<<
>>

Внешнеполитическое измерение до обретения наднациональными органами компетенции по вопросам юстиции и внутренних дел

Тема иммиграции в сформированном на рубеже 1980-1990-х гг. «континууме безопасности» занимает центральное место. Неудивительно, что основная масса первых шагов во внешнеполитическом измерении пространства свободы, безопасности и правосудия, так или иначе, оказалась связанной с миграционными процессами на европейском континенте, рассматривавшимися в рамках неформальных полицейских структур и в общественно-политических дискуссиях как угроза внутренней безопасности.
На уровне Европейского экономического сообщества, однако, принятие каких- либо мер по вопросам иммиграции долгое время оставалось практически невозможным. Это связано с тем, что по Римскому договору 1957 г. наднациональные органы не обладали соответствующей компетенцией. Лишь Маастрихтский договор 1992 г. о создании Европейского союза в своем разделе VI ввел положения о сотрудничестве в сфере юстиции и внутренних дел, включавшие, в частности, вопросы политического убежища и иммиграции, пересечения внешних границ государств-членов, политику по отношению к гражданам третьих стран. До этого момента учредительные документы ЕЭС если и содержали миграционную составляющую, то лишь в самом узком понимании, необходимом для реализации целей Римского договора (создание общего рынка) и касались исключительно граждан одного государства - члена Сообщества, ищущих работу в другом государстве-члене. Несмотря на это, первые практические попытки по регулированию иммиграции граждан третьих стран в рамках ЕЭС относятся к 1970-м гг. Вслед за резолюцией Совета министров (январь 1974 г.), призвавшей государства-члены ввести меры социальной поддержки для всех мигрантов вне зависимости от их национальности, Европейская комиссия распространила сообщение (communication), направленное на установление механизмов координации иммиграционных политик на уровне Сообщества. Несколько лет спустя Комиссия уже интерпретировала иммиграционную политику в отношении граждан третьих стран как естественное продолжение свободы передвижения граждан государств-членов внутри ЕЭС221 222.
Однако инициативы Европейской комиссии в тот период времени еще не находили поддержки у государств-членов, а экономическая логика превалировала над логикой обеспечения безопасности (иммиграция еще не превратилась в угрозу). Ситуация изменилась в середине 1980-х гг., когда ЕК, основываясь на статье 118 Договора о ЕЭС (поощрение сотрудничества в социальной сфере), ввела порядок, по которому государствам-членам вменялось в обязанность заранее информировать друг друга и Комиссию о мерах, предпринимаемых в отношении граждан третьих стран и членов их семей. Несколько государств оспорили законность принятия такого порядка в Суде Европейских сообществ, причем в качестве одного из аргументов едва ли не впервые был выдвинут тезис о том, что условия въезда, пребывания и труда граждан третьих стран затрагивают вопросы обеспечения безопасности граждан государств-членов . Такая трактовка неудивительна, если учитывать уже накопленный к тому моменту европейскими странами опыт, связанный с миграцией. Как известно, после Второй мировой войны интенсивное восстановление экономики европейских стран создало большой спрос на рабочую силу. Ряд государств Западной Европы активно поощрял въезд иностранных рабочих посредством заключения двусторонних соглашений со странами-экспортерами. На первых порах основными поставщиками трудовых ресурсов выступали страны Южной Европы - Греция, Испания, Италия, Португалия, Югославия. В дальнейшем этот состав постепенно менялся в пользу неевропейских стран, причем в большинстве случаев речь шла о бывших колониях Франции и Нидерландов - Алжире, Марокко, Тунисе, Суринаме и Антильских островах, а в случае с Германией - о Турции223. По данным немецких авторов, за период с 1950 по 1970 г. численность иностранного населения в странах Западной Европы в абсолютных цифрах возросла вдвое с 5,1 млн до 10,2 млн чел., а в относительных - с 1,3 до 2,2 %. В 1970 г. наибольшее число иностранцев насчитывалось в Германии (2,9 млн чел., или 4,9 % населения страны), во Франции (2,6 млн чел., или 5,3 %), Швейцарии (1,1 млн чел., или 17,2 %) и Бельгии (0,7 млн чел., или 7,2 %)224.
В начале 1970-х гг. иммиграционная политика, ранее направленная на привлечение иностранных рабочих, изменилась вследствие разразившегося экономического кризиса и последовавшей рецессии. Она приобрела репрессивный характер, что проявилось в создании препятствий для въезда новых мигрантов, а также в попытках стимулировать отъезд уже сформировавшихся в странах Западной Европы этнических диаспор225. Антииммиграционные меры, принятые практически всеми странами Западной Европы, однако, не привели к существенному сокращению иностранного населения. Наоборот, их внедрение непосредственно повлияло на рост числа иммигрантов, хотя существенно перераспределило его источники. Во-первых, оказавшись в ситуации, когда выезд из страны пребывания означал для иммигрантов невозможность вернуться, большинство из них не только предпочло остаться в Европе, но и воспользовались правом перевезти туда своих родственников. В результате основной прирост иммигрантов во второй половине 1970-х - первой половине 1980-х гг. пришелся на членов семей уже находившихся в Европе иностранных рабочих. Во-вторых, к середине - второй половине 1980-х гг. главную проблему для стран Западной Европы стали представлять уже не собственно иммигранты, а лица, ищущие политическое убежище. В отличие от периода 1950-1960-х гг., когда источниками ЛИУ являлись в основном другие европейские государства (ГДР, Греция, Испания, Португалия), в 1970-1980-х гг. существенно возрос поток беженцев из-за пределов континента вследствие обострившегося противостояния СССР и США в третьем мире. По сравнению с началом 1970-х гг. среднегодовая численность беженцев выросла с 13 тыс. до 672,3 тыс. чел. в 1992 г. В 1985 г. число лиц, искавших политическое убежище, впервые превысило число легальных иммигрантов226 227. Учитывая же ограничения на въезд рабо- чих-иммигрантов, поиск политического убежища наряду с семейным воссоединением превратился едва ли не в единственный (легальный) способ остаться в Западной Евро- пе Одним из косвенных последствий решений по приостановке трудовой иммиграции стало постепенное выравнивание ситуации в странах Западной и Южной Европы: в 1970-е гг.
