<<
>>

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного исследования можно сделать следующие выводы. Во-первых, происходит формирование внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия как самостоятельного направления внешней политики Европейского союза по нейтрализации комплекса угроз транснационального характера «на расстоянии», то есть еще до наступления негативных последствий от нелегальной иммиграции, потоков беженцев, организованной преступности, наркоторговли и терроризма на территории интеграционного объединения.
Подчеркнем, что в основе этого процесса лежит неразрывная связь между фундаментальным пересмотром взглядов на безопасность и изменением представлений о роли ЕС в международных отношениях. Реконцептуализация угроз, их европеизация и придание им в общественно-политических дискуссиях внешнего по отношению к Евросоюзу характера потребовали значительной активизации политики за пределами интеграционного объединения по их нейтрализации, где главным средством служит распространение acquis communautaire в сфере юстиции и внутренних дел на третьи страны. С высокой степенью вероятности можно говорить о том, что по отдельности каждый из выделенных автором процессов вряд ли мог бы привести к формированию ВИ ПСБП: в одном случае было бы трудно говорить собственно о внешнеполитическом измерении, а в другом - о пространстве свободы, безопасности и правосудия. Во-вторых, с институциональной точки зрения формирование ВИ ПСБП непосредственно связано с обретением министерствами юстиции и внутренних дел государств - членов Европейского союза внешнеполитической компетенции в ходе развернувшейся в середине - второй половине 1980-х гг. борьбы различных игроков за расширение собственного влияния в условиях интенсифицировавшегося процесса европейской интеграции. Ключевую роль здесь сыграли неформальные полицейские структуры: им удалось интегрировать в дискурс о создании единого рынка тезис о необходимости усиления контроля за иммигрантами на внешних границах под предлогом того, что в противном случае положительные последствия от реализации Белой книги 1985 г.
и Единого европейского акта могли быть сведены на нет из-за активизации деятельности террористов, преступников и наркодилеров. Тем самым они смогли отстоять уже на европейском уровне свои полномочия и интересы в деле контроля за иностранцами и обрели компетенцию, выходящую за пределы интеграционного объединения. Увязка строительства единого рынка и безопасности, а также недостаточный уровень профессиональных знаний работников внешнеполитических ведомств по существующим угрозам позволили неформальным полицейским структурам ослабить позиции дипломатов из Европейского политического сотрудничества, превратив именно представителей министерств юстиции и внутренних дел государств-членов в легитимных игроков на международной арене по вопросам свободы, безопасности и правосудия. Вступление в силу Лиссабонского договора существенно выровняло «баланс сил» между различными институтами ЕС, вовлеченными в формирование ВИ ПСБП. Если до 2009 г. ведущая роль принадлежала Совету в составе министров юстиции и внутренних дел, а также главам государств и правительств в Европейском совете, не раз придававшим политический импульс развитию этого направления внешней политики, то отныне наднациональные органы - Комиссия, Парламент и Суд - уже обрели или в скором будущем обретут значительно большие полномочия по сравнению с долиссабонским периодом, что без сомнения скажется на взаимодействии с третьими странами по вопросам юстиции и внутренних дел. Хотя институциональная сложность вряд ли придаст дополнительной оперативности и четкости действий на международной арене, можно ожидать, что эти действия окажутся более сбалансированными и выверенными с точки зрения учета интересов различных игроков внутри интеграционного объединения, а партнерам Евросоюза придется учитывать новую реальность в своих контактах с Брюсселем. В-третьих, с тематической точки зрения внешнеполитическое измерение пространства свободы, безопасности и правосудия характеризуется гетерогенностью и неравномерностью развития. Применение различных концепций, отражающих представления о роли и влиянии Европейского союза в мире, позволяет разделить составные части ВИ ПСБП на три блока по степени их развитости в зависимости от уровня коммуни- таризированности и политизированности, а также чувствительности для суверенитета государств-членов и третьих стран, совпадения их интересов: 1) иммиграция, предоставление политического убежища и отчасти охрана границ (в основном управление с применением принципа политической обусловленности); 2) борьба с организованной преступностью, терроризмом и наркоторговлей (главным образом сетевое управление); 3) помощь третьим странам в деле строительства институтов правового государства и судебной системы, временных органов управления, реформа аппарата принуждения государства (гражданская/нормативная держава).
