различных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, свойственные ему и отличающие его от центральной власти. Прежде всего это различие в характере власти. Центральная государственная власть — суверенная, имеющая право реформировать себя, местное самоуправление — подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей властью центральной. Местное самоуправление несет определенные признаки властных (государственных) и общественных институтов. Общественно-государственный характер института местного самоуправления делает его центральным звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. Это и есть главная и основная роль местного самоуправления в судьбе любого государства. При отсутствии эффективных механизмов ограничения власти государства оно в силу своей природы проявляет устойчивую тенденцию к централизации властных полномочий. В результате местное самоуправление подавляется, что выражается в снижении уровня самостоятельности в решении вопросов местного значения, т.е. в уменьшении компетенции органов власти вплоть до прямого управления из центра. Как показывает исторический опыт, государство как одна из высших форм самоорганизации общества подвержено постоянным изменениям. Они часто происходят в виде государственных кризисов, изменяющих государственный строй.
Природа государственных кризисов различна, поскольку их могут спровоцировать разные внешние и внутренние факторы. Один из таких факторов — высокая степень централизации власти, в крайних формах принимающая авторитарный характер. Как известно, результатом кризисов государственности может стать разрушение государства либо преодоление кризиса и выход на качественно новый уровень развития. В период кризиса, как правило, центральная государственная власть слабеет, а объем компетенции местных органов власти увеличивается. Часто это происходит «автоматически», без принятия специальных решений. Процесс перераспределения полномочий, которые местные органы берут на себя, поскольку государственная власть не в силах управлять, в значительной степени сдерживает процесс разрушения государства, а во многих случаях позволяет сохранить и укрепить государство. Государство, преодолев кризис (отчасти за счет снятия с себя непосильного бремени и передачи части полномочий на нижестоящий уровень), на новом цикле развития снова проявляет тенденцию к централизации полномочий. В случае преобладания этой тенденции после достижения критической отметки неминуемо возникает новый кризис, обусловленный чрезмерной концентрацией властных полномочий в одном центре или даже у одного лица. - Централизация полномочий в центральном аппарате государства и отсутствие конструктивного диалога с обществом провоцируют принятие решений, не совместимых с интересами общества, что в конечном итоге провоцирует кризис доверия к власти со стороны общества и гражданское неповиновение. В любой стране мира актуален вопрос о механизмах, предупреждающих наступление государственного кризиса и способствующих его преодолению. Если на природу кризисов смотреть с точки зрения баланса интересов общества и государства, то таким механизмом может быть местное самоуправление. С этой точки зрения стратегия органов государственной власти в период преодоления кризиса должна базироваться на расширении прав местного самоуправления, особенно в сфере социально-экономического развития.
Однако имеется и другое достаточно распространенное мнение, что расширение прав местного самоуправления в период кризисов не способствует укреплению государственной власти. Сторонники данной точки зрения считают, что в период преодоления кризиса необходимо установить сильную централизованную государственную власть, в системе которой нет места местному самоуправлению. При этом под сильной властью, как правило, понимается не жесткость государственной воли, а большой объем полномочий по широкому кругу вопросов. Однако историческая практика показывает, что в период кризисов власть укрепляет себя прежде всего тем, что часть государственных полномочий де-факто передает на нижестоящий уровень власти, оставляя за собой лишь наиболее важные для обеспечения жизнедеятельности: контроль над соблюдением законов, поддержание и охрану правопорядка, управление государственными финансами, содержание армии, защиту границ, международные отношения и др. Чем глубже государственный кризис, тем больший объем полномочий (по факту) берет на себя местное самоуправление. Подтверждает справедливость сказанного современная ситуация в России, характеризующаяся в том числе постоянным ростом объема полномочий органов местного самоуправления на фоне абсолютного снижения объема финансирования, направляемого на реализацию этих полномочий. Местное самоуправление не может рассматриваться в качестве альтернативы сильной государственной власти. Развитое местное самоуправление представляет собой признак сильного государства. В период государственных кризисов, беря на себя вопросы жизнеобеспечения на локальном уровне, местное самоуправление способствует сохранению и укреплению государства. В периоды между кризисами местное самоуправление в целом играет стабилизирующую роль в развитии государства, осуществляя решение вопросов жизнеобеспечения и являясь фактором, снимающим социальное напряжение в обшестве. Относительная централизация государственной власти может быть оправдана лишь в периоды реальной угрозы внешней агрессии.