в Греции, Испании, Италии и Португалии численность иммигрантов впервые после Второй мировой войны превысила численность эмигрантов. А в конце 1980-х - в течение 1990-х гг. страны Южной Европы окончательно превратились в объекты притяжения для иммигрантов из стран Северной Африки, Турции, Албании, Болгарии, Кипра и бывших колоний или зависимых территорий (страны Латинской Америки, Эфиопия, Эритрея, Кабо-Верде, Мозамбик, Ангола)228 229. Так, суммарное миграционное сальдо в Испании с момента второго после 1970-х гг. превышения числа иммигрантов над числом эмигрантов (1991 г.) до 2005 г. составило 3 737 577 чел., в Италии - 3 275 481 чел. (с 1988 г.), в Португалии - 444 231 чел. (с 1993 г.). В Греции положительное сальдо миграции наблюдается с 1975 г. (1 136 161 чел. за период 1975-2005 гг.) . Очевидно, что данные о притоке иммигрантов, членов их семей и беженцев в 1970-1990-х гг. сыграли важную роль. Будучи соответствующим образом сынтерпрети- рованными в рамках неформальных полицейских структур и в общественнополитических дискуссиях, они послужили в качестве доказательства необходимости принятия срочных мер по ограничению въезда иностранцев, в том числе мер внешнеполитического характера на уровне Европейского союза. Такие меры - в научной литературе их обычно обобщают в рамках единого подхода, получившего название «экстернализация иммиграционного контроля» (extemaliza- tion, remote control, police a distance), - были разработаны в ходе деятельности рабочей группы ad hoc по иммиграции, созданной в октябре 1986 г. для подготовки предложений по борьбе с «непрекращающимся злоупотреблением правом на политическое убежище» , а также тех структур, которые разработали текст Шенгенской конвенции 1990 г. Суть этого подхода отразилась в двух феноменах. Во-первых, в переносе контроля за иммигрантами и (потенциальными) беженцами с внешних границ государств - членов Европейского сообщества непосредственно в регионы - источники нежелательных лиц с повышением роли частных акторов в процедуре контроля. Во-вторых, в вовлечении третьих стран путем переноса на них ответственности по реадмиссии (то есть возвращению и приему) и рассмотрению ходатайств о предоставлении политического убежища тех лиц, которые проникли через их территорию в ЕС230 231. Поначалу подписанное 14 июня 1985 г. соглашение между Германией, Францией и странами Бенилюкс о постепенной отмене контроля на общих границах имело весьма опосредованное отношение к иммиграционному контролю (три статьи из тридцати трех) или полицейскому сотрудничеству (четыре статьи из тридцати трех). В значительной степени это можно объяснить довольно конъюнктурными причинами появления документа. В феврале 1984 г. забастовка «усердия» итальянских таможенников привела к серьезным заторам на границах государств - членов ЕЭС и привлекла внимание (прежде всего французских) политиков к проблеме их пересечения грузовым транспортом в условиях, как говорилось, интенсификации обменов внутри Общего рынка. Отсюда и главная роль, которую в ходе переговоров сыграли представители министерств иностранных дел и транспорта, и результат подписания соглашения - отмена путевых листов для дальнобойщиков с 1 января 1986 г. и обозначение туристических транспортных средств для их облегченного пропуска без досмотра и проверки документов на сухопут- 244 ных границах . Конвенция о применении Шенгенского соглашения, подписанная 19 июня 1990 г. вновь на границе Германии, Люксембурга и Франции, напротив, существенно отличалась от документа 1985 г. Помимо того что сама по себе она оказалась более объемной (142 статьи), существенные изменения претерпел состав разработчиков. На смену чиновникам из министерств транспорта пришли представители министерств юстиции и внутренних дел, а также ведомств, отвечающих за пограничный и таможенный контроль. В результате изменилось содержание конвенции: она касается в основном вопросов, связанных с иммиграцией (38 статей из 142) и полицейского и судебного сотрудничества (около 100 статей из 142). При этом рядом исследователей сам процесс переговоров характеризовался как «биржа, на которой происходил обмен мнениями о существующих угрозах и рисках» и где участники пришли к согласию относительно «континуума безопасности»232 233. Квинтэссенцией Шенгенской конвенции явилась часть 1 статьи 2, в соответствии с которой внутренние границы (то есть общие сухопутные границы договаривающихся сторон, а также их аэропорты, предназначенные для внутренних воздушных рейсов, и их морские порты, предназначенные для регулярного сообщения морскими судами) было можно пересекать в любом месте, не подвергаясь какому-либо контролю. Данное положение распространялось в равной степени как на граждан государств - членов ЕС, так и на граждан третьих стран. Что касается режима пересечения внешних границ, то конвенцией для иностранцев предусматривался целый ряд требований для пребывания в едином «пространстве без границ» в течение периода, не превышающего трех месяцев. Им предписывалось: 1) обладать действительным документом или документами, предусмотренными Исполнительным комитетом, которые давали право на пересечение границы; 2) обладать действительной визой, если требовалось ее наличие; 3) располагать достаточными средствами к существованию как на период своего предполагаемого пребывания, так и для возвращения в страну, откуда они прибыли, или для транзита в третье государство, в которое им гарантирован доступ, либо иметь возможность законным способом приобрести подобные средства; 4) не являться объектом информационного запроса в целях недо пуска; 5) не рассматриваться в качестве лиц, способных представлять угрозу общественному порядку, национальной безопасности или международным отношениям одной 246 из