<<
>>

Конкретизация и расширение повестки дня внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия

Конкретизация и расширение повестки дня внешнеполитического измерения стали логичным продолжением не только решений, принятых в Т ампере, но и вступления в силу в 1999 г. Амстердамского договора, в котором одной из целей существования Европейского союза было заявлено создание «пространства свободы, безопасности и правосудия, внутри которого обеспечено свободное передвижение людей во взаимосвязи с надлежащими мерами в сфере контроля за внешними границами, предоставления политического убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этим явлением».
Первым шагом в конкретизации повестки дня, очевидно, стало заседание Европейского совета 19-20 июня 2000 г. в Санта-Марии-да-Фейре (Португалия). В ходе него были напрямую определены следующие пять критериев для осуществления действий в рамках ВИ ПСБП: 1) должная необходимость для реализации всего проекта по созданию пространства свободы, безопасности и правосудия (наличие соответствующих внутренних политик и мер ЕС как основа для действий на международной арене); 2) возможность дополнить и обеспечить большую эффективность действий государств - членов ЕС; 3) способствование достижению общих целей внешней политики интеграционного объединения; 4) достижимость поставленных целей в течение обозримого периода времени; 5) обеспечение преемственности предлагаемых мер внешнеполитического характера на протяжении нескольких лет вне зависимости от того, какое государство-член занимает шестимесячный пост председателя Евросоюза330. Наряду с этим в Санта-Марии-да-Фейре впервые произошло и расширение повестки дня ВИ ПСБП путем определения пяти приоритетных направлений, вокруг которых должно быть построено его дальнейшее развитие: 1) внешнеполитическое измерение миграционной политики; 2) борьба с организованной преступностью и терроризмом, включая повышение роли Европола во взаимодействии с партнерами за пределами Европейского союза; 3) борьба с преступлениями в финансовой сфере, с отмыванием денег, коррупцией, торговлей людьми, преступлениями в сфере компьютерной информации и экологическими преступлениями; 4) борьба с незаконным оборотом наркотиков (оказание помощи полицейским и судебным органам стран - источников и транзитеров наркотических средств); 5) развитие и укрепление институтов правового государства в 343 странах, находящихся в процессе перехода политического режима к демократии .
Данный перечень явился первой, но отнюдь не исчерпывающей попыткой определить «размах» внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия. Отметим в скобках важнейшее появление пятого пункта, которое можно рассматривать как результат внешней проекции статьи 6 Амстердамского договора («Союз основан на принципах свободы, демократии, соблюдения прав человека и основных свобод, правового государства») и подтверждение концепции нормативной державы И. Маннерса. Однако не менее важным представляется и изменение акцента в отношении ВИ ПСБП. Там, где заключения председательства в Тампере говорили о необходимости интеграции вопросов юстиции и внутренних дел в процесс разработки и реализации прочих политик ЕС, саммит в Санта-Марии-да-Фейре уточнил, что речь идет в первую очередь о «внешних политиках» (external policies). В их числе - расширение на страны ЦВЕ, связи с государствами Западных Балкан в рамках соглашений о стабилизации и ассоциации, отношения со Средиземноморским регионом, общие стратегии по России и Украине, невоенные аспекты урегулирования кризисов331 332. С другой стороны, в подготовленных к встрече в верхах документах можно найти и иную трактовку ВИ ПСБП: развитие внешнеполитического измерения не является ни самоцелью, ни попыткой создать внешнюю политику, ограниченную лишь ЮВД, а должно способствовать реализации проекта ПСБП в целом333. Вполне возможно, что именно с такой двойственностью природы внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия связаны не совсем удачные попытки Совета Евросоюза структурировать свои усилия в этой новой для себя сфере деятельности в первые три-четыре года после саммита в Санта-Марии-да-Фейре. На недостаточность стратегического подхода впервые было указано в резолюции Европарламента 2002 г.334 335, в то время как в Гаагской программе - напрямую заявлено о необ- 347 ходимости исправления ситуации . Результатом этих политических импульсов стала Стратегия развития ВИ ПСБП, принятая в 2005 г.