Отсюда вытекает вывод, что наличие в системе властных отношений института местного самоуправления становится необходимым условием устойчивого развития государства. Государство неустойчиво без института местного самоуправления, а длительное его подавление приводит к кризисам государственности. Учитывая данное фундаментальное свойство института местного самоуправления и особенности его сегодняшнего правого статуса, можно уверенно утверждать, что торможение процесса становления местного самоуправления может иметь серьезные негативные последствия для судьбы России. Современная форма реализации местного самоуправления в России — это итог длительного исторического пути. Местное самоуправление в качестве формы самоорганизации человеческих коллективов, населяющих определенную территорию, возникло задолго до образования государства. Речь идет как о примитивных, так и об относительно развитых формах общественной самоорганизации. Характерным признаком ранних самоуправляемых общностей было их добровольное формирование на основе общего интереса - главного объединяющего фактора. Й сегодня в основе формирования общественных объединений и организаций лежат общие интересы, цели и деятельность, направл енные на их достижение. Подобно общественным объединениям, социально-территориальные системы на раннем этапе образовывались добровольно на основе общего интереса, а совместная деятельность осуществлялась на принципах самоуправления. Отсюда следует, что современное местное самоуправление имеет мощные «общественные» корни, и'есть все основания рассматривать этот институт как один из основных элементов системы гражданского общества. Если прослеживать эволюцию развития местного самоуправления от ее истоков, то начинать нужно с формирования административно-территориального устройства государства. Современное административно-территориальное устройство в России сформировалось под влиянием крупных реформ, проведенных в этой сфере Петром I и Екатериной II, и продолжалось на протяжении всей истории развития России. Установлением административно-территориального деления Россия обязана Петру 1, который указом 1709 г. образовал восемь губерний, число которых затем возросло до десяти. В 1710 г. во главе губерний были поставлены губернаторы. В 1719 г. ту- берниибыли разделены на провинции, а те, в свою очередь, делились на уезды. Трехчленная система управления (губерния — провинция — уезд) просуществовала до екатерининских реформ 1775 г. С именем Петра 1 связана и реформа местного управления. В 1699 г. были учреждены бурмистерская палата в Москве и земские избы в городах с выборным составом. Избы собирали доходы и заведовали повинностями. Однако в последующие годы городское хозяйство пришло в упадок, и в 1721 г. Петр 1 учредил в городах выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге — главный магистрат для управления городами страны. Городовые магистраты были созданы в центрах уездов, провинций и губерний, а в остальных городах и слободах существовали ратуши, заменившие собой земские избы. Следующие крупные реформы в административно-территориальном устройстве, чье влияние ощущалось до конца XIX в., осуществила Екатерина И. Основная цель реформ — организация управления на началах децентрализации и самоуправления. В соответствии с Учреждением для управления губерний (1775), а также Жалованной грамотой городам (1785) было введено новое административно-территориальное деление. Страна делилась на губернии с численностью населения в 300-400 тыс. человек. Губернии согласно Учреждению делились на уезды с населением 20-30 тыс. человек, провинции ликвидировались. Во главе губернии стоял генерал-губернатор — государев наместник; высшее учреждение в губерниях — губернское правление — осуществляло только административные дела, казенные палаты — финансовые и хозяйственные. Уездное управление существовало в лице исправника и нижних земских судов, последние были выборными. Управление сословными делами осуществлялось предводителями (губернскими и уездными), а также дворянскими собраниями. Города в соответствии с Жалованной грамотой городам также получили сословное корпоративное устройство. Все дела местного хозяйства и полиции передавались городской думе и ее исполнительному органу — шестигласной думе (в соответствии с шестью разрядами горожан), установлены должности городничего (в уездных городах) и полицмейстеров. В городах сохранялись старые и создавались новые органы городского самоуправления — губернские и городовые магистраты с выборными ратманами и бургомистрами, а также ратуши по посадам. Как и при Петре I, екатерининские реформы опирались на определенные количественные и качественные критерии (например, города были разделены на категории: штатные и заштатные). Для образования губернии ввели унифицированный подход — во внимание не принимались национально-исторические и экономические особенности, речь шла исключительно об удобстве управления. Такой подход обеспечивал определенную устойчивость всей системы управления. Еще одна особенность - обеспечение в выборных органах представительства различных социально-экономических групп населения. К концу XIX в. административно-территориальное устройство характеризовалось следующими позициями. Общее число губерний достигло 97 (в том числе 19 областей). Губернии и области делились на уезды и округа, последние — на волости. При этом волости — единицы крестьянского управления и суда — не были территориальными подразделениями уездов. В волости управляли сход, волостной старшина, волостное правление. После октября 1917 г. административно-территориальное устройство коренным образом меняется. Новыми органами управления повсеместно становились советы. Вместе с тем процесс реорганизации административно-территориального устройства завершился только к 1929 г., когда основными элементами