<<
>>

3.1. Основные черты отношений Брюсселя с кандидатами на вступление в Европейский союз и странами-соседями по вопросам свободы, безопасности и правосудия 3.1.1. Роль сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел в ходе процесса расширения Евросоюза

Вопросы юстиции и внутренних дел достаточно поздно оказались включены в формальную повестку дня расширения ЕС на страны Центральной и Восточной Европы. Действительно, в заключениях заседания Европейского совета в Копенгагене (1993 г.), на котором были определены критерии членства в интеграционном объединении376, ничего не говорилось об интересующей автора теме.
Лишь в немногих соглашениях об ассоциации (Europe agreements), которые заключались Брюсселем с кандидатами на всту- пление в 1991-1996 гг., содержались очень краткие положения по борьбе с нелегальной иммиграцией. Такая ситуация обусловлена тем, что на рубеже 1980-1990-х гг. еще не были преодолены ограничения, связанные с чувствительностью сферы ЮВД для суверенитета государств-членов (выражением этого служил Маастрихтский договор). Кроме того, в тот момент главным приоритетом в ходе расширения интеграционного объединения на восток представлялось сокращение разрыва в уровне экономического развития между двумя частями Европы и строительство демократических институтов в странах ЦВЕ377. Как бы то ни было, всё это не отменяло уже разворачивавшиеся процессы формирования «континуума безопасности», в рамках которого именно Центральная и Восточная Европа стала восприниматься как главный (а для всего ЕС и хронологически первый) источник таких угроз, как нелегальная иммиграция, организованная преступность, феномен беженцев и наркоторговля. В отсутствие формальной компетенции наднациональных органов по вопросам юстиции и внутренних дел и с учетом высокой степени политической близости, которую «по умолчанию» предполагалось достичь в ходе и особенно в результате процесса расширения, роль агентов «внешнего управления» взяли на себя государства - члены ЕС378. Наиболее ярким примером в этой связи служит создание систем политического убежища в кандидатах на вступление в интеграционное объединение. Известно, что подавляющее большинство мер административного и институционального характера осуществлялось на двустороннем уровне при непосредственном участии и финансовой помощи заинтересованных государств-членов.
Так, Германия оказывала поддержку Польше и Чехии, Австрия - Венгрии, а скандинавские страны - трем балтийским республикам379. Государства - члены Евросоюза стояли и во главе процесса использования в отношении стран ЦВЕ комплекса практик, подпадающих под определение экстернализа- ции иммиграционного контроля. Так, присоединение стран бывшего социалистического лагеря к Совету Европы использовалось на Западе для объявления будущих кандидатов безопасными третьими странами. Это означало, что ходатайства о предоставлении политического убежища в государстве - члене ЕС, поданные лицами, попавшими в интеграционное объединение транзитом через территорию стран ЦВЕ, могли быть автоматически отвергнуты компетентными службами, а сами просители - выдворены в Восточную Европу. В качестве инструмента такой высылки ЛИУ использовались двусторонние реадмиссионные договоры между государствами - членами Евросоюза и будущими кандидатами на вступление. Заметим в скобках, что тем самым страны Западной Европы на какой-то период закрепили свое видение ЦВЕ как «буферной зоны» между собой и регионами - источниками нежелательных лиц (Азией и республиками бывшего СССР)380. С политической точки зрения наибольшее значение имело реадмиссионное соглашение, заключенное между Польшей и Шенгенской зоной 29 марта 1991 г., поскольку именно в нем впервые предусматривалось распространение действия не только на граждан подписавших сторон, но и на апатридов и граждан третьих стран. Этот же документ в дальнейшем не только служил образцом для аналогичных договоров между государствами - членами ЕС и будущими кандидатами на вступление381 382, но им же в 1994 г. руководствовался Совет интеграционного объединения при разработке соответствующего рекомендованного шаблона. В обмен на принимаемые на себя обязательства страны Центральной и Восточной Европы получали, как правило, не только денежные компенсации (в случае с Польшей и Чехией - 120 млн и 60 млн немецких марок соответственно), но и снятие визовых ограничений на въезд собственных граждан в отдельные государства - члены Евросоюза.
