<<
>>

ПРЕДМЕТ ФИНАНСОВОГО ПРАВА

Сказать, что вопрос, вынесенный в название этой главы, волнует специалистов финансового права, значит ничего не сказать. Предмет финансового права — настолько актуальный, злободневный вопрос, что то или иное его решение предопределяет судьбу научного направления в юриспруденции и даже в состоянии его «похоронить».

Несмотря на определенный налет схоластичности, предмет (а вместе с ним метод и система) финансового права как научная проблема продолжает будоражить умы и умудренных опытом ученых, и начинающих исследователей.

В историческом плане финансовому праву повезло меньше других.

Научные представления о правовом регулировании финансов, как правило, следовали за соответствующими узаконениями и судебной практикой, тогда как, скажем, в гражданском, трудовом, экологическом праве тот или иной правовой институт рождается в результате выявленной наукой общественной потребности или необходимости. Отсюда и «качество» правового материала, которым оперируют финансисты. Чаще всего этот материал представляет собой безыскусно оформленную государственную волю, целенаправленно лишенную всяческих юридических «бирюлек» и «бантиков». Пример — появление НДС, нуждающегося в правовом оформлении, в подзаконном толковании, юридически неуклюжем и неудобном в применении. Как правило, новорожденному институту финансовой системы требуется много времени, чтобы стать полновесным институтом финансового права.

Причины этого явления найти просто. Они в быстротекучести, изменчивости финансовой политики и ее следовании общей государственной политике. Стабильность характерна в основном таким инфраструктурным понятиям и явлениям, как бюджет, бюджетная система, государственные расходы, в меньшей степени привязанным к сменяющим друг друга этапам финансовой жизни. Отсюда можно установить объективные пределы финансового права как информационного явления, а именно — отрасли правоведения, изучающей внутреннее развитие относительно стабильной системы

63

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава пятая.

Предмет финансового права

правовых институтов, сложившейся в результате финансовой деятельности государства и регламентированной нормативными актами постоянного действия. В подобном подходе к внешним границам финансового права концептуальным элементом служит не стабильность правовых норм, но стабильность системы правовых институтов, могущих быть отнесенными к финансовому праву, в их взаимодействии и согласованности.

В принятой систематизации отраслей права, на мой взгляд, присутствует ощутимая логическая ошибка. Дело в том, что, включая или не включая в предмет той или иной отрасли права соответствующие отношения, мы вынуждены в первую очередь принимать во внимание способы (методы) их правового регулирования, а последние, в свою очередь, есть результат правового регулирования этих отношений. Возникает порочный логический круг — предмет, метод, систему права мы вынуждены определять через специфические особенности самого права. И если в отраслях, где присутствует объективное существование отношений, требующих или допускающих их правовое регулирование, этот недостаток компенсируется без видимых последствий, то применительно к финансовому праву он чреват субъективизмом и его бесконтрольными последствиями — строительством «замков на песке» — по одному для каждого исследования этих проблем.

Зачастую в научных исследованиях именно это и происходит. Отход от принципа, а точнее метода стабильности (кстати, не только в науке, но в первую очередь в законотворчестве и правоприменении) позволяет включать и «выключать целые правовые» континенты из предмета финансового права, как это произошло, например, с банковским кредитом, но, в полное противоречие с логикой, не произошло с безналичными расчетами. Поэтому стабильность предмета и связанной с ним системы финансового права мне представляется правильным поставить впереди иных квалифицирующих признаков.

Что означает термин «предмет отрасли права» применительно к финансовому праву? Если исходить из концепции, сложившейся в 30—40-е годы прошлого века в СССР, предметом финансового права служит все, что возложено в качестве функций на центральный орган управления в области финансов — наркомат или министерство финансов.

Отсюда, кстати, родом и категория финансовой деятельности государства, осуществляемой во всем известном здании на Ильинке, сейчас — Министерство финансов Российской Федерации.

Научный подход не только не приемлет подобной «методики», но нуждается в обосновании и верификации теоретической природы применимости понятия отрасль финансового права с соответст-

64

вующим этой отрасли предметом правового регулирования. Другими словами, следует проверить, применимо ли в принципе понятие отрасли права к финансовому праву. Если положительный ответ не упрощает и хотя бы облегчает путь дальнейших исследований, то отрицательный результат открывает неясную перспективу выяснения причин агрегатированного существования правового массива, не являющегося отраслью права. Спешу сразу оговориться, что автор этих строк хотел бы сразу дистанцироваться от полемики, существующей долгие годы по поводу комплексности отрасли финансового права или ее монолитности. Нижесказанное будет рассчитано, скорее, на то, чтобы сформулировать принципиально иную точку зрения на предмет финансового права и тем самым попытаться освежить дискуссию.

В течение ряда лет наблюдается интенсивное развитие как теории, так и практики правового регулирования финансовых отношений. Законодательство Российской Федерации обогатилось Бюджетным и Налоговым кодексами, федеральными законами «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», законодательством о валютном регулировании и еще многими другими нормативными актами. Неоспорим и прогресс в научных исследованиях: резко возросло количество докторских и кандидатских диссертаций, публикаций, монографий, статей в научных журналах, комментариев законодательства. В науку финансового права вошли и стали известными многие молодые выпускники российских вузов. Нельзя не отметить и создание специализированных кафедр в учебных заведениях и секторов, отделов в научно-исследовательских организациях, специализирующихся на проблемах финансового права.