административно-территориального деления стали края и области, округа и районы. В последующий период в это деление вносились неоднократные изменения. Если в первые годы советской власти роль советов в экономической сфере была существенной, то в последующий период она резко снизилась. Функции советов свелись к управлению лишь частью объектов социальной и инженерной инфраструктуры, поскольку в условиях доминирования отраслевого принципа управления все большая часть объектов городского хозяйства оказывалась на балансе и содержании предприятий. В то же время реальная власть на территории в значительной мере переместилась к партийным органам. Так, в частности, численностью членов партии на территории определялся статус города и района. В послевоенный период и вплоть до 1990-х гг. административно-территориальное устройство страны периодически изменялось. Известное значение для развития административно-территориального устройства страны имело принятие в 1977 г. Конституции СССР. В соответствии с закрепленными в Конституции положениями выделялись союзные и автономные республики, области и округа, края, районы, городские районы, поселки городского типа, сельские советы. Таким образом, принципы и формы организации местного самоуправления формировались в результате многовекового диалектического противостояния общества и государства. Это был непрерывный процесс поиска компромисса в согласовании интересов общества и государства. С этой точки зрения современное местное самоуправление можно рассматривать как отработанный веками механизм взаимодействия территориальных (местных) сообществ и государства, главная задача которого — согласование соответствующих интересов. Современный период развития человеческого общества принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления, поскольку местное самоуправление позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы, обеспечивать учет интересов местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства. Институт местного самоуправления играет значительную роль в процессе формирования гражданского общества, поскольку все гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные прояаления общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих основу гражданского общества. Местное самоуправление — важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика заключается в двойственной природе: политической и общественной власти. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единую систему управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, оно представляет собой важный элемент гражданского общества, форму политической самоорганизации локальных сообществ. Рассматривая институт местного самоуправления не только как властный, но и как общественный, следует иметь в виду, что в этом случае объект и субъект управления совпадают. Самоуправление основывается на принципах свобода, равенства и непосредственного участия в управлении. Традиционное самоуправление рассматривается в качестве альтернативы государственному управлению. Особенно актуальна проблема взаимодействия государства и местного самоуправления в настоящее время, когда идет процесс формирования новой системы управления, осуществляется целая система реформ в социальной, правовой и финансовой сферах. Местное самоуправление необходимо рассматривать как многогранное, многоаспектное и многостороннее социальное явление. Современные принципы и формы местного самоуправления — результат сложного процесса поиска компромисса, согласования интересов общества в лице территориавьных сообществ и государства. Исходя из этого современное местное самоуправление следует рассматривать как механизм взаимодействия территориальных сообществ и государства, главной задачей которого служит согласование соответствующих интересов. Государство возникает и конституируется как представительство общественных интересов, как сила, стоящая над обществом, но с самого начала оно выступало как система организованного политического господства одних людей над другими. Как бы то ни было, но ранние, как и более поздние, формы государства, будучи общественными институтами, редко выражали действительные общественные интересы. Говоря о понимании местного самоуправления, необходимо отметить, что оно представляет собой объективное явление жизни общества, одну из форм его самоорганизации. Государство, как и местное самоуправление, — по своей природе социальный институт и представляет собой одну из форм социальной жизни, одну из форм самоорганизации общества. Взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена глубинными и объективными факторами, в том числе степенью социально-экономической зрелости общества, соотношением и расстановкой различных социальных групп, характером их борьбы или сотрудничества, духовными, национальными, культурными традициями, особенностями геоло- литического положения, исторического развития, демографического состояния общества й др. Формирование современной системы публичной власти началось в 1993 г. в связи с принятием Конституции РФ. При этом территориальной основой новой власти стала сложившаяся в СССР система административно-территориального деления. Динамичное реформирование системы властных отношений в 1990-х гг. не сопровождалось пересмотром административно-территориального устройства. На начальном этапе становления нового государственного устройства России внимания к этому фактору старались не привлекать, чтобы не создавать дополнительного повода для общественно-политической дестабилизации. Российская Федерация после длительного перерыва пытается вернуться к системе социального управления, включающего государственное управление и местное самоуправление. Становление местного самоуправления в Российской Федерации находится на самом начавьном этапе переходного состояния общества. Необходимо заметить, что, несмотря на принятие нового закона, до конца не отработаны концепция и правовые основы местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли, проблеме взаимоотношений местного самоуправления и государства. Для современного этапа развития Российской Федерации характерен поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы упрааления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ в Российской Федерации. В настоящее время в научной среде наблюдаются два основных подхода к реформированию и дальнейшему развитию института местного самоуправления в нашей стране. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, исключающем какое- либо влияние государства (естественно, кроме правового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в «огосударствлении» местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении его как продолжения государственного упрааления на местах. Эти позиции во многом отражают объективный процесс становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, неоднозначность его современного правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы на уровне федерального и регионального законодательства. Основываясь на российском и зарубежном опыте, можно утверждать, что эффективная и плодотворная деятельность государства возможна лишь при наличии жизнеспособной структуры местного самоуправления. В современных демократических государствах муниципальные органы юридически не подчинены центральной администрации. Они имеют финансовую самостоятельность и собственные службы. Центральные власти не вправе ни давать им обязательных указаний по вопросам, касающимся местных дел, ни аннулировать или изменять их решения в административном порядке. Таким образом, местное самоуправление олицетворяет собой реализацию принципа территориальной децентрализации. Ключевыми направлениями деятельности местного самоуправлении должны стать: • увеличение доходной и рационализация расходной части бюджетов; • обеспечение минимальных жизненных стандартов населения; • становление и укрепление института местного самоуправления; • повышение качества среды проживания людей. Развитию местного самоуправления препятствуют гражданская и правоваянезрелость населения, его пассивность в общении с властными структурами; исторически обусловленные общественные и бытовые традиции; отсутствие действенных механизмов регулирования взаимоотношений муниципальных служб и служащих; отсутствие неформального механизма привлечения широких слоев к различным формам самоуправления. Россияне недостаточно четко осознали характерные особенности местного самоуправления, различия между государственной и местной властью. 1оворя о населении как субъекте местного самоуправления, можно сказать, что местные сообщества пока еще плохо организованы, просматривается информационная закрытость местного самоуправления, недостаточно гласности. Во многих муниципалитетах не организовано информационное взаимодействие населения и местных органов власти. Сегодня перед органами местного самоуправления как никогда остро встала проблема разработки и освоения новых подходов к организации управления. Первый из принципов, который следует учитывать при управлении муниципальным образованием, гласит: цель местного управления — это создание условий для существования разных укладов и образов жизни людей. Второй принцип — управление через различные программы, обеспечивающие условия для самоопределения хозяйствующих субъектов и населения относительно их участия в жизни своего сообщества. Общественное мнение в любом демократическом обществе имело и имеет большой вес. С точки зрения практики общественное мнение оказывает огромное алияние на людей, принимающих политические решения. В западных странах наиболее эффективное участие граждан в управлении достигается на уровне местного самоуправления. Достаточно часто проблемы, которыми занимается местное самоуправление, касаются напрямую самих жителей, и они могут повлиять на процесс принятия решений. В свою очередь руководители на местах вступают в контакт с людьми, поскольку основные задачи их деятельности проистекают из нужд местного населения. У граждан в свою очередь появляется мотивация к участию в работе местных органов власти. В условиях жесточайшего экономического кризиса оказывается чрезвычайно ценной способность самоуправления задействовать неэкономические стимулы хозяйственной деятельности, например с помощью привлечения населения к благоустройству территории, ремонту жилищного фонда, охране общественного порядка и т.д. Кроме того, у избранного руководителя инициатива скована в Гораздо меньшей степени, чем у назначенного. Следовательно, его шансы изменить ситуацию на вверенной территории намного существеннее. Именно по этой причине наиболее перспективным представляется развитие местного самоуправления по пути привлечения населения к управлению делами муниципального образования. Таким образом население становится не только субъектом власти, но и субъектом управления. Первичным при установлении состава и новых границ муниципальных образований служит выявление реальных и потенциальных социальных, инфраструктурных и экономических связей на территории. Эти связи представляют собой необходимое условие для формирования локальных устойчивых социально-экономических систем как пространственной основы, чьи масштабы позволяют обеспечить формирование дееспособных муниципальных образований. Вторичны вопросы «удобства» государственного управления. Следовательно, в интересах территориального развития необходимо искать компромисс между интересами централизованного государственного управления и местных сообществ. Формирование территорий саморазвития предполагает решение многих вопросов, связанных с оптимизацией полномочий (их полноты и достаточности для осуществления значительной части