Ее главные новшества можно свести к трем большим положениям. Во-первых, пожалуй, впервые и со всей очевидностью и недвусмысленностью было заявлено о том, что юстиция и внутренние дела должны стать приоритетом во внешней политике Европейского союза336. Во-вторых, в Стратегии достаточно четко были определены основные внешние вызовы, с которыми сталкивается пространство свободы, безопасности и правосудия. Наряду с уже ставшими в какой-то степени «традиционными» террористическими актами (событиями 11 сентября 2001 г. в Нью-Йорке и Вашингтоне, взрывами 11 марта 2004 г. в Мадриде и 7 июля 2005 г. Лондоне), организованной преступностью, отмыванием денег и прочими преступлениями в финансовой сфере, незаконным оборотом наркотиков, торговлей оружием и людьми, незаконной иммиграцией, отметим появление в материалах Еврокомиссии такого вызова, как распад государственных институтов (в особенности институтов принуждения - полиции и судебной власти)337. В-третьих, закрепленный в Стратегии набор принципов, которым в дальнейшем должны были руководствоваться органы Евросоюза в отношениях с третьими странами по вопросам, подпадающим под определение ПСБП. Из восьми особого внимания заслуживают три: 1) установление тематических приоритетов сотрудничества в соответст вии с географическим расположением и уровнем отношений интеграционного объединения с отдельными странами мира. Так, если наиболее полный набор тем для сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел отмечается со странами - кандидатами на вступление в ЕС и странами-соседями, то для других большее значение должно придаваться лишь отдельным наиболее актуальным вопросам (например, борьбе с наркотрафиком в случае с Латинской Америкой); 2) партнерство с третьими странами не только по вопросам миграции, и без того предполагавшимся в рамках Г аагской программы, но и по охране границ, сотрудничеству правоохранительных органов в деле борьбы с терроризмом, организованной преступностью, коррупцией, торговлей наркотиками и т. д.; 3) тесная координация действий не только между составными частями единого пространства свободы, безопасности и правосудия, но и между тремя «опорами» Евросою- 350 Необходимость обеспечения такой тесной координации уже отмечалась в ряде предшествующих документов.
Так, например, в Стратегии безопасности ЕС 2003 г. - главном документе «второй опоры» - говорилось, что улучшение координации между действиями во внешней политике (в рамках ОВПБ) и ЮВД представляется ключевым элементом в борьбе с терроризмом и организованной преступностью . Стратегия ВИ ПСБП в этом смысле пошла гораздо дальше, предложив в качестве выхода определенную методологию, заключавшуюся в регулярном мониторинге сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел в отношениях с третьими странами путем подготовки каждые полтора года соответствующих отчетов Совету Европейского союза службами Комиссии и секретариатом Совета. Опираясь на проведенную в этих отчетах оценку эффективности политического, технического и оперативного сотрудничества, Совету ЕС также предлагалось перейти к разработке ограниченного числа документов действий (action oriented papers), посвященных отдельным приоритетным темам, странам или регионам. В них должны были определяться цели интеграционного объединения, анализироваться предпринимавшиеся ранее усилия и утверждаться необходимый набор меро- 338 339 приятий для достижения поставленных целей. С институциональной точки зрения ответственность за разработку документов действий возлагалась на председательство с секретариатом Совета и Еврокомиссией340. Другим итогом полуторагодичных отчетов Совету Евросоюза службами Комиссии и секретариатом Совета представляется инструмент уточнения, дополнения и пересмотра положений Стратегии ВИ ПСБП в виде общих для трех председательств программ действий (раньше - multi-presidency programmes, сейчас - Trio Programmes). Их отличие от action oriented papers - в более общем тематическом охвате и регулярном характере, обеспечивающем преемственность и согласованность работы в условиях сменяющихся каждые 6 месяцев председательствующих в Совете государств-членов341. Наконец, Стратегия развития внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия не способствовала разрешению той двойственности природы, которая сложилась ранее. Вместе с тем французский исследователь П. Бертле справедливо полагает, что с документом 2005 г. ВИ ПСБП существенно сдвинулось в сторону внешней политики ЕС. Свидетельством этого является использование в качестве инструментов уже существующих механизмов взаимодействия с третьими странами, «откалиброванных» под нужды ЮВД (в самой Стратегии упоминаются отношения в рамках процесса расширения, политика добрососедства, процесс стабилизации и ассоциации с Западными Балканами, стратегическое партнерство с США, общее пространство свободы, безопасности и правосудия с Россией). Это, правда, не означает, что у ВИ ПСБП отсутствуют свои собственные присущие только ему инструменты342. Другим свидетельством дрейфа в сторону внешней политики является и начало активной деятельности наднациональных органов (принятие различного рода законодательных мер, создание новых агентств, выступление с политическими инициативами и т. д.) по вопросам, которые так или иначе упоминались по итогам саммита в Санта- Марии-да-Фейре или в Стратегии развития ВИ ПСБП. Первым в этом ряду, судя по всему, стала охрана внешних границ государств - членов Евросоюза в силу уже существовавшего задела в виде сотрудничества в рамках Шенгена и имевшегося в глазах Комиссии