<<
>>

Лекция 1. Понятие местного самоуправления. Соотношение государственной власти и местного самоуправления

Для того чтобы осуществлять свои функции, государство в своем составе должно иметь не только центральные и региональные государственные органы, но еще и местные органы как важнейший элемент местного самоуправления современной демократической политической системы.

Местное самоуправление является необходимым демократическим противовесом центральной власти, способствующее своей легитимной деятельностью ограничению возможного произвола со стороны власти. При этом передача тех или иных властных полномочий местным органам позволяет избежать излишней концентрации власти на центральном уровне, перегрузки центрального аппарата местными делами. Местное самоуправление также предоставляет населению дополнительные возможности участия в политическом процессе, что, в свою очередь, способствует преодолению отчуждения личности от государства. Местные органы в большей степени приближены к населению, чем центральные, и их деятельность непосредственно затрагивает многие насущные проблемы местных жителей. Интервал между принимаемыми решениями и их исполнением на местном уровне короче, чем на общенациональном. Результаты деятельности местных властей зачастую также более ощутимы для местных жителей.

В этом смысле можно утверждать, что любое государство связано с деятельностью множества административных городских и сельских поселений, городских и сельских общин, образующих соответствующие местности. В этих местностях, так же как в регионах и государстве в целом, существуют различные государственные органы. Одни из них представляют собой соответствующие части либо региональных, либо центральных государственных органов, тогда как другие представляют собой относительно самостоятельные, местные государственные органы. Первые из них могут формироваться либо только через назначение должностных лиц соответствующими вышестоящими государственными органами, либо только посредством выборов должностных лиц с последующим их утверждением в должности соответствующим вышестоящим государственным органом.

Вторые же формируются только через выборы должностных лиц либо непосредственно всеми правомочными жителями данной местности.

Однако во многих указанных выше случаях эти органы есть органы местной власти, местные государственные органы и организации, т.е. органы, выполняющие государственные функции в пределах определенной местности. Осуществляемая ими и их должностными лицами власть обладает всеми признаками государственной власти: целенаправленной организованностью, территориальностью, легальностью, правосубъектностью, институциональностью, публичностью, всеобщностью, универсальностью, сложностью и даже определенной суверенностью (в пределах данной местности). Органы местной власти могут в пределах своей компетенции принимать и издавать общеобязательные для всех жителей данной местности решения (в том числе, нормативные акты), исполнение которых обеспечивается не только силой убеждения, но и возможностью применения принуждения со стороны специально уполномоченных лиц. Однако эти решения не должны противоречить законам и другим нормативным правовым актам, изданным региональными и центральными государственными органами и их должностными лицами в пределах установленной для них компетенции.

Во всех описанных выше случаях участие большинства жителей местности в управлении их общими делами носит, как правило, более опосредствованный и менее опосредованный характер. Жители участвуют в управлении этими делами менее опосредствованно – как правило, через своих собственных, избранных непосредственно ими представителей. Когда же государственные функции в данной местности выполняются только должностными лицами, назначенными вышестоящими органами, то участие жителей этой местности в управлении их общими делами сводится к определенному минимуму или становится еще более опосредствованным.

Кроме этого, на каждой административной территории, в каждом городском или сельском поселении, в каждой городской или сельской общине может существовать и непосредственное (прямое, никем не опосредствованное) местное самоуправление.

О непосредственном же местном самоуправлении можно говорить только тогда, когда жители определенной местности непосредственно сами, а не опосредствованно (через своих представителей), управляют общей для всех них собственностью и общими для всех них делами. Отличие непосредственного местного самоуправления от местных государственных органов и организаций состоит главным образом в том, что первое обеспечивает непосредственное участие жителей соответствующей территории в управлении их общими делами, тогда как вторые обеспечивают лишь их опосредствованное участие в этом управлении – через своих собственных представителей. Итак, чтобы понять суть местного самоуправления, необходимо различить два способа участия граждан в управлении местностью: непосредственное и опосредствованное.

Однако понятие «местное самоуправление» можно использовать и в более широком смысле, обозначающем не только непосредственное, но и опосредствованное (через своих представителей) участие жителей определенных местностей, городских или сельских поселений, городских или сельских общин в управлении этими местностями, поселениями, общинами. В этом случае местное самоуправление определяется как способ организации и осуществления власти на местах (в местностях), как система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное и ответственное решение ими вопросов местного значения, управления местной (в том числе, муниципальной) собственностью, исходя из своих собственных интересов.

Согласно ст.ст. 130–130 Конституции РФ местное самоуправление в России осуществляется гражданами в городских и сельских поселениях, на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Оно гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления.

Его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Их структура определяется населением самостоятельно. Они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»145 понятие местного самоуправления также трактуется расширенно. Оно определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В данном законе указано, что граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления (представительные, глав муниципальных образований, территориальное общественное самоуправление, своих депутатов и др.).

Европейская хартия о местном самоуправлении, ратифицированная Россией в 1999 г., исходит из следующих фундаментальных принципов. Местное самоуправлении (в том числе, непосредственное самоуправление), право граждан участвовать в управлении государственными делами составляет одну из основ демократии. Непосредственно оно может быть осуществлено преимущественно именно на местном уровне, при децентрализации государственной власти, исключительно в рамках закона, при наличии финансовых и материальных ресурсов, соразмерных исполняемым функциям и полномочиям. В его рамках могут проводиться референдумы, существовать собрания или советы и подотчетные им исполнительные органы, создаваемые демократическим путем, имеющие широкую автономию в отношении своей компетенции и уполномоченные в пределах этой компетенции самостоятельно принимать необходимые решения под свою ответственность и в интересах местного населения. Предполагается, что органы местного самоуправления способны эффективнее решать задачи повышения уровня жизни жителей местностей, чем органы центральной или региональной государственной власти. Считается, что для осуществления местного самоуправления необходимы определенные условия. В числе этих условий: круг местных проблем, решение которых возможно собственными силами и средствами; инициатива и желание граждан самостоятельно решать эти проблемы; правовая основа, дающая возможность и гарантирующая реализацию права населения на местное самоуправление; финансовые возможности территории для обеспечения деятельности органов местного самоуправления; согласование местных интересов с региональными и общегосударственными интересами; четкое разграничение собственности между органами местного самоуправления и государственными органами; наличие квалифицированных кадров, географические условия территории (относительная компактность проживания, существование общей инфраструктуры, климатические условия и др.).

Во всех этих случаях в понятии «местное самоуправление» мы не проводим различие между непосредственным и опосредствованным участием граждан в управлении, что, собственно, и затрудняет его определение и понимание, а также дает возможность интерпретировать его несколько иначе. Так, ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении гласит, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел». Но перевод английского выражения «местное самоуправление» или французского выражения «местная автономия», используемого в тексте Европейской хартии, может быть и иным. Он может производиться не по схеме «орган (учреждение, организация) по осуществлению местного самоуправления», а по схеме «самоуправление», подчеркивающей непосредственное участие граждан в управлении своей местностью, когда они сами, а не через своих представителей-посредников управляют своей общей собственностью и своими общими делами.

В связи с этим, на наш взгляд, нужно еще проводить различение двух понятий, характеризующих местное (а также региональное и общегосударственное) управление: во-первых, непосредственное (прямое, никем не опосредствованное) местное (региональное, общегосударственное) самоуправление; во-вторых, делегированное местное (региональное, общегосударственное) управление. Первое из них, т.е. непосредственное самоуправление, означает непосредственное (прямое) участие граждан в управлении своей местностью, когда они сами, а не через своих представителей-посредников управляют своими общими делами. Делегированное же управление означает управление, осуществляемое специально уполномоченными должностными лицами – представителями-посредниками. При этом оно может быть либо представительно-элективным, когда его осуществляют должностные лица, избранные на соответствующие должности большинством граждан в качестве их представителей-посредников, либо аппоинтивным, когда его осуществляют должностные лица, назначенные на соответствующие должности другими государственными органами, либо наследуемым, когда его осуществляют должностные лица, которые соответствующие должности и связанные с ними функции получают по наследству. Отметим также, что кроме непосредственного самоуправления и делегированного управления в государстве, в том или ином его регионе, в той или иной его местности может быть и узурпированное управление, когда его осуществляют должностные лица, которые соответствующие должности и связанные с ними функции получают в результате их незаконного захвата (узурпации). В этом случае они, как правило, на определенное время лишаются важнейшего признака, необходимого для их деятельности, – легальности (законности), а следовательно, и легитимности.

В этом контексте еще раз подчеркнем: недопустимо отождествлять непосредственное (прямое) самоуправление, осуществляемое на общегосударственном, региональном или местном уровне, с государственным управлением и государственной властью (общегосударственного, регионального или местного уровня), поскольку государственное управление и государственная власть выступают прежде всего как делегированное (опосредствованное) управление и делегированная (опосредствованная) власть, а иногда, кроме того, и как узурпированное управление и узурпированная власть. С другой стороны, очевидно недопустимо и полное противопоставление государственной власти (государственного управления) и местного самоуправления вообще (в том числе, делегированного опосредствованного самоуправления), как это делают многие исследователи – сторонники общественной теории местного самоуправления, утверждающие, что местное самоуправление – это не государственная власть, не государственное управление, что местные органы самоуправления не входят в систему органов государства и государственной власти146. На наш взгляд, делегированное (опосредствованное) местное самоуправление, т.е. представительно-элективное местное управление, в отличие от непосредственного (прямого, никем не опосредствованного) местного самоуправления, представляет собой одну из форм местного государственного управления, осуществляемого в рамках функционирования местной государственной власти. Оно может существовать наряду, вместе, во взаимодействии с органами государства как часть последнего.

Думается, что подобная точка зрения находит отражение и в Европейской хартии о местном самоуправлении. Согласно ее п. 3 ст. 4 «осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам», т.е. на органы местного самоуправления, являющиеся по своей сути органами местного (а не регионального или, тем более, центрального) государственного управления. В сферу деятельности местного самоуправления Европейская хартия о местном самоуправлении (п. 1 ст. 3) включает, подчеркнем еще раз, «значительную часть государственных дел», которыми органы местного самоуправления должны управлять «под свою ответственность и в интересах местного населения».

Таким образом, на местном уровне (в местностях) теоретически и практически могут существовать и функционировать различные формы управления: во-первых, те, которые представлены органами, организациями, должностными лицами системы регионального или центрального государственного управления; во-вторых, те, которые представлены органами, организациями, должностными лицами делегированного (опосредствованного) местного самоуправления, выступающего в качестве одной из форм местного государственного управления; в-третьих, те, которые представлены непосредственным (прямым, никем не опосредствованным) местным самоуправлением – самостоятельным управлением самих жителей местности, осуществляемым в форме их всеобщего голосования (референдума), собрания, сходов или в каких-либо иных формах147. И эти формы управления требуют серьезного научного исследования.

<< | >>
Источник: Рассолов М.М.. Курс лекций по Теории государства и права. Часть 1 - Теория государства. 2010

Еще по теме Лекция 1. Понятие местного самоуправления. Соотношение государственной власти и местного самоуправления:

  1. 8.4.16. Экономическое поведение потребителей (покупателей)
  2. § 2. Конституционная ответственность
  3. 4. Противодействие коррупции - ведущий фактор повышения эффективности государственного управления
  4. Лекция 2. Определение, сущность и содержание государства
  5. Лекция 4. Государственный режим
  6. Лекция 1. Понятие механизма государства. Аппарат государства
  7. Лекция 3. Социальное государство
  8. Лекция 1. Понятие местного самоуправления. Соотношение государственной власти и местного самоуправления
  9. § 1. Общие положения об имущественных правах с вещно-правовыми признаками
  10. ЛЕКЦИЯ 7: ОПЫТ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СИСТЕМ В ФРГ
  11. § 5. Принципы юридической ответственности
  12. § 3. Развитие конституционно-правовой науки в России
  13. § 3. Убийства. Причинение смерти по неосторожности
  14. Глава 4. ОПЫТ РЕАЛИЗАЦИИ РЕШЕНИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В ПРАКТИКЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  15. ЛИТЕРАТУРА К ВВЕДЕНИЮ
  16. Специальная литература
  17. Библиография
- Право интеллектуальной собственности - Авторсое право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Гражданский процесс - Гражданское право - Жилищное право - Зарубежное право - Защита прав потребителей - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - Коммерческое право - Конституционное право России - Криминалистика - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право Европейского Союза - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Правоприменительная практика - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Теория права - Трудовое право‎ - Уголовное право России - Уголовный процесс - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право‎ - Экономические преступления - Ювенальное право - Юридическая этика - Юридические лица -
Яндекс.Метрика