При этом, как отмечают наблюдатели, далеко не всегда к будущим кандидатам при исполнении реадмиссионных соглашений предъявлялись жесткие требования по соблюдению принципа невысылки ЛИУ в те регионы, кото-394 рые они и покинули, опасаясь преследований . Какую бы важную роль ни играли государства - члены ЕС как агенты «внешнего управления», очевидно, что наднациональные органы не могли долго оставаться в стороне от взаимодействия по вопросам юстиции и внутренних дел со странами ЦВЕ. В этом им, правда, мешало два обстоятельства. С одной стороны, отсутствовал опыт содержательных переговоров с кандидатами на вступление по интересующим автора сюжетам (даже во время расширения 1995 г. на Австрию, Финляндию и Швецию переговоры носили формальный характер). С другой стороны, отсутствовала достаточная ясность с тем, что именно считать acquis communautaire в ЮВД, подлежащему распространению на Центральную и Восточную Европу. По сути, лишь в ходе разработки Амстердамского договора в 1996-1997 гг. Брюссель утвердил расширительную трактовку состава соответствующего законодательства, включив в него и юридически необязательные для «старых» государств-членов документы, и те, принятие которых еще только обсуждалось в Совете ЕС и Еврокомиссии. Что касается Шенгенских правил, то их интеграция в состав договора была напрямую вызвана необходимостью обеспечить неукоснительное исполнение всеми без исключения новыми членами интеграционного объединения, а точный состав обязательств стал известен лишь незадолго до 1 мая 1999 г. Если учитывать, что для применения такого широко трактуемого и постоянно изменяемого acquis communautaire кандидатам на вступление в Евросоюз требовалось привести свои институты и административные процедуры в соответствие с западными стандартами (а именно сотрудничество «профессионалов безопасности» в рамках неформальных структур часто превалировало над принятием юридических норм и строилось на взаимном доверии), то вполне справедливой выглядит утвердившаяся в литературе оценка, что для стран ЦВЕ вопросы юстиции и внутренних дел стали настоящей «движущейся мишенью» (moving target)383 384.
Неудивительно в данной ситуации, что, хотя официальное решение о включении ЮВД в повестку дня расширения на восток было принято в 1994 г. на заседании Европейского совета в Эссене, начало практических шагов следует отнести только на 1998 г., когда начались переговоры о вступлении с «первой волной» кандидатов - Венгрией, Кипром, Польшей, Словенией, Чехией, Эстонией385. Неудивительно также, что вопросы, относящиеся в целом к проекту создания пространства свободы, безопасности и правосудия, оказались в числе одних из самых сложных. Это связано с тем, что сам по себе процесс переговоров часто сводился к обсуждению темпов принятия странами Центральной и Восточной Европы определенных норм, но никак не касался изменения в меньшую сторону объема обязательств или выработки каких-то иных, совместно согласованных правил. Роль государств-членов и Еврокомиссии в данном случае заключалась скорее в объяснении представителям кандидатов на вступление, что именно им предстоит сделать для соответствия предъявляемым требованиям. Ситуация осложнялась еще и тем, что в случае с acquis de Schengen большое значение приобрели «субъективные» факторы, не имеющие отношения к удовлетворению сухих технических параметров, а связанные скорее с вопросами доверия компетентным органам будущих членов в деле обеспечения внутренней безопасности Евросоюза386. Более того, - и это черта уже процесса расширения в целом - здесь была налицо чрезвычайно высокая асимметрия отношений между интеграционным объединением и кандидатами, что характерно для «внешнего управления» с применением принципа политической обусловленности. В основе этой асимметрии лежала переговорная сила Брюсселя (bargaining power), которая отсутствует в отношении других субъектов международных отношений, в том числе и самих государств-членов. На период после 1997 г. пришлось и обновление инструментов взаимодействия и механизмов распространения acquis communautaire на страны ЦВЕ. Речь в первую очередь идет об отказе от малоэффективного «структурированного диалога» (система многосторонних регулярных встреч между министрами юстиции и внутренних дел