непосредственного отношения к борьбе с нелегальной иммиграцией. Ключевую роль в концептуализации охраны границ как составного элемента внешнеполитического измерения ПСБП сыграло заседание Европейского совета 1415 декабря 2001 г. в Лакене (Бельгия), проходившее под знаком террористических актов 11 сентября в США. На нем главами государств и правительств было сформулировано требование к высшему органу исполнительной власти ЕС подготовить предложения по условиям сотрудничества между службами, ответственными за пограничный контроль, а также изучить вопрос создания механизма или органов по осуществлению такого контроля на уровне интеграционного объединения. В результате в течение 2002-2004 гг. активно обсуждалось три варианта исполнения данного саммитом поручения, из которых наибольшего внимания заслуживает инициатива Еврокомиссии, высказанная в сообщении 2002 г. «На пути к интегрированному управлению внешними границами государств - членов ЕС». В нем она не только озвучила идею создания Европейского корпуса пограничников, но и сформулировала пять компонентов политики по ИУВГ: 1) систематизация свода законодательства, имеющего отношение к границам; 2) создание механизма по сотрудничеству и координации действий пограничных служб; 3) внедрение системы анализа рисков; 4) выравнивание уровней материально-технической оснащенности границ и профессиональной подготовки пограничников; 5) перераспределение финансовых потоков в пользу государств-членов, несущих в силу географического положения основное бремя пограничного контроля . В дальнейшем идея интегрированного управления внешними границами подверглась существенной доработке и концептуализации343 344, а непосредственный состав его компонентов сократился до трех и стал охватывать пункты 1, 2 и 5 из сообщения Еврокомиссии 2002 г. Практическим результатом систематизации свода законодательства стал так называемый Шенгенский кодекс о границах (соответствующий регламент принят и вступил в силу в 2006 г.). Он вобрал в себя в несколько модифицированном виде и одновременно отменил действие статей 2-8 Шенгенской конвенции 1990 г., Общего руководства (Common Manual), регулировавшего проверки на внешних границах, а также нескольких решений Исполнительного комитета, приложения № 7 Общих консульских инструкций и регламентов ЕС. Это позволило, например, покончить с неясным правовым статусом и полусекретным характером отдельных документов, четче разграничить материальные и процессуальные нормы, консолидировать правила, относящиеся к внутренним и внешним границам, повысить правовую определенность для граждан третьих 357 стран и прописать принципы сотрудничества государств-членов . Что касается координации действий пограничных служб, внедрения системы анализа рисков и выравнивания уровней материально-технической оснащенности границ и профессиональной подготовки пограничников (пункты 2, 3 и 4 сообщения 2002 г.), то они фактически превратились, за некоторыми стилистическими отступлениями, в задачи нового Агентства Евросоюза по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств-членов, учрежденного в 2004 г. Другими же тремя задачами стали проведение мониторинга исследований по вопросам, связанным с охраной границ, оказание технической и оперативной помощи участникам, содействие в деле проведения совместных операций по высылке нелегальных иммигрантов . Как справедливо отмечает ряд исследователей, Фронтекс не совсем укладывается в сложившуюся в последние 10-15 лет логику и практику создания агентств в ЕС. Действительно, в данном случае не произошло свойственного для таких ситуаций делегирования полномочий от Совета и/или государств-членов, поскольку ни один из этих «принципалов» не обладал полнотой власти по координации и оказанию помощи в сфере управления внешними границами. Отсюда, судя по всему, и сохранение сильного межгосударственного элемента в формально «коммунитарном» Агентстве в виде значительного представительства государств-членов в его Правлении . 345 346 347 Это, однако, не помешало Фронтексу во второй половине 2000-х гг. продемонстрировать наибольший среди прочих подобных органов рост бюджета и штата сотрудников. Соглашаясь с С. В. Голуновым и В. В. Войниковым, что пока Евросоюз не пошел по пути создания централизованной структуры исполнительной власти, отвечающей за пограничную политику, всё же нельзя недооценивать быстрое движение в сторону обретения Агентством большей автономии и даже властных полномочий по отношению к службам по охране границ государств-членов. Свидетельством этого следует признать внедрение обязательных стандартов, а также частые и последовательные изменения учредительного регламента. Так, в 2007 г. были созданы Группы быстрого реагирования (Rapid Border Intervention Teams, RABIT), включающие 300-500 специально обученных пограничников и экспертов, которые Фронтекс может мобилизовать, когда одно или два государства-члена оказываются в непредвиденной и сложной ситуации вследствие значительного наплыва нелегальных иммигрантов. По сути, RABIT представляют собой вероятную основу для создания интегрированных отрядов для охраны внешних границ - Пограничной службы Евросоюза. Эта гипотеза получила окончательное подтверждение в 2011 г. с созданием квазипостоянных подразделений для проведения совместных операций (European Border Guard Teams), наделением Агентства правом проводить, а не только инициировать подобные действия, а также наложением обязательств на государства-члены по выделению технических средств в распоряжение Фронтекса (Central Record of Available Technical