<<
>>

Консолидация повестки дня внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия

В случае с иммиграцией и политическим убежищем одним из важнейших последствий обретения наднациональными органами компетенции по вопросам ЮВД следует признать переход к принятию практических мер в рамках комплексного подхода.
Так, во внешнеполитической части Г аагской программы (повестка дня Совета ЕС по вопросам развития свободы, безопасности и правосудия, принятая в 2004 г. сроком на 5 лет и пришедшая на смену «вехам Тампере») достаточно много внимания было уделено партнерствам со странами-источниками и транзитерами в деле борьбы с бедностью, укрепления их потенциала (capacity-building) и формирования так называемых совместных программ переселения беженцев (особый механизм, заключающийся в предоставлении защиты беженцам за пределами страны, изначально присвоившей соответствующий статус и давшей гарантии безопасности)295 296 297. Интересно, что такое «возвращение» комплексного подхода во многом вписывается в дискурс начала 2000-х гг. относительно взаимосвязи между миграцией и развитием (migration-development nexus). Дело в том, что именно в этот период ряд влиятельных международных организаций (в частности, ООН) заговорил о том, что неправильно рассматривать развитие и миграцию отдельно друг от друга или представлять последнюю как результат неудавшегося процесса первого. Наоборот, благодаря денежным переводам иностранных рабочих на родину, которые всё чаще превышают объемы прямых иностранных инвестиций, не говоря уже о размерах помощи самым бедным странам, миграция является инструментом развития, а не только лишает страну-источник наиболее квалифицированных и талантливых человеческих ресурсов . В основе новой концепции лежал так называемый феномен «миграционного горба» (migration hump), «открытый» в 1990-х гг. экономистами на различных исторических примерах. Его суть заключается в том, что обычно на протяжении достаточно долгого периода времени эко- 309 т-т номическое развитие сопровождается увеличением, а не падением эмиграции .
По сути, это заставило постепенно отказаться от основных постулатов подхода, направленного на борьбу с первопричинами миграции. Заметим в скобках, что, пожалуй, единственная значимая попытка внедрить его на практике относится к периоду 1998-1999 гг. Тогда в ходе председательства Австрии в Совете Евросоюза (вторая половина 1998 г.) был представлен стратегический документ (strategy paper), посвященный развитию внешнеполитического измерения иммиграционной политики. В нем предлагалось выстроить определенную иерархию отношений с окружающими странами, описанную в терминах концентрических кругов. Первый из них должен был охватывать страны - кандидаты на вступление в ЕС, второй - страны- транзитеры (республики бывшего СССР, государства Средиземноморского бассейна), а третий - источники нежелательных иммигрантов (Африку южнее Сахары, Ближний Восток, Юго-Восточную Азию). Для первой и второй групп приоритет должен был отдаваться мерам, подпадающим под экстернализацию иммиграционного контроля, в то время как в случае с третьей ставка должна была делаться на меры превентивного ха- 310 рактера . В развитие этих предложений нидерландское правительство выступило с инициативой создать в рамках Совета Европейского союза Рабочую группу высокого уровня (РГВУ, High-level working group) для разработки планов действий в отношении ряда стран - источников иммигрантов и беженцев. Изначально предполагалось, что именно посредством этих документов интеграционное объединение будет бороться с первопричинами иммиграции - вооруженными конфликтами, бедностью, болезнями, нарушениями прав человека, голодом и т. д. Вместе с тем на практике выяснилось, что подготовленные в конечном итоге рабочей группой планы действий по отношению к Албании, Афганистану, Ираку, Марокко, Сомали и Шри-Ланке почти полностью концентрировались на экстернализации иммиграционного контроля. Это было негативно встречено не только неправительственными организациями по защите прав мигрантов и беженцев, но и в самих шести странах, поскольку их мнение никак не учитывалось, а предложенные меры Евросоюза были восприняты как односторонние .