В то же время приходится согласиться с тем, что солидный потенциал науки финансового права не востребован должным образом законодателем и правоприменителем, что нередко публикации по финансовому праву имеют характер комментариев или даже пересказа нормативных актов или практики их применения; не ощущается заметного влияния ученых, специализирующихся в области финансового права, на формирование планов законопроектных работ и на подготовку проектов нормативных актов в области финансов.

Отмеченные недостатки, которые характерны в той или иной мере для других отраслей правоведения, в значительной мере обусловлены отставанием финансово-правовой научной доктрины, ориентированностью на восприятие финансово-правовых реалий как данности, не подлежащей критическому анализу и уж тем более совершенствованию.

Прежде всего это касается изначальной научной категории — понятия финансовой деятельности государства.

3 ^июльский С. Н. 65

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава пятая. Предмет финансового права

Многие десятилетия как постулат под финансовой деятельностью государства понимается властно-принудительная деятельность уполномоченных органов государства по мобилизации, распределению и использованию государственных централизованных и децентрализованных денежных ресурсов. Конечно, это правильно, но следует ли признавать такую характеристику родовой для понимания сущности финансовой деятельности государства?

Нельзя игнорировать тот факт, что финансы есть составляющая часть функционирования национальной экономики, народного хозяйства, хозяйственного оборота. Вертикальные (как «сверху вниз, так и снизу вверх») финансовые отношения тесно переплетены с гражданско-правовыми; многие финансовые отношения строятся и существуют параллельно с гражданскими отношениями. Еще важнее подчеркнуть, что финансовые отношения, или, скажем точнее, финансовые правоотношения, складываются с целью достижения гражданско-правового результата, а именно приращения или умаления чьего-то имущества, совершения той или иной (по своим последствиям) гражданско-правовой сделки. Возьмем хотя бы налогообложение. Как бы ни исчислялся и ни взимался тот или иной налог, результатом налогообложения являются в конечном счете ущемление (умаление) права собственности налогоплательщика и приращение на ту же сумму государственной собственности. В сущности, то же самое с точностью до наоборот происходит и в области финансирования бюджетных расходов, когда государство сознательно (на основе закона) умаляет свое право собственности, финансируя те или иные бюджетные учреждения, хозяйственные организации или жизнедеятельность граждан. Нет необходимости продолжать этот анализ, ибо перемещение денежных средств от одного собственника к другому или от одного владельца к другому может и должно рассматриваться как гражданское правоотношение по его конечным результатам.

Чем объясняется то, что большую группу экономических отношений государство регулирует именно как финансовые отношения? Мне представляется, что объяснением служит особая заинтересованность государства или даже обязанность государства в защите, удовлетворении или гарантировании публичного интереса, в точном, энергичном осуществлении тех действий и операций, которые преследуют непосредственно публичные цели. Не государство создает или преобразует те или иные экономические отношения в финансовые, а публичный интерес в их осуществлении по первоначально заданной программе вынуждает государство регулировать часть денежного оборота императивными методами, а не гражданско-правовыми. Невозможно представить существование государства, в котором взимание налогов осуществляется гражданско-пра-

66

вовыми средствами, а обеспечивается обычным исковым судопроизводством; любые попытки ведения финансовой деятельности на началах диспозитивности всегда будут обречены на неудачу, в этом нас убеждают и действительность, и исторические примеры.

Закономерен вопрос: что же такое финансово-правовая форма, анализируемая отдельно от содержания финансово-правовых отношений? Можно предположить, что финансово-правовая форма — это особая процессуальная или, если угодно, процедурная правовая форма, в которой осуществляются публичные экономические (с денежным содержанием) отношения. И в этом случае могло бы быть логичным предположение о том, что финансовое право (не абсолютизируя это предположение) есть процессуальная отрасль права и ей должны быть присущи все закономерности, по которым развиваются процессуальное законодательство и правоприменение. Помимо всего прочего эта концепция, на мой взгляд, могла бы сделать излишней продолжение дискуссии о месте финансового права в системе отраслей права, говоря точнее, дискуссии о месте финансового права в системе материально-правовых отраслей права, поскольку финансовое право могло бы рассматриваться как отрасль процессуального права. Эта точка зрения не обладает, к сожалению, новизной. В общей форме она высказывалась в прошлом рядом ученых — сторонников широкого подхода к определению процессуального права; вспомним хотя бы работы В.М. Горшенева1. Применение этой концепции к финансовому праву могло бы дать нам новый взгляд на многие явления функционирования экономики.

Обратимся сейчас к тем изменениям в финансовой системе страны, которые, как представляется, не исследованы должным образом. Одно из них — это развитие и становление субъективного финансового права, которое по аналогии с цивилистикой уместно было бы охарактеризовать как право финансовое. Долгие годы поведение субъектов финансового права рассматривалось и понималось как соблюдение запретов и исполнение позитивных обязанностей. Новый этап социально-экономического развития страны привел к тому, что юридическим и физическим лицам предоставлены довольно широкие правовые возможности по защите своих имущественных интересов в области финансов, по формированию программы своих финансовых отношений с соответствующими органами государства на предоставительно-обязывающей юридической основе. Важнейшим проявлением этой тенденции стала многоканальная

1 Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. — Харьков, 1985.

67

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава пятая. Предмет финансового права

судебная защита прав юридического или физического лица в области финансов.

