<<
>>

Институциональные изменения в публичной дипломатии: ликвидация Информационного агентства США и использование Агентства международного развития как механизма продвижения демократии на постсоветском пространстве

Окончание идеологического противостояния между СССР и США, потепление международной обстановки и отсутствие явных угроз ценностям Америки в начале и середине 1990-х гг. поставили под вопрос необходимость существования всей публичной дипломатии и ее ведомств.

Критики американской публичной дипломатии заявляли, что финансирование программ в области культуры, образования и пропаганды слишком велико и работу таких ведомств как Информационное агентство или «Голос Америки» необходимо сократить в условиях отсутствия видимых идеологических и политических конкурентов Соединенным Штатам на мировой арене.

С появлением уверенности в американском обществе, что возвращение новой «холодной войны» не возможно в силу ослабления России, вопрос о существовании механизма публичной дипломатии был поставлен на повестку дня в Конгрессе США.

После выборов в 104-й конгресс США (1995-1996 гг.) республиканцы, занявшие большинство мест в двух палатах, начали интенсивную кампанию критики курса внешней политики и публичной дипломатии Б. Клинтона. Они утверждали, что взращивание демократии в зарубежных странах — дело трудное и не всегда оправданное с точки зрения затраченных средств. Такие лидеры конгресса, как Н. Гингрич и Дж. Хелмс, заявляли, что более приемлемыми для США могут стать концепции о «национальном единстве», поддержании «баланса сил» и сохранении экономического и военного превосходства США в мире. При этом США следует усилить поддержку постсоветских государств, оградить их от российского влияния посредством расширения НАТО на восток, что, в свою очередь, может рассматриваться как альтернатива возрождению мощи России. Идеи республиканцев в более стройном виде были изложены лидером большинства в Сенате Б. Доулом в статье «Определяя глобальное будущее Америки» весной 1995 г.[868] Такие его предложения, как 1) расширение влияние США в Европе; 2) расширение влияние США в Азии; 3) усиление безопасности в западном полушарии; 4) расширение доступа США к нефтяным ресурсам в зоне Персидского залива и др.

стали предпосылками трансформации внешней политики США.

Борьба между республиканским большинством в конгрессе и демократической администрацией, развернувшаяся по вопросу реформы всей системы организации внешней политики США, привела к реорганизации институтов публичной дипломатии США. Реформа, первоначально предложенная республиканцами, включала в себя пункты о сокращении финансирования программ зарубежной помощи и программ обменов, а также о реорганизации федеральных агентств, непосредственно связанных с администрированием программ публичной дипломатии (Информационного агентства и Агентства международного развития) и их включении в состав Госдепартамента. Поэтому решения, принимавшиеся в отношении публичной дипломатии США, и события, происходившие в этой области, определялись дебатами в конгрессе (главным образом в комитетах по внешней политике сената и по международным отношениям палаты представителей) о реформе внешней политики США.

В мае 1995 г. глава комитета по международным отношениям палаты представителей Б. Гилман предложил на рассмотрение конгресса законопроект «Американские внешнеполитические интересы», который фиксировал значительное уменьшение расходов на американскую зарубежную помощь[869] [870]. В программы помощи зарубежным странам, как мы помним, входили международные образовательные программы, связанные с обучением в США технических и военных специалистов, а также с модернизацией систем образования в развивающихся странах. Республиканцы предлагали сократить (на 10-12 %) объем средств, выделяемых на академические, информационные программы, и число стран — реципиентов помощи США. Вслед за Б. Гилманом глава комитета по внешней политике сената Дж. Хелмс предложил законопроект о реорганизации системы внешнеполитических ведомств США , в котором предлагал сократить финансирование программ Информационного агентства и Агентства международного развития, а также упразднить их деятельность как независимых агентств, а их функции передать специально учрежденным отделам в Госдепартаменте.

«Радикализм» республиканцев поначалу был негативно воспринят администрацией Б. Клинтона. Через несколько дней после появления законопроектов госсекретарь В. Кристофер направил письмо в нижнюю палату с намерением убедить депутатов отвергнуть данные законопроекты. Из его послания явствует, что администрация была заинтересована в сохранении незыблемости организационной структуры Информационного агентства и Агентства международного развития и прежнего уровня финансирования международных образовательных программ, подконтрольных агентствам. В противном случае, по мнению администрации, реформа республиканцев угрожала осуществлению внешнеполитических задач США, для реализации которых были созданы подобные агентства и программы[871]. Такие внешнеполитические цели демократической администрации, как активная поддержка развития демократии и рыночной экономики в зарубежных странах посредством академических и

