<<
>>

Лекция 3. Форма государственного устройства

Принято считать, что форма государственного устройства – это совокупность устойчивых взаимоотношений между центральными, региональными и местными органами государственной власти.

Эти отношения, будучи устойчивыми, отражают степень централизации государственной власти. Именно централизация государственной власти определяет порядок формирования, компетенцию и ответственность государственных органов по вертикали, являясь вторым формообразующим элементом устройства государственной власти. Важно отметить, что в тех государствах, где существуют органы местного самоуправления, последние, как правило, не входят в систему органов государственной власти. Но не вызывает сомнения, что отношения органов местного самоуправления и государственных органов вышестоящего уровня сильно влияют на форму государственного устройства, следовательно, эти отношения тоже являются формообразующими.

Руководствуясь этим критерием, обычно выделяют и рассматривают две основные формы государственного устройства – унитарное и федеративное государство, каждое из которых имеет свои разновидности.

Унитарное государственное устройство предполагает самую высокую степень централизации как государственной, так и политической власти. Как правило, такая форма государственного устройства присуща мононациональным государствам, хотя есть и полинациональные унитарные государства. Характерным признаком здесь является деление территории государства на административно-территориальные образования, которые не имеют ни собственного законодательства, ни собственного избираемого правительства, ни собственного судоустройства. Все относящиеся к аппарату принуждения государственные органы, которые существуют в этих территориальных образованиях, подчиняются только центральной власти во всех вопросах проводимой ею политики. В таких государствах единые гражданство и бюджет. Попросту говоря, все местные органы власти в таком государстве есть прямое продолжение центральных органов власти, от которых они зависят политически и финансово.

Примерами таких государств являются Польша, Беларусь, Таиланд, Колумбия. Такие унитарные государства называют простыми, централизованными или симметричными.

В некоторых унитарных государствах административно-территориальное деление отсутствует вообще (Мальта, Бахрейн).

Вместе с тем встречаются унитарные государства, территории которых делятся не только на административно-территориальные единицы, но и включают в себя национально-территориальные единицы. Как правило, они образуются в местах компактного проживания национальных меньшинств. Такие единицы хоть и входят в состав унитарного государства, имеют автономию, т.е. некоторую степень самостоятельности в решении местных вопросов. Как правило, такие автономные образования имеют некоторые права, предоставляемые центральной властью и отсутствующие у других административно-территориальных единиц. Администрация автономии самостоятельно решает вопросы коммунального хозяйства, культуры, национальные вопросы, вопросы охраны общественного порядка, но не более того. Но автономия в унитарном государстве всегда ограничена финансово (консолидированный бюджет утверждается центральными органами власти) и политически (поскольку законы принимает только центральная власть).

Унитарные государства, имеющие в своем составе такие автономии, называют децентрализованными или ассиметричными (например, автономия басков и каталонцев в Испании, уйгуров в Китае).

Говоря об унитарных государствах, нужно отметить, что в некоторых из них существуют и достаточно развитые органы местного самоуправления. Они напрямую избираются населением. Местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, однако там, где оно создано, центральная власть делегирует местному самоуправлению некоторые свои функции, важнейшая из которых – право собирать местные налоги (Франция, Болгария). В связи с этим возникает определенная децентрализация власти, но только на низовом (местном) уровне. В целом такие государства считают унитарными.

Исторической разновидностью унитарного государства можно считать империю.

Например, царская Россия (периода 1613–1917 гг.) представляла собой объединение территорий, многие из которых (царство Финляндское, Польша и др.) сохраняли за собой широкую местную автономию. В них действовали местные законы, учреждения и органы власти. Такое объединение государственных территорий к России нельзя назвать ни унией, ни протекторатом. Русский государь представлял единую государственную власть, действие которой распространялось одинаково на все области. Широта любой автономии ограничивалась законодательной властью государя, который имел возможность своей властью изменять границы этой автономии в любое время, благодаря чему обеспечивалось преобладание общерусских интересов над местными стремлениями. Однако, как показала история, любая империя есть крайне слабоустойчивая и малоэффективная форма государственного устройства.

Некоторые исследователи выделяют, например, такую форму государственного устройства, как региональное государство. Оно представляет собой переход от унитарного государства к федерации. В настоящее время в таких странах, как Италия, Испания, ЮАР, вся территория разделена на автономные образования, которые обладают определенной политической самостоятельностью. Правда, они не имеют своих конституций, но имеют собственное законодательство и свою администрацию70.