Equipment, CRATE)348. Все вышеперечисленные особенности, конечно, не могут не способствовать весьма противоречивому имиджу Агентства как одного из секьюритизирующих акторов в Европейском союзе. С точки зрения С. Леонар, практически все действия Фронтекса по исполнению вверенных ему шести задач относятся к числу секьюритизирующих практик в том смысле, который вкладывался в это понятие Д. Биго349. Если скомбинировать аналитические выкладки Д. ван Дейка (см. сноску 169 на стр. 50) и Э. Нила (см. сноску 359 на стр. 126), видевшего в созданном Агентстве продукт провалившейся секьюритизации после террористических актов 11 сентября в США, то можно сделать вывод, что случай с Фронтексом есть яркий пример институционализированной секьюритизации. т~ч и и В пользу этого говорит и ставшая распространенной в научной литературе оценка операций Агентства по перехвату нелегальных иммигрантов (в особенности проводимых на море) как в лучшем случае ставящих под угрозу, а иногда и прямо противоречащих международному и наднациональному праву. Чаще всего в этой связи упоминаются: 1) риск нарушения закрепленного Женевской конвенцией 1951 г. принципа невысылки лиц, ищущих политическое убежище (non-refoulement); 2) несоответствие нормам Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. отдельных действий пограничных служб государств-членов в отношении судов без флага в открытом море (именно таковые используются для незаконной переправки людей в Европу) - задержание судов и людей на борту, принуждение к изменению курса и передача властям третьих стран; 3) неприменимость положений Шенгенского кодекса по границам, касающихся прав и процессуальных гарантий въезжающим в ЕС, поскольку операции по перехвату осуществляются в территориальных водах сопредельных государств с их согласия; 4) «автоматический» перенос на третьи страны ответственности по всем возникающим конфликтам и нарушениям в их территориальных водах со стороны должностных лиц Фронтекса и пограничных служб членов Евросоюза350. Наконец, выражением третьего компонента ИУВГ (финансовая солидарность) стало использование в 2004-2006 гг. средств по Программе обустройства инфраструктуры и профессиональной подготовки пограничников в новых странах Шенгенского пространства (Schengen facility, 961 млн евро), а в 2007-2013 гг. - средств специального созданного фонда ЕС (European Border Fund, 1,82 млрд евро). Таким образом, к концу 2000-х гг. все компоненты интегрированного управления внешними границами были в той или иной степени реализованы, что заставило Еврокомиссию уже в 2008 г. выступить с предложениями о втором поколении этой системы. Судя по всему, в ближайшее время основной упор будет сделан на технологическую составляющую охраны. Это уже упоминавшийся в связи с ВИС биометрический контроль въезда-выезда, внедрение привилегий для надежных путешественников (bona fide travellers) и электронной авторизации для въезда (уже используется в США и Австралии), развитие единой системы наблюдения за границами ЕС и обмена собираемой информацией в режиме реального времени (European Surveillance System, EUROSUR)351. Особый случай представляет расширение повестки дня внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия за счет борьбы с терроризмом. Как указывалось выше, здесь сотрудничество государств - членов Европейского союза имеет довольно давнюю историю, однако сталкивалось со многими проблемами. По всей видимости, в 1980-1990-е гг. именно в части терроризма не до конца произошло формирование «континуума безопасности»: в рамках неформальных полицейских структур консенсус относительно оценки действий и реальности угрозы разнородных и в большинстве своем «доморощенных» групп352 (ЭТА в Испании, ИРА в Великобритании и т. д.) сложился в большей степени на словах, нежели на деле; в политическом плане не хватало единства в деле определения феномена терроризма. Даже включение терроризма в состав «третьей опоры» существенно не изменило ситуации. Отсутствие внятности внутри (на уровне ЕС) в свою очередь затормозило появление и внешнеполитического измерения. Симптоматично в этой связи, что, говоря о последнем, исследователи обычно упоминают о нескольких декларациях министров иностранных дел, сделанных в середине 1980-х гг. в рамках Европейского политического сотрудничества - предтечи «второй опоры» - и посвященных спонсированному государством терроризму (так в тот момент выглядела более или менее согласованная террористическая составляющая «континуума безопасности»)353. Поворотным моментом, конечно, явились теракты 11 сентября 2001 г. в США, которые оказали решающее воздействие на преодоление внутренних противоречий, сняв тем самым и барьеры на пути внешнеполитического измерения борьбы с терроризмом. С теоретической точки зрения произошло достраивание «континуума безопасности». Первым свидетельством этого может служить признание общности угрозы со стороны «Аль-Каиды» и согласованное на уровне интеграционного объединения посредством рамочного решения (нормативно-правовой акт «третьей опоры») определение терроризма. Вторым же подтверждением следует признать произошедшее ослабление позиций министров иностранных дел государств-членов в формировании антитеррористической повестки дня и выход на авансцену министров юстиции и внутренних дел, причем даже в случаях взаимодействия с внешними по отношению к ЕС акторами (прежде всего США). Характерно в этом смысле, что в терминологическом плане Брюссель тщательно избегает американского выражения «война с террором» (war on terror), указывая, что войны ведутся между государствами с