Различия между тремя блоками обусловлены историческим развитием внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия. Первые меры, относящиеся к ВИ ПСБП, осуществлялись вне рамок интеграционного объединения и были направлены на нейтрализацию центрального элемента «континуума безопасности» - притока иммигрантов и лиц, ищущих политическое убежище. Эти меры были выработаны неформальными полицейскими структурами и рабочими органами Шенгенского сотрудничества, а их суть заключалась в экстернализации иммиграционного контроля. Альтернативная позиция в виде комплексного подхода, апологетами которого выступали наднациональные органы, нашла применение на практике лишь после 1999 г. со вступлением в силу Амстердамского договора и принятием заключений председательства в Тампере, а также в результате изменившихся взглядов на взаимосвязь между миграцией и развитием стран третьего мира. Более того, в ряде случаев наметилась тенденция к конвергенции экстернализации иммиграционного контроля и комплексного подхода, а также к систематизации и кодификации принимавшихся ранее за рамками ЕС решений, что косвенно свидетельствует о включении в число секьюритизирующих акторов и Европейской комиссии. В 2000-е гг. произошла конкретизация и значительное расширение повестки дня ВИ ПСБП за счет активной внешнеполитической и ориентированной на юстицию и внутренние дела деятельности наднациональных органов, агентств и государств - членов Евросоюза по темам, которые наряду с иммиграцией и политическим убежищем являются составными элементами «континуума безопасности» (терроризм, наркоторговля, организованная преступность, в том числе в постконфликтных регионах и «недееспособных государствах»). В-четвертых, с географической точки зрения реализация внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия представляет собой довольно разнородную картину. Она объясняется значительными различиями между партнерами Брюсселя в плане географического положения и политического позиционирования, демографического и экономического потенциала, а также тем местом, которое отдельные третьи страны занимают во внешнеполитической стратегии ЕС, и в какой степени отношения с интеграционным объединением представляются для них приоритетными.
Кандидаты на вступление в Европейский союз и страны-соседи являются для интеграционного объединения главным объектом «внешнего управления» по вопросам юстиции и внутренних дел. Это обусловлено тем, что группа вышеуказанных стран представляет собой политическое пространство, сформировавшееся на границах или в непосредственной близости от границ интеграционного объединения и рассматривающееся в Брюсселе в качестве основного источника агрегированных в «континууме безопасности» угроз. Кроме того, в значительной массе ЕС имеет дело со странами, которые по своему потенциалу не способны конкурировать с ним или предлагать контрповестку дня, а наоборот, ориентируются на тесное сотрудничество вплоть до вступления в ряды членов. Всё это определяет то, что к кандидатам на вступление интенсивность применения обоих типов «внешнего управления» - «иерархии» и «сетей» - достигает максимальных значений. Будущие члены Евросоюза также в наибольшей степени затронуты процессом распространения на них acquis communautaire в сфере юстиции и внутренних дел, несут основное бремя обязательств по отношению к интеграционному объединению и его государствам-членам из-за внешних эффектов европейских норм и чаще других сталкиваются с требованиями по сближению своего законодательства с международными стандартами. Вследствие этого в связях с кандидатами Брюсселю гораздо реже приходится прибегать к выработке на двустороннем уровне совместных норм для взаимодействия в контексте развития пространства свободы, безопасности и правосудия. Потенциальные и официальные кандидаты из региона Западных Балкан - единственные страны в выборке партнеров Евросоюза, на примере отношений с которыми можно видеть одновременно применение различных концепций, отражающих представления о роли и влиянии интеграционного объединения в мире (граждан- ская/нормативная держава и «внешнее управление»). Причина этого кроется в том, что взаимодействие по вопросам юстиции и внутренних дел с этими странами строится, с одной стороны, в условиях постконфликтного урегулирования и остающихся «замороженными» конфликтов, поставторитарного правления, постсоциалистического устройства и переходной экономики, а с другой - на фоне наступившей в Западной Европе «усталости от расширения» (enlargement fatigue), лишь обострившейся в связи с продолжающимся финансово-экономическим кризисом. В результате подход к ЕС как актору в международных отношениях воплотился в реформе аппарата принуждения государства в рамках процесса стабилизации и ассоциации, а говоря о «внешнем управлении» уместно подчеркнуть, что в сравнении со странами