<<
>>

Пространство свободы, безопасности и правосудия как один из основных элементов политики добрососедства ЕС

В отличие от расширения на страны Центральной и Восточной Европы и подобно процессу стабилизации и ассоциации с Западными Балканами, вопросам юстиции и внутренних дел в рамках политики добрососедства приоритет стал отдаваться с самого начала.
Это было вызвано тем, что к моменту запуска новой инициативы в 20022004 гг. внешнеполитическое измерение пространства свободы, безопасности и правосудия уже получило значительный импульс к эволюции в сторону самостоятельного направления внешней политики Евросоюза. Более того, существует ряд соображений, позволяющих говорить об особом месте, которое занимает интересующая автора тема именно в политике добрососедства. В основополагающих документах ПД отчетливо видно сосуществование двух конкурирующих и взаимодополняющих дискурсов. В рамках первого (duty or normative narrative) основное внимание уделяется важности обеспечения стабильности, мира и процветания в странах-соседях405 406 407, которые могут быть достигнуты лишь благодаря общим ценностям (демократия, соблюдение прав человека, верховенство права) и активному экономическому взаимодействию. Наиболее яркими составляющими этого дискурса являются представление стран-соседей Средиземноморского бассейна и постсоветского пространства как «круга друзей» (ring of friends), готовность Брюсселя предоставить им преференции при доступе на единый рынок ЕС (вплоть до распространения на них свободы передвижения товаров, людей, услуг и капиталов), осознание общности угроз безопасности (угрожаемыми объектами в равной степени выступают и интеграционное объединение, и его партнеры). Во втором дискурсе (threats or risk narrative) страны-соседи являются главным источником угроз для Европейского союза и приоритетной географической зоной по приложению усилий для их нейтрализации путем распространения acquis communautaire, норм и ценностей. Соответственно, объем предлагаемых взамен стимулов - существенно менее щедрый и сформулирован в гораздо менее четкой манере.
В отличие от первого дискурса, предполагается асимметрия отношений, когда Средиземноморье и постсоветское пространство - объект политики ЕС, а не партнер, наравне участвующий в ее разработке408 409. Очевидно, что, говоря об угрозах, исходящих от стран-соседей, в Брюсселе подразумеваются в первую очередь те из них, которые входят в состав «континуума безопасности». Однако место ПСБП в свете двух дискурсов политики добрососедства важно и с той точки зрения, что, пожалуй, ни по одному другому направлению деятельности не существует настолько тесной связи с общими ценностями, приверженность которым лежит в основе всего проекта отношений со странами Средиземноморья и постсоветского пространства. Действительно, с точки зрения ЕС, характер исполнения государственными органами в странах-соседях функций в сфере юстиции и внутренних дел является яркой характеристикой существующего политического режима и степени его демокра- 421 тичности . В какой-то степени наличие двух дискурсов, так или иначе, присуще отношениям Евросоюза и с кандидатами на вступление, и с Россией. Однако особенность политики добрососедства заключается в том, что она с самого начала напрямую отрицала для стран-соседей возможность вхождения в состав интеграционного объединения, но по целому ряду признаков была схожа с процессом расширения, тем самым усиливая действие дискурсов и укрепляя особое место юстиции и внутренних дел в этом амбициозном проекте. Во-первых, само по себе возникновение ПД было непосредственно вызвано вступлением в ЕС стран Центральной и Восточной Европы в 2004 г. и желанием выработать не менее эффективную альтернативу самой успешной внешней политике, коей в Брюсселе виделось расширение. Иными словами, речь шла о том, чтобы найти новую модель взаимоотношений с государствами, территория которых отныне примыкала к территории Евросоюза, но которым само интеграционное объединение не могло и/или не желало предлагать перспективу членства. Особенно в свете наступившей «усталости от расширения» (enlargement fatigue) и осознания еще больших вызовов и трудностей, которые будут представлять переговоры с кандидатами из региона Западных Балкан и Турци- -422 ей .