Провалу планов действий способствовали и внутриевропейские факторы. Так, известно, что создание Рабочей группы высокого уровня было с ревностью встречено службами Еврокомиссии, небезосновательно полагавшими, что собранные в ней чиновники из министерств юстиции и внутренних дел не обладали необходимыми знаниями и опытом в деле взаимоотношений с третьими странами или предотвращении конфликтов. Кроме того, в самом высшем органе исполнительной власти Европейского союза возможность использования комплексного подхода к развитию внешнеполитического измерения иммиграционной политики была встречена с осторожностью. Например, генеральные директораты по внешней политике (DG External Relations) и развитию (DG Development) опасались, что формулировки, использованные в заключениях председательства в Тампере, потребуют серьезного пересмотра приоритетов в их зонах ответственности под борьбу с первопричинами миграции. Это, в частности, могло означать большие изменения в составе стран и групп населения в этих странах, которые вы- 298 299 ступали в качестве основных получателей помощи со стороны ЕС (известно, что самые бедные государства редко представляют наибольший миграционный риск, а львиная доля средств направляется самым уязвимым слоям - старикам, женщинам и детям, то есть тем, кто в наименьшей степени способны покинуть родину) . Как бы то ни было, в начале 2000-х гг. Европейской комиссии пришлось пересмотреть свою негативную позицию в отношении комплексного подхода, правда, под влиянием международных организаций и трагических событий в Сеуте и Мелилье (в полной мере олицетворявших, как полагали некоторые эксперты, экстернализацию иммиграционного подхода) этот пересмотр фактически означал выбор в пользу концепции взаимосвязи миграции и развития (migration-development nexus) и учет феномена «миграционного горба». Первым признаком пересмотра принято считать сообщение Еврокомиссии, озаглавленное «Интеграция миграционных вопросов в отношения Европейского союза с третьими странами» и изданное в декабре 2002 г.
В нем высший орган исполнительной власти впервые после вступления в силу Амстердамского договора и саммита в Тампере отдал приоритет не экстернализации, а комплексному подходу, причем с сохранением существовавших на тот момент целей и направлений политики в сфере развития, но с привнесением в качестве дополнительных отдельных мер по сокращению длительности «миграционного горба»300 301 302. Свидетельством этого можно считать выделение специальной бюджетной строки (B7-667 «Сотрудничество с третьими странами в сфере миграции»), не подменяющей собой финансовые средства в рамках помощи развитию, а с 2004 г. трансформировавшейся в многолетнюю программу AENEAS. Кроме того, в сообщении напрямую указывалось на необходимость в большей степени учитывать проблемы третьих стран в деле их борьбы с первопричинами миграции, причем в качестве аргумента приводилось требование усилить переговорные позиции интеграционного объединения в ходе согласования положений договоров о реадмиссии303. Интересно, что если рассматривать сообщение Еврокомиссии в короткой ретроспективе, то можно заметить, что оно никак не вытекало и даже отчасти противоречило духу саммита ЕС в Севилье летом 2002 г. Тогда в ходе заседания Европейского совета Великобритания и Испания настаивали на том, чтобы в будущем напрямую увязывать отношения интеграционного объединения с третьей страной со степенью ее сотрудничества по вопросам реадмиссии мигрантов и ЛИУ, борьбы с преступностью, укрепления пограничного контроля, с подписанием ею ряда международных конвенций. В случае же «неудовлетворенности» Брюсселя действиями третьих стран в интересующей его области предлагалось прописать возможность введения санкций . Пусть и не в такой жесткой форме, но главы государств и правительств в целом восприняли эти предложения, договорившись по исчерпании иных средств воздействия и только в результате единогласного решения предпринимать совместные действия в рамках «второй опоры», не ставящие под удар политику развития и прочие международные обязательства ЕС. Начиная с 2005 г. концепция взаимосвязи миграции и развития окончательно утвердилась в политике Европейского союза. Среди наиболее значимых инициатив в этой связи следует отметить набор мер, относящихся к переводу денег мигрантами за пределы интеграционного объединения (упрощение технических