государств - членов ЕС и их коллегами из стран-кандидатов в 1994-1997 гг.) в пользу двусторонних договоров о партнерстве при подготовке к вступлению (accession partnerships, ДППВ). Последние представляли собой документы, связывавшие воедино набор согласованных Еврокомиссией приоритетов при внедрении acquis communautaire в различных областях и выделявшиеся на эти цели денежные средства по программе PHARE (ее действие было расширено с развития демократических институтов и реструктуризации экономики на сферу ЮВД)387. В дальнейшем в силу недостатка ресурсов для достиже- ния поставленных в ДППВ целей Брюссель открыл специализированную программу по подготовке стран Центральной и Восточной Европы к присоединению к Шенгенской зоне (Schengen facility) с общим объемом финансирования около 970 млн евро на период 2004-2006 гг. Эти средства были потрачены на оснащение современным оборудованием служб по охране внешних границ, обучение, внедрение информационных систем для борьбы с преступностью и наркотрафиком и т. д.388 С 2007 г. уже в качестве полноправных членов Евросоюза бывшие кандидаты участвуют в проектах, финансируемых отдельным фондом (External Borders Fund). Пожалуй, самым значимым многосторонним инструментом взаимодействия после 1997 г. был Пакт по борьбе с организованной преступностью, заключенный министрами юстиции и внутренних дел государств - членов интеграционного объединения и кандидатов на вступление. В сущности, он представлял собой единый для всех стран ЦВЕ план действий по сближению их уголовного и уголовно-процессуального законодательства со стандартами ЕС, а также по развитию системы взаимодействия между правоохранительными органами (обмен полицейской и судебной информацией и данными по методам проведения расследований). В этом смысле он являлся и хронологически первым среди присущих только ВИ ПСБП инструментов взаимодействия. Среди наиболее важных мероприятий можно отметить следующие: 1) ратификация ряда международных и европейских конвенций, применение стандартов ФАТФ в борьбе с отмыванием денег; 2) присоединение к конвенции о Европоле и подготовка к взаимодействию с ним посредством национальных контактных пунктов; 3) повышение эффективности правоохранительных и судебных органов, ответственных за борьбу с оргпреступностью (в том числе за счет расширения практики использования офицеров связи); 4) осуществление различных программ по обучению и обмену опытом сотрудников силовых ведомств (Falcone, OISIN, Odysseus, Grotius, Stop и т. д.)389. Такие инструменты взаимодействия и механизмы распространения acquis commu- nautaire требовались в силу огромной разницы между странами Центральной и Восточной Европы и государствами-членами по вопросам юстиции и внутренних дел, обусловленной историческими причинами. Например, в годы холодной войны будущие кандидаты на вступление преимущественно представляли собой страны, являвшиеся источником эмигрантов или лиц, ищущих политическое убежище на Западе. Соответственно, на момент распада социалистического строя у них отсутствовала всякая законодательная и институциональная база, а также опыт работы с иммигрантами и особенно беженцами, которые, как опасались в Брюсселе, могли рассматривать восточную часть Европы в качестве места для получения защиты от преследований на родине390. Отсюда проистекала заинтересованность Евросоюза в том, чтобы кандидаты на вступление, создав с нуля подобные западным системы по предоставлению политического убежища, применяли и сходные стандарты защиты, тем самым позволяя государствам-членам на основании ре- адмиссионных соглашений высылать нежелательных лиц и не подвергаться обвинениям со стороны неправительственных организаций в недолжном исполнении своих обязательств в рамках Женевской конвенции 1951 г.391 Однако эта заинтересованность также включала в себя применение странами ЦВЕ тех ограничительных практик, объектом которых они являлись при взаимодействии с интеграционным объединением, но уже по отношению к третьим странам и друг другу. Именно под таким углом следует рассматривать внедрение в законодательство кандидатов на вступление положений о БТС и БСП, а также заключение реадмиссионных соглашений между собой, а в ряде случаев (но с гораздо меньшим успехом из-за слабости исторических и