Интересно, что в этих обстоятельствах Евросоюз обратился именно к опыту своего расширения на восток. Если не считать «запускающей» политической инициативы со стороны К. Паттена и Х. Соланы, выраженной в совместном письме 2002 г., изначально у истоков разработки концептуальных основ и подходов к ПД стоял Генеральный директорат Еврокомиссии по расширению или выходцы из него, перешедшие после 2004 г. в Г енеральный директорат по внешним связям. Однако после вступления в силу Лиссабонского договора вопросы политики добрососедства отошли не к К. Эштон, занявшей пост высокого представителя ЕС по внешней политике и одновременно вицепрезидента ЕК, а к Ш. Фюле - комиссару по расширению и ПД . Во-вторых, с методологической точки зрения политика добрососедства в некоторой степени повторяет схему взаимодействия с кандидатами на вступление. На стратегическом уровне можно говорить о применении двух принципов. С одной стороны, политической обусловленности, когда выполнение определенного набора мер напрямую увязывается с получением заранее предусмотренных стимулов (вознаграждения) стра- нами-соседями и углублением сотрудничества с интеграционным объединением. С другой стороны, принцип социализации и обучения предполагает выполнение тех же мер более мягкими способами в силу убежденности соответствующих акторов (прежде всего 410 411 экспертов и чиновников среднего звена) в их соответствии базовым или профессиональным ценностям и в эффективности для решения внутренних проблем. При этом в отсутствие такого ключевого вознаграждения, как членство в Европейском союзе, в политике добрососедства набор стимулов, каким бы развитым он ни был, в любом случае выглядит гораздо более блеклым, а значение каждого отдельного стимула существенно возрастает. В этих условиях действия Брюсселя в 2000-е гг. могут быть охарактеризованы как довольно противоречивые и не всегда посылающие однозначные сигналы странам-соседям. Достаточно долго ЕС не наполнял содержанием формулировку относительно преференций в доступе на внутренний рынок, заменив ее в случае со странами Средиземноморья на создание зоны свободной торговли, охватывающей сельскохозяйственное сырье и услуги (это максимально отвечает интересам южных партнеров).
В отношении постсоветского пространства ясность в форме углубленной и всесторонней зоны свободной торговли (deep and comprehensive free trade area) наступила поначалу лишь с Украиной как основной элемент «продвинутого» сотрудничества Киева с Брюсселем. Эта идея, подразумевающая либерализацию торговли и сближение с acquis communautaire технического регулирования и правил конкуренции во многих секторах экономики, однако, была впоследствии перенесена не только на наиболее заинтересованные в развитии связей с ЕС страны Восточного партнерства (Армению, Грузию и Молдавию), но под воздействием «арабской весны» - на Египет, Иорданию, Марокко и Тунис412. На тактическом уровне методология политики добрососедства также схожа с процессом расширения. Главным механизмом здесь выступают индивидуальные планы действий, представляющие, по сути, протоколы о намерениях, не имеющие юридической силы, но при этом зачастую дополняющие, расширяющие и уточняющие положения соглашений о партнерстве и сотрудничестве или соглашения об ассоциации (в зависимости от того, какой именно документ составляет основу отношений между страной- соседом и ЕС). По большому счету планы действий устанавливают приоритеты по довольно широкому кругу вопросов при сближении национальных норм с acquis commu- nautaire и при реализации демократических преобразований. В этом смысле они напоминают договоры о партнерстве при подготовке к вступлению для стран Западных Балкан и Центральной и Восточной Европы413. Это сходство выглядит еще более разительным, если учитывать механизмы мониторинга планов действия. Ключевую роль здесь играют регулярные доклады Еврокомиссии, напоминающие progress reports в ходе процесса расширения, а не (пусть и предусмотренные) заседания двусторонних советов сотрудничества. Издаваемые по результатам оценки высшим органом исполнительной власти интеграционного объединения документы служат также основой для решения Совета Евросоюза относительно