условий, повышение прозрачности, улучшение доступа к банковским и финансовым услугам в развивающихся странах), большее вовлечение мигрантских диаспор в развитие стран происхождения, а также борьбу с негативными последствиями «утечки мозгов» и распространение практики так называемой круговой миграции (circular migration), когда мигранты, уже находящиеся в ЕС, получают возможность вернуться на родину или частично заниматься своей профессиональной деятельностью в стране происхождения, не испытывая при этом проблем с реинтеграцией304 305. Последняя инициатива получила продолжение в форме «мобильных партнерств» (mobility partnership, ранее - mobility package) - пакетных соглашений между третьей страной, Евросоюзом и его отдельными заинтересованными государствами-членами. С точки зрения обязательств ЕС основное содержание партнерств можно свести к следующим пунктам: 1) облегчение доступа граждан третьих стран к рынку труда государств-членов (например, путем ввода соответствующих квот); 2) получение финансовой и технической помощи (стипендии для студентов, желающих учиться в ЕС, языковые курсы для будущих мигрантов, программы реинтеграции для желающих вернуться на родину, сотрудничество между службами занятости); 3) облегчение процедур по выдаче краткосрочных виз; 4) меры, направленные на преодоление «утечки мозгов» и поощрение круговой миграции (стимулирование возвращения мигрантов домой, отказ от приема на работу в ЕС специалистов, которых не хватает в развивающихся странах)306 307. Для третьих же стран вступление в «мобильные партнерства» означало исполнение целого блока мер, подпадающих под экстернализацию иммиграционного контроля: 1) реадмиссия собственных граждан, граждан третьих стран и апатридов; 2) борьба с нелегальной иммиграцией, торговлей людьми (на базе международных соглашений и конвенций, заключенных в рамках Совета Европы и ООН); 3) укрепление пограничного контроля, в том числе путем обмена информацией с компетентными органами стран Евросоюза и Фронтексом (Агентством по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств - членов ЕС); 4) повышение безопасности документов, 319 удостоверяющих личность . В своем большинстве относящиеся к реализации концепции взаимосвязи миграции и развития инициативы являются примером «внешнего управления», подпадающего под идеальный тип «сети». Концепция взаимосвязи миграции и развития распространилась и на сферу политического убежища. Ее отражением принято считать инициативу по формированию региональных программ защиты ЛИУ (regional protection programmes, РПЗ) в партнерстве Евросоюза с неправительственными организациями и УВКБ ООН (последние выступают как основные исполнители, а Брюссель - как главный источник финансирования). В целом она восходит к ряду периодически возникающих предложений, суть которых заключается в совершенствовании защиты беженцев непосредственно в регионах происхождения, дабы предотвратить их массовый приток в развитые страны. В 2005 г. Комиссия предложила агрегировать «под зонтиком» РПЗ и финансировать по линии AENEAS и TACIS проекты, в особенности направленные: 1) на установление эффективных процедур определения статуса беженца; 2) улучшение условий приема лиц, ищущих политическое убежище; 3) решение проблем постоянного населения в связи с размещением лагерей беженцев; 4) обучение работников компетентных органов власти; 5) переселение в ЕС ограниченного числа беженцев308 309. Другими словами, региональные программы защиты должны были, по замыслу Брюсселя, способствовать использованию трех так называемых долгосрочных решений проблем беженцев - добровольной репатриации (возвращению на родину при условии отсутствия угрозы преследований по признакам, определенным в статье 1.