То, что должно было рассматриваться как ущемление субъективного права в области налогообложения в прошлом и стало реальностью сейчас — судебная защита от незаконного или непомерного налога, с введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации было дополнено юридическими гарантиями, казавшимися еще вчера невозможными — судебной защитой интересов участников бюджетных отношений. Даже в такой области бюджетных отношений, как финансирование бюджетных учреждений и организаций, в сфере, традиционно считавшейся областью одностороннего волеизъявления и волеусмотрения государства, в настоящее время возникают возможности истребования в судебном порядке недо-начисленных, недовыплаченных ассигнований.

То же самое относится к использованию правовой конструкции обязательства для регулирования финансовых отношений. Сторонников признания налогов, взимаемых с юридических и физических лиц системой налоговых обязательств, нередко критикуют, причем не только и не столько цивилисты, сколько их оппоненты из рядов специалистов финансового права. Между тем неоспоримо, что Налоговый кодекс построен с использованием концепции налоговых обязательств и юридический механизм отношений между налоговым органом и налогоплательщиком складывается по схеме, которая максимально приближена к схеме возникновения исполнения и обеспечения исполнения гражданских обязательств.

Иначе и быть не может, ибо государство, исповедующее концепцию «узаконенного грабежа» в области налогообложения, не может претендовать на то, чтобы быть правовым, да и вообще цивилизованным. Поэтому принятие Налогового кодекса — при всех его недостатках и недоработках — нельзя не расценить как громадный шаг из царства необходимости в царство юридической свободы. То же самое можно с полным основанием сказать и о Бюджетном кодексе, принятие которого явилось событием исторического значения не только для финансовой системы, но и для всей российской государственности, и недалек тот день, когда специалисты всерьез займутся системой бюджетных обязательств, складывающихся по принципу «сверху вниз».

Категория обязательства, на мой взгляд, неосновательно монополизирована цивилистикой. Как представляется, историческим объяснением этого служит то, что в рамках цивилистической мысли гражданско-правовой теории и гражданского закона долгие века эксплуатировались многие сквозные правовые конструкции, применимые не только в цивилистике, но и в других отраслях права. Революционные изменения в правовой системе нашей страны не-

68

минуемо повлекли и повлекут дальнейшую рецепцию гражданско-правовых конструкций (но не метода) в других отраслях права и правоприменения. Речь, конечно, не идет о механическом воспроизведении средств гражданско-правового регулирования в несвойственных ему сферах; напротив, должны быть выработаны критерии, руководствуясь которыми именно универсальные сквозные правовые категории с максимальным учетом отраслевых особенностей и метода правового регулирования будут находить свое применение в других отраслях права.

Категория обязательства — одна из таких сквозных правовых конструкций. Признание за налоговыми отношениями многих черт обязательства — лишь первый шаг, который приведет к дальнейшему изучению финансовых отношений, с тем чтобы нам удалось построить систему финансовых обязательств (включая отношения «сверху вниз»), не только количественно, но и структурно сопоставимую с системой гражданских обязательств.

Уже много говорилось о процессе утраты многими институтами финансового права своих традиционных признаков, позволявших еще в недавнем прошлом считать их финансово-правовыми. Хрестоматийным примером является банковское кредитование. Представляется, что нет оснований для аплодисментов в адрес существующего режима правового регулирования банковского кредитования. Став сферой преимущественно диспозитивного регулирования, банковское и иное кредитование потеряло многие позитивные черты, свойственные ему в прошлом, перестало быть инструментом косвенного регулирования экономики; повысилась криминогенность сферы выдачи и возврата ссуд. Уместно также вспомнить и утраченную ныне возможность введения особого порядка кредитования как санационную меру, так недостающую экономическому механизму, в целях предотвращения банкротств коммерческих обществ и организаций.

К изменению границ между финансово-правовым и гражданско-правовым регулированием нужно относиться чрезвычайно осторожно, с учетом закономерностей функционирования этих двух различных методов правового регулирования. Познание природы и сущности финансового права и его предмета имеет не только отраслевое, но и глобальное, т.е. для всей системы отраслей права, значение.

Общепризнано, что на основе метода правового регулирования разрозненные нормы объединяются в институты, а те в свою очередь в подотрасли и отрасли права, отличающиеся по предмету и методу. Отсюда простой вывод: говоря о предмете правового регулирования, мы говорим о предмете отрасли права; невозможно и,

69

Глава пятая. Предмет финансового права

главное, бессмысленно дискутировать о предмете права, если это не предмет отрасли права.

Между тем это не бесспорно. Отметим прежде всего то, что вопрос о предмете отрасли права тесно связан с системой права в целом, и мы в прошлом не могли допускать расхождения между общими систематизирующими признаками (предмет отрасли) и частными или внутренними признаками (метод и система отрасли). Частные признаки должны были подтверждать «прокрустово ложе», уготованное финансовому праву в системе отраслей советского права, а нежелательные вопросы попросту игнорировались. Так, исходя из традиционной для советской доктрины финансового права, понимающей под предметом отрасли триаду «госдоходы — бюджет — госрасходы», трудно найти место для многих правовых институтов, тоже относящихся к финансам, например валютное право, банковский кредит, государственный долг и т.д. В результате предмет финансового права как элемент доктрины имел более согласительный, конвенциональный, нежели научный характер.