применением вооруженных сил, а террористы являются преступниками и требуют иного обхождения354. С практической точки зрения после 11 сентября 2001 г. Европейский союз принял значительное количество антитеррористических мер, ряд из них (хотя и внутренних) можно рассматривать либо как способствующие развитию сотрудничества с третьими странами, либо по своей природе как относящиеся к внешнеполитическим. К первым с уверенностью можно отнести европейский ордер на арест и ордер на получение доказательств, введенные рамочными решениями Совета в 2004 и 2008 гг. и отменившие соответственно политически обусловленные процедуры экстрадиции и оказания правовой помощи между государствами-членами. Основываясь на закрепленном принципе параллельности внутренних и внешних полномочий Сообщества, можно предположить возникновение у Еврокомиссии возможностей для заключения соглашений об экстрадиции или уголовно-правовом взаимодействия с третьими странами. Для последних такой вариант представляется более эффективным и удобным, нежели ведение переговоров с 28 членами ЕС355. Среди же мер внешнеполитического характера выделяются отдельные положения Планов действий Евросоюза по борьбе с терроризмом, принимавшихся в 2001 и 2004 гг. и регулярно пересматривавшихся. В-частности, речь идет о решении включать в соглашения с третьими странами статьи о борьбе с терроризмом, расширять политический диалог по этой теме, лоббировать подписание и исполнение соответствующих конвенций ООН, оказывать техническую помощь и укреплять потенциал правоохранительных органов за пределами ЕС356. Кроме того, некоторые составляющие Антитеррористической стратегии 2005 г. - предотвращение терактов, защита граждан и инфраструктуры, преследование преступников (в том числе судебное), ответ на совершённые действия - предполагают значительные усилия вне интеграционного объединения. В особенности это касается первого и третьего элементов в форме противодействия радикализации и вербовке террористов (борьба с первопричинами этого феномена), распространения практик «хорошего управления», соблюдения прав человека, создания препятствий для свободного передвижения и финансирования потенциальных преступников и др.357 Г оворя о расширении ВИ ПСБП на борьбу с терроризмом, нельзя не упомянуть и о месте агентств Евросоюза в этом процессе. События в США и взрывы в Мадриде 2004 г. прямым образом повлияли на создание в рамках Европола антитеррористической рабочей группы, задачами которой стали сбор, хранение, анализ и предоставление оперативной информации, подготовка для Совета регулярных докладов по оценке угроз распространения терроризма (TE-SAT), в том числе на основе сведений, полученных от компетентных органов государств-членов. Несмотря на то что мандат ведомства (с 2010 г. - агентства) не предполагает сколько-нибудь значимых полномочий по расследованию преступлений, а сами участники ЕС зачастую не спешат делиться действительно ценными сведениями в интересах всего интеграционного объединения, нередко предпочитая двусторонний формат, Европол всё же признаётся как значимый актор в борьбе с терроризмом358. В качестве подтверждения можно привести практику заключения этим агентством соглашений с третьими странами или их правоохранительными органами, которая приобретает еще большую значимость, если учесть высокую степень контроля Совета ЕС за деятельностью Европола до 2010 г. Применительно к терроризму обычно подписанными документами предполагается: 1) сотрудничество по предотвращению, выявлению, борьбе и расследованию правонарушений; 2) обмен информацией по формам, методам и средствам совершения преступлений; по современным методам проведения расследований и криминалистических экспертиз; 3) обмен опытом работы в правоохранительной сфере, методическими пособиями; 4) подготовка кадров . При этом в Евросоюзе четко различают между так называемыми стратегическими и оперативными соглашениями: последние считаются более продвинутыми с точки зрения прав и обязанностей, так как позволяют взаимный обмен персональными данными. Как правило, такие документы подписываются со странами, где, по мнению Брюсселя, внедрены высокие стандарты их защиты. На сегодняшний день у Европола заключены соглашения о сотрудничестве с 18 государствами за пределами ЕС и 3 международными организациями. Подобно Европейскому полицейскому ведомству Евроюст (Агентство по координации судебного сотрудничества по уголовным делам) отреагировал на события в США и Мадриде путем создания сети специальных поверенных (national correspondents), обязанных обмениваться сведениями обо всех текущих расследованиях, задержаниях, арестах, выдвинутых обвинениях, судебных процессах и приговорах, связанных с терроризмом, и путем ведения специализированной базы данных (Case Management System). Во внешнеполитическом плане Евроюст активно пользуется заключением соглашений о сотрудничестве с третьими странами, а также, и в этом состоит отличие от Европола, практикой проведения координационных совещаний с участием прокуроров и судей, на которых принимаются решения о взаимодействии по конкретным делам (выписываются ордеры на арест и получение доказательств, согласовываются судебные поручения и требования, иные формы оказания правовой помощи) . Расширение внешнеполитического измерения ПСБП на вопросы борьбы с наркоторговлей по некоторым стартовым условиям представляется схожим с терроризмом. Это выражается в отсутствии согласия между государствами - членами Евросоюза относительно того, что именно считать наркотическими веществами (включать ли в эту 359 360 категорию