дипломатических связей) и с регионами - источниками ЛИУ392. Судя по всему, не меньшую роль здесь сыграло желание кандидатов ограничить негативные экстерналии acquis communautaire, а также стремление, в соответствии с принципом политической обусловленности, взамен получить определенные бонусы (главный из них - членство в ЕС). Иначе трудно объяснить, почему, например, сталкиваясь с довольно разными по составу и направленности потоками лиц, ищущих политическое убежище, все страны Центральной и Восточной Европы принимали схожие меры. Более того, вне контекста расширения можно даже усомниться в том, что они вообще были бы приняты, особенно с учетом нередкой критики со стороны международных организаций или со- w w 405 седей и негативных последствий для самих кандидатов на вступление . К числу последних относится адаптация к Шенгенским правилам, потребовавшая от стран ЦВЕ введения виз для граждан многих государств, с которыми у них имелись тесные политические, экономические или культурные связи. Хрестоматийными в этом ряду стоят примеры отношений Польши с Белоруссией и Украиной, Румынии с Молдавией, Словении с Хорватией, Болгарии с Македонией. Ориентируясь на регламент № 539/2001, новым членам ЕС пришлось также открыть свои границы для граждан стран, с которыми у них до этого не было сколько-нибудь значимых связей (Латинская Америка)393 394. Адаптация к Шенгену потребовала и серьезных изменений в порядке охраны (теперь уже) внешних границ интеграционного объединения. Наряду с профессионализацией соответствующих служб (отказ от использования призывников регулярной армии) произошла и их переориентация с западных и южных границ на восточные, что негативно отразилось на экономическом взаимодействии в приграничных районах. Ныне разворачивающийся процесс расширения Европейского союза на страны Западных Балкан (в июне 2012 г. начались переговоры о вступлении с Черногорией; 1 июля 2013 г. в состав интеграционного объединения вошла Хорватия; начало переговоров с Сербией намечено на январь 2014 г.) представляет ряд любопытных особенностей в разрезе отношений по вопросам пространства свободы, безопасности и правосудия. Их существование определяется иным внутренним и внешним контекстом развития этого региона в последнем десятилетии XX в. и первом десятилетии XXI в. Во-первых, на протяжении 1990-х гг. на части территории бывшей СФРЮ разворачивалось несколько кровопролитных вооруженных конфликтов. Их результатом стала политическая и экономическая слабость новых независимых государств, а вкупе с незавершенным оформлением национальной государственности - обострение проблем нелегальной миграции, терроризма, организованной преступности, присутствие значительного числа беженцев и внутренне перемещенных лиц. Во-вторых, инициированный в 1999 г. Европейской комиссией процесс стабилизации и ассоциации (ПСА) призван использовать перспективу членства в интеграционном объединении в качестве важнейшего стимула к проведению реформ и избавлению от наследия прошлого. На саммите в Санта-Марии-да-Фейре все страны Западных Балкан получили статус потенциальных кандидатов на вступление, который затем трансформировался в статус официальных кандидатов для Хорватии (2004 г.), Македонии (2005 г.), Черногории (2010 г.) и Сербии (2012 г.)395. Подобно расширению на страны Центральной и Восточной Европы в качестве инструментов взаимодействия выступают договоры о партнерстве при подготовке к вступлению (European partnerships) в связке с программами финансовой помощи (в 2000-2006 гг. - CARDS, в 2007-2013 гг. - IPA). Юридической основой отношений выступают двусторонние соглашения (Stabilisation and association agreements, ССА). С известными оговорками можно утверждать, что ПСА являет собой усовершенствованное продолжение начатого в 1980-е гг. сотрудничества Европейских сообществ с СФРЮ, которое до распада федерации развивалось параллельно и по тем же сценариям, что и взаимодействие со странами ЦВЕ396. В-третьих, после вступления 12 стран в состав ЕС в 2004 и 2007 гг. тема расширения во внешней политике ушла в тень из-за получившей популярность политики добрососедства, а также вследствие внутренних проблем ЕС - провала Конституционного договора в 2005 г., развернувшейся дискуссии о возможном членстве