Значительный вклад в разработку проблемы предмета финансового права внес в послевоенные годы Е.А. Ровинский, предложивший критерий относимости того или иного института к предмету финансового права в направленности на формирование государственных денежных фондов1. Эта разделяемая и в нынешнем времени большинством специалистов финансового права точка зрения небезупречна в свете тенденций развития отрасли своей избирательностью и узконаправленностью. Во-первых, трудно отрицать то, что государственные финансовые интересы не ограничиваются формированием системы фондов, а проникают и в глубь хозяйственной и социально-политической жизни, охватывая соответствующие общественные отношения. Во-вторых, круг финансовых государственных фондов способен увеличиваться или сокращаться в зависимости от акцентов финансовой политики государства, поэтому «фондовость» финансового права не может рассматриваться как объективный критерий. И пожалуй, самое важное — предметом права должно выступать регулирование общественных отношений, а не обслуживание государственных органов. В противном случае право превращается в отмычку, в легальный, а точнее легализованный способ взлома и проникновения в частные кассы, сейфы и банковские счета.

Важнейшим вопросом теории финансового права является природа финансовых отношений. Если в вопросе формы этих отноше-

ний специалисты более или менее едины, то по вопросу об их содержании и соответственно о видах и типах этих отношений трудно определить общую точку зрения. Денежные по форме, властно-имущественные по содержанию — вот, пожалуй, господствующая точка зрения на существо финансовых правоотношений.

Приведенная формула в современных условиях не выдерживает критики сразу по нескольким основаниям. Действительно, бблыпая часть финансово-правовых отношений протекает в денежной форме, но было бы ошибкой отрицать принадлежность к финансовым и ряда неденежных отношений, таких как финансовый контроль, охранительные финансово-правовые отношения, налоговый процесс. И.В. Рукавишникова, ощущая разнокачественность финансовых правоотношений, предлагает деление их на основные и вспомогательные1. Однако это потребовало существенного преобразования категориального аппарата. Она пишет: «Правоотношения, возникающие в ходе регулирования функционирования денежной системы государства, можно отнести к числу вспомогательных»2. Но сама денежная система есть средство и способ осуществления основных финансовых правоотношений, а значит, мы переходим в какую-то иную плоскость анализа, уходя от финансов и финансового права.

Обратимся сейчас к категории властно-имущественных отношений. Гражданский кодекс в статье 3 именует налоговые, финансовые и (некоторые) административные отношения, основанные на административном ином властном подчинении одной стороны другой стороне, имущественными, а именно основанными на властном подчинении, но не являющимися непосредственным отправлением государственной или иной публичной власти. Волевой императив, исходящий от государства, не в состоянии с тем качеством и с теми гарантиями, которые предопределяются современным гражданским обществом, обеспечить правовое регулирование налоговых, бюджетных и других финансовых отношений. Его роль в другом: в формировании, в инициировании возникновения самой правовой связи заданного типа, связи двухсторонней с конкретно-определенными субъектами и программой их взаимоотношений. Другими словами, власть в области финансов есть организующий элемент, но не самостоятельный участник отношений. Кстати, государство использует при этом не только принуждение, подчинение и другие инструменты публичного права, но и многие частноправовые и общеправовые приемы и средства. Важнейшим из них является равное дистанцирование как от обязанной, так и управомоченной сто-

Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. — М.: Госюриздат, 1960.

70

1 Рукавишникова И.В. Метод финансового права. — М.: ОЛМА-Пресс, 2004. - С. 79-114.

2 Там же. - С. 104.

71

Дискуссионные вопросы теории финансового праваГлава пятая. Предмет финансового права

роны финансовых правоотношений, с поддержанием относительного баланса между ними, в том числе путем предоставления и той и другой стороне возможностей юрисдикционной защиты своих интересов.

Возникающий правовой режим деятельности государственных органов, юридических и физических лиц в области финансов не может быть ничем, кроме как имущественной деятельностью, имущественными отношениями. Тем более что вне пределов формирования и распределения фондов, т.е. в области кредита, расчетов, денежного обращения, валютного регулирования, страхования, иного просто не дано, поскольку отношения возникают во имя получения встречного имущественного удовлетворения.

Важное, но не объясненное теоретически место занимают в предмете финансового права денежные, но не имущественные (неденежные) финансовые отношения. Речь идет о налоговом процессе, бухгалтерском учете, финансовом контроле, валютном регулировании. Если исходить из традиционного понимания предмета финансового права («фондовой теории»), то данным институтам места в системе финансового права действительно не находится. Нужно поддержать ученых, считающих, что предмет финансового права — не зеркальное отражение финансов, а финансовые правоотношения — не копирует отношений финансовых1. Правовое опосредствование — диалектически сложный процесс, вызывающий к жизни явления, не известные объекту правового регулирования. Неимущественные и неденежные правоотношения должны рассматриваться как входящие в предмет финансового права вследствие их неотъемлемости от механизма правового регулирования имущественных денежных отношений.

В чем же видится методология определения предмета финансового права, если отталкиваться от критической оценки прежней доктрины, сформировавшейся в условиях плановой экономики и общественной собственности на средства и результаты производства?

Представляется, что в основу должно быть положено признание юридического своеобразия финансово-правового регулирования имущественных и сопровождающих неимущественных отношений, выражающегося в следующих признаках:

— юридическое неравенство сторон;

вступление в соответствующие отношения вследствие властного волеизъявления государства или иного носителя публичной власти; —

ограничение или полное исключение диспозитивности в выборе вариантов и путей осуществления прав и исполнения обязанностей; —

направленность на совершение имущественной сделки (сделок), иных денежных операций или же обеспечение контроля за совершением таких сделок и/или операций.