воспроизводственных процессов), повышением общественной и экономической активности граждан, развитием механизмов согласования интересов местных сообществ, деловых кругов и органов государственной власти. Многие из поставленных вопросов нашли законодательное решение в новой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации». Реализация данного Закона предполагает существенные изменения в сложившейся системе административно-территориального устройства, ставящих целью обеспечение эффективности управления развитием на местной уровне. Это в свою очередь необходимое условие качественного улучшения управления на федеральному региональном уровнях, поскольку позволяет сконцентрировать усилия на реализации собственной компетенции. Становление дееспособной системы местного самоуправления и формирование нового административно-территориального устройства регионов и России в целом на ближайшую перспективу остается приоритетным направлением государственной политики, о чем, в частности, свидетельствует Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г. № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления», в соответствии с которым Комиссия при Президенте РФ по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления преобразована в постоянно действующий консультативный орган с более широкими полномочиями. Цели и задачи современной реформы местного самоуправления — децентрализация управления территориальным развитием, при котором появляется реальная возможность не только распознавать актуальные местные проблемы, ной обеспечивать их своевременное решение. Именно этой логике подчинены усилия федерального центра по возрождению местного самоуправления и созданию условий для повышения его эффективности. Одной из важнейших составляющих местного самоуправления стало непосредственное участие населения в управлении, а также право контроля за деятельностью власти со стороны жителей. Чтобы сделать этот контроль эффективным, необходимо «приблизить» органы местного самоуправления к населению. С этой точки зрения современный административный район не может рассматриваться как оптимальная территориальная основа для осуществления местного самоуправления. Вместе с тем при попытках организовать местное самоуправление на уровне поселений пришлось столкнуться с проблемой обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований. Источником проблемы послужила существенная неоднородность поселений по налоговому потенциалу, образовавшаяся в результате длительного периода централизации государственного управления. К этому следует добавить существенную неоднородность муниципальных образований по территориальной организации, образованную в результате проведенной реформы местной аласти (1995—2003). Именно неоднородность муниципальных образований (по налоговому потенциалу и территориальной организации) стала препятствием для разработки и проведения в жизнь системных государственных решений в бюджетной и налоговой сферах.' Образовался замкнутый круг проблем: существенная неоднородность муниципальных образований по экономическому потенциалу требует развития эффективной системы межбюджетных отношений, чье формирование затруднено существенной территориальной неоднородностью муниципальных образований. Чтобы разрешить это противоречие и обеспечить реализацию закона о местном самоуправлении, необходимо внести коррективы в налогово-бюджетное законодательство с целью создания финансовой основы самостоятельности муниципальных образований, т.е. создать условия для становления дееспособного местного самоуправления. Особенность реформы системы местного самоуправления состоит в разрешении противоречий между муниципальными образованиями и государством. Во-первых, институт местного самоуправления имеет сложную обществен но-государственную природу. Местное самоуправление объективно находится в «конструктивной оппозиции» государству, особенно в вопросах защиты интересов местного сообщества. Это обстоятельство требует построения сложной процедуры согласования интересов государства и местного сообщества. С другой стороны, оно провоцирует органы государственной аласти к подавлению местного самоуправления. И как показывает исторический опыт, государство (в лице его органов) действительно проявляет тенденцию к подавлению местного самоуправления. Таким образом, возникает противоречие: с одной стороны, государство в целях обеспечения стабильности объективно заинтересовано в укреплении местного самоуправления, с другой стороны, тем самым оно создает «конструктивную оппозицию» государственной власти и вынуждено прибегать к более сложным (не административным) механизмам управления. Во-вторых, местное самоуправление по своей природе не терпит государственного диктата и может развиваться только в условиях определенной свободы. Местное самоуправление и государственное управление в рамках единой административной системы несовместимы. Этим в первую очередь объясняется наличие в Конституции РФ ст. 12, в соответствии с которой «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной аласти». Государство объективно заинтересовано в развитии местного самоуправления и предпринимает (вынуждено предпринимать) определенные шаги, способствующие его развитию. Вместе с тем потенциал местного самоуправления может раскрыться только при условиях, когда действия государства не стесняют местное самоуправление излишней опекой. В идеале местное самоуправление вырастает и развивается «снизу» естественным путем при поддержке государства и под его контролем. В подавляющем большинстве стран местное самоупраале- ние устанавливалось «сверху» (исключение — Англия). Особенностью реформы местного самоуправления (становления местного самоуправления) в России стала слабая готовность к ее проведению (в том числе со стороны самих местных властей). Основные причины такого положения заключаются в отсутствии идеологии государственного строительства, утрате традиция российской научной муниципальной школы и широком распространении иждивенческих настроений, сформированных длительным периодом подавления местной инициативы государственной властью тоталитарного характера. На разрешении противоречий между муниципальными образованиями и государством должна строиться система государственной поддержки местного самоуправления. Другими словами, местное самоуправление без государства сформироваться не может, ему нужна поддержка государства и одновременно надежная защита от него же. Таким образом, можно сделать следующие выводы. 