технических программ, не могли быть достигнуты, основываясь на республиканских инициативах об уменьшении роли США в программах помощи зарубежным странам, о сокращении числа программ образования и культуры, а также о реформе внешнеполитических ведомств. Основной аргумент в защиту продолжения финансирования программ публичной дипломатии на прежнем уровне касался невозможности для США, в случае снижения расходов и реорганизации внешнеполитических ведомств, использовать «шанс сконструировать мир, как он представляется американцам, — мир демократических обществ и открытых

рынков»[872]. Выход из данной ситуации был один — либо полностью согласиться с республиканцами и изменить курс внешней политики и публичной дипломатии, либо выработать компромисс.

В отношении законопроекта об американских внешнеполитических интересах (H. R. 1561) лоббистам администрации Б. Клинтона удалось убедить нижнюю палату отложить принятие законопроекта Гилмана. В конце мая 1995 г. была принята параллельная резолюция палаты представителей, которая гласила о том, что данный законопроект связывает руки исполнительной власти в области осуществления насущных внешнеполитических задач и ослабляет способность США продвигать создание и укрепление «открытых» обществ через экономические программы помощи и международные образовательные обмены[873] [874].

Резолюция не отклоняла будущие преобразования приоритетов и направлений внешней политики США, а только отодвигала сроки подобных реформ, что было явным компромиссом между президентом и законодательной властью.

Конгрессу и исполнительной власти в 1995 г. не удалось сформировать общего мнения относительно объема дотаций на программы публичной дипломатии. Законопроект (S. 908) о реформировании внешнеполитических ведомств,

предложенный Дж. Хелмсом, содержал в себе урезанный объем средств для реализации программ публичной дипломатиив 1996-1997 гг. Сенатор предлагал сократить дотации на 15-17 % в 1996 г. по сравнению с 1994 г., а в последующие годы,

874

т. е. 1997 и 1998 гг., — еще на 8-10 % . Предложения сенатора о снижении финансирования программ публичной дипломатии являлись частью совершенно нового законопроекта о реформе системы внешней политики США. Обычно программы публичной дипломатии декларировались в ежегодно принимаемом законе о проведении внешней политики США (Foreign Relations Authorization Act), а финансировались или законом о дотациях на деятельность Госдепартамента и связанных с ним независимых агентств (Department of State and Related Agencies Appropriations Act), или законом о дотациях на осуществление внешнеполитических операций США (Foreign Operations... Appropriations Act). Поэтому, как обычно, в мае 1995 г. палате представителей был предложен на обсуждение очередной законопроект (H. R. 1564) о финансировании программ международного образования. Сумма дотаций, предложенная республиканцем К. Смитом, была несколько выше суммы, которую фиксировал законопроект Дж. Хелмса, но меньше израсходованных средств на реализацию программ международного образования в 1993-1994 гг. Дебаты по принятию законопроектов Дж. Хелмса или К. Смита, предложенных одновременно, продолжались на протяжении всего периода работы 104-го конгресса. Причина продолжительного обсуждения законопроектов была не в том, что администрация Б. Клинтона требовала увеличения объема ассигнований на программы публичной дипломатии. Скорее причина невозможности принять законопроект К. Смита, который в основном устраивал президентскую власть, скрывалась в наличии законопроектов о радикальном пересмотре системы американских внешнеполитических приоритетов (H. R. 1561) и о реформировании системы внешнеполитических ведомств (S. 908), предложенных соответственно Б. Гилманом и Дж. Хелмсом. Все три законопроекта появились почти одновременно (май-июнь 1995 г.) и, естественно, вызвали острую борьбу между правыми республиканцами, которые блокировали прохождение законопроекта К. Смита о дотациях на международные информационные, образовательные и культурные программы, и представителями кабинета президента, которые, со своей стороны, соглашались с республиканцами по вопросу об объеме финансирования программ (законопроект К. Смита), но выступали против реформы системы внешнеполитических ведомств. Подписав законопроект Дж. Хелмса, который фиксировал и урезание средств на программы, и реформы, Б. Клинтону пришлось бы согласиться на усиление контроля со стороны конгресса за внешнеполитической [875] деятельностью администрации, сокращение бюджетной статьи расходов на внешнюю политику и ликвидацию Информационного агентства и Агентства международного развития, что изменяло систему работы механизма реализации академических и технических обменов. Естественно, выбирая наименьшее из двух зол, администрация могла согласиться только на законопроект К. Смита.