А.2) Женевской конвенции 1951 г.), интеграции на месте (в стране первого убежища) и переселению в третьи страны. При этом, несмотря на достаточно высокую амбициозность программ защиты, приходится отметить, что в период 2004-2008 гг. объемы финансирования оказались весьма скромными - немногим более 5 млн евро на три проекта (MIGR/2007/129-654, DCI-MIGR/2008/153-171 и DCI-MIGR/2008/165-064), реализованных на постсоветском пространстве и в районе Великих Африканских озер. В связи с этим последующими документами было установлено, что на РПЗ в 2011-2013 гг. будет истрачено не менее 2030 % от 53 млн евро, выделяемых на тематические приоритеты программы «Сотрудничество с третьими странами в сфере миграции и политического убежища» . Г оворя о региональных программах защиты, важно подчеркнуть ту роль, которая им отводится в становлении общей системы предоставления политического убежища Европейского союза во второй половине 2000-х гг. после завершения первой фазы, когда был согласован ряд так называемых общих минимальных стандартов . Как декларируется Комиссией, РПЗ служат главным содержательным наполнением третьего базового принципа ОСППУ, заключающегося в повышении солидарности и чувства ответственности среди государств - членов интеграционного объединения и между ЕС и третьими странами. Отметим в скобках, что двумя другими принципами выступают дальнейшая гармонизация стандартов предоставления защиты в государствах-членах, включая внесение изменений в соответствующие директивы и регламенты (см. сноску 322), а также эффективное сотрудничество на практике внутри интеграционного объединения посредством привлечения ресурсов созданного в 2010 г. Бюро ЕС по делам беженцев (European Asylum Support Office) . Курс на укрепление потенциала третьих стран в деле предоставления защиты ЛИУ был в дальнейшем подтвержден в пятилетней Стокгольмской программе 2010 г. - повестке дня Совета по вопросам развития свободы, безопасности и правосудия, пришедшей на смену Гааге, а Комиссия взяла на себя обязательство начать осуществление РПЗ в регионе Африканского Рога (в Джибути, Йемене и Кении) не позже 2014 г. Завершая разговор о региональных программах защиты, необходимо упомянуть о том, что их реализация привела и к некоторому усилению координирующей роли наднациональных институтов и регулирования. В марте 2012 г. была утверждена общая РПЗ Европейского союза, которая хотя и не накладывает обязательства на все государства-члены участвовать в переселении беженцев из третьих стран (на момент обсуждения документа лишь 10 из них взаимодействовали с УВКБ ООН по этому вопросу), но 310 311 312 создает привлекательные условия и стимулы, в том числе путем выделения финансовых средств из специального фонда ЕС (European Refugee Fund) для «новичков» и устанавливая на 2008-2013 гг. четкие географические приоритеты при определении стран- источников и национальности ЛИУ . Распространение концепции взаимосвязи миграции и развития на политическое убежище не означало, что меры внешнеполитического характера, подпадающие под определение экстернализации, исчезли из практики Евросоюза с обретением наднациональными органами компетенции по вопросам юстиции и внутренних дел. Наоборот, сама по себе идея совершенствования защиты беженцев непосредственно в регионах происхождения для предотвращения их массового притока в страны ЕС возникла в 2003 г. как составная (и наименее известная и обсуждавшаяся) часть британского плана, явившего собой наиболее яркую и радикальную с точки зрения возможных последствий попытку экстернализации. Его суть заключалась в том, чтобы за пределами интеграционного объединения (назывались такие страны, как Албания, Болгария, Румыния, Хорватия) создать сеть центров по приему беженцев и рассмотрению их ходатайств о предоставлении политического убежища. Это означало бы, что все ЛИУ, «спонтанно» прибывающие в государства-члены, направлялись в такие центры, не создавая социальных и финансовых нагрузок непосредственно на территории Европейского союза. В случае признания беженцами эти люди бы распределялись внутри интеграционного объединения, а в случае отказа в статусе высылались бы на родину (если отсутствовала угроза преследований) или в зоны региональной защиты, создаваемые вблизи от стран происхождения лиц, ищущих политическое убежище313 314. План Великобритании, активно обсуждавшийся весной 2003 г. и нашедший поддержку в Копенгагене и Амстердаме, в итоге был отвергнут во время заседания Европейского совета в Салониках 19-20 июня, не получив поддержки ни Управления Верховного комиссара по делам беженцев, ни Еврокомиссии, ни неправительственных организаций. При этом если учреждение ООН было готово пойти на уступки в деле создания центров по рассмотрению ходатайств (соглашаясь фактически с превращением интеграционного объединения в единую территорию по предоставлению политического убежища), то категорически возражало против размещения центров за пределами Евросоюза. Комиссия в свою очередь дистанцировалась от предложения