развития более тесного партнерства между Брюсселем и страной-соседом, в частности путем пересмотра объема предоставляемых финансовых средств или заключения соглашений о добрососедстве (они по идее должны прийти на смену нынешним планам действий) или соглашений об ассоциации (подобный документ уже был парафирован в марте 2012 г. с Украиной, а в ноябре 2013 г. - с Грузией и Молдавией). Все эти сходства, однако, не означают, что доминировавший в ходе процесса расширения тип «внешнего управления» «иерархия» по вопросам пространства свободы, безопасности и правосудия преобладает и в случае с политикой добрососедства. Наоборот, из-за отсутствия возможности вступления в ЕС фактически пропадает асимметрия отношений в пользу интеграционного объединения - Брюссель в гораздо большей степени заинтересован в сотрудничестве со своими соседями по нейтрализации угроз, входящих в состав «континуума безопасности», чем они с ним. Более того, у партнеров Евросоюза может существовать свое собственное видение приоритетов, отличное от уже утвердившихся европейских взглядов. В связи с этим в ПД на первый план выходит идеальный тип «внешнего управления» «сети», в то время как иерархия имеет свои географические и тематические особенности. Последние заключаются в том, что управление с применением принципа политической обусловленности наиболее ярко присутствует в отношениях со странами, которые стремятся, пусть и в очень отдаленной перспективе, вступить в состав ЕС (Украина, Молдавия, Грузия) и/или по вопросам, которые представляют абсолютный политический приоритет для соседей. К таковым в первую очередь относится доступ к территории интеграционного объединения. В основополагающих документах политики добрососедства перспектива облегчения условий поездок граждан стран - партнеров Евросоюза была сформулирована чрезвычайно нечетко, в то время как о необходимости заключения реадмиссионных договоров говорилось напрямую. Увязывание этих двух вопросов воедино произошло в 2006 г.414, когда Еврокомиссия согласилась применить пакетное решение ко всем стра- нам-соседям, с которыми существовали утвержденные планы действий. Первыми в их ряду стали Украина и Молдавия - соответствующие документы вступили в силу с 1 января 2008 г. Судя по всему, затем эта практика претерпела некоторые изменения: приоритетной зоной для применения пакетного решения стали страны Восточного партнерства (соответствующее соглашение с Грузией вступило в силу 1 марта 2011 г., а с Арменией и Азербайджаном Комиссия начала переговоры)415. Как это ни парадоксально, но заключение соглашений об упрощении процедуры выдачи виз вкупе с реадмиссионными договорами повлекло за собой и негативные последствия: положения новых документов не могли заменить тот льготный режим, который существовал между странами-соседями и новыми государствами-членами из Центральной и Восточной Европы до их присоединения к Шенгенской зоне. Реагируя на недовольство партнеров с постсоветского пространства, столкнувшихся в ряде случаев с ухудшением условий выдачи виз, а также действуя в соответствии с принципом «большее вознаграждение за большие усилия» (more for more), провозглашенным в ПД в ответ на события «арабской весны», Брюссель фактически пошел по тому пути, который был ранее опробован на регионе Западных Балкан. Для стран Восточного партнерства упрощение процедуры выдачи виз и заключение реадмиссионного договора четко объявлены первым шагом на пути к безвизовому режиму. Для достижения этой цели Евросоюз составил специализированные планы действий для Украины и Молдавии416. Иные наиболее важные проявления иерархического «внешнего управления» представляются в сферах борьбы с терроризмом и наркоторговлей. В случае с первым основное внимание Брюсселя приковано к странам Средиземноморья, а основным инструментом выступают статьи о борьбе с терроризмом, включаемые в соглашения об ассоциации (с Алжиром и Египтом) или при необходимости принимающие более гибкие формы в виде отдельных деклараций или обменов письмами. Подобно статьям о реад- миссии имеются типовые формулировки, которые могут незначительно корректироваться в зависимости от конкретных ситуаций, а сами тексты предусматривают