Противники законопроекта Дж. Хелмса провели кампанию лоббирования с целью убедить конгрессменов повременить с принятием документа о реорганизации агентств, как это было в случае с законопроектом Б. Гилмана. Лоббисты внешнеполитических ведомств и академических кругов утверждали, что существует различие между политикой, проводимой Госдепартаментом, и политикой, осуществляемой

независимыми агентствами. Госдепартамент осуществляет официальный диалог между странами, занимаясь формированием внешнеполитического курса США. А независимые внешнеполитические агентства налаживают неформальное взаимопонимание между США и другими государствами и тем самым создают условия для успешной реализации американской внешней политики[876] [877]. Сторонники расширения программ публичной дипломатии и сохранения независимого статуса Информационного агентства и Агентства международного развития выдвигали аргумент, что включение агентств в Госдепартамент приведет в конечном итоге к неспособности США поддерживать развитие демократии за рубежом и осуществлять некоторые программы, созданные для политических лидеров и талантливых специалистов зарубежных стран. Подкреплялся этот тезис доводами о том, что только независимость агентств помогла создать программы для поддержки зарубежных демократических институтов, обучения политиков, юристов и др. из тех стран, с которыми у Госдепартамента складывались не всегда хорошие взаимоотношения, как, например, Никарагуа, Китай и др. А передача агентств под управление госсекретаря могла бы привести к постоянному и жесткому контролю над подобными программами

877

и в дальнейшем — к их ликвидации .

До апреля 1996 г. стороны не могли выработать компромисс. Законопроект Дж. Хелмса о реорганизации агентств прошел Сенат, но был возвращен палатой представителей на доработку в июне 1995 г. В этом же месяце билль К. Смита о финансировании программ информационных, образовательных и культурных обменов был направлен на рассмотрение в подкомитет по иммиграции палаты представителей. Вопрос заключался в стипендиальных программах для специалистов и студентов Тибета, которые были вынуждены иммигрировать из своей страны. Впервые образовательная программа создавалась для насильственных иммигрантов, что и вызывало проблему определения иммиграционного статуса для студентов-беженцев. В этом подкомитете законопроект К. Смита был «похоронен».

В апреле 1996 г. законопроект об американских внешнеполитических интересах (H. R. 1561) был одобрен сенатом и направлен президенту. В своей последней редакции законопроект уменьшал дотации на Госдепартамент, Информационное агентство и Агентство международного развития на 500 млн долларов, т. е. на 4 %. Законопроект сохранил статьи о включении указанных агентств и Агентства по контролю над вооружениями в Госдепартамент, что в конечном итоге предрешило президентское вето. Президент отказался подписать законопроект Б. Гилмана 12 апреля 1996 г., утверждая, что документ обеспечивает слишком незначительное финансирование внешней политики США [878] . Палате представителей не удалось повторно проголосовать за принятие законопроекта, невзирая на возражения со стороны президента. За принятие закона о реформировании системы внешней политики высказалось 234 депутата, т. е. на 48 голосов меньше абсолютного большинства палаты представителей, необходимого для преодоления президентского вето [879] . Демократы, в частности Л. Гамильтон (член комитета по международным отношениям), утверждали, что данный законопроект ослабил бы полномочия президента в деле осуществления внешней политики. Республиканцы (в лице Б. Гилмана) утверждали, что изменившаяся международная обстановка требует пересмотра всей системы внешней политики США, а противодействие радикальным реформам со стороны администрации является ошибкой Б. Клинтона. По нашему мнению, основная причина несогласия администрации с проектами конгресса в 1995­1996 гг. заключалась в стремлении администрации в период острой борьбы между республиканцами и демократами предложить собственный проект реформы системы внешней политики — естественно, менее радикальный, но отвечающий интересам Белого дома.

Уже через год, в мае 1997 г., госсекретарь М. Олбрайт выдвинет реорганизационный план, который впоследствии будет принят отдельным законом[880]. По сути дела, администрация согласится в нем с основными предложениями республиканцев и пойдет на пересмотр своей политики в области международного образования. Причиной этому послужит изменение положения дел на мировой арене. «Холодная война» уходила в прошлое, что создавало определенную уверенность в политических кругах США относительно необратимости демократических процессов в Восточной Европе. Это, в свою очередь, требовало модификации внешнеполитических агентств, которые первоначально были созданы для противостояния коммунистической угрозе посредством образовательных, культурных и информационных обменов, а также оказания технической, экономической и военной помощи зарубежным странам, а вместе с последними — и технических и военных программ обучения. Инициативы республиканцев 1995-1996 гг. будут взяты на вооружение демократической администрацией в 1997-1999 гг.