Нужно признать, что как в прошлом, так и сейчас предмет финансового права определяется во многом эмпирическим путем. Например, П.С. Пацуркивский утверждает: «...Объективным предметом финансового права являются распределительные и перераспределительные отношения в сфере публичных финансов. Границы финансового права определяются границами публичных финансов»1 С признанным авторитетом трудно полемизировать, если не принять во внимание, что все-таки право — это далеко не зеркальное отражение экономической и политической действительности, праву свойственны и собственные процессы существования и развития, право испытывает на себе и координационное воздействие в системе его норм, институтов и отраслей, наконец, право обладает собственным механизмом реализации, включая многочисленные процедурные и процессуальные средства. Не менее важно помнить об опасности образования порочного логического крута, когда предмет финансового права определяется через существо финансов, а последнее, в свою очередь, — через правовые формы, в которых финансы и финансовая система существуют.

Смею предположить, что вспомогательное, служебное положение финансового права как науки по отношению к финансовой системе, наблюдавшееся многие десятилетия, привело к тому, что подготовка нового финансового законодательства в постсоветский период прошла с минимальным участием специалистов финансового права, а Налоговый и Бюджетный кодексы содержат трудноустранимые правовые дефекты и противоречия именно потому, что при их подготовке было проигнорировано своеобразие финансово-правовой формы.

И другая сторона проблемы. Известно, что в области регулирования экономических отношений право преследует цель защиты интересов экономически слабой стороны, выравнивания потенциалов в сравнении с сильной стороной. Но только ли экономически слабого нужно защищать? А как быть с юридически неравноправными субъектами, не следует ли защищать юридически слабого! Так,

1 См.: Крохина Ю.А. Доктрина как фактор оптимизации финансового законодательства / В сб.: Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства. — Черновцы, 2003. — С. 40.

72

Финансово-правовая доктрина... — С. 23.

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава пятая. Предмет финансового права

в области бюджетного финансирования получатель бюджетных кредитов несомненно более юридический слабый по сравнению с распределителями бюджетных кредитов, финансовыми органами, правительством и парламентом, каждый из которых в состоянии приостановить и прекратить бюджетное финансирование. Аналогичная ситуация складывается и во взаимоотношениях налогоплательщика с налоговым органом, коммерческого банка и Банка России и т.д. Однако как законодательство, так и юрисдикционная практика, а главное, доктрина финансового права продолжает исходить из, во-первых, презумпции правоты юридически сильного субъекта — государственного органа, во-вторых, некоего долженствования, которому следуют участники финансовых правоотношений, часто невзирая на существующие у них права и возложенные обязанности, имя которому государственный интерес, в-третьих, односторонности финансового права, а точнее отсутствия корреляции между правом и обязанностью, в силу чего пропадает такой основополагающий правовой признак, как представительно-обязывающий характер права. Невольно закрадываются мысли об особом, отдельном от общеупотребимого смысла термине право применительно к финансовому праву.

К сожалению, преимущественным тоном исследований проблем финансового права продолжает быть дальнейшая юридическая инструментализация экономического давления со стороны государства на юридических и физических лиц. Что касается юридически слабой стороны, то степень ее защиты за последние годы если не понизилась, то не имела даже тенденции к повышению. Зато в литературе, в том числе юридической, нет недостатка в предложениях по «закручиванию гаек» в налоговой, бюджетной и других сферах финансово-правового регулирования.

Провозглашение юридического неравенства сторон финансовых правоотношений как естественного признака требует как общей осторожности, так и раскрытия существа этого понятия. Безоговорочное и без объяснений отнесение финансового права к кругу публичных отраслей права крайне затрудняет юридический анализ возникающих правоотношений. Действительно, о чем, собственно, говорить, если всё и вся в финансовом праве по сути своей — подчинение государству?

Как уже отмечалось выше, подчинение как тип властеотношений и наш вид общественных отношений — весьма аморфное понятие. В прямом, истинном смысле подчинение — алгоритм взаимоотношений внутри единой организации, структура которой предполагает некоторую автономию отдельных функциональных звеньев, принадлежащих организациям. Подчинение — строительный материал для государственной и муниципальной службы, для управления го-

74

сударственными предприятиями, для определения режима взаимодействия иерархизиро ванных органов власти. Совершенно очевидно, что без существенных оговорок подчинение — неверный алгоритм взаимоотношений в области финансов. И не только потому, что налогоплательщик не подчинен налоговому органу, но и вследствие того, что финансовые правоотношения как отношения имущественные предполагают некую весьма значительную автономию воли, самодеятельность, а подчинение как раз этого не допускает.

Если и возможно говорить о финансово-правовом подчинении, то оно относится к императивному следованию установленным государством финансовым процедурам, среди которых центральной является бюджет. Именно бюджет в своем процедурном смысле (а не его производная — бюджетный процесс) создает внутреннюю организацию финансов государства, к которой примыкают все иные первичные и производные финансовые процедуры. Вследствие процедурно-сти финансового права юридические и физические лица становятся налогоплательщиками, возникают отношения по договору расчетного счета, строятся отношения по бюджетному финансированию. Во многих случаях финансовая процедурная сторона настолько важна, что образует общий правовой статус юридического лица (бюджетное учреждение) или физического лица (пенсионер).