договаривающихся сторон . Для граждан третьих стран Шенгенской конвенцией вводилась единая виза, действие которой не могло превышать трех месяцев и распространялось на территорию всех договаривающихся сторон (то есть ее наличие давало право на свободное передвижение внутри Шенгенской зоны)234 235. Подписание и введение в действие с 26 марта 1995 г. Шенгенской конвенции, безусловно, стало одним из важнейших внешнеполитических средств ограничения притока иммигрантов, хотя на первых порах власти государств - членов ЕС отрицали этот факт. Это нашло выражение в первую очередь в постепенной гармонизации списков стран, граждане которых должны были обладать визой для легального въезда на территорию государств, присоединившихся к Шенгену. По данным Д. Биго, если в 1985 г. таких стран было лишь 70, то в дальнейшем их число возросло до 110 (в момент подписания конвенции в 1990 г.), достигнув 126 в 1995 г. в момент введения в действие конвенции для семи первых государств (Бельгия, Германия, Люксембург, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия, Франция). Следует отметить, что такая гармонизация происходила в большинстве случаев путем увеличения, а не уменьшения числа стран в списке. В рамках же Шенгена меньшему количеству участников удалось договориться о более расширенном списке, нежели 12 членам Европейских сообществ во время переговоров относительно Конвенции о пересечении внешних границ (разработку этого документа вела рабочая группа ad hoc по иммиграции на рубеже 1980-1990-х гг., но смогла согласовать список лишь из 92 стран)236. Так, в результате договоренностей визовые требования распространились на граждан стран Северной Африки, желающих отправиться в Италию и Испанию; последней же пришлось отказаться от безвизового режима с отдельными странами Латинской Америки (Доминиканской Республикой, Колумбией, Перу, Эквадором), а первой - с Югославией. С другой стороны, по настоянию Г ермании Венгрия, Польша и Чехия были вычеркнуты из «черного списка», в то время как Болгария и Румыния остались в нем Очевидно, что при составлении и согласовании списков стран, граждане которых должны обладать визой, европейские государства руководствовались целым рядом соображений. В данном случае уместно воспользоваться мотивационной частью проекта соответствующего регламента, представленного в 2000 г. Европейской комиссией уже после вступления в силу Амстердамского договора, по которому визовые вопросы перешли в сферу компетенции наднациональных органов. Основными критериями отнесения той или иной страны в «черный список» ЕК определила следующие: 1) нелегальная иммиграция - численность нелегальных иммигрантов, направляющихся в Европейский союз; количество высылок и отказов во въезде; степень безопасности документов, которыми располагают иммигранты из такой страны; данные о нелегальном рынке труда, на котором находят занятость выходцы из третьих стран; 2) общественный порядок - угрозы внутренней безопасности одного или нескольких государств-членов со стороны представителей отдельных национальностей или этнических групп; 3) международные отношения - выбор визового режима зависит от общего уровня сложившихся отношений ЕС с группами стран; важную роль здесь играют принцип взаимности и наличие в составе интеграционного объединения государств, которые могли бы выступить своего рода проводниками интересов третьей страны . В переводе с юридического языка на политологический это означает, что виза представляет собой гораздо большее, нежели простую вклейку в паспорт его обладателя, не является обычной технической препоной на пути свободного передвижения людей. Она выступает в качестве действенного способа международного влияния и важнейшего инструмента, позволяющего держать на расстоянии нежелательных лиц, а список стран, граждане которых должны ею обладать для легального въезда на территорию 237 238 Шенгенской зоны, по своей сути, - список необъявленных врагов, от которых Европей- - 251 ский союз стремится защититься . Какой бы важной ни была роль списка стран, граждане которых должны обладать визой для нахождения в Европе, этот инструмент представляет собой лишь начальный этап в деле ограничения притока иммигрантов. Второй этап связан непосредственно с переходом на индивидуальный уровень: если нахождение той или иной страны в «черном списке» - ярчайший пример недоверия интеграционного объединения, то сам факт получения иностранцем визы рассматривается как «исключение из исключения», восстановление доверия к отдельно взятому индивиду, выделяющемуся на фоне всей остальной «подозрительной» части населения третьей страны. Задачи по выявлению представляющих угрозу лиц и, соответственно, по недопущению того, чтобы они получили легальные основания для въезда на территорию Шенгенской зоны (то есть визу), отныне возлагались на дипломатические и консульские представительства государств - членов Европейского союза. Их роль существенно возросла с введением единой визы и некоторой гармонизацией рабочих процедур посредством Общих консульских инструкций. По утверждению представителей Парижской школы исследований безопасности, произошло серьезное перераспределение функций по осуществлению миграционного контроля. Если ранее он осуществлялся преимущественно пограничными службами и таможней непосредственно на внешних границах государств - членов ЕС, то с введением в действие Шенгенской конвенции их роль свелась не к контролю за людьми, а к проверке документов, их соответствия требованиям, а также выявлению случаев откровенных нарушений миграционного законодательства. Другими словами, на внешних границах всё реже происходит отбор тех, кто имеет право въехать на территорию Шенгена. В наиболее полной мере вышесказанное относится к гражданам тех стран, которые входят в «черный список», в то время как «классический» пограничный контроль сохраняется для выходцев из стран в «белом списке» . 