1. Наличие в политической системе государства института местного самоуправления является необходимым условием обеспечения устойчивости государственного строя — Россия как государство объективно заинтересована в становлении и развитии местного самоуправления. 2. Сложная социально-экономическая обстановка в России по своей глубинной сути возникла вследствие длительного отсутствия в стране института местного самоуправления, поэтому она не может быть причиной отсрочки решения вопроса введения в России данного института. 3. Станоаление местного самоуправления без участия и поддержки государства практически невозможно в силу отсутствия необходимого опыта в решении вопросов местного значения. По этой причине государство в собственных интересах должно поддержать становление и развитие местного самоуправления в России, прежде всего решая вопросы подготовки кадров. 4. Государственная поддержка должна ограничиваться созданием необходимых и достаточных условий становления и развития местного самоуправления, и одновременно государство в собственных интересахне должно вмешиваться в процесс решения вопросов местного значения. 5. Одна из основных задач государства — выработка идеологии (концепции) государственного строительства, реально обеспечивающей гарантии местного самоуправления. С точки зрения территориальной организации местного самоуправления новый закон предполагает распределение всех поселений Российской Федерации по четырем типам муниципальных образований: сельское и городское поселение, муниципальный район, городской округ. Вводится двухуровневая система организации местного самоуправления; муниципальный район и городской округ становятся муниципальными образованиями первого уровня, а сельское и городское поселения — муниципальными образованиями второго уровня, входящими в состав муниципального района. Границы муниципалитетов будут определяться по единым правилам. 1раницы, устанавливаемые данным законом, как правило, жестко привязываются к пешей доступности центра поселения в обоих направлениях для граждан в течение рабочего дня и к аналогичной транспортной доступности районного центра. Села, гдеживетболее тысячи человек, будут центрами сельских поселений. На территориях с высокой плотностью населения (более чем в три раза выше средней по стране) центрами станут села и поселки более чем с тремя тысячами жителей. Соответственно там, где плотность более чем в три раза ниже средней, центрами окажутся села с менее чем тысячей жителей. А городские поселения со сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктурой, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения, смогут рассчитывать на получение статуса городского округа. Особое положение по-прежнему будут занимать города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Главы обеих столиц сохранят статус глав субъектов РФ, а местное самоуправление будет осуществляться, как и сейчас, лишь на уровне муниципальных округов или городских районов. Значительно расширены формы осуществления местного самоуправления непосредственно гражданами. Помимо действующих форм общественного участия в самоуправлении (референдум, выборы, сход, правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление) появилось несколько новых, позволяющих гражданам активнее участвовать в деятельности органов местного самоуправления, в том числе в наиболее важных ее аспектах. Так, появился аналог схода для крупных населенных пунктов — конференция (ее участники делегируются собраниями граждан, а решения оформляются в виде обращений, правотворческих инициатив и т.д.). Кроме того, по наиболее важным вопросам на территории муниципалитета должны проводиться опросы граждан, имеющих право голоса. Результаты опроса носят для органов местного самоупрааления рекомендательный характер. При необходимости принятия или изменения устава муниципального образования, принятия бюджета, планов развития, а также в случае изменения границ или преобразования муниципального образования в обязательном порядке проводятся публичные слушания. Серьезные изменении внесены в вопрос организации органов местного самоуправления. Теперь в каждом муниципальном образовании, за исключением поселений с численностью избирателей менее 100 человек, в обязательном порядке должен иметься определенный набор органов местного самоуправления, включающий представительный орган, главу муниципального образования, а также местную администрацию и др. Представительный орган в обязательном порядке избирается в каждом поселении, в муниципальных районах может избираться на муниципальных выборах или состоять из глав и депутатов поселений, входящих в район. Устанавливается минимальная численность совета: от семи (для поселений с численностью избирателей^ одного до 10 тыс. человек) до 35 депутатов (для поселений с населением свыше 500 тыс. человек). Совет муниципального района должен состоять как минимум из 15 депутатов. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах ияи представительным органом из своего состава (в первом случае может быть главой администрации и депутатом местного совета или председателем совета депутатов; во втором — только главой представительного органа). Но, в отличие от предыдущего закона, если глава муниципального образования становится также и председателем местного представительного органа, на пост главы местной администрации объявляется конкурс, с победителем которого заключается контракт. Совмещение постов спикера и главы администрации разрешено лишь для поселений, где живет менее тысячи человек. Для поселений конкурсная комиссия формируется местным представительным органом, а для муниципальных районов и городских округов комиссия на две трети назначается местным советом и на одну треть — представительным органом субъекта РФ. Исключается подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу другого муниципалитета. Кроме того, должны существовать местная администрация, контрольный орган муниципального образования, а также муниципальная избирательная комиссия (проводящая местные выборы, референдумы и тд.). Контрольный орган выбирается отдельно (на муниципальных выборах или представительным органом), в его обязанности входит контроль за исполнением местного бюджета, управлением и распоряжением муниципальной собственностью. Отчитываться о проводимых проверках он обязан публично. Претерпел изменения институт ответственности органов местного самоуправления. В законопроекте определен механизм голосования граждан по отзыву депутата или должностного лица местного самоуправления, отраженный в уставе муниципальных образований. В предлагаемом законопроекте вводится ответственность глав местных администраций, и соответствующий раздел базируется на следующей идее: отстранение от обязанностей может быть вызвано только неправомерными действиями (нарушение законодательства, посягательство на права и свободы гражданина, препятствие реализации полномочий органов государственной власти), доказанными судом. Четко определены сроки обжалования решения суда и правового акта о роспуске представительного органа или отрешения главы муниципалитета от должности: оии составляют десять дней. Органы государственной власти субъекта РФ могут временно брать на себя частичное исполнение полномочий органов местного самоуправления. Это может произойти в случаях: • если в момент стихийного бедствия или иной чрезвычайной ситуации представительный орган и местная администрация муниципального образования отсутствуют или бездействуют; • если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникла просроченная задолженность по исполнению долговых ияи бюджетных обязательств, превышающая 30% собстаенных доходов бюджета муниципального образования в отчетном финансовом году; • если при реализации государственных полномочий за счет предоставляемых субвенций имели место установленные судом нецелевые расходования бюджетных средста либо нарушения законодательства РФ. 4 А. С. Маршаловз Наказание за просроченные долги последует лишь в случае, если федеральный и региональный бюджеты полностью выполнили свои обязательства в отношении должников. Перечень вопросов, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, поделен натри части в зависимости от типа муниципальных образований. К примеру, вопросы обеспечения жильем малоимущих граждан, вывоза мусора и организации уличного освещения будут решаться на уровне поселения, а охраной порядка, организацией бесплатного общего образования, оказанием скорой медицинской и амбулаторной помоши займутся районы. Некоторые вопросы, например, по организации транспорта, электро- и газоснабжения, содержанию автодорог и мостов, поселения и районы решают совместно. А властям городского округа придется заниматься всеми упомянутыми проблемами одновременно. Принципиальным шагом вперед на пути развития местного самоуправления стало установление постоянных нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов- По мнению авторов законопроекта, это позволит местным властям при составлении бюджета белее точно прогнозировать суммы, поступающие от федеральных и региональных сборов (раньше данные нормативы могли пересматриваться ежегодно). Кроме того, создается система региональных и районных фондов финансовой поддержки (к уже существующему федеральному фонду), деятельность которых направле - на на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Планируется сделать земельный налог поселенческим и полностью зачислять его в бюджеты поселений. Таким же будет налог на имущество физических лиц, размеры которого» ближайшее время должны возрасти. Подсчитано, что эти налоги дадут местным бюджетам примерно 100 млрд руб. За местными бюджетами в совокупности будет закреплено примерно 40—45% подоходного налога. В то же время налог на имущество предприятий (он дает 130 мярд руб.) предлагается сделать региональным. Другое важное новшество — введение понятия «отрицательные трансферты». Его суть заключается в возможности принудительного отчисления средств в районный или региональный фонд финансовой поддержки из доходов муниципального образования, при условии что его бюджетная обеспеченность в два и более раза превышает среднюю по данному субъекту. «Отрицательный трансферт» оформляется в виде закона субъекта РФ, а в случае невыполнения данного закона средства могут быть изъяты из выделяемых муниципалитету субвенций или налоговых отчислений. В новом законе детально определен перечень собственности, которая может находиться в распоряжении муниципалитетов. Так, поселение вправе иметь в собственности жилищный фонд, места культуры и отдыха, пассажирский транспорт и средства, необходимые для предотвращения пожаров и чрезвычайных ситуаций. В собственности муниципальных районов может находиться все перечисленное плюс школьные учреждения, имущество муниципальной милиции и учреждений, оказывающих экстренную медицинскую помощь. А города смогут владеть любым имуществом, разрешенным для поселений и районов. При определении оплаты труда муниципальных работников и выборных должностных лиц