Безусловно, включение в ту или иную финансовую процедуру, например, обязательная регистрация в качестве налогоплательщика, ограничивает как диспозитивность, так и пределы усмотрения, однако это преследует цель не подавления воли субъекта, но придания реализации этой воли организованного характера. В результате возникает явление, именуемое общим термином «порядок». Думается, качество финансовых отношений во многом состоит в предотвращении вторжения процедурно-процессуального права в сферу соответствующего материально-правового регулирования. Для иллюстрации упомянем установленный Законом об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств крайне сложный и обременительный порядок выплаты соответствующих страховых возмещений, во многом меняющий содержание материального права.

Степень общности и инфраструктурность общих узаконений, действующих в области финансов, их значимость для существования государства, его политической и экономической системы предопределяют их отнесение к публичному праву. Однако большую часть массива финансового права составляют не эти общие нормы принципиального свойства, но ординарное материально-правовое и процессуальное право, регламентирующее взаимоотношения конкретных участников налоговой, бюджетной, эмиссионной деятельности в частноправовом ключе.

75

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава пятая. Предмет финансового права

По моему мнению, в совокупности норм и институтов финансового права можно выделить часть, запрещающую юридическое неравенство сторон и относящуюся поэтому к публичному праву, и другую часть, регулирующую конкретные финансовые отношения (а точнее, имущественные и неимущественные отношения, становящиеся вследствие их регулирования финансовыми отношениями). Но не будем спешить с отнесением этого правового массива к частному праву. Обратим лишь внимание на стремление этого массива к структуризации по образу и подобию гражданского права. В этой тенденции просматривается возможность определить предмет финансового права путем отбора тех экономических отношений, которые полностью или преимущественно соответствуют признакам, свойственным абстрактному финансовому правоотношению, предложенному ранее, а именно: а) неравенство правового положения сторон; б) наличие властного императива, исходящего от государства; в) отсутствие (полной или значительной) диспози-тивности сторон; г) наличие цели, состоящей в совершении имущественной сделки или иной операции в денежной форме или в осуществлении контроля за такими сделками (операциями).

При всей умозрительности и условности приводимых признаков их использование во-первых, дает возможность взглянуть на финансовые правоотношения как на некую правовую материю, если и воспроизводящую систему финансовых отношений, то не зеркальным, а диалектическим методом, иначе говоря, как на часть правовой системы, а не только продукт деятельности государственного аппарата, определяющий финансовый порядок. Во-вторых, и это особенно важно подчеркнуть в данном контексте, возникает перспектива упразднения схоластического способа группировки финансово-правовых институтов и их разграничения с институтами других отраслей права, прежде всего, гражданского права, замены его научной классификацией.

Современное состояние правового регулирования экономических отношений отвергает разграничение отраслей по принципу «это наше, а это ваше», поскольку «это» может быть одновременно и «наше» и «ваше». Уместно привести мнение В.Ф. Яковлева, полагающего, что использование публичного права для регулирования частноправовых отношений возможно и необходимо как в явной, открытой форме, так и путем вмешательства в регулирование этих отношений с использованием приемов и механизмов публичного права (запретов, санкций, иных мер принуждения)1. В практике финансово-правового регулирования мы видим широкую палитру

конкретных институтов, воплощающих как непосредственный публичный подход, так и промежуточные ситуации, когда публичное и частное право активно и созидательно сотрудничают.

Анализ этого явления уместно начать с хрестоматийного — с налогов. Любой уважающий себя исследователь считает обязательным оговориться о коренном отличии налогового права и права гражданского. Специалистам-ортодоксам в этом вопросе несть числа, и упоминание некоторых из них может бросить тень на правоверность других. Несомненно и то, что налоговая обязанность формируется по принципу «ех 1е§е», источники налогового и гражданского права различны, способы и приемы регулирования гражданских правоотношений и налоговых правоотношений имеют мало общего, различны формы и виды ответственности за правонарушения и т.д.

Вместе с тем мы должны признать, что фискальная деятельность государства объективно раскладывается на два самостоятельных процесса. Один из них состоит в формировании принципов налоговой политики, облачении их в правовую форму, доведении до юридических и физических лиц существа налогового бремени, создании налогового аппарата, решении многих других публичных налоговых вопросов. Другой — сам процесс налогообложения, состоящий в регистрации налогоплательщиков, их учете, создании у них побудительных стимулов совершения налоговых расчетов, производстве отчетности, применении различных поощрений, особых режимов, санкций.

Различий в этих механизмах множество. Укажем лишь на один — на несовпадающий субъективный состав. В первом случае — абсолютные правоотношения между государством и лицами (физическими и юридическими), выступающими в качестве абстрактных право-субъектов. Во втором — относительные правоотношения обязательственного типа между налоговым органом (точно и конкретно определенным) и особым правосубъектом — налогоплательщиком. При этом ничто из правового инструментария, свойственного отношениям, связанным с налогообложением, не применяется и не может быть применено в области формирования налоговой политики.

Представляется, что правовая энергия, накопленная в рамках первого (публичного) механизма, подвергается трансформации, а затем и реализации в рамках второго механизма — налогообложения. Этого, в частности, не замечает М.Н. Карасев, признавая недостатком конституционного законодательства отсутствие систематизации основополагающих принципов налогообложения1. Согла-

1 Яковлев В.Ф. Россия: Экономика, гражданское право. — М., 2000. — С. 175.