239 240 Основной же контроль за людьми стал осуществляться непосредственно посольствами и консульствами в момент рассмотрения заявок на получение визы. При этом главными принципами, которыми они руководствуются, являются обеспечение безопасности стран Шенгена и борьба с нелегальной иммиграцией. Первый принцип означает, что при рассмотрении заявок проводится целый ряд проверок обращающихся лиц через Шенгенскую информационную систему (ШИС) и национальные полицейские базы данных (атташе по безопасности, как правило, постоянно контактируют с компетентными органами своих стран). Второй принцип подразумевает выявление среди иностранцев, отправляющихся в Европу, потенциальных иммигрантов, желающих под прикрытием туристической визы незаконно остаться в ЕС после истечения ее срока действия (особое внимание в данном случае уделяется безработным, некоторым этническим меньшинст- вам)241 242. Важным подспорьем в контроле за людьми при рассмотрении заявок на получение визы стало сотрудничество консульских учреждений государств - членов ЕС, осуществляющееся в третьих странах. Как правило, речь идет о ежедневных контактах (по телефону, электронной почте) работников на предмет обмена информацией о тех или иных способах мошенничества, с которыми они сталкиваются. Однако наряду с этим установилась практика обмена поименными списками благонадежных и неблагонадежных заявителей и туристических агентств, а в ряде случаев и составление портрета потенциального нежелательного иммигранта, описанного в терминах пола, возраста, этнического происхождения, религиозных убеждений, места рождения или жительства, 254 уровня доходов и т. д. Помимо списка стран, граждане которых должны обладать визой при въезде в Шенгенскую зону, и консульского сотрудничества в третьих странах, особая роль в деле ограничения притока иммигрантов и лиц, ищущих убежище, принадлежит уже упоминавшейся информационной системе. Она представляет собой единую базу данных, созданную в соответствии с разделом V Шенгенской конвенции и включающую данные о лицах, находящихся в розыске для их ареста в целях экстрадиции; об иностранцах, в отношении которых направлен информационный запрос в целях недопуска; о без вести пропавших лицах и о свидетелях; о предметах, находящихся в розыске в целях изъятия 255 Анализ внесения данных в ШИС показывает, что к 2000 г. (через год после включения Шенгенских правил в систему права ЕС) в ней насчитывалось 9 748 083 записей, причем 86,4 % приходилась на предметы. Из общего числа разыскиваемых лиц (1 324 692 чел.) 482 437 записей представляли собой дублирующие данные (то есть клички, прозвища и прочие имена людей, уже внесенных в информационную систему). Из «основных» 842 256 чел. лишь 91 909 чел. так или иначе были связаны с совершением уголовных преступлений или уголовным процессом, остальные же 750 347 - фактически являлись нежелательными лицами, внесенными на основании статьи 96 - чаще всего используемого положения для недопущения иммигрантов и беженцев243 244 245. Одной из наиболее известных и противоречивых мер по ограничению притока иммигрантов и лиц, ищущих убежище, введенной Шенгенской конвенцией 1990 г., явилась норма в отношении перевозчиков. Г осударства договорились внести в свое законодательство положения, обязывающие перевозчиков принимать все необходимые меры для обеспечения наличия у иностранцев, которых они доставляют на территорию ЕС из третьих государств воздушным, морским или наземным путем, документов для въезда. За неисполнение этих требований подписавшие конвенцию договорились предусмотреть в своем законодательстве соответствующие меры ответственности (как правило, речь идет о денежных штрафах) . В принципе сама по себе ответственность перевозчиков за своих пассажиров перед государством не являлась чем-то необычным. Вместе с тем существует и целый ряд особенностей, позволяющих говорить о том, что статья 26 Шенгенской конвенции и ее последующее исполнение государствами Евросоюза стали своего рода новеллой. Во-первых, смысл данного положения оказался направлен в первую очередь против лиц, ищущих убежище, у которых в большинстве случаев отсутствовали документы для въезда в Шенгенскую зону. Это подтверждает, например, история появления и мотивационная часть британского закона 1987 г. об ответственности перевозчиков. Соеди ненное Королевство первым из стран Европейского сообщества ввело соответствующий акт, столкнувшись в 1980-е гг. с феноменом обращения с ходатайствами о предоставлении политического убежища в пунктах прибытия на британской территории (до этого большая часть обращений происходила в дипломатических представительствах за рубежом или от людей, уже находившихся на законных основаниях в Великобритании)246 247. Во-вторых, обязанность принимать все необходимые меры для обеспечения наличия у иностранцев документов для въезда оказалась широко истолкованной правительствами. В законах, принятых во исполнение конвенции, речь обычно идет не только о контроле за наличием, но и о проверках документов на предмет их подлинности (не является ли документ полностью поддельным), действительности (не истек ли срок действия) и соответствия содержащихся данных реальности (не является ли документ фиктивным). В данном случае можно говорить о том, что перевозчикам оказалась делегирована государственная функция по миграционному контролю. Для государства это обернулось рядом выгод - снижением бюджетных затрат по приему и размещению прибывающих беженцев, отсутствием возможностей ЛИУ обращаться в судебные инстанции и оставаться в этой связи на территории ЕС длительное время, легкостью осуществления