После провала законопроекта Б. Гилмана о реформировании системы внешней политики США и снижении дотаций на реализацию программ публичной дипломатии, а также после того, как два других известных законопроекта К. Смита и Дж. Хелмса были «положены под сукно», единственным документом, который несколько сумбурно, но все же дает представление о законодательных основах политики США в области международного образования в 1996 г., стал закон Б. Ливингстона о сбалансированном бюджете на 1996 г. В конце апреля 1996 г., через две недели после отказа президента подписать документ о реформе системы внешнеполитической системы (H. R. 1561), законопроект Б. Ливингстона (республиканец) получил статус закона. Американские конгрессмены называют этот документ «Ассигнования на Госдепартамент и связанные с ним агентства в 1996 г.» — по одноименному четвертому разделу указанного законопроекта. Содержание закона подтвердило силу влияния республиканских инициатив на правительство Б. Клинтона. Закон Б. Ливингстона оговаривал будущую реорганизацию системы внешней политики США, требуя от госсекретаря и директоров агентств предоставить палате представителей план реорганизации агентств в течение 90 дней с момента подписания закона президентом[881]. Федеральное финансирование программ публичной дипломатии было сокращено на 13 % в 1996 г. по сравнению с 1994-м. Многие представители Информационного агентства утверждали, что программы потеряли 25 % федерального субсидирования начиная с 1995 г.[882]

В 1996 г. исполнительная власть план реорганизации не предоставила. Только в феврале 1997 г. президент предложил создать в Информационном агентстве Отдел по координации международных программ. Эта была своеобразная альтернатива тому, что предлагали республиканцы. В задачи отдела, который был создан позже[883], входят: координация деятельности всех агентств, связанных с международными обменами; проведение качественной оценки и ликвидации программ-двойников, финансируемых как федеральным правительством, так и частными фондами. В мае 1997 г. госсекретарь М. Олбрайт создала консультативную группу, которая приступила к разработке детального плана реорганизации внешнеполитических ведомств в этом же месяце. Белый дом заявил, что окончательный план реорганизации будет представлен в октябре 1997 г.[884] Также были названы лица, которые возглавляли перестройку аппарата по внешней политике США, — республиканец и глава комитета по внешней политике сената Дж. Хелмс и вице-президент А. Гор.

Реорганизация грозила увеличением контроля над программами публичной дипломатии со стороны Госдепартамента. Академические круги и представители агентств заявляли, что в случае слияния Информационного агентства с Госдепартаментом позиция последнего будет диктовать, с какими странами проводить международные образовательные, информационные и культурные обмены. Более того, как утверждали администраторы программ, нет никаких гарантий, что после консолидации средства, предназначенные для образовательных программ, не будут использоваться в других отделах Госдепартамента[885]. Естественно, что представители федеральных агентств и академических кругов надеялись, что «согласившись» на слияние, Б. Клинтон запросит у Конгресса больше дотаций на осуществление программ публичной дипломатии, чем в 1996 г., т. е. больше 200 млн долларов. Но президент не оправдал этих ожиданий и поддержал предложение конгресса о сокращении расходов на программы публичной дипломатии до 185 млн долларов[886].

В то время, когда правительство готовило реорганизационный план, комитеты конгресса также обсуждали дальнейшую судьбу Информационного агентства и Агентства международного развития. В феврале 1997 г., когда Б. Клинтон внес предложение о создании отдела в Информационном агентстве, комитет по международным отношениям палаты представителей предложил включить в Госдепартамент только Информационное агентство, а Агентство международного развития, которое администрировало программы обучения специалистов в рамках программ зарубежной помощи, должно было, по мнению комитета, остаться независимым[887] [888]. Реализация подобного плана, по мнению комитета, позволила бы усовершенствовать такие инструменты внешней политики, как зарубежную помощь, которая финансировала проекты в области политической сферы. В период «холодной войны» указанные программы использовались для поддержки стратегически важных государств. Теперь, когда не существует острого противоборства между сверхдержавами, представители обеих партий в комитете утверждали, что программы публичной дипломатии должны не «покупать союзников», а служить современным

внешнеполитическим интересам США: не допускать установления авторитарных

888

режимов в других странах и продвигать демократические институты .