алкоголь, табак, транквилизаторы, каннабис) и каким должен быть фокус политики к наркозависимым гражданам (следует ли их преследовать в уголовном порядке за потребление и хранение или сосредоточиться на мерах, направленных на снижение вреда здоровью, - программах по обмену использованных игл и шприцев для предотвращения заражения наркоманов ВИЧ/СПИДом, заместительной терапии метадоном или бупренорфином и т. п.). Более того, и в этом состоит отличие от терроризма, Маастрихтский договор помимо пункта 9 статьи К.1 в «третьей опоре» ввел компетенцию Сообщества предпринимать действия (по определению дополняющие действия государств- членов), направленные на предотвращение опасных заболеваний (в том числе наркозависимости) путем развития исследований, образования и распространения информа- 373 Несмотря на эти препятствующие факторы и благодаря деятельности неформальных полицейских групп, большинство вопросов, относящихся к обороту и потреблению наркотиков в ЕС, оказалось политизировано и интегрировано в состав «континуума безопасности», в рамках которого они стали рассматриваться в неразрывной связи с феноменом организованной преступности. Характерно в этом смысле, что во второй половине 1990-х гг. (период составления и действия первых планов действий по борьбе с наркотиками внутри интеграционного объединения) соответствующие рабочие структуры Совета и даже Еврокомиссии включали в основном выходцев из министерств юсти- 374 ции и внутренних дел, а не здравоохранения или внешнеполитических ведомств . Это не могло не отразиться и на взаимодействии с третьими странами. Если говорить о внутренней составляющей наркотической политики, то на различных примерах видно, что, невзирая на недостаток согласия между государствами-членами, «экспортируется» жесткий запретительный вариант (хранение без цели сбыта, а иногда и потребление является уголовно наказуемым преступлением)361 362 363. При всей декларируемой ориентации Брюсселя на так называемый сбалансированный подход (равное внимание должно уделяться сокращению и спроса, и предложения наркотиков)364 приходится констатировать, что явное предпочтение отдается второму. Проводя аналогии с внешнеполитическим измерением миграционной политики, можно сказать, что меры по сокращению спроса на наркотики за пределами ЕС по духу схожи с комплексным подходом, а их реализация на практике тормозится или не дает быстрого ожидаемого результата, поскольку связана с воздействием на глубинные причины социально-экономического характера. Борьба с наркоторговлей (ввозом наркотиков в Евросоюз из-за рубежа) является ключевым элементом стратегии по сокращению предложения наркотиков. Именно здесь принимается львиная доля решений, так или иначе связанных с тематикой пространства свободы, безопасности и правосудия. Среди них выделяются: 1) двусторонние соглашения со странами Андского сообщества, Венесуэлой, Китаем, Мексикой, Россией, США, Турцией и Чили по противодействию незаконной торговле прекурсорами; 2) пресечение наркотрафика по «героиновому» и «кокаиновому» путям за счет оказания технической и финансовой помощи, подготовки кадров для правоохранительных органов, обмена оперативной информацией, укрепления охраны границ, внедрения международных и европейских стандартов по борьбе с легализацией доходов, полученных от торговли наркотиками и т. д. Основными объектами действий в первом случае выступают Афганистан, Иран, Пакистан, Турция, республики Центральной Азии, Западные Балканы, а во втором - страны Латинской Америки, Карибского бассейна и Западной Африки365. Что касается ненаркотической составляющей расширения ВИ ПСБП на вопросы организованной преступности (для последней наркоторговля является важнейшим источником доходов) и судебного сотрудничества по уголовным делам, то оно достаточно долго было ограничено нормативной деятельностью в этих сферах Совета Европы, ООН, Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ). Во многих случаях принятия и исполнения государствами - членами ЕС разработанных этими международными организациями правил было достаточно. Однако по ряду вопросов в интеграционном объединении утвердилась практика использования наднациональными органами многочисленных конвенций и соглашений в качестве основы для развития acquis communautaire, причем зачастую с внесением существенных изменений и даже отменой - -378 действия отдельных положений . Это позволило перейти непосредственно к внешнеполитическому измерению ПСБП, что выразилось в требовании к третьим странам (в первую очередь к кандидатам на вступление и соседям) внедрять соответствующие международные стандарты. Речь, как правило, идет о следующих документах: Европейская конвенция о выдаче 1957 г. и второй дополнительный протокол к ней 1978 г.; дополнительный протокол 1978 г. к Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам; Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии, конфискации доходов от преступной деятельности и финансировании терроризма 1990 г.; Конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных 1981 г.; Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г.; Конвенция об уголовной ответст- 379 венности за коррупцию 1999 г. Вторым выражением расширения ВИ ПСБП на борьбу с организованной преступностью и судебное сотрудничество по уголовным делам является постепенно активизировавшаяся деятельность Европола за пределами ЕС. И если изначально она затрагивала исключительно центрально- и восточноевропейские страны - кандидаты на вступление в интеграционное объединение в контексте их подготовки к обязательствам, вытекающим