действия, осуществляемые в сетях (обмен информацией и опытом, обучение кадров и т. д.). Что касается борьбы с наркоторговлей, то включение соответствующих статей в соглашения со странами-соседями подкреплено также двумя обстоятельствами. Во-первых, увязкой между их выполнением и предоставлением льготного режима доступа на внутренний рынок ЕС для импортируемых из Средиземноморья и постсоветского пространства товаров. Во-вторых, выполнением отдельных конвенций ООН и рекомендаций Международного совета по контролю за наркотиками (INCB)417. В отличие от иерархии, в сетевом управлении acquis communautaire представляет собой скорее не готовые нормативно-правовые акты или их составные части, а практики взаимодействия различных игроков. Применительно к сфере юстиции и внутренних дел речь в особенности идет об оперативном сотрудничестве, которое осуществляется между «профессионалами безопасности» в сетях. По некоторым вопросам такой тип взаимодействия со странами-соседями сформировался даже раньше, чем иерархия. Речь в первую очередь идет о существовавшем в 2001-2011 гг. Сёдерчёпингском процессе (Soderkoping process), объединявшем руководителей миграционных и пограничных служб ряда новых государств - членов ЕС, европейских республик СНГ, а также представителей Миграционного совета Швеции (инициатор проекта), Еврокомиссии, УВКБ ООН, Международной организации по миграции. Именно в его рамках осуществлялся регулярный обмен информацией и лучшими административными практиками (разработка программ развития в области миграции, подготовка кадров, создание и функционирование необходимой инфраструктуры для специализированных служб), а также сближение законодательства в сфере предоставления политического убежища и охраны границ стран-соседей с acquis communautaire. В 2011 г. развивавшийся за институциональными рамками Евросоюза Сёдерчёпингский процесс был полностью интегрирован в инициативу «Восточное партнерство» в форме Рабочей группы по вопросам миграции и политического убежища (EaP Panel on Migration and Asylum) с сохранением вышеобозначенных приоритетов деятельности и укреплением финансовой составляющей418. Евросоюз прилагает усилия по использованию опыта интеграции Сёдерчёпингского процесса в политику добрососедства и в отношении других неформальных диалогов, в рамках которых большое развитие получили трансправительственные связи на уровне рабочих групп из экспертов (ЗападноСредиземноморский форум, Будапештский и Рабатский процесс). Эти усилия тем более важны с учетом того, что сети нередко открывают пути для взаимодействия со странами, которые мало заинтересованы в политике добрососедства и остро воспринимают любые попытки «внешнего управления» с применением принципа политической обусловленности. Сфера юстиции и внутренних дел является, пожалуй, единственной, где Брюсселю удалось наладить эффективное сотрудничество с Белоруссией, причем именно за счет вовлечения ее в обсуждение и реализацию «технических» вопросов по охране границ, борьбе с нелегальной иммиграцией и торговлей людьми419. Другой платформой для постоянного взаимодействия в сетях со странами- соседями являются «мобильные партнерства» и проекты, осуществляемые по программе AENEAS и Тематической программе «Сотрудничество с третьими странами в сфере миграции и политического убежища». Первые в силу предъявляемых к партнерам требований предполагают создание институциональных структур на экспертном уровне для диалога и принятия европейских практик. На сегодняшний день у ЕС заключено три «мобильных партнерства» со странами-соседями - с Арменией, Грузией и Молдавией. Ведутся соответствующие переговоры с Марокко и Тунисом. Состав финансируемых по обеим программам проектов (в 2004-2010 гг. на 173 проекта было истрачено 228 млн евро) показывает, что значительная доля из них, так или иначе, заключалась в обмене лучшими практиками, информацией и знаниями, сотрудничестве компетентных органов при применении международных стандартов или норм ЕС в рамках информационных и имплементационных сетей. Модели социализации и обучения, лежащие в основе сетевого управления, играют не меньшую роль и в случае с миссиями Евросоюза в странах-соседях - на Украине (EUBAM) и в Грузии (EUJUST Themis). Первая из них осуществляется с ноября 2005 г. и заключается в оказании технической и консультативной помощи пограничным и таможенным службам обеих стран, внедрении европейских стандартов (в том числе отдельных элементов ИУВГ), совершенствовании сотрудничества Украины и Молдавии в охране совместной границы. Всего в миссии задействовано более 200 сотрудников, из них около 100 экспертов из государств - членов ЕС, размещенных в шести полевых офисах на территории двух стран. За период 2006-2011 гг. миссия провела 233 учебных мероприятия и переобучила свыше 5 тыс. чел.420 421 Миссия EUJUST Themis осуществлялась в 2004-2005 гг. и заключалась в развитии институтов правового государства, реформе уголовной юстиции и пенитенциарной системы. Как и в случае с EUBAM, здесь можно говорить о консультативной помощи европейских экспертов в деле разработки нового уголовно-процессуального законодательства, приведения его в соответствие с принятыми в ЕС стандартами, определению основных направлений развития судебных органов страны422. Наконец, модели социализации и обучения с элементами укрепления потенциала стран-соседей (capacity-building) присутствуют при реализации региональных программ защиты лиц, ищущих политическое убежище. Не случайно в этой связи местами для пилотных РПЗ были выбраны европейские республики СНГ - Белоруссия, Молдавия и Украина. «Внешнее управление» применительно к странам Средиземноморья имеет ряд особенностей. С середины 1990-х гг. отношения Евросоюза с этим регионом строились на основе многостороннего формата - Барселонского процесса, - который затем был дополнен политикой добрососедства, в большей степени ориентированной на выстраивание двусторонних связей (интересно, что в случае с Восточным партнерством логика развития была прямо противоположной). Вопросы юстиции и внутренних дел изначально являлись предметом разногласий между интеграционным объединением и его партнерами: в то время как ЕС был заинтересован в обеспечении реадмиссии нелегальных иммигрантов, страны Средиземноморья настаивали на обеспечении прав своих многочисленных диаспор в Европе423. Серьезного продвижения сторонам удалось достигнуть лишь в начале 2000-х гг., когда был принят Валенсийский рамочный документ в области правосудия, борьбы с наркотиками, организованной преступностью, а также сотрудничества по вопросам социальной интеграции мигрантов, миграции и передвижения людей. По сути, он представлял собой не только первую многостороннюю региональную программу по интересующим диссертанта вопросам, но и присущим только ВИ ПСБП инструментом взаимодействия. Для реализации заложенных в документе приоритетов Брюссель выделяет с 2004 г. финансовые средства (программы MEDA JHA и ENPI-JSM) на три раздела - правосудие, полиция и миграция424. Состав осуществляемых в 2011-2014 гг. проектов показывает, что ключевое место занимает деятельность, которую можно отнести к сетевому управлению. Это: координация действий полицейских и таможенных служб путем регулярных встреч старших должностных лиц и обмена информацией и лучшими практиками через защищенные каналы связи; обучение европейским методикам борьбы с отдельными видами преступлений, проведения расследований, отправления правосудия по уголовным делам и взаимодействия органов власти в ходе международного судебного сотрудничества c использованием офицеров связи (liaison magistrates); обмен опытом между пограничными и иммиграционными службами в деле выявления поддельных документов, приема задержанных нелегальных иммигрантов, обеспечения принципа не- 437 высылки ЛИУ, оказания помощи жертвам торговли людьми и т. д. Такая в значительной степени многосторонняя деятельность дополнена блоком связей, в котором решающая роль принадлежит государствам - членам Европейского союза, а также агентствам ЕС - Европолу, Евроюсту и особенно Фронтексу. В первом случае это обусловлено трудностями с заключением реадмиссионных соглашений и нежеланием Брюсселя, действуя в логике идеального типа «внешнего управления» «иерархия», применять пакетное решение к странам Средиземноморья. Своеобразным выходом стала практика неформальных и даже секретных договоренностей в