Не дожидаясь реорганизационного плана от правительства, в апреле 1997 г. небезызвестный нам К. Смит внес на рассмотрение палаты представителей очередной законопроект (H. R. 1253) о дотациях на проведение внешней политики США в 1998­1999 гг. Закон подобного рода, принимаемый ежегодно, фиксировал все программы публичной дипломатии. В 1996 г., как было указано выше, конгресс и администрация не смогли найти компромисс по принятию аналогичного законопроекта (H. R. 1561), т. к. он содержал в себе статьи о радикальной реорганизации не только внешнеполитических агентств и снижении дотаций на программы публичной дипломатии, но и положения об уменьшении участия США в программах зарубежной помощи. Законопроект К. Смита не содержал радикальных реформ в системе внешнеполитических ведомств, ибо механизм модернизации внешнеполитических

приоритетов и ведомств был запущен. И предложения республиканцев по финансированию программ международного образования на 1998-1999 гг. уже кардинально не отличались от предложений администрации: 192 и 199млн долларов соответственно [889]. Можно предположить, что этот законопроект свидетельствовал о наличии общего мнения между конгрессом и президентом по вопросу осуществления дальнейшей публичной дипломатии. Но ситуация изменилась через 20 дней, т. е. 29 апреля 1997 г., когда глава комитета по международным отношениям палаты представителей Б. Гилман предложил нижней палате рассмотреть законопроект о реформе системы внешней политики США (H. R. 1486), а также предложил К. Смиту объединить два законопроекта[890].

Окончательный вариант двух объединенных законопроектов заключал в себе статьи о: роспуске Информационного агентства и Агентства международного развития к октябрю 1999 г.; переводе их под ужесточенный контроль Госдепартамента; передаче всех функций директоров Информационного агентства и Агентства международного развития госсекретарю; об ответственности госсекретаря по назначению всего персонала агентств; о контроле со стороны конгресса над публикациями агентств[891]. Законопроект, представленный на рассмотрение конгрессу 12 июня 1997 г., уже 17 июня был одобрен палатой представителей, а позже и сенатом. В октябре 1997 г. документ Б. Гилмана был отправлен на утверждение президенту. Последнего устраивал объем дотаций на программы, но он не мог согласиться с увеличением контроля за независимыми агентствами. Поэтому законопроект не был подписан президентом.

В этот же день, т. е. 21 октября 1998 г., президент подписал другой закон, который требовал от исполнительной власти произвести реорганизацию Информационного агентства и его консолидацию в Госдепартамент в октябре 1999 г.[892] Но условия реорганизации были мягче, чем предлагал Б. Гилман. Законопроект Ф. Вольфа был составлен на основе работы консультативной группы под руководством госсекретаря М. Олбрайт и вице-президента А. Гора, что повлияло на «мягкость» реорганизации:

Агентство международного развития, в отличие от Информационного агентства, сохраняло своего администратора и возможность выполнения некоторых функций независимо от Госдепартамента[893].

В результате трехгодичной борьбы между администрацией и конгрессом Информационное агентство, ранее формально независимое от Госдепартамента, снова стало отделом во внешнеполитическом министерстве в октябре 1999 г. Отдел вернул свое прежнее название с 1945 г. — Управление по информационным программам и международным обменам[894]. Должность директора агентства устранялась и снова, как в 1947-1949 гг., учреждался пост помощника госсекретаря по публичной дипломатии. Борьба республиканцев и демократов относительно реорганизации публичной дипломатии США закончилась если не полной [895] , то значительной победой республиканцев.

Однако Агентство международного развития сохранило свой статус и в итоге заняло место Информационного агентства как основного механизма реализации программ публичной дипломатии. Но вместо программ в области информации, культуры и образования, которые доминировали среди проектов ликвидированного

Информационного агентства в период «холодной войны», Агентство международного развития развивало программы в области создания партий и неправительственных организаций, подготовки политиков и проведения выборов. Публичная дипломатия США стала приобретать устойчивые черты политизированного инструмента, который использовался для изменения внутренней экономической и политической жизни других стран. Классическая культурная дипломатия в виде обменов учеными и студентами, проведения выставок и концертов стала отходить на второй план.

4.2

<< | >>
Источник: Цветкова Наталья Александровна. Публичная дипломатия как инструмент идеологической и политической экспансии США в мире, 1914-2014 гг. Диссертация на соискание ученой степени доктора исторических наук. Санкт-Петербург. 2015

Еще по теме Институциональные изменения в публичной дипломатии: ликвидация Информационного агентства США и использование Агентства международного развития как механизма продвижения демократии на постсоветском пространстве:

  1. Институциональные изменения в публичной дипломатии: ликвидация Информационного агентства США и использование Агентства международного развития как механизма продвижения демократии на постсоветском пространстве
Яндекс.Метрика