надзора за перевозчиками и их использованием для осуществления контроля непосред- 259 ственно в странах - источниках нежелательных лиц . Для перевозчиков (прежде всего авиакомпаний) введение Шенгенской конвенции привело не только к увеличению расходов на обучение персонала по выявлению нелегальных иммигрантов и выплату штрафов, но на первых порах и к более тесному сотрудничеству с органами власти государств Европейского союза. Известны факты, когда авиакомпании были вынуждены прибегать к услугам бывших или даже действующих сотрудников пограничных и таможенных служб для оказания помощи по выявлению фальшивых документов непосредственно на регистрации и при посадке на авиарейсы в наиболее «проблемных» точках248. Таким образом, меры, принятые в рамках Шенгенской конвенции и направленные на ограничение притока иммигрантов и беженцев, существенным образом трансформировали смысл понятия границы для граждан третьих стран. C ее существованием они отныне сталкиваются задолго до физического прибытия на пограничный пункт, последовательно «активируя» различные виды контроля - в консульском представительстве государства - члена Евросоюза при подаче документов для получения визы, при регистрации на авиарейс (а иногда при посадке в самолет и покупке билета), наконец при прохождении паспортного контроля по прибытии в ЕС249 250. Экстернализация иммиграционного контроля осуществлялась не только в форме переноса контроля за иммигрантами и (потенциальными) беженцами с внешних границ государств - членов Европейского сообщества непосредственно в регионы - источники нежелательных лиц. Она нашла свое выражение и в форме вовлечения третьих стран путем переноса на них ответственности по реадмиссии (то есть возвращению и приему) тех людей, которые незаконно проникли через их территорию в ЕС. Сами по себе реадмиссионные договоры как способ борьбы с нелегальной иммиграцией появились еще в 1960-х гг. и заключались в основном между государствами - членами интеграционного объединения. Однако по мере развития Общего рынка и распространения свободы передвижения не только на рабочих, но и на всех граждан ЕС и иностранцев, этот инструмент стал применяться в отношениях с третьими странами, а важнейшее отличие заключалось в существенном расширении обязательств. Это выразилось в круге лиц, которые подпадали под действие соответствующих договоров: если ранее они распространялись исключительно на граждан подписавшихся государств, то 262 теперь - на апатридов и граждан стран, не являющихся сторонами договора . В Европейском союзе толчком к переосмыслению роли реадмиссионных договоров послужила Декларация о принципах, лежащих в основе внешних отношений и миграционной политики, принятая по итогам заседания Европейского совета в декабре 1992 г. в Эдинбурге. В ней, в частности, провозглашалась необходимость использования реадмиссии как инструмента для борьбы с нелегальной иммиграцией из стран Центральной и Восточной Европы, что потребовало униформизации существовавших на тот момент практик в сфере заключения реадмиссионных договоров государствами- членами. В результате проведенной группой ad hoc по иммиграции работы в 1994 г. Совет ЕС утвердил шаблон реадмиссионного договора между государством-членом и третьей страной, а годом позже - и набор положений, регулирующих обычную и упро- щенную процедуру реадмиссии (образцы форм для заполнения компетентными органами, способы определения гражданства задержанных лиц и факт пересечения ими границ ЕС и т. д.) . Кроме того, в 1996 г. Совет Европейского союза утвердил типовые формулировки статей о реадмиссии незаконных иммигрантов, которые должны были с этого момента включаться во все так называемые смешанные договоры с третьими странами (то есть договоры, сторонами в которых выступает не только Европейское сообщество, но и его государства-члены; к таковым, например, относятся соглашения об ассоциации, а также о партнерстве и сотрудничестве). Примечательно, что в числе принятых текстов оказалась и разрешительная статья (enabling clause, article Y), в соответствии с которой страна Х брала бы на себя обязательство заключить с потребовавшим этого государством - членом ЕС двусторонний договор о реадмиссии не только собственных граждан, но и апатридов и граждан третьих стран, незаконно въехавших через ее территорию в интеграционное объединение251 252. Очевидно, что с теоретической точки зрения включение вышеуказанных реадмис- сионных положений в смешанные договоры с третьими странами являет собой яркий пример «внешнего управления», подпадающий под идеальный тип «иерархия». Наряду с реадмиссией вовлечение третьих стран осуществлялось и путем переноса на них ответственности по рассмотрению ходатайств о предоставлении политического убежища. Такая форма экстернализации иммиграционного контроля нашла выражение как в ограничении доступа к процедурам подачи и рассмотрения соответствующих ходатайств заинтересованными лицами, так и в снижении процессуальных гарантий ЛИУ253. Ограничение доступа к процедурам подачи и рассмотрения ходатайств о предоставлении политического убежища состояло в первую очередь во введении в национальную и европейскую практику нормы о безопасной третьей стране (БТС, safe third country, pays tiers sur). В соответствии с ней, лицу, ищущему политическое убежище, могло быть отказано в рассмотрении ходатайства на том основании, что оно уже имело возможность обратиться за защитой к властям другого государства (через которое оно транзитом проследовало на территорию члена ЕС), однако не сделало этого . Впервые такая норма была внедрена в 1986 г. в Дании (Danish clause), а к концу 1990-х гг. распространилась и закрепилась в остальных государствах - членах Европейского сообщества. Строго говоря, практика