Центральной и Восточной Европы гораздо больше внимания уделяется строительству институтов, а требования к новым кандидатам существенно ужесточились. На примере Хорватии видно, что им теперь придется не только формально принимать acquis communautaire в сфере юстиции и внутренних дел, но и эффективно исполнять соответствующие нормы задолго до вступления в ряды членов интеграционного объединения. Отсутствие перспектив членства в ЕС является ключевым фактором, который определяет для стран-соседей среднюю степень вовлеченности в процессы, составляющие суть «внешнего управления» в узком и широком понимании, а также средний уровень интенсивности применения принципа политической обусловленности и создания сетей в сфере юстиции и внутренних дел. При этом со странами, которые стремятся стать, пусть и в очень отдаленной перспективе, членами интеграционного объединения (Украина, Молдавия, Грузия) и/или по вопросам, которые представляют для них абсолютный политический приоритет, общие параметры «внешнего управления» сближаются с параметрами, характерными для кандидатов на вступление. Что касается стран, которые в будущем не видят себя в составе Европейского союза, или стран, которые в силу статьи 49 Лиссабонского договора не могут претендовать на членство в интеграционном объединении, то в их отношении доминирующим типом «внешнего управления» остаются сети, причем значительную роль в их формировании играют не столько наднациональные органы, сколько государства-члены, агентства ЕС и даже международные организации. Концепция общего пространства свободы, безопасности и правосудия между Европейским союзом и Россией пока остается достаточно расплывчатой, что связано как с особенностями развития отношений Брюсселя и Москвы в целом - отсутствует подлинно совместное видение конечной цели, к которой стремятся прийти стороны, а формула стратегического партнерства за последнее десятилетие оказалась обесцененной из-за слишком частого использования для характеристики связей с разными государствами мира, - так и с позиционированием обоих партнеров по вопросам ЮВД. Россия предпочитает подчеркивать свою уникальность и делать ставку на равноправие в диалоге, а иногда и предлагать контрповестку дня, что не вписывается в сложившуюся и согласованную в Евросоюзе модель («континуум безопасности» и экстер- нализация угроз), пойти на пересмотр которой интеграционное объединение пока не готово. Для Брюсселя Россия представляется одним из объектов «внешнего управления», а приоритетное политическое значение, придаваемое Москвой введению безвизового режима, используется ЕС для обеспечения продвижения сотрудничества по двум другим составляющим ПСБП - безопасности и правосудию. Отсюда и общая низкая интенсивность применения принципа политической обусловленности (ограничивается лишь тематикой, связанной с отменой виз) и создания сетей «профессионалов безопасности». Конечно, Россия не осталась в стороне от процесса распространения acquis com- munautaire в сфере юстиции и внутренних дел, хотя и затронута им в гораздо меньшей степени, чем страны-соседи. Отсутствие у интеграционного объединения достаточных стимулов для поощрения РФ к ориентации на свод правил ЕС привело к тому, что большое место во взаимодействии сторон занимают выработанные на двустороннем уровне совместные нормы, хотя нередко даже они терминологически и содержательно следуют логике и находятся в русле представлений, принятых в Брюсселе. Общие параметры обязательств по отношению к Евросоюзу и его государствам-членам из-за внешних эффектов европейских норм, а также объем требований по сближению российского законодательства с устоявшимися международными стандартами примерно схож с параметрами и объемом, характерными для стран, на которые распространяется действие политики добрососедства. Другими словами, несмотря на относительную слабость и ограниченность иерархического и сетевого «внешнего управления», Россия оказалась вовлечена в обеспечение внутренней безопасности Европейского союза. Думается, что противостоять или серьезным образом ограничить этот процесс вряд ли возможно, однако существует способ перевести его в более «кооперативное» и управляемое с российской стороны русло. Речь идет о пока недоиспользованном потенциале сетей «профессионалов безопасности» (чиновников среднего звена из министерств юстиции, внутренних дел, пограничных, миграционных служб, ведомств по борьбе с наркоторговлей и терроризмом и т. д.), непосредственно задействованных в процессе согласования решений путем неформальных контактов и облеченных необходимыми властными полномочиями и ресурсами внутри своих национальных систем. За счет обучающих функций сети позволяют смягчать негативные экстерналии норм и политик партнеров, в том числе путем принятия «зеркальных» мер, которые воспринимаются уже не столь болезненно, как пресловутый принцип