76

1 Карасев М.Н. Налоговая политика и правовое регулирование налогообложения в России. — М., 2004. — С. 111 и след.

77 Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава пятая. Предмет финансового права

шусь, что Конституция Российской Федерации явно недостаточно внимания уделила налоговой системе, но возлагать на конституционное законодательство задачу формирования принципов налогообложения означает явную переоценку публичного начала в регулировании налоговых отношений. Эти принципы, возможно, были бы уместны в предлагаемом рядом специалистов Законе о финансах, но не в конституционном законодательстве.

Крайне важным и весьма сложным выглядит правовое положение субъекта, противостоящего налогоплательщику. С момента, когда в законодательстве появилось понятие налогового органа (см. ст. 9 НК РФ), допустимо считать, что именно налоговый орган противостоит налогоплательщику с исключительными полномочиями. Однако природа этого противостояния до конца не ясна. Причиной служит, как это ни парадоксально, неопределенность понятия налога. Дело в том, что публично-правовое содержание понятия налога не совпадает с понятием, сформированным в недрах механизма налогообложения. Конституция Российской Федерации, говоря об обязанности платить установленные налоги, не конкретизирует момент, с которого можно считать, что налог установлен. Совершенно ясно, что этим моментом не является момент введения в действие соответствующего налогового закона, равно как и момент постановки на учет в качестве налогоплательщика. Ситуацию осложняет и то обстоятельство, что наряду с окладным налогообложением, когда абсолютный размер налога за определенный период времени и срок его уплаты устанавливает налоговый орган, применяются методы определения налога налоговым агентом (подоходный налог с рабочих и служащих) и самообложения (налоги с юридических лиц и субъектов, приравненных к ним). Наконец, свою лепту вносит и официальная дефиниция, даваемая налогу Налоговым кодексом: «Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц...» (ст. 8).

Закономерен вопрос: как соотносится конституционная обязанность налогоплательщика платить налоги, если, вообще-то говоря, их взимают специальные органы путем отчуждения принадлежащих налогоплательщику на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств?

Следует отметить, что в определении налога как юристы, так и финансисты проявляют удивительную методологическую беспомощность, сводя все определение к платежу, т.е. к процедурной стороне взаимоотношений государства и налогоплательщика. По этой логике под преступлением следует понимать деяние, за которое предусмотрено наказание, а скажем, инфляция — не что иное, как 78

только снижение курса одной валюты по отношению к другой валюте.

Несомненно, что в целях совершения платежа денежных средств в бюджет строится вся пирамида налогового права и налогового принуждения, но безусловно и то, что в целях юридического анализа нужно опираться на качественно иную категорию, а точнее на понятие, отражающее правовое существо происходящего.

Отталкиваясь от формулировки, приведенной в статье 57 Конституции Российской Федерации, остается только предположить, что налоги и сборы есть некие юридические фикции, выражающиеся либо в абсолютных суммах, но чаще в установленном в законе порядке расчета этих абсолютных сумм, способные трансформироваться при соответствующих обстоятельствах в обязанность их (абсолютных сумм) безвозмездной уплаты в доход государства. Будучи установленным, налог представляет собой юридически бестелесное образование, рассчитанное на будущее применение в ходе налогообложения. Сами по себе налоговые узаконения не в состоянии породить налоговые обязанности, их роль в другом — в запуске механизма налогообложения с целью «взимания путем отчуждения соответствующих сумм в бюджет». Для этого, как верно подмечает Д.В. Винницкий, необходимо также возникновение налоговой правосубъектности путем регистрации юридического либо физического лица, сообщающей ему статус налогоплательщика1. Трансформация общей, абстрактной конституционной обязанности платить налоги в конкретные налоговые обязанности, таким образом, идет путем повышения двустороннее™ и определенности в отношениях между государством и юридическим либо физическим лицом, а также существенного «выполаживания» вплоть до полной горизонта-лизации этой правовой связи.

Традиционно презюмируется, что отношения, основанные на диспозитивности, должны быть непременно горизонтальными, а основанные на отправлении власти — только вертикальными. Налоговые правоотношения позволяют усомниться в этом, прежде всего потому, что являются вторым этапом или второй ипостасью властеотношения, возникшего в результате отправления государственной власти. И подобно тому как гусеница превращается в бабочку, а та, в свою очередь, снова в гусеницу, отправление власти трансформируется в денежно-имущественной сфере в горизонтальные правоотношения по налогообложению; материальный резуль-

1 Винницкий Д.В. Субъекты налогового права. — М.: Инфра-М, 2000. — С. 22 и след.

79

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава пятая. Предмет финансового права

тат налогообложения восстанавливает потенциал публичной власти на прежнем или даже более высоком уровне.

Обратимся сейчас к антиподу налогообложения — к бюджетному финансированию. Сложившиеся за долгие годы представления о правовой природе отношений бюджетного финансирования в связи с принятием Бюджетного кодекса и набирающей силу тенденцией повышения взаимозависимости между выделяемой из бюджета суммой и достигнутым хозяйственно-экономическим результатом неминуемо должны быть пересмотрены. Прежде всего это касается правомерности продолжения понимания отношений по бюджетному финансированию как одностороннего волеизъявления соответствующего органа государства (по терминологии Налогового кодекса — органа, исполняющего бюджет в расходной части). В частности, в конструктивной и весьма содержательной диссертационной работе Ч.Д. Цыренжапова утверждается, что совершение расходов бюджета основано на: 1) субъекте, осуществляющим расходование; 2) объекте, в пользу которого осуществляется расходование; 3) денежном фонде, из которого осуществляется расходование1. Из этого должно следовать, что фигура получателя бюджетных средств настолько незначительна и малозаметна, что вполне сливается с понятием объект финансирования.