высылки ЛИУ в безопасные третьи страны имела некоторые основания в статье 31 Женевской конвенции 1951 г. (см. сноску 149 на стр. 43). Она закрепила отказ договаривающихся сторон от санкций в отношении незаконно въехавших беженцев, которые прибыли непосредственно оттуда, где их жизни и свободе угрожала опасность. Указание на термин «непосредственно» (в английском варианте - coming directly), как утверждалось апологетами нормы о БТС, являет собой пусть и скрытое, но всё же требование к беженцам обращаться с ходатайством о предоставлении политического убежища при первой же возможности и в первой же стране на их пути следования из региона/государства, где они опасаются преследований254 255. На уровне ЕС норма о безопасной третьей стране прямо или косвенно была закреплена в ряде документов, имеющих различный юридический статус. Во-первых, речь идет о Дублинской конвенции, определяющей государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств - членов Европейского сообщества. Подготовленная рабочей группой ad hoc по иммиграции и подписанная на четыре дня раньше Шенгенской конвенции, в статье 3.5 она ввела право членов интеграционного объединения «переадресовать заявителя, ходатайствующего о предоставлении убежища, к третьему государству согласно положениям Женевской конвенции с изменениями, внесенными Нью-Йоркским протоколом»256. Идентичное по сути право содержится в статье 29.2 Шенгенской конвенции, хотя и с более широким указанием на необходимость соответствия международным обязательствам сторон. Во-вторых, в 1992 г. Совет ЕС, собравшийся в составе министров, ответственных за миграцию, принял юридически необязательные, но имевшие большое значение Лондонские резолюции. В данном случае интерес представляет Резолюция о согласованном подходе к вопросам относительно принимающих третьих стран (host third countries). В ней содержатся общие критерии, на основании которых государствам-членам рекомендовалось оценивать безопасность третьей страны, которой они собирались передать лицо, ищущее политическое убежище. Эти критерии: 1) отсутствие угрозы жизни и свободе ЛИУ в такой стране; 2) отсутствие риска для ЛИУ подвергнуться пыткам или бесчеловечному или унижающему человеческое достоинство обращению; 3) установленный факт неиспользованных ЛИУ возможностей подать ходатайство о защите в какой-либо третьей стране до прибытия в ЕС; 4) наличие гарантий того, что ЛИУ не подвергнется высылке в ту страну, где он опасается преследований и которую он покинул в поисках политического убежища257. Видно, что в критериях отсутствуют такие важные элементы, как наличие иных, более устойчивых, нежели простой транзит, связей с безопасной третьей страной или согласие ее властей принять потенциального беженца (то есть норма о БТС представляет собой одностороннюю меру ЕС). Последняя проблема решалась обычно за счет заключения реадмиссионных договоров, хотя с формальной точки зрения их распространение на лиц, ищущих политическое убежище, редко бросалось в глаза258. Двойное же прочтение Резолюции и Дублинской конвенции позволяет сделать вывод о том, что первый документ разрешает (хотя и не обязывает) направлять ЛИУ в третьи страны до решения вопроса о том, является ли какое-либо государство - член ЕС ответственным за рассмотрение соответствующего ходатайства, то есть фактически не приступая к содержательной оценке аргументов в пользу предоставления защиты. Резолюция о согласованном подходе к вопросам относительно принимающих третьих стран, будучи юридически необязательным документом, не привела к единой практике применения нормы о БТС. В 1990-е гг. государства - члены Евросоюза по- разному интерпретировали безопасность третьих стран, предъявляя более или менее расширенные требования - наличие справедливых и беспристрастных процедур подачи и рассмотрения ходатайств и признания беженцем в соответствии с Женевской конвенцией и Европейской конвенцией о защите прав человека или же просто факт присоединения к соответствующим международным договорам. По-разному оценивался и факт пересечения/транзита третьей страны, то есть, следует ли его приравнивать к неиспользованной возможности подать ходатайство о предоставлении политического убежища или для этого требуется более долгое нахождение. Наконец, различие проявлялось в на- личии/отсутствии права подавать апелляцию на решение об отказе в предоставлении защиты, принятом на основании нормы о БТС, а также в процессе передачи потенциального беженца властям третьих стран (существуют ли минимальные гарантии того, что заявка ЛИУ будет рассмотрена за пределами Европейского союза)259. Что касается снижения процессуальных гарантий ЛИУ, то оно происходило путем внедрения в национальную и европейскую практику нормы о безопасной стране происхождения (БСП, safe country of origin, pays d’origine sur). Под БСП обычно подразумеваются такие третьи страны, в которых не существует угрозы преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Это означает, что граждане таких стран могут быть высланы на родину, а их ходатайства о предоставлении политического убежища в государстве - члене ЕС - отвергнуты, причем не прибегая к содержательной оценке аргументов. Впервые норма о БСП была внедрена в 1990 г. в Швейцарии, а к концу 1990-х гг. распространилась и закрепилась в государствах - членах Европейского сообщества. В отличие от нормы о безопасной третьей стране, однако, идея безопасной страны происхождения оказалась еще более противоречивой и не имела сколько-нибудь значимых оснований в Женевской конвенции. Позволив существенно разгрузить службы, которые занимаются прошениями об убежище, она тем не менее создала и риск того, что целые национальные или религиозные группы из некоторых стран могли бы быть априори ис- 272 