британского правительства, сделав акцент на создании ОСППУ, механизмах перераспределения ЛИУ между государствами-членами, процедурах подачи ходатайств в дипломатических представительствах (protected entry procedures) и схемах переселения беженцев из третьих 327 стран . В 2004-2005 гг. Италия, Г ермания и чуть позже присоединившаяся к ним Австрия предприняли еще одну (неудачную) попытку вернуть дискуссию об экстернализации политического убежища в русло создания центров по рассмотрению ходатайств в третьих странах (на этот раз местами их расположения предполагались Украина, выступившая резко против, а также государства Балтии и Словакия). Однако, несмотря на длительные обсуждения министрами внутренних дел и юстиции, собиравшихся осенью 2004 г. и в рамках Совета ЕС, и в формате двусторонних встреч, инициаторам не удалось обеспечить поддержку, необходимую для принятия решений на уровне всего интеграционного объединения. Единственное, о чем удалось договориться, - это о выделении финансирования по линии AENEAS на совершенствование систем приема беженцев в Алжире, Тунисе, Ливии, Мавритании и Марокко, то есть фактически о комплексе мер, который чуть позже лег в основу региональных программ защиты . Инициативы, направленные на экстернализацию приема лиц, ищущих политическое убежище, и рассмотрение их ходатайств, большинством экспертов были расценены как попытка ни много ни мало пересмотреть основы Женевской системы защиты беженцев, которая сложилась после Второй мировой войны. Действительно, этими проектами предусматривалась систематическая высылка ЛИУ в регионы их происхождения, а также введение международной системы квотирования, что означало отмену права искать убежище от преследования в других странах, закрепленного Всеобщей декларацией 315 316 прав человека 1948 г. С политологической точки зрения создание центров за пределами Европейского союза означало бы переход к разъединению функций предоставления защиты и доступа к территории государств-членов для рассмотрения ходатайств и принятия решений о присвоении статуса беженца. Иными словами, на международном уровне была бы реализована схема, при которой отдельные страны «отдавали в пользование» свою территорию для обеспечения процедуры приема ЛИУ, обратившихся за защитой к совершенно другим государствам, в то время как последние - оплачивали такого рода услуги. В терминах бизнеса это могло бы быть названо аутсорсингом317 318. Значительно больший успех по сравнению с инициативой создания центров по рассмотрению ходатайств в третьих странах имел процесс повышения статуса принятых на предыдущем этапе документов, относящихся к экстернализации политического убежища. Во-первых, норма о безопасной третьей стране, ранее присутствовавшая в Лондонских резолюциях, нашла закрепление в юридически обязательной директиве Совета № 2005/85/EC от 1 декабря 2005 г., установившей минимальные стандарты процедуры присвоения и отмены статуса беженца в государствах-членах. И хотя гармонизация не привела к созданию единого списка БТС на уровне интеграционного объединения, она ввела категорию так называемых сверхбезопасных третьих стран. К ним были отнесены европейские государства за пределами ЕС, которые: 1) ратифицировали и соблюдают положения Женевской конвенции 1951 г.; 2) имеют установленную законом процедуру получения политического убежища; 3) ратифицировали и соблюдают положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.; 4) признаны таковыми Советом Евросоюза319. Во-вторых, Дублинская конвенция 1990 г., которая формально заключалась вне рамок Европейского сообщества, отныне стала частью системы права интеграционного объединения благодаря соответствующему регламенту 2003 г. Более того, действие последнего не только распространилось на страны за пределами Евросоюза (Исландию, Лихтенштейн, Норвегию и Швейцарию), но и оказалось дополненным порядком, в соответствии с которым органы власти стали собирать отпечатки пальцев лиц, ищущих политическое убежище, для облегчения процесса их идентификации и исключения случаев подачи ходатайств в нескольких государствах-членах. В июне 2013 г. Европарламент проголосовал за внесение изменений в директивы и регламенты (см. сноску 322 на стр. 112) и создание ОСППУ320, в то время как планом действий по реализации Стокгольмской программы предусмотрена возможность возврата к вопросу о создании сети