форме деклараций, меморандумов о взаимопонимании или обменов письмами между государствами - членами интеграционного объединения и южными странами-соседями по реадмис- сии только собственных граждан. Это позволяет партнерам Евросоюза перевести неудобный для них с внутриполитической точки зрения вопрос реадмиссии в такую плоскость, где цена неисполнения обязательств не высока, а сам формат вполне достаточен, чтобы полноценно сотрудничать с агентствами ЕС . Эти агентства, сами по себе будучи выстроенными по сетевому принципу внутри Евросоюза, в последние годы всё чаще обретают внешнеполитическую компетенцию - выступают в роли основных распорядителей финансовых средств, оказывают техническую поддержку странам-соседям и осуществляют оперативное сотрудничество. Применительно к Средиземноморью наиболее важна роль Фронтекса при проведении операций по охране внешних границ государств- членов, к которым активно привлекаются партнеры по политике добрососедства. Сетевое управление в сфере юстиции и внутренних дел предъявляет достаточно высокие требования к институтам, участвующим во взаимодействии со структурами Евросоюза. Они должны обладать определенной независимостью от центральных властей, вмешательство которых способно политизировать многие «технические» вопросы. Кроме того, им необходимо обладать высокой долей консолидации, значительным человеческим потенциалом и финансовыми ресурсами. Основным способом повышения доверия к институтам стран-соседей является распространение на них программы Twinning, активно применявшейся в ходе процесса расширения на восток. Ее суть заключается в 425 426 реализации отдельных проектов между администрациями государств - членов ЕС и партнеров по политике добрососедства, направленных на глубинную модерниза- цию/реструктуризацию существующих или создание новых институтов путем (переобучения кадров, разработки законодательства, соответствующего acquis communau- taire, и внедрения лучших европейских практик. Среди всех реализованных в период с 2004 г. по май 2012 г. проектов Twinning в странах-соседях около 13 % приходится на сферу юстиции и внутренних дел. Это третий показатель после финансового сектора и 439 промышленности . Таким образом, за последние полтора десятилетия отношения Европейского союза по вопросам ПСБП с кандидатами на вступление и странами-соседями приобрели первостепенное политическое значение. Это обусловлено тем, что группа вышеуказанных партнеров интеграционного объединения представляет собой политическое пространство, сформировавшееся на границах или в непосредственной близости от границ ЕС и рассматривающееся в Брюсселе в качестве основного источника агрегированных в «континууме безопасности» угроз и главного объекта «внешнего управления», направленного на их нейтрализацию. При этом, несмотря на различия по вопросу перспектив членства этих стран в Евросоюзе, хорошо видны заимствования и адаптация из процесса расширения, в том числе отражающие асимметричный характер отношений в сфере юстиции и внутренних дел. 427
<< | >>
Источник: РЯБОВ Юрий Александрович. ФОРМИРОВАНИЕ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОГО ИЗМЕРЕНИЯ ПРОСТРАНСТВА СВОБОДЫ, БЕЗОПАСНОСТИ И ПРАВОСУДИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА. 2014

Еще по теме Пространство свободы, безопасности и правосудия как один из основных элементов политики добрососедства ЕС:

  1. Конкретизация и расширение повестки дня внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия
  2. 3.1. Основные черты отношений Брюсселя с кандидатами на вступление в Европейский союз и странами-соседями по вопросам свободы, безопасности и правосудия 3.1.1. Роль сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел в ходе процесса расширения Евросоюза
  3. Пространство свободы, безопасности и правосудия как один из основных элементов политики добрососедства ЕС
  4. 3.2. Особенности отношений интеграционного объединения с Россией и США в сфере юстиции и внутренних дел 3.2.1. Общее пространство свободы, безопасности и правосудия между Евросоюзом и Россией
  5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  6. Г еографические узловые точки геополитики России
Яндекс.Метрика