Федеративное государство – такая форма государственного устройства, которая предполагает наличие не менее двух относительно автономных (самостоятельных) государственных образований (субъектов федерации) внутри одного суверенного государства. В настоящее время федеративными государства являются Австралия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Индия, Испания, Канада, Мексика, Российская Федерация, США, ФРГ и др.

Общепринятого определения федерации нет. Мы считаем, что федерация есть форма децентрализации государственной власти, предполагающая обязательное разграничение компетенции между органами власти федерации и субъектов федерации. При этом важно иметь в виду и принципы федерализма: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации; наделение субъектов учредительной властью; обладание субъектов ограниченным суверенитетом; конституционное разделение компетенции между субъектами и федерацией; возможность каждого субъекта иметь правовую и судебную системы.

Из приведенного определения вытекает главное свойство федерации – ее образование несколькими субъектами, каждый из которых, в отличие от автономии в унитарном государстве, обладает политической самостоятельностью, в сферу которой не могут вмешиваться центральные органы. Такое возможно, когда каждый субъект федерации имеет собственную территорию, собственное гражданство, собственную систему законодательства, собственные представительные, исполнительные и даже судебные органы, свою систему налогов и, естественно, собственный бюджет. Но при этом все субъекты, входящие в федерацию, имеют общую территорию, общую денежную единицу, общие высшие органы государственной власти (главу государства, парламент, правительство, суды, единую армию, пограничную службу и службу безопасности, полицию), общий бюджет, государственные символы и государственный язык).

Число субъектов федерации определяется исторически и может быть различным. Например, Швейцария состоит из двадцати трех кантонов, ФРГ – из шестнадцати земель, США – из 50 штатов и одного федерального округа, Российская Федерация – из 89 субъектов, которые сформированы как по национальному, так и по территориальному признаку (сейчас число субъектов сокращается путем их объединения).

Закономерным признаком любой федерации является двухпалатный парламент. Как правило, нижняя палата избирается напрямую населением, причем количество депутатов от каждого субъекта пропорционально общей численности избирателей в каждом субъекте. В верхней палате обязательно представлены все субъекты федерации, причем независимо от величины их территории и численности населения. От каждого субъекта равное количество представителей. Механизм избрания или формирования верхней палаты может быть различным.

Хотя субъекты федерации обладают правом принятия собственных законов, они не могут противоречить федеральному законодательству, которое по вопросам компетенции федерации обладает приоритетом перед законами субъектов. Конституции и законы таких федераций, как США, Российская Федерация, Канада, Мексика, являются высшими законами на территории всего государства, всех его территориальных единиц.

Согласно современным конституциям федеративных государств субъекты федераций не имеют права выхода из их состава, ни в одной федерации не признается право субъектов участвовать в международных отношениях помимо федерации (субъектом международного права является федерация в целом). Ни в одной федерации субъекты не имеют ни собственной валюты, ни собственных вооруженных сил. В любой федерации юридически закрепляется право центральной власти на принудительное применение правовостановительных мер по отношению к такому субъекту, который своими действиями нарушает конституцию страны.

Конкретное же распределение полномочий между федеральным центром и субъектами зависит от многих факторов: способа возникновения федерации, исторических особенностей государственности, менталитета и традиций государствообразующих народов.

По своему составу федерации можно подразделить на следующие разновидности.

По способу возникновения федерации делятся на договорные и конституционные. Договорные возникают через объединение суверенных унитарных государств, при этом, как правило, сохраняется максимальный объем компетенции каждого субъекта с одновременным закреплением этого в двухстороннем договоре с федеральным центром (США, Швейцария). Если же речь идет о преобразовании в федерацию бывшего унитарного государства, то речь идет о конституционной федерации, когда субъекты наделяются своими полномочиями «волеизъявлением» будущего федерального центра, пускай и через принятие конституции (ФРГ).

По правовому статусу субъектов федерации выделяют симметричные (однородные) федерации либо ассиметричные (разнородные) федерации. В первых все субъекты обладают равноправием (Российская Федерация), во вторых субъекты обладают различным объемом полномочий (Индия, США).

По территориальному делению субъектов все федерации представляется возможным классифицировать на национальные, территориальные и смешанные. Примером первых, где субъекты выделяются по национальному критерию, могут служить бывшие Чехословакия, СССР, Югославия. Примеры второй группы – федерации, субъекты которых формируются по административно-территориальному принципу (США и ФРГ). Смешанным принципом, где субъекты формируются одновременно и по национальному, и по территориальному принципу, характеризуются Индия, Канада, РСФСР в бывшем СССР и современная Российская Федерация.