ключены из процесса предоставления защиты . На уровне ЕС норма о безопасной стране происхождения была закреплена в Лондонских резолюциях. Первая из них - о странах, где в целом не существует серьезного риска преследований, - не только ввела соответствующее определение, но и критерии, служащие основанием для включения в такой список. Г осударствам - членам Европейского сообщества рекомендовалось учитывать следующие обстоятельства: 1) численность беженцев в предыдущие годы и уровень признания беженцами граждан третьей страны, «претендующей» на право называться БСП; 2) соблюдение прав человека (присоединение к соответствующим международным договорам, их соблюдение на практике, готовность сотрудничать с международными неправительственными организациями по вопросам защиты прав человека); 3) уровень развития демократических институтов (выборов, плюрализма, свободы слова и судебных средств их защиты); 4) стабильность трех вышеперечисленных пунктов и риск их неожиданного изменения в будущем . Вторая Лондонская резолюция позволила государствам - членам ЕС либо признавать ходатайства о предоставлении политического убежища от граждан безопасных стран происхождения явно необоснованными и на этом основании отвергать их, либо применять для их рассмотрения ускоренные процедуры260 261 262 263. Такие процедуры на практике могли означать, что ЛИУ лишались возможности пользоваться бесплатной юридической помощью или общаться с представителями неправительственных организаций по защите прав беженцев. В ряде случаев ускоренные процедуры подразумевали принятие решения компетентными службами исключительно на основе представленных документов без индивидуального собеседования с заявителем, а также невозможность подачи -г^/^275 апелляций в случае отказа предоставить защиту в ЕС . Экстернализация иммиграционного контроля, конечно, составляла доминирующий, но всё же не единственный подход к внешнеполитическому измерению пространству свободы, безопасности и правосудия ЕС в отсутствие компетенции наднациональных органов. Его противоположностью стал подход, направленный на предотвращение притока иммигрантов и беженцев путем борьбы с первопричинами миграции (root causes). В отличие от экстернализации, получившей развитие в рамках неформальных структур в ходе трансправительственного взаимодействия, основными апологетами этого подхода, также называемого глобальным или комплексным (global approach, comprehensive approach), выступили наднациональные акторы - Европейская комиссия и Европейский парламент. Формирование комплексного подхода в Европейском союзе связано, с точки зрения автора, с тремя событиями. Во-первых, с попытками отдельных организаций системы ООН в начале 1980-х гг. найти адекватный ответ на ситуации, связанные с вынужденной миграцией, путем активных действий в странах - источниках беженцев (превентивная дипломатия для предотвращения вооруженных конфликтов, организация защиты в стране или регионе происхождения, миротворческие операции, финансовая помощь, соблюдение прав человека)264. Во-вторых, с произошедшей затем в ЕС секьюритизацией иммиграции и политического убежища, формированием «континуума безопасности», вследствие чего подход, принятый изначально Управлением Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ) и активно обсуждавшийся в ООН, распространился и на случаи добровольной (трудовой) миграции с упором на ее нелегальную составляющую. В-третьих, с утвердившимися в 1970-1980-е гг. взглядами на взаимосвязь между миграцией и развитием стран третьего мира, в соответствии с которыми эмиграция рабочей силы пагубна для развивающихся экономик265. В итоге постулировалась идея о том, что всяческие действия со стороны Евросоюза, направленные на развитие в государствах - источниках мигрантов, приведут к снижению иммиграционного давления на интеграционное объединение. На уровне ЕС подход, направленный на предотвращение притока иммигрантов и беженцев путем борьбы с первопричинами миграции, был закреплен в ряде документов. Первым из них является резолюция о праве на убежище, принятая Европейским парламентом 12 марта 1987 г. и отметившая необходимость всяческого сотрудничества со странами - источниками ЛИУ для стабилизации их экономического положения и соблюдения прав человека266 267. Чуть позже в сообщении 1991 г. Европейская комиссия заговорила о том, что интеграционному объединению требуется включить миграционные вопросы во внешнюю политику Сообщества, то есть по своей сути данный документ, предназначенный Совету и Европарламенту, впервые обозначил амбиции ЕС по формированию внешнеполитического измерения ПСБП . Эти идеи получили дальнейшее развитие в уже упоминавшейся выше Декларации о принципах, лежащих в основе внешних отношений и миграционной политики, принятой по итогам заседания Европейского совета в декабре 1992 г. в Эдинбурге. Наряду с вопросами реадмиссии (то есть подходом на экстернализацию иммиграционного контроля) в документе присутствовали и элементы борьбы с первопричинами миграции. Так, главы государств и правительств провозгласили решимость продолжать усилия по сохранению и восстановлению мира, соблюдению прав человека и принципов правового государства для снижения миграционного давления, возникающего в результате войн и деспотичного правления. В качестве других инструментов Европейский совет рассматривал свободную торговлю и экономическое сотрудничество со странами - источниками иммигрантов, а также помощь развитию (development aid), создание рабочих мест, сокращение бедности268. Наиболее четко комплексный подход нашел отражение в сообщении Европейской комиссии от 23 февраля 1994 г. «О политике ЕС в сфере иммиграции и политического убежища». В данном документе Комиссия внесла существенные уточнения в тезис