центров по приему беженцев за пределами ЕС321. Не меньший размах процесс повышения статуса принятых на предыдущем этапе документов получил в случае с экстернализацией иммиграционного контроля. В первую очередь это касается визовых вопросов, которые в результате вступления в силу Амстердамского договора и включения Шенгенских правил в систему права Европейского союза перешли в ведение наднациональных органов и нашли закрепление в нормативноправовых актах Сообщества. Так, принятый в 2001 г. и впоследствии неоднократно пересматривавшийся регламент № 539/2001 полностью исключил всякие расхождения между интеграционным объединением и Шенгенской группой в деле определения стран, граждане которых должны обладать визой для легального въезда в ЕС322. Например, в течение 2000-х гг. в «белый список» были последовательно внесены Болгария и Румыния (еще до их вступления в Евросоюз в 2007 г.), Швейцария (2003 г.), страны Западных Балкан. Кроме того, гармонизации подверглись и размеры штрафов (не менее 3 тыс. и не более 5 тыс. евро за одного нелегала) в отношении перевозчиков, не принимающих необходимых мер по обеспечению наличия у иностранцев, которых они доставляют на территорию Евросоюза, документов для въезда323. При этом, как и в случае со сферой политического убежища, на протяжении 2000-х гг. ЕС проделал и значительную работу по систематизации всего накопленного свода acquis de Schengen, имеющего отношение к визовой политике. Ее главным результатом явился Визовый «кодекс» (на самом деле регламент, принят в июне 2009 г., вступил в силу в апреле 2010 г.), который вобрал в себя в несколько модифицированном виде и одновременно отменил действие статей 9-17 Шенгенской конвенции 1990 г., Общих консульских инструкций, а также нескольких решений Исполнительного комитета, полностью или частично касавшихся визовых вопросов, иных актов «первой» и «третьей опоры»324 325. Из наиболее серьезных новшеств стоит отметить три: 1) введение требования к компетентным властям государств - членов Евросоюза мотивировать отказы в выдаче визы и наделение заявителей правом подавать апелляции на такие решения; 2) внедрение сбора биометрических данных заявителей (фотография и отпечатки 10 пальцев); 3) создание Визовой информационной системы (ВИС) - базы данных, в которой будут храниться сведения обо всех заявителях и заявлениях о получении шенгенских виз, что, по мысли авторов, должно вывести на абсолютно новый уровень сотрудничество дипломатических и консульских представительств членов ЕС в третьих стра- нах По своему размаху ВИС будет без преувеличения беспрецедентной. Помимо личных данных заявителя (фамилия и имя, дата рождения, гражданство, тип и номер удостоверяющего личность документа, фотография, отпечатки пальцев, место рабо- ты/учебы, фамилии и имена родителей в случае с несовершеннолетними детьми) в ней будут храниться сведения обо всех ему выданных, аннулированных, отозванных и продленных визах, датах и местах заявлений о получении виз, периодах и целях пребывания в ЕС, пунктах пересечения внешних границ, причинах отказа в выдаче виз. По истечении различных переходных периодов ожидается, что с конца 2017 г. ВИС начнет использоваться пограничными службами государств-членов для сверки биометрических данных всех въезжающих и выезжающих на предмет их соответствия содержащимся в визе сведениям. Это вкупе с автоматической системой уведомления иммиграционных властей об истечении срока действия виз позволит бороться с теми, кто, законно въехав в ЕС, остается там сверх положенного времени. C 11 октября 2011 г. Визовая информационная система начала работу в дипломатических и консульских представительствах государств - членов Евросоюза, расположенных в шести странах Северной Африки (Алжире, Египте, Мавритании, Марокко, Тунисе). Следующими по приоритетности в планах Еврокомиссии стоят Ближний Восток (Израиль, Иордания, Ливан, Сирия) и регион Персидского залива (Афганистан, Бахрейн, Ирак, Иран, Йемен, Катар, Кувейт, ОАЭ, Оман, Саудовская Аравия) . Сходная с визовыми вопросами ситуация сложилась после 1999 г. и с реадмисси- ей. На первых порах обретение наднациональными органами компетенции по заключению соответствующих договоров от имени Сообщества привело к пересмотру типовых формулировок статей о реадмиссии незаконных иммигрантов. Разрешительная статья стала включать обязательства для третьих стран