Задать вопрос юристу

Лекция 4. Понятие, характеристика бюрократии и ее роль в деятельности государственного аппарата. Государственная служба

Понятие бюрократии, введенное в научный оборот французским экономистом В. да Гурней, означает «власть стола», «управление», «управление государственного чиновника» и т.д. Иначе говоря, это понятие многозначное.

Что касается рассматриваемого механизма государства, то здесь мы видим, что все государственные служащие (чиновники) в этом механизме, а точнее, служащие госаппарата и «составляют так называемую государственную бюрократию» (т.е.

управленцев в этой системе). Однако эти государственные служащие (чиновники) не относятся к категории руководителей государства, региона или местности. В частности, они, как правило, не относятся к категории главы государства, руководителей регионов или местностей, центральных, региональных, местных исполнительно-распорядительных органов и т.д. Они всего лишь наделяются правом действовать от имени этих руководителей, не обладают независимой волей, так как могут принимать какие-либо решения и действовать (а иногда и высказываться) по своему усмотрению только в тех рамках, которые определены указанными руководителями. Государственные служащие, которые в совокупности составляют аппарат государства, находятся в распоряжении и под контролем руководителей, зависят от них, исполняют их волю. При этом члены центральных, региональных, местных правительств или других исполнительно-распорядительных органов могут обладать двойным статусом – руководителя и государственного служащего. Они представляют собой промежуточное звено между центральными, региональными, местными руководителями и центральными, региональными, местными государственными служащими.

Развитие государственной бюрократии характеризуется рядом общих для всего мира тенденций. Прежде всего, бросается в глаза ее количественный рост. Численность государственных служащих ведущих государств мира после Второй мировой войны почти утроилось. По сравнению с началом века она увеличилась почти в геометрической прогрессии. Например, в Германии в 1950 г. на государственной службе находилось 9 % всех лиц, имеющих доход, а спустя сорок лет – уже 17 %. В старых землях на государственной службе находится свыше 4,6 млн человек. В США число федеральных служащих достигло 3 млн человек (на уровне штатов оно еще больше). За время существования США население государства увеличилось в 53 раза, а число федеральных служащих в 1 000 раз. В Великобритании и Франции число служащих центрального государственного аппарата (без местных органов) достигает 1 млн человек (по полумиллиону в каждом государстве).

Император Николай I как-то посетовал: «Не я правлю Россией, а двадцать пять тысяч столоначальников». С тех пор население России возросло втрое, а число чиновников всех уровней – увеличилось почти в 60 раз. В современной России (по состоянию на 1999 г.) насчитывается 1 102,9 тысяч работников органов государственной власти, из которых 3,25 % работало на федеральном уровне, а 96,73 % – на региональном. В их числе 1 % работал в органах законодательной власти; 89,2 % – в органах исполнительной власти; 9,6 % – в органах судебной власти и прокуратуре; 0,2 % – в других государственных органах.

В основе структуры государственной службы лежит строгое разграничение состоящих в ней лиц на формальные разряды, ранги, классы и ступени, обусловливающие иерархию и отражающие подчиненность и соподчиненность постов. Зачисление в разряд означает отделение служащих, занятых в ключевых звеньях государства, от остального населения данного государства. Чиновник противопоставляется всем другим уже потому, что он отнесен к определенному разряду, из которого все остальные исключены. Кроме того, разделение чиновников на формальные группы позволяет осуществлять контроль над их продвижением по служебной лестнице внутри организации. Формальные разряды помогают отфильтровать кандидатов на продвижение, пропускать вверх лиц, доказавших свою компетентность и способность служить государству и, напротив, не допустить выдвижения на влиятельные посты лиц, в отношении которых на этот счет есть сомнения.

В современной России основы государственной службы нашли закрепление в Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»109.

По этому закону вся государственная служба состоит из трех видов: государственной гражданской службы, т.е. службы в государственном аппарате, которая, в свою очередь, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную службу субъекта Российской Федерации; военной службы (на воинских должности в Вооруженных силах РФ); правоохранительной службы (в органах по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина). При этом военная и правоохранительная службы составляют специфические виды государственной службы и регулируются отдельными специальными актами. Государственная же гражданская служба – это тоже самостоятельный вид государственной службы, поэтому тоже регулируется своим нормативным правовым актом – Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»110.

В Российской Федерации различаются две основные категории государственных служащих: 1) относящиеся к категории «Б» – «патронатные», или временные (ограниченные сроком полномочий лиц, избранных на государственные должности категории «А»); 2) относящиеся к категории «В» – «карьерные» (проходящие службу на условиях трудового договора, заключенного на неопределенный срок). Согласно закону государственные служащие, занимающие государственные должности государственной службы категорий «Б» и «В», подразделены на пять групп: высшие (5-я группа), главные (4-я группа), ведущие (3-я группа), старшие (2-я группа) и младшие (1-я группа) государственные должности государственной службы. Государственным служащим могут быть присвоены квалификационные разряды: действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса; государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса; советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса; советник государственной службы 1, 2 и 3 класса; референт государственной службы 1, 2 и 3 класса, а также иные виды квалификационных разрядов, воинские звания, дипломатические ранги.

Государственному служащему положен ряд гарантий: условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; денежное содержание и иные выплаты; ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней и дополнительный оплачиваемый отпуск до 12 рабочих дней; медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию; подготовка и повышение квалификации; пенсионное обеспечение за выслугу лет; обязательное государственное и социальное страхование; защита от насилия и угроз; жилая площадь, служебный транспорт и др. Денежное содержание государственного служащего состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы. Государственным служащим устанавливается пенсионное обеспечение в размере (с учетом надбавки) до 80 % месячного денежного содержания.

К чиновникам предъявляются требования лояльности, верности государству, «политической нейтральности», беспристрастности (имеется в виду невмешательство в политическую борьбу).

С этим связаны определенные ограничения для участия государственных служащих в различных формах политической деятельности.

В правилах, касающихся гражданских служащих в Великобритании, предусмотрено, что английские чиновники не должны давать какие-либо комментарии по существу деятельности правительства. Они вправе состоять в той или иной партии, но (за исключением чиновников наиболее низких рангов) не могут участвовать в активной политической деятельности, занимать выборные посты в парторганизациях, выдвигать кандидатов в парламент, предлагать собственную кандидатуру, соглашаться на избрание в палату общин, Европарламент. Неограниченным правом на политическую деятельность пользуется лишь технический и обслуживающий персонал государственных учреждений.

В Российской Федерации государственные служащие обязаны обеспечивать поддержку конституционного строя, соблюдение Конституции РФ и других законов. Однако они не вправе: заниматься любой другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; быть депутатом; заниматься предпринимательской деятельностью; принимать участие в забастовках; использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним; не могут образовывать в государственных органах структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Несмотря на запрет для государственной бюрократии заниматься политической деятельностью, тем не менее в ряде государств она в силу многих причин нередко выполняет некоторые политические функции. Подобное явление широко распространено не только в советской, но и в постсоветской России. Известны, например, многочисленные факты использования здесь государственной бюрократии и ее служебного положения главой государства, главами республик, главами краевых, областных, городских и районных администраций в избирательных кампаниях последних лет.

Государственная бюрократия, обеспечивающая выполнение органами государства определенных государственных функций, при соответствующих условиях может перерасти в бюрократизированную организацию, которая постоянно и расширенно воспроизводит саму себя, монополизирует управленческие функции, довлеет над субъектами государственной власти, гражданами или подданными государства, их общностями, объединениями или организациями. Поэтому необходимо и важно различать бюрократию как рациональную управленческую организацию государства и бюрократизм как особое состояние и свойство бюрократии, как ее «извращенную» форму, как бюрократизированную управленческую организацию. В последнем случае бюрократия занимает в государстве привилегированное положение, «считает самое себя конечной целью государства», делает свои цели содержанием своей работы, «всюду вступает в конфликт с целями» государства, органа и т.д., выдает «формальное за содержание, а содержание – за формальное», превращает государственные задачи в канцелярские или канцелярские в государственные.

Бюрократизм управленческих структур государства означает также: освобождение государственной бюрократии от контроля со стороны выборных органов государственной власти; расширение слоя чиновников, корпоративные интересы которых начинают выходить за рамки их собственных профессиональных обязанностей; абсолютизацию формальных правил и рост аппарата этих организаций, окладов их работников без реального увеличения отдачи. Для него характерен существенный отрыв исполнительно-распорядительной деятельности от представительной, деперсонализация управления, закрепление контрольных функций за самими исполнителями, наличие системы служебной зависимости, ведущей к главенству формы над содержанием деятельности. Он дает возможность определенной части государственных служащих устанавливать неформальные, а порой и незаконные связи с различными социальными группами, отстаивающими собственные интересы и стремящимися реализовать их через государственные решения. Именно из-за бюрократизма государственная бюрократия, заполняя собой образующийся по тем или иным причинам политический вакуум, может выполнять изначально не свойственные ей функции и навязывать всему государству или его выборным органам свой собственный интерес, выдавая его за интерес государственный. Для этого она прибегает к засекречиванию и изменению информации, манипуляции статистическими данными, избирательному информированию, ведомственному нормотворчеству, искажающему действительные цели законодательных актов, и к другим приемам.

Интересы демократии и эффективного управления настоятельно требуют, чтобы система государственной бюрократии была подотчетна тем, кто определяет политику государства, чтобы эта система действовала гласно и сократила до абсолютного минимума степень секретности административных процедур и образа действия, чтобы она была открытой и предоставляла гражданам более или менее равный доступ к структурам механизма государства, независимо от того, ищет ли гражданин работу в этой сфере, хочет ли получить информацию о бюрократии хочет повлиять на решения, принимаемые соответствующими государственными органами. Однако в действительности даже на низших уровнях государственного управления (тем более на высших уровнях) фактически чиновники обладают свободой действия в толковании и проведении в жизнь государственного курса, что превращает их на практике в творцов политики. Для большинства жителей любой страны, к какой бы категории ни относилась ее политическая система, государственная политика являет собой в первую очередь то, что совершают по отношению к гражданам чиновники, представляющие органы управления государства. Очень важно, чтобы эти чиновники системы оставались как можно более открытыми общественности. Для достижения этой цели необходимы не только особые усилия, но и особые институты и процедуры111.

В связи с этим обычно предлагается брать на вооружение и умело применять на практике веберовскую теорию бюрократии112 (основоположник – М. Вебер), суть которой сводится к следующему:

? бюрократы – это не какие-то «чуждые обществу люди», а профессиональные управленцы, без которых не может существовать ни одно общество, ни одно государство. Это слой профессионально подготовленных людей, назначение которых – компетентное управление государственными делами;

? бюрократическая организация – это действенная рациональная отработанная схема для решения сложных задач управления в обществе, и она характеризуется ведением дел компетентными и беспристрастными исполнителями в полном соответствии с законом;

? упорядоченность делопроизводства, т.е. наличие обязательных регламентированных процедур, соблюдение которых строго необходимо для каждого госслужащего и отступление от которых рассматривается как административное правонарушение;

? иерархическая организация, основанная на строго установленной должностной субординации;

? все госслужащие должны быть хорошими специалистами в сфере не только собственных обязанностей, но и права;

? свобода от субъективных влияний при принятии управленческих решений, т.е. обезличенность управленческой деятельности, что дает гарантии от произвола конкретных чиновников;

? отделение управления от политики, что делает бюрократию свободной от политической борьбы113.

<< | >>
Источник: Рассолов М.М.. Курс лекций по Теории государства и права. Часть 1 - Теория государства. 2010

Еще по теме Лекция 4. Понятие, характеристика бюрократии и ее роль в деятельности государственного аппарата. Государственная служба:

  1. 13. Государственная служба: понятие и система. Государственный служащий. Бюрократия.
  2. § 1. Понятие и общая характеристика преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления
  3. § 2. Характеристика отдельных видов преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления
  4. 3. Специфика принятия решений исполнительной властью в системе государственной службы. Проблемы бюрократии
  5. § 1. Понятие государственного аппарата
  6. 40. Принципы организации и деятельности государственного аппарата.
  7. Глава 30. ПРЕСТУПЛЕНИЯ ПРОТИВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  8. Глава 16. ПРЕСТУПЛЕНИЯ ПРОТИВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  9. § 3. Основные принципы организации и деятельности государственного аппарата
  10. 38. Механизм государства, государственный аппарат: понятие и их соотношение.
  11. § 4. Иные преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления
  12. 4. Высокая правовая культура аппарата - основа эффективной государственно-управленческой деятельности
  13. Принцип разделения властей как организационно-правовая основа деятельности государственного аппарата
  14. 3. Основные характеристики кадров государственной гражданской службы
  15. ЛЕКЦИЯ 7. Государственное регулирование предпринимательской деятельности
  16. Тема 8 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  17. Понятие, сущность бюрократии и ее роль в выполнении функций государства
  18. 17.1. Понятие о профессиональной ориентации на государственную и муниципальную службу
  19. 2. Понятие государственной службы как труда особого вида.
  20. 1. Государственная служба, ее статус и функции в системе государственного управления
- Право интеллектуальной собственности - Авторсое право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Гражданский процесс - Гражданское право - Жилищное право - Зарубежное право - Защита прав потребителей - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - Коммерческое право - Конституционное право России - Криминалистика - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право Европейского Союза - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Правоприменительная практика - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Теория права - Трудовое право‎ - Уголовное право России - Уголовный процесс - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право‎ - Экономические преступления - Юридическая этика - Юридические лица -