о необходимости включения миграционной составляющей во внешнюю политику интеграционного объединения. С одной стороны, в отличие от сообщения 1991 г., этот шаг уже стал рассматриваться не просто как средство снижения миграционного давления, а как составная часть действий, направленных на борьбу с причинами иммиграции. С другой стороны, Европейская комиссия отметила, что такое включение должно осуществляться комплексно, то есть должны использоваться все доступные внешнеполитические инструменты - торговая политика, помощь развитию, гуманитарная помощь, а также усилия по соблюдению прав человека . Комплексный подход к иммиграции в сообщении 1994 г. состоит из трех составляющих - борьбы с причинами миграционного давления, иммиграционного контроля на границах ЕС и мероприятий по интеграции иммигрантов. При этом смысл действий предполагает сочетание краткосрочных мер в форме ограничения притока мигрантов с долгосрочным взаимодействием со странами происхождения и активной защитой прав иммигрантов, находящихся в Европе на законных основаниях . Как отмечает С. Джент, несмотря на то что Комиссия рассматривала все виды миграции в одном сообщении, наднациональному органу не удалось концептуализировать существующую связь между ограничениями права на убежище и ростом числа нелегальных иммигрантов. Вместе с тем ЕК признавала, что необходимо составить лучшее представление о мотивации въезжающих в Европейское сообщество, поскольку различные группы нелегальных иммигрантов действуют, исходя из различных посылок . В целом она выделяла несколько первопричин, лежащих в основе перемещения людей. В случае с лицами, нуждающимися в международной защите, - это вооруженные конфликты, а также нарушения прав человека этнических и религиозных меньшинств. Что касается нелегальной иммиграции, то чаще всего в качестве ее причин выступают различия в экономическом развитии, рост численности населения в развивающих странах, экологическая обстановка (природные катаклизмы - засухи, наводнения и т. д.)269 270 271 272. Закрепление комплексного подхода в документах Европейского сообщества, однако, не привело к тому, что инициативы Комиссии и Парламента имели сколько- нибудь значимое продолжение на практике. В определенной степени это было связано с тем, что по Маастрихтскому договору вопросы политического убежища и иммиграции, пересечения внешних границ государств-членов, политика по отношению к гражданам третьих стран были отнесены к «третьей опоре» Евросоюза. Роль же Комиссии оказалась существенно ограниченной - она не обладала монопольным правом законодательной инициативы и предпочитала действовать скорее в русле идей Совета ЕС и государств-членов, которые, в свою очередь, ориентировались на экстернализацию иммиграционного контроля. Борьбе с первопричинами миграции на практике не способствовал и ряд объективных особенностей комплексного подхода. Во-первых, по справедливому замечанию его критиков, в научной среде не всегда существовал консенсус относительно того, какие именно явления следовало признавать в качестве первопричин миграции. В частности, в 1990-е гг. стал активно подвергаться сомнению тезис о связи между низким уровнем экономического развития и числом мигрантов/беженцев. Некоторые исследователи отмечали, что для эмиграции требуется достигнуть определенного уровня благосостояния, наиболее же бедные, как правило, чрезвычайно ограничены в своей мобильности; самые бедные страны мира редко становятся источником значимых потоков мигрантов/беженцев273 . Во-вторых, применение комплексного подхода в случае с вынужденной миграцией фактически позволяло перенести всю ответственность за ЛИУ на страны происхождения. Тем самым частично подрывались установленные международные обязательства третьих государств по обеспечению защиты таких лиц. Практически не учитывалась и роль структурных факторов, которые могли лежать в основе потоков бежен- цев/мигрантов (например, борьба СССР и США за влияние в третьем мире, режим апартеида в ЮАР, особенности развития капитализма и международного разделения труда)274. Таким образом, в отсутствие формальной компетенции наднациональных органов по вопросам юстиции и внутренних дел первые меры внешнеполитического характера, направленные на ограничение притока иммигрантов и беженцев, принимались в основном в рамках неформальных трансправительственных структур. Это не могло не сказаться на их содержании, заключавшемся в экстернализации иммиграционного контроля вследствие формирования «континуума безопасности». В силу особенностей развития нормативно-правовой базы в сфере ЮВД и существовавших на рубеже 1980-1990-х гг. опасений резкого притока иммигрантов и беженцев из стран Центральной и Восточной Европы и республик бывшего СССР наднациональные органы оказались маргинализированы. При этом им удалось сформулировать альтернативную позицию по «работе» с миграцией, заложить основу для принятия в будущем практических мер в рамках комплексного подхода. 2.2.
<< | >>
Источник: РЯБОВ Юрий Александрович. ФОРМИРОВАНИЕ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОГО ИЗМЕРЕНИЯ ПРОСТРАНСТВА СВОБОДЫ, БЕЗОПАСНОСТИ И ПРАВОСУДИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА. 2014

Еще по теме Внешнеполитическое измерение до обретения наднациональными органами компетенции по вопросам юстиции и внутренних дел:

  1. Объект и предмет исследования
  2. Внешнеполитическое измерение до обретения наднациональными органами компетенции по вопросам юстиции и внутренних дел
  3. Консолидация повестки дня внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия
  4. Конкретизация и расширение повестки дня внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия
  5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Яндекс.Метрика