из членства и участия в работе ведомства, то в начале 2000-х гг. ситуация -380 серьезно изменилась за счет заключения оперативных и стратегических соглашений . Поводом, как было показано выше, послужили террористические акты 11 сентября 2001 г. в Нью-Йорке и Вашингтоне, а причиной - окончательно утвердившиеся представления об экстернализации такой угрозы, как организованная преступность, то есть о ее значительной внешней по отношению к Евросоюзу составляющей. Наиболее ярким доказательством этого тезиса выступает издаваемый раз в два года Европолом доклад (EU Organised Crime Threat Assessment), в котором регулярно подчер- 366 367 368 киваются всё более тесные связи между пятью криминальными узлами в ЕС и преступными сообществами за его пределами, увеличение доли иностранцев, вовлеченных в незаконную деятельность, ослабление этнической связанности организованных преступных группировок, вытеснение местных гангстеров (indigenous groups) представителями из третьих стран, нахождение интеграционного объединения на конце логистической 381 цепочки по поставке наркотиков, поддельных товаров и т. д. Логичным продолжением экстернализации угроз стал перенос уже опробованных и устоявшихся в 1980-1990-х гг. между государствами-членами практик взаимодействия полицейских ведомств на третьи страны. Ключевым в этом ряду является использование так называемых офицеров связи (liaison officers, ОС) - командированных за границу сотрудников, обеспечивающих быстрый обмен оперативной информацией, выполнение запросов о взаимопомощи, сопровождение совместных операций и налаживание прямых контактов между участвующими в расследованиях. В 2000-е гг. произошел значительный рост числа офицеров связи, размещенных за пределами интеграционного объединения: по последним имеющимся данным на 2008 г. оно достигло 337 чел. (108 - в странах Центральной и Восточной Европы, 70 - в Африке, 42 - в Азиатско-Тихоокеанском регионе, 17 - в Южной Азии, 24 - на Ближнем Востоке, 76 - в Северной и Южной Америке). В этот же период Совет ЕС неоднократно пересматривал нормы, касающиеся офицеров связи в третьих странах, в результате чего они получили право координировать работу и обмениваться информацией друг с другом и Европолом, а государства-члены - объединяться для размещения совместных ОС. Более того, отныне существует возможность назначения ответственного государства - члена Евросоюза (lead nation), координирующего взаимодействие всех офицеров связи в некоторых регионах мира по отдельным тематикам борьбы с организованной преступностью. Например, известно, что Италия выполняет эту роль по вопросам борьбы с наркоторговлей в Китае и Центральной Азии, Франция ответственна за ОС в Западной Африке, Венгрия - в Турции, Австрия - в Молдавии369 370. Наиболее неожиданный (то есть не оговоренный в программных документах различного уровня) пример расширения повестки дня внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия представляет его сближение с невоенным урегулированием кризисов. Последнее активно развивается c 1999 г. в рамках «второй опоры» Евросоюза в качестве своеобразного противовеса политике в области безопасности и обороны (ЕПБО). Фактически оно охватывает проведение операций в постконфликтных странах/регионах по оказанию помощи в деле строительства институтов правового государства и судебной системы, временных органов управления (civil administration), борьбы с организованной преступностью и последствиями чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий (civil protection), охраны границ, реформы аппарата принуждения государства (РАПГ, security sector reform) . Любопытным представляется, что своей концептуализацией и ВИ ПСБП, и НУК во многом обязаны решениям саммита в Санта-Марии-да-Фейре. Именно там в 2000 г. произошло определение будущих приоритетов обеих политик. Более того, в уже упоминавшемся документе Совета Евросоюза (см. сноску 342 на стр. 120) невоенное урегулирование кризисов было упомянуто в контексте необходимости включения вопросов юстиции и внутренних дел во внешнюю политику интеграционного объединения. Такое взаимопроникновение, по утверждению Г. Мунье, абсолютно не случайно и обусловлено общими процессами в основе формирования интересующих диссертанта сфер - изменениями представлений о безопасности, когда стала постулироваться транснационализация угроз, исходящих из-за пределов ЕС, и необходимостью действий в третьих странах для сохранения стабильности внутри Европы371 372. В развитие идей британского исследователя отметим, что по всей вероятности нюансом, разграничивающим ВИ ПСБП и НУК, является ориентация последнего на нейтрализацию угроз со стороны «недееспособных государств» (failed states). Об общности истоков формирования косвенно свидетельствуют и перекликания Стратегии развития внешнеполитического измерения в части определения основных вызовов ПСБП с положениями Стратегии безопасности Евросоюза относительно того, какими проблемами способен обернуться распад института государства (наркоторговля, терроризм), и 1 u u u / u формулировкой, посвященной непосредственно организованной преступности (в ней отчетливо прослеживается логика взаимосвязей, характерная для «континуума безопасности»). Другим аспектом сближения ВИ ПСБП и НУК является их функциональное сходство (functional similarities), заключающееся в защите сложившегося режима внутренней безопасности интеграционного объединения. Оно может выражаться в более эффективной борьбе с отдельными видами преступлений, нелегальными иммигрантами и ЛИУ за счет получаемой непосредственно из «проблемных