Подобное характерно, к слову, и для налогового права, где фигура получателя налогов вообще отсутствует,.а вместо нее используется безличное образование, именуемое «бюджет». И то и другое — последствия игнорирования, двусторонности финансовых правоотношений и забвения роли управомоченной стороны, что предопределяется пониманием предмета финансового права в виде только и исключительно публичных отношений и публичного интереса2.

Парадоксально, но в области бюджетного финансирования законодатель заметно опередил ученых, придав этим отношениям форму бюджетных обязательств. Не откажусь от удовольствия процитировать статью 222 Б К РФ: «Бюджетное обязательство — признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью». Мало того, получателю бюджетных средств предоставлено право оперативного реагирования на неполное финансирование и задержки в перечислении средств (ст. 237

1 Цыренжапов Ч.Д. Правовые основы государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. — Омск, 2005. - С. 8.

2 См.: Нечай А. А. Актуальные вопросы финансового права: правовые ос новы публичных накопительных фондов. — Черновцы, 2004.

80

БК РФ) и даже получение компенсации в судебном порядке (ст. 238 БК РФ). Эти и другие аргументы, содержащиеся в бюджетном законодательстве, достаточно зримо свидетельствуют о появлении качественно нового правового режима бюджетного финансирования, а именно представительно-обязывающего их регулирования.

То, что эти отношения не стали частноправовыми, не означает, что вместо права органа, исполняющего бюджет, произвести те или иные расходы (по законодательству советского периода), мы имеем дело с обязанностью этого органа по отпуску денежных средств. Но еще более интересно, что бюджетное учреждение, иной получатель денежных средств получает право быть профинансированным в полном объеме и даже право на компенсацию недофинансирования. То, что законодатель не пошел дальше и не предусмотрел более развернутого механизма, обеспечивающего исполнение бюджетных обязательств, устранение этого пробела — только дело времени, тем более что пути возможной позитивной регламентации этих отношений уже намечены посредством введения ряда составов административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Этими краткими экскурсами в два важнейших института финансового права хотелось продемонстрировать становление субъективного финансового права, или права финансового, и в связи с этим — перенос центра тяжести финансово-правового регулирования с формирования публичных фондов денежных средств на их последующее расходование, на реализацию юридического созидательного потенциала, заложенного в предоставлении прав и в возложении обязанностей на участников финансовых отношений.

Полагаю, что формирование и использование Публичных денежных фондов — это верный и испытанный признак предмета финансового права и его использование допустимо. Но дефекты этого признака становятся со временем все более заметными. Прежде всего видна его некоторая недостоверность — помимо финансовых методов, бюджет и иные публичные финансовые фонды формируются и используются и с применением гражданско-правовых средств и приемов. Следовательно, и сама система этих фондов есть предмет регулирования не только финансового права, но и смежных отраслей права.

Во-вторых, следует сказать, что как таковая экономическая деятельность государства не способна быть предметом отрасли права, поскольку право регулирует не деятельность, а отношения, в ходе ее возникающие. Публичные финансовые фонды по сути не обладают материальной определенностью, это не что иное, как форма учета движения денежных средств. Считать их формирование и использование предметом финансового права в некотором смысле означало

81

Дискуссионные вопросы теории финансового права

бы лишить финансовое право предмета вообще, приравняв к деятельности, не могущей иметь конечный результат.

И все же главное в другом. В условиях социалистического планового хозяйства юридическое неравенство участников финансовых отношений не могло не использоваться как сущностный элемент применявшихся правовых конструкций (такова природа самого планового управления). С переходом к принципам рыночного хозяйства юридическое неравенство хотя и сохраняет свое действие, тем не менее дополняется целой системой гарантий, ограничений и исключений, т.е. используется наряду с иными приемами и способами правового регулирования имущественных отношений. Происходит естественная трансформация финансового права из инструмента закрепления абсолютного господства государства в сфере финансов в развитый юридический режим, основанный на законе «взаимодействия» государства в лице его органов, граждан и производственных коллективов с равными правовыми возможностями каждого. Именно эта причина понуждает заново рассмотреть вопрос о предмете финансового права и о его месте в системе права России и других постсоветских государств.

<< | >>
Источник: С.В. ЗАПОЛЬСКИЙ. Дискуссионные вопросы теории финансового права : монография. - М. : РАП, Эксмо. - 160 с. — (Юридическая библиотека России).. 2008

Еще по теме ПРЕДМЕТ ФИНАНСОВОГО ПРАВА:

  1. 2. Предмет административно-процессуального права как самостоятельной отрасли российского права
  2. СФЕРА ФИНАНСОВОГО ПРАВА, ПРЕДМЕТ, МЕТОД
  3. Глава I. ПРЕДМЕТ ФИНАНСОВОГО ПРАВА
  4. § 1. НАУКА ФИНАНСОВОГО ПРАВА
  5. 3.1. Понятие финансового права
  6. ПРЕДМЕТ ФИНАНСОВОГО ПРАВА
  7. СИСТЕМА ФИНАНСОВОГО