Думается, что федерации, основанные на национальном делении, являются «сверхцентрализованными», т.е. объем властных полномочий субъектов в них у?же, чем у субъектов федерации, построенной по территориальному принципу. Почти все они – СССР, Чехословакия, Югославия и др. – либо распались, либо испытывают определенные сложности в государственном строительстве, в то время как федерации, основанные по административно-территориальному принципу, более устойчивы. Во многом это закономерно, поскольку такое деление оптимально учитывает не только социальные факторы (численность и национальный состав населения), но и, естественно, природные факторы, экономические факторы (размещение производственных сил), а также политические и духовные факторы (особенности культуры, религии, традиций и обычаев населения).

Кроме того, как показывает исследование, федерация все же более приближена к идеалу правового государства, поскольку она способствует разделению не только государственной власти между высшими органами государственной власти, т.е. по горизонтали, но и децентрализует государственную власть по вертикали, создает более сильный механизм сдержек и противовесов государственному произволу. В основе этого подхода лежит четкая взаимосвязь между республиканской формой правления и федерацией. Известно, что федераций при монархической форме правления не существует. Однако реальное бытие правового государства зависит не столько от формы правления и государственного устройства, сколько от политического режима и эффективности правовой и политической систем общества.

Например, в Российской Федерации отношения между центральной (федеральной) и региональной (республиканской, краевой, областной, окружной) властями регулируются и соответствующими федеральными законами. Так, согласно Конституции РФ принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Статус республики определяется конституцией страны и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется конституцией страны и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. По представлению законодательных и исполнительных органов автономных областей, автономных округов может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом, а также договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти Российской Федерации.

В научной литературе традиционно принято отличать от федерации конфедерацию – союз или объединение нескольких самостоятельных и суверенных государств, например: Ганзейская Лига (1367–1669 гг.), Нидерланды (1579–1795 гг.), Германская конфедерация (1815–1866 гг.), Объединенная Арабская Республика, куда входили Египет и Сирия (1958–1961 гг.) и др. Некоторые авторы относят к конфедерации и Европейский союз, и современные таможенные союзы, например Бенелюкс71.

Конфедерации, создаваясь для решения внешнеполитических, оборонных и транспортных задач, не имеют единой денежной и налоговой системы, единого гражданства, общей конституции. Однако в них создаются те властные органы, которые необходимы для решения текущих задач, стоящих перед конфедерацией. Но решения этих органов имеют силу на территории государств, ее образующих, только при их согласии на это. Каждое государство, входящее в нее, сохраняет свой суверенитет, является субъектом международного права, может в любой момент не только выйти из конфедерации, но и отменить любое решение, принятое органами конфедерации. Конфедерация не имеет ни бюджета, ни системы налогов, поскольку ее финансовая база создается из добровольных взносов государств-участников.

С этой точки зрения конфедерацию можно рассматривать как особую форму государственного устройства72. При этом можно утверждать, что в ее основе лежат общие с федерацией принципы организации, например: принцип совмещения воли субъектов федерации и конфедерации с волей образуемого ими целого; принцип автономии воли субъектов федерации и конфедерации, возможность центральной власти федерации и конфедерации иметь связь с населением и др. Кроме того, близость государственного устройства федерации и конфедерации может быть обоснована исторически. Например, США в 1776–1789 гг. представляли собой конфедерацию, из которой потом возникло единое федеративное государство. То же – в Швейцарии в 1815–1848 гг. Однако при таком подходе понятие формы государства подменяется способом возникновения государства, что, на наш взгляд, вряд ли обоснованно.

Кроме унитарных и федеративных государств, конфедераций государств, история знает также различные варианты империй и межгосударственных союзов. Империи (Римская, Византийская, Османская, Британская) – это такие государства, в которых имеется: неоднородный этнический и культурный состав населения; обширная территория; относительно небольшая метрополия, пополняющая свои ресурсы за счет других регионов или колоний; концентрация государственной власти в метрополии; ограниченность прав и свобод других регионов, колоний. Для них характерны специфические механизмы государственного управления. Они имеют особые причины возникновения и различные варианты распада. В отличие от империй межгосударственные союзы (например, ЕС, особенно в начале его возникновения, СНГ и др.) – это союзы полностью автономных (самостоятельных, независимых) государств (унитарных, федеративных или конфедеративных), которые действуют в рамках международного и внутригосударственного права.

В контексте проблем формы государственного устройства в науке теории государства и права выделяются и исследуются также такие классы сложных государств, как протекторат и уния (иногда сюда добавляют и конфедерацию). Их еще называют формами соединения государств.

Под протекторатом понимается международный договор, по которому одно государство обязывается оказывать покровительство другому, более слабому государству, осуществлять его представительство во внешних делах, обеспечивать вооруженную защиту, а иногда оказывать экономическую и культурную помощь.