заключать договоры не только с потребовавшим этого государством - членом ЕС, но и всем интеграционным объединением. По данным А. Руа и Т. Хаддлстона, это привело к тому, что число стран, граждане которых подпадали под действие таких статей, увеличилось с 5 в 1999 г. до 102 в 2007 г. Чуть позже по итогам саммитов в Тампере, Лакене и Севилье реадмиссия была окончательно вписана в контекст развития внешнеполитического измерения ПСБП и стала рассматриваться как важнейшая составляющая политики Евросоюза по борьбе с нелегальной иммиграцией и возвращению (на самом деле - высылке) на родину незаконно находящихся на его территории иностранцев (return policy) . В 2008 г. этот подход был еще раз подтвержден в Пакте об иммиграции и политическом убежище. Такой поворот, судя по всему, привел к трем важным следствиям: 1) началось формирование блока нормативно-правовых актов, гармонизирующих вопросы высылки (директива 2008 г., устанавливающая соответствующие стандарты и процедуры; директива 2001 г. о взаимном признании решений о высылке граждан третьих стран); 2) на саммите в Севилье 2002 г. были выработаны критерии выбора тех стран, с которыми Сообществу требовалось в первую очередь начать переговоры о заключении реадмисси- онных договоров (предлагалось, в частности, учитывать их географическое положение, 326 327 число нелегальных иммигрантов, отсутствие перспектив вступления в Евросоюз, возможность дополнить и обеспечить большую эффективность действий государств- членов); 3) основываясь на этих критериях и на уже упоминавшихся планах действий, разработанных Рабочей группой высокого уровня, в течение 2000-х гг. Совет выдал мандаты Еврокомиссии на ведение переговоров и заключение реадмиссионных договоров с несколькими странами/административно-территориальными образованиями (Албанией, Алжиром, Боснией и Герцеговиной, Гонконгом, Грузией, Китаем, Макао, Македонией, Марокко, Молдавией, Пакистаном, Россией, Сербией, Турцией, Украиной, Черногорией, Шри-Ланкой). Однако главным камнем преткновения на пути заключения реадмиссионных договоров стал пункт о распространении их действия на апатридов и граждан третьих стран, а также откровенное отсутствие заинтересованности партнеров ЕС в подписании документов. Рассматривая ситуацию в ретроспективе, напрашивается вывод о том, что наибольшего успеха интеграционному объединению удалось достичь с удаленными территориями, которые не представляли большого иммиграционного риска (с Гонконгом и Макао соответствующие договоры были подписаны в 2002 и 2003 гг.). Пока провалом или чрезмерным затягиванием (с Пакистаном переговоры продлились 10 лет, с Турцией - 7) обернулась ситуация со странами-транзитерами (Алжир, Марокко), так как для них наименее выгодно брать обязательства по возвращению апатридов и граждан третьих стран328. Наконец, для России и партнеров по политике добрососедства Европейскому союзу пришлось пойти на уступки, компенсировав негативные последствия от реадмиссии заключением отдельных соглашений об облегчении процедуры выдачи шенгенских виз некоторым (считающимся надежными) категориям населения (так называемое пакетное решение)329. Какое бы центральное место иммиграция (включая политическое убежище) ни занимала в «континууме безопасности» и ни сыграла в этом качестве системообразующую роль для формирования внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия, необходимо констатировать, что после 1999 г. наметилась тенденция к конкретизации и расширению повестки дня. 2.2.3.
<< | >>
Источник: РЯБОВ Юрий Александрович. ФОРМИРОВАНИЕ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОГО ИЗМЕРЕНИЯ ПРОСТРАНСТВА СВОБОДЫ, БЕЗОПАСНОСТИ И ПРАВОСУДИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА. 2014

Еще по теме Консолидация повестки дня внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия:

  1. Европейский Союз в условиях глобализации (2004 г. — по настоящее время)
  2. Формализация внешнеполитического измерения по итогам заседания Европейского совета в Тампере 1999 г. 2.2.1. Внутренний контекст развития внешнеполитического измерения: повышение статуса сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел в Европейском союзе
  3. Консолидация повестки дня внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия
  4. Конкретизация и расширение повестки дня внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия
Яндекс.Метрика