взаимности в традиционной дипломатии. Существует и вероятность того, что выстраивание сетевого взаимодействия «профессионалов безопасности» и трансправительственных связей позволит продвинуться в решении проблемы безвизового режима поездок граждан ЕС и РФ, поскольку известно, что в отличие от дипломатов, задействованных в соответствующих переговорах, именно представители министерств юстиции и внутренних дел государств-членов занимают жесткую «охранительную» позицию. Налаживание специализированного, неформального и прямого диалога «профессионалов безопасности» (без участия работников внешнеполитических ведомств) может способствовать сближению и по другим актуальным вопросам сотрудничества в деле создания общего пространства свободы, безопасности и правосудия. Взаимодействие Европейского союза с США по вопросам юстиции и внутренних дел носит асимметричный характер. Интеграционное объединение выступает в качестве объекта «внешнего управления» со стороны Вашингтона, причем нередко в довольно жесткой форме с применением принципа политической обусловленности и игнорированием того факта, что некоторые американские нормы обладают внешними эффектами, то есть создают для европейцев определенные обязательства по отношению к США. Это обусловлено тем, что государства-члены зачастую рассматриваются за океаном как источник террористической угрозы, исходящей от выходцев из многочисленных мусульманских иммигрантских диаспор, которые обладают гражданством ЕС и правом безвизового въезда в США. Вместе с тем Брюссель представляется для Вашингтона и как наиболее близкий союзник, обладающий уникальными и постоянно расширяющимися ресурсами и возможностями в сфере ЮВД, доступ к которым позволяет существенно повысить эффективность обеспечения внутренней безопасности США. Именно этим объясняется использование в 2000-е гг. более мягких, сетевых форм «внешнего управления», которые нашли выражение в очень тесном сотрудничестве между европейскими и американскими «профессионалами безопасности». Оно не только облегчило процесс адаптации Евросоюза к внешним эффектам некоторых заокеанских норм и практик, но даже лежало в основе ряда значимых политических решений по вопросам развития пространства свободы, безопасности и правосудия. Этим же объясняется активное использование выработанных на двустороннем уровне норм, содержащихся в ряде заключенных соглашений и призванных служить базой для взаимодействия в условиях, когда невозможно основываться лишь на правилах одного из партнеров, международных стандартов не су- шествует или они слишком громоздки и несовершенны, а отказ от сотрудничества чреват негативными последствиями для обеих сторон. В-пятых, процесс формирования внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия пока нельзя признать полностью завершенным. Об этом свидетельствуют не только тематическая неравномерность развития и продолжающийся процесс расширения повестки дня ВИ ПСБП (в последнее время всё большее внимание органов власти Европейского союза привлекают вопросы киберпреступности), но и отсутствие в первичном праве положений относительно всеобъемлющей компетенции наднациональных органов в интересующей диссертанта сфере. В основополагающих договорах также не встречается как такового упоминания термина «внешнеполитическое измерение пространства свободы, безопасности и правосудия», что делает его в известном смысле юридической фикцией. Тем не менее, несмотря на незавершенность процесса формирования ВИ ПСБП, с политической точки зрения оно неуклонно занимает всё более заметное место в отношениях с третьими странами. Большим подспорьем здесь служат две концепции - «пространство» и «внешнеполитическое измерение». Они позволяют стягивать воедино, наполнять общим смыслом и обеспечивать взаимосвязь сразу нескольких на первый взгляд разрозненных направлений деятельности, подпадающих под триаду свобода - безопасность - правосудие, тем самым придавая ВИ ПСБП широкий «межопорный» (cross-pillar) характер. Учитывая же, что главным смыслом существования внешнеполитических аспектов сферы юстиции и внутренних дел является обеспечение безопасности Европейского союза, всё это априори повышает статус ВИ ПСБП в системе внешней политики интеграционного объединения. Что особенно актуально в условиях, когда основополагающими договорами не прописана четкая иерархия между внешнеполитическим измерением и другими комплексами целенаправленных действий на международной арене (внешними связями Европейского сообщества, ОВПБ) в случае их потенциального пересечения. В-шестых, российским органам власти следует обратить самое пристальное внимание на развитие внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия и извлечь уроки из европейского опыта нейтрализации угроз транснационального характера «на расстоянии». Этого требует не только превращение России в один из объектов «внешнего управления» со стороны интеграционного объединения, но и общее сходство некоторых процессов, происходящих в стране, с процессами в государствах - членах ЕС. Действительно, в последние годы на первый план в общественнополитических дискуссиях всё чаще выходит тема миграции, а в ряде случаев она уже напрямую ассоциируется с преступностью и наркоторговлей (то есть наблюдаются признаки формирования «континуума безопасности»). Сам же термин «мигрант» нередко трактуется расширительно, подразумевая не только низкоквалифицированных рабочих из республик СНГ и стран дальнего зарубежья, приехавших на заработки, но и граждан РФ с Северного Кавказа. Очевидно, что в свете либерализации политической системы страны весной 2012 г. (пакет законопроектов, направленный на возвращение прямой выборности глав субъектов Федерации, упрощение процедуры регистрации политических партий и участия их представителей в выборах) вопросы миграции будут играть возрастающую роль в ходе избирательных кампаний различных уровней. Кроме того, уже сейчас можно констатировать, что у России начинают формироваться некоторые начальные элементы своего собственного внешнеполитического измерения миграционной политики, которые невозможно свести только к эффектам «внешнего управления» со стороны Европейского союза. Это и выстраивание широкой сети реадмиссионных соглашений, и создание пилотных выносных миграционных центров в Киргизии и Таджикистане, и обусловленность въезда граждан республик СНГ на территорию РФ с 1 января 2015 г. наличием загранпаспорта, удовлетворяющего международным стандартам (при этом бланки новых документов будут частично изготовляться на специализированных предприятиях России). Представляется целесообразным, чтобы в этой ситуации заинтересованные министерства и ведомства выработали комплекс мер и среднесрочный план-график его реализации, охватывающий все аспекты ВИ ПСБП, а не только миграционную составляющую. Наиболее подходящей формой в данном случае могло бы служить решение Совета безопасности, подготовленное в одной из его межведомственных комиссий и подкрепленное экспертизой научного совета при СБ РФ. Это придало бы пока довольно разрозненным и слабо координированным действиям органов власти более концептуальный и рефлексивный характер. В частности, комплексом мер может предусматриваться: 1) совершенствование нормативно-правовой базы сотрудничества с иностранными государствами по всему кругу вопросов юстиции и внутренних дел (вплоть до подготовки шаблонных соглашений и отдельных статей, касающихся реадмиссии, экстрадиции, взаимопомощи по уголовным делам, борьбе с некоторыми наиболее тяжкими видами преступлений - терроризмом, торговлей наркотиками и людьми и т. д.); 2) совершенствование взаимодействия «профессионалов безопасности» внутри России (критически важным представляется создание федеральных автоматизированных баз данных и обеспечение внутри- и межведомственного информационного обмена в сфере юстиции и внутренних дел) и между Россией и странами - участницами Таможенного союза и Единого экономического пространства; 3) укрепление потенциала иностранных государств (capacity-building) по вопросам свободы, безопасности и правосудия (приоритет следует отдавать странам постсоветского пространства); 4) регулярная оценка и при необходимости корректировка проводимых мероприятий.
<< | >>
Источник: РЯБОВ Юрий Александрович. ФОРМИРОВАНИЕ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОГО ИЗМЕРЕНИЯ ПРОСТРАНСТВА СВОБОДЫ, БЕЗОПАСНОСТИ И ПРАВОСУДИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА. 2014

Еще по теме ЗАКЛЮЧЕНИЕ:

  1. Статья 1427. Публичное предложение о заключении договора об отчуждении патента на селекционное достижение
  2. КОММЕНТАРИИ В ЗАКЛЮЧЕНИЕ__________
  3. § 5. Заключение, исполнение и прекращение международных договоров Российской Федерации
  4. Заключение
  5. § 3. Заключение трудового договора
  6. Статья 9. Права и обязанности хозяйствующего субъекта, осуществляющего торговую деятельность, и хозяйствующего субъекта, осуществляющего поставки продовольственных товаров, в связи с заключением и исполнением договора поставки продовольственных товаров
  7. Отчетность Сбербанка по МСФО с заключением аудиторов
  8. Расторжение трудового договора в связи с нарушением правил его заключения
  9. Статья 301. Незаконные задержание, заключение под стражу или содержание под стражей
  10. Заключение эксперта. Заключение специалиста
  11. Окончание предварительного расследования составлением обвинительного заключения или обвинительного акта
  12. § 5. Заключение и показания эксперта
  13. § 6. Заключение и показания специалиста
  14. Понятие трудового договора. Порядок его заключения
  15. § 5. Заключения и показания эксперта, специалиста
  16. 1 § 2. Направление уголовного дела с обвинительным заключением прокурору
Яндекс.Метрика