Протекторат относят к числу разновидностей государственного устройства лишь по традиции, ибо после заключения международного договора о покровительстве нового («третьего») государства не появляется, а следовательно, не возникает вопроса и о его территориальной организации.

Под унией понимается союз, соединение, объединение государств. Среди уний различают конфедерации, федерации, объединения монархических государств в форме реальной и персональной (личной) унии, инкорпорации и империи.

Объединение монархических государств существует в форме личной или реальной уний. Общим у обеих форм является то, что они возникают вследствие совпадения монархов двух или нескольких государств в одном лице.

Личная уния имеет основанием случайное, непреднамеренное совпадение независимых друг от друга прав на корону в нескольких государствах на основе различных порядков престолонаследия. Она продолжается до тех пор, пока эти различные правомочия персонифицированы в одном лице. Как только по закону корона опять переходит к другим лицам, личная уния тотчас же прекращается. Так, в прошлом веке прекратилась личная уния между Великобританией и Ганновером в 1837 г., между Нидерландами и Люксембургом в 1983 г. вследствие различия системы престолонаследия – когнатической в Великобритании и Нидерландах и агнатической в Ганновере и Люксембурге. При этом в двух первых государствах на престол вступали женщины, которые в двух других государствах вообще исключались из престолонаследия.

Политическое значение личных уний может оказаться значительным и привести к полному слиянию разных государств (Кастилия и Арагон, Англия и Шотландия и др.). Между государствами, объединенными общим монархом, невозможна война. Однако в большинстве случаев сколько-нибудь существенного сближения между ними не происходит.

Реальная уния возникает в результате соглашения государств, в силу которого у них появляется общий монарх. Члены реальной унии независимы друг от друга, и соединение не ограничивает их суверенитетов. Не образуется ни общей территории, ни единого подданства, ни общих законов, ни общих финансов и т.п. Представляя по существу международно-правовое соглашение, она имеет значение преимущественно в области внешних сношений, выступает в качестве военного союза, как носитель единой внешней политики и т.п.

Реальные унии появляются лишь в Новое время, так как предполагают развитый монархический порядок и оформившееся единство государства. С политической точки зрения они очень часто представляют собой результат стремлений основать единое государство. Реальными были унии между Норвегией и Швецией (1815 г.), Австрией и Венгрией.

Реальные унии прекращаются либо из-за превращения в единое государство, либо из-за расширения союза вследствие того, что во входящих в унию государствах корона переходит к другим монархам конституционным или иным путем.

Фузия (слияние государств) и инкорпорация (внешне оформление как слияние, присоединение одного государства к другому) – последние виды уний, рассматриваемых государствоведением. Фузией было, например, воссоединение ФРГ и ГДР; инкорпорацией, как полагают многие, – присоединение Эстонии, Латвии и Литвы к СССР в 1940 г.73.

<< | >>
Источник: Рассолов М.М.. Курс лекций по Теории государства и права. Часть 1 - Теория государства. 2010

Еще по теме Лекция 3. Форма государственного устройства:

  1. 12.1. Понятие, предмет информационной безопасности и ее место в системе обеспечения национальной безопасности
  2. ВВЕДЕНИЕ Объект, предмет и метод курса «Государственное управление в современной России»
  3. 4. Становление новой российской государственности: первые шаги на пути построения эффективно функционирующей системы государственного управления
  4. 4. Политический режим и стиль государственного управления
  5. Лекция 3. Возникновение и развитие теории государства и права в России
  6. Лекция 2. Определение, сущность и содержание государства
  7. Лекция 3. Типы государства
  8. Лекция 1. Понятие и классификация форм государства
  9. Лекция 2. Форма правления
  10. Лекция 3. Форма государственного устройства
  11. Лекция 4. Государственный режим
  12. Лекция 2. Правовое государство
  13. Лекция 4. Светское государство
  14. Лекция 3. Нормативный правовой акт
  15. § 2. Содержание и пределы специальных познаний, востребуе- мых при использовании документов на машинных магнитных носителях информации в судопроизводстве
- Право интеллектуальной собственности - Авторсое право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Гражданский процесс - Гражданское право - Жилищное право - Зарубежное право - Защита прав потребителей - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - Коммерческое право - Конституционное право России - Криминалистика - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право Европейского Союза - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Правоприменительная практика - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Теория права - Трудовое право‎ - Уголовное право России - Уголовный процесс - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право‎ - Экономические преступления - Ювенальное право - Юридическая этика - Юридические лица -
Яндекс.Метрика