законопроект вводит правило, согласно которому только недотационные муниципалитеты могут самостоятельно определять уровень оплаты. Если муниципальное образование является дотационным, размер оплаты труда не должен повышать нормативы, определенные законом субъекта РФ. Отдельная статья законопроекта посвлщена вопросам меж- муниципальнош сотрудничества. В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ обязывается учреждение совета муниципальных образований субъекта "РФ. Новый закон, несомненно, содержит ряд прогрессивных идей, способствующих становлению прочной и эффективной системы самоуправления граждан России. К таковым надо в первую очередь отнести механизм наделения органов местного самоуправления полномочиями в тесной связке со стабильной доходной базой, обеспечивающей возможности исполнения этих полномочий. Для ведущих мегаполисов нашей страны, Москвы и Санкт-Петербурга, где организация управления жизни граждан во многом отличается от других городов России, законом предусматривается особый порядок формирования и организации местного самоуправления, передающий значительную инициативу в этом вопросе органам власти субъектов РФ. Вместе с тем системе организации публичной власти в России предстоит в ближайшее время пережить достаточно сложный этап, основные вехи которого — реорганизация административного устройства территорий и перераспределение имущества между различными уровнями государственной власти и местным самоуправлением. Требование законопроекта о транспортной доступности центра административного района приведет к резкому увеличению их числа и, квк следствие, числа местных депутатов и чиновников. Московская область, например, будет насчитывать 650 муниципальных образований, имеющих собственную администрацию и бюджет. Не совсем понятно, как разделится сетевая коммунальная инфраструктура между разными поселениями. И все это будет происходить на фоне сложной экономической ситуации во многих регионах страны, кредиторской и дебиторской задолженности предприятий бюджетной сферы и ЖКХ. В общем виде критика нового закона реализуется по двум основным направлениям. В первом из них ставится в ранг высшей ценности принцип федеративного разнообразия реализации прав граждан на местное самоуправление, в то время как новый закон навязывает единую схему на всей территории Российской Федерации. Подобное положение противоречит ст. 131 Конституции РФ, гласящей: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских и других территориях с учетом местных традиций. Структура местного самоуправления определяется населением самостоятельно». * Обратный взгляд признает позитивный опыт российского самоуправления для развития народного хозяйства и укрепления государства, но обращает внимание на неготовность России к резкому переходу к модели разделения публичной власти, дающей органам местного самоуправления существенные полномочия по решению вопросов местного значения. В первую очередь это нехватка квалифицированных кадров для работы в органах местного самоуправления, муниципальных предприятиях и учреждениях, отсутствие гражданской культуры, территориального и общественного самоуправления, позволяющей гражданам отслеживать деятельность избранных ими должностных лиц, асимметрия между различными регионами страны в вопросе возможности обеспечения региональных и муниципальных бюджетов финансовыми средствами. Подводя итоги, можно сказать, что в данном законе, истории его принятия отразились все многообразие и сложность проведения нынешних российских реформ, его типовые проблемы и актуальные задачи. Во-первых, высокая территориальная и культурная разнородность регионов. Россия — это и индустриальные города (Пермь, Нижний Новгород, Санкт-Петербург), и промышленные анклавы Урала и Сибири (Челябинская, Кемеровская области), и регионы Центральной и Черноземной России, и национальные окраины, каждый со своей уникальной духовной и экономической организацией. Во-вторых, необходимость внедрения новых форм управления и хозяйствования «сверху», проведения реформ законодательными актами в наиболее сжатые сроки. В-третьих, и самое главное, необходимость обеспечения взаимосвязи проводимых реформ друг с другом и с объективной экономической и политической реальностью. Задачи реформ понятны: с одной стороны, предложив ясную схему устройства местных органов публичной власти, подвигнуть население на активную позицию в деле решения важных для него вопросов местного значения (поскольку теперь появятся реальные возможности для осуществления народовластия на местном уровне). С другой стороны, появится возможность вывести контроль за деятельностью органов местного самоуправления из-под компетенции губернаторов, а в-третьих, обеспечить органы местного самоуправления эффективными инструментами для реализации интересов населения. 5.1.
<< | >>
Источник: А.С. Маршалова. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ. 2009

Еще по теме Местное самоуправление: сущность и проблемы стековления:

  1. Местное самоуправление: сущность и проблемы стековления
- Право интеллектуальной собственности - Авторсое право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Гражданский процесс - Гражданское право - Жилищное право - Зарубежное право - Защита прав потребителей - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - Коммерческое право - Конституционное право России - Криминалистика - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право Европейского Союза - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Правоприменительная практика - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Теория права - Трудовое право‎ - Уголовное право России - Уголовный процесс - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право‎ - Экономические преступления - Ювенальное право - Юридическая этика - Юридические лица -
Яндекс.Метрика