зон» информации, внедрения в третьих странах европейских (а значит, внушающих доверие) техники, методов, 386 норм и стандартов деятельности правоохранительных органов и вооруженных сил . Такое сходство подкрепляется тем, что обычно в операциях, проводимых в рамках и внешнеполитического измерения сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел (обмен информацией Европола или Евроюста с коллегами из третьих стран, обучение иностранных специалистов и др.), и невоенного урегулирования кризисов (реформа служб по охране общественного порядка и борьбе с преступностью), принимают участие одни и те же люди. Впечатление только усиливается, если учитывать, что подавляющее большинство миссий по НУК связано с размещением полицейских за пределами ЕС, а в 2008 г. были согласованы условия обмена информацией между Европолом и -387 командованием соответствующих операций . Таким образом, создание институционально-правовых основ и механизмов внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия началось вне формальных рамок интеграционного объединения и еще до того момента, когда наднациональные органы Евросоюза обрели сколько-нибудь значимую компетенцию по вопросам юстиции и внутренних дел. Ключевую роль в этом процессе сыграло сотруд- 373 374 375 ничество государств-членов в рамках реализации Шенгенского пространства, направленное на нейтрализацию центрального элемента «континуума безопасности» - притока иммигрантов и лиц, ищущих политическое убежище. В дальнейшем с концептуализацией ПСБП и сопутствующим повышением его статуса в результате фактического признания как наиболее важного внутреннего проекта развития ЕС происходила консолидация, конкретизация и расширение повестки дня уже внешнеполитического измерения. Выражением первой стала, с одной стороны, систематизация и кодификация в нормативно-правовых актах Евросоюза правил, принимавшихся на предыдущем этапе развития (до 1999 г.), а с другой стороны, конвергенция экстернализации иммиграционного контроля и комплексного подхода за счет признания взаимосвязи миграции и развития (migration-development nexus) и учета феномена «миграционного горба». В свою очередь конкретизация и расширение ВИ ПСБП нашли отражение в начале активной внешнеполитической и ориентированной на юстицию и внутренние дела деятельности наднациональных органов, агентств и государств - членов ЕС по тем вопросам, которые наряду с иммиграцией и политическим убежищем являются составными элементами «континуума безопасности» (терроризм, наркоторговля, организованная преступность). Важным в этих процессах представляется преодоление внешнеполитическим измерением ПСБП границ «первой» и «третьей опоры» и его сближение по некоторым параметрам с общей внешней политикой и политикой в области безопасности - традиционной зоной ответственности министров иностранных дел. Как это ни парадоксально, но выход министров ЮВД за пределы повестки дня, в которой приоритет отдается только сотрудничеству внутри Евросоюза, способствовал не реализации проекта пространства свободы, безопасности и правосудия в целом, а скорее подтолкнул ВИ ПСБП в сторону внешней политики ЕС. Конкретизация и расширение повестки дня привели к повышению гетерогенности внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия, что с теоретической точки зрения может быть объяснено применением различных концепций, отражающих представления о роли и влиянии интеграционного объединения в мире. Так, в случае с некоторыми аспектами невоенного урегулирования кризисов (помощь в деле строительства институтов правового государства и судебной системы, временных органов управления, реформа аппарата принуждения государства) можно говорить о воплощении подхода к Евросоюзу как актору в международных отношениях, называемого гражданской/нормативной державой. По остальным вопросам необходимо вести речь скорее о подходе к внешней политике как процессу. При этом распределение между иерархией и сетями - двумя идеальными типами «внешнего управления» - происходит в зависимости от степени коммунитаризированности и политизированности, а также чувствительности для суверенитета государств-членов и третьих стран, совпадения их интересов. Для иммиграции, политического убежища и отчасти охраны границ в большинстве случаев характерно управление с применением принципа политической обусловленности, в то время как в сферах, требующих более оперативного и «технического» взаимодействия (борьба с организованной преступностью, терроризмом и наркоторговлей), перенос acquis communautaire чаще осуществляется посредством сетей. 3.
<< | >>
Источник: РЯБОВ Юрий Александрович. ФОРМИРОВАНИЕ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОГО ИЗМЕРЕНИЯ ПРОСТРАНСТВА СВОБОДЫ, БЕЗОПАСНОСТИ И ПРАВОСУДИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА. 2014

Еще по теме Конкретизация и расширение повестки дня внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия:

  1. Объект и предмет исследования
  2. Формализация внешнеполитического измерения по итогам заседания Европейского совета в Тампере 1999 г. 2.2.1. Внутренний контекст развития внешнеполитического измерения: повышение статуса сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел в Европейском союзе
  3. Консолидация повестки дня внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия
  4. Конкретизация и расширение повестки дня внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия
  5. Асимметричный характер диалога ЕС - США по вопросам юстиции и внутренних дел
  6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Яндекс.Метрика