Турции, продолжающегося финансово-экономического кризиса в еврозоне397. По своей сути особенности взаимодействия Брюсселя со странами Западных Балкан по вопросам юстиции и внутренних дел подразделяются на две группы. Первая, так или иначе, связана с принципом политической обусловленности, а вторая имеет секторальное происхождение. В случае с Западными Балканами принцип политической обусловленности существенно расширил требования к странам, желающим вступить в Европейский союз. К Копенгагенским критериям 1993 г. добавилась необходимость выполнять документы по постконфликтному урегулированию (Дейтонское соглашение 1995 г., резолюцию Совета Безопасности ООН № 1244, Охридское рамочное соглашение 2001 г. и т. д.), а также сотрудничать с Международным трибуналом по бывшей Югославии. Вместе с тем - и в этом заключается отличие от расширения 2004 и 2007 гг. - даже выполнение этих требований не гарантирует того, что в рамках ПСА страны Западных Балкан будут последовательно получать предусмотренные политической обусловленностью стимулы . Открытым остается вопрос и о временных рамках вступления (Брюссель принял решение объявлять дату предполагаемого вступления лишь на завершающих этапах переговоров)398 399 400. Применительно к вопросам ПСБП Евросоюз был вынужден существенно адаптировать «внешнее управление» с использованием принципа политической обусловленности. В странах Западных Балкан ставка была сделана не на «централизованный и контролируемый наднациональными институтами ЕС процесс распространения acquis communautaire», а скорее на то, чтобы увязать повестку дня европейской интеграции с глубинными реформами. В сфере юстиции и внутренних дел это подразумевало выделение четырех приоритетов (полиция, общественный порядок и борьба с оргпреступностью; интегрированное управление границами; судебная реформа; иммиграция и предоставление политического убежища) и упор на процесс создания или укрепления соответствующих институтов (обучение кадров, оснащение оборудованием, распространение новых ценностных установок). Главным инструментом стали двусторонние ДППВ, в которых увязаны кратко- и долгосрочные направления деятельности с финансовыми средствами. Лишь на более поздних этапах ПСА договоры о партнерстве при подготов- 412 ке к вступлению предполагают перенос acquis communautaire . Несмотря на амбициозные задачи и большое значение, которое Евросоюз придает ПСБП, доля расходов на него в общем объеме финансирования IPA в странах Западных Балкан невелика - около 6 % (693 млн евро в 2007-2013 гг.) и по сравнению с предыдущей программой CARDS примерно вдвое меньше (по оценкам Ф. Траунера, в 20002006 гг. на вопросы юстиции и внутренних дел тратилось порядка 16 %). В абсолютном выражении наибольшие средства получают Косово и Хорватия (139,6 млн и 120 млн евро соответственно), в относительном - Косово (22,2 %)401. Столкнувшись со значительным замедлением темпов реформирования на завершающих этапах вступления Болгарии и Румынии, для нового раунда расширения Брюссель усовершенствовал принцип политической обусловленности за счет внедрения системы бенчмаркинга - предварительных показателей, которым должны соответствовать страны Западных Балкан для того, чтобы открыть тот или иной тематический раздел на переговорах. Повышение требований к кандидатам и достаточно туманная перспектива получения стимулов, связанных с продвижением к членству, вынудила Евросоюз пойти и на оригинальное видоизменение принципа политической обусловленности. В его основу была положена оказавшаяся успешной тактика по облегчению и последующей отмене визового режима в обмен не только на подписание реадмиссионных соглашений, но и выполнение иных условий в сфере ЮВД402. В результате на первом этапе для граждан стран Западных Балкан были введены упрощенные процедуры выдачи шенгенских виз. Анализ содержания соответствующих соглашений (подписаны в сентябре 2007 г., вступили в силу 1 января 2008 г.) показывает, что в сравнении с другими странами, для которых Европейский союз применял пакетное решение, охват «привилегированных» категорий населения - наиболее широкий. На втором этапе Еврокомиссия подготовила для Западных Балкан серию «дорожных карт», в которых установила подробные показатели, которых потенциальные и официальные кандидаты должны были достигнуть, чтобы рассчитывать на полную отмену виз. Бенчмаркинг касался укрепления институтов правового государства, обеспечения фундаментальных прав и свобод, повышения безопасности документов, осуществления эффективного погранконтроля и борьбы с оргпреступностью, коррупцией и незаконной иммиграцией. Исполнение требований «дорожных карт» позволило в декабре 2009 г. отменить шенгенские визы для граждан Македонии, Сербии и Черногории, а год спустя - Албании и Боснии и Герцеговины403. Подобно адаптации «внешнего управления» с использованием принципа политической обусловленности к ситуации на Западных Балканах Брюссель пошел и на изменения в той части взаимодействия, которая касается вопросов границ. В силу невозможности в ближайшей перспективе требовать от потенциальных и официальных кандидатов (кроме Хорватии) исполнения стандартов охраны границ, принятых в Шенгенской зоне, Евросоюз сосредоточился на внедрении в этом регионе концепции интегрированного управления границами. При этом она также претерпела изменения в сравнении с «канонической» версией. Основное внимание уделено выстраиванию сотрудничества и координации институтов стран Западных Балкан на трех уровнях (внутриведомственном, межведомственном и международном) и по шести направлениям - нормативноправовое обеспечение, организационное обеспечение, порядок взаимодействия, подготовка кадров, коммуникация и обмен информацией, инфраструктура и материальнотехническая база . Интересно, что сама по себе концепция интегрированного управления границами в том виде, в котором она продвигается на Западных Балканах, является примером расширения повестки дня ВИ ПСБП на один из составных элементов невоенного урегулирования кризисов - реформу аппарата принуждения государства. Эта реформа в свою очередь представляется едва ли не главной задачей, которая решается в рамках полицейских миссий ЕС в регионе - EUPOL Proxima в Македонии (2003-2005 гг.), EUPM в Боснии и Герцеговине (с января 2003 г.) и EULEX в Косово (с июня 2008 г.). Более того, именно в контексте расширения Европейского союза на Западные Балканы понятие РАПГ в части, касающейся установления гражданского контроля над вооруженными силами, стало рассматриваться Брюсселем как относящееся к первому Копенгагенскому критерию членства (в случае со странами ЦВЕ это требование существовало больше в рамках присоединения к НАТО). Скорее всего, это объясняется тем, что реформа аппарата принуждения государства в странах Западных Балкан разворачивается в наиболее сложных условиях - постконфликтного урегулирования и при «замороженных» кон- 404 фликтах одновременно, поставторитарного правления, постсоциалистического устрой- 417 ства и переходной экономики . Накопленный опыт взаимодействия по вопросам юстиции и внутренних дел со странами Центральной и Восточной Европы, а затем и регионом Западных Балкан в рамках процесса расширения Евросоюз частично использовал и в отношениях со стра- нами-соседями. 3.1.2.
<< | >>
Источник: РЯБОВ Юрий Александрович. ФОРМИРОВАНИЕ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОГО ИЗМЕРЕНИЯ ПРОСТРАНСТВА СВОБОДЫ, БЕЗОПАСНОСТИ И ПРАВОСУДИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА. 2014

Еще по теме 3.1. Основные черты отношений Брюсселя с кандидатами на вступление в Европейский союз и странами-соседями по вопросам свободы, безопасности и правосудия 3.1.1. Роль сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел в ходе процесса расширения Евросоюза:

  1. 3. Основные черты советской модели экономики
  2. ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ ДУХОВНОСТИ РУССКОГО НАРОДА
  3. 4.2. Основные черты и элементы страхового правоотношения
  4. 6.1. Договор страхования: понятие, основные черты и связь с правилами страхования
  5. 2. Основные черты и подходы к пониманию административного процесса как вида юридического процесса
  6. 1. Сущность и основные черты государства как субъекта управления
  7. Содержание и признаки предпринимательства. Основные черты предпринимателя
  8. Социальная политика ЕС. Расширение Евросоюза
  9. § 4. Участие органов внутренних дел в налоговом процессе
  10. 8.7. Основные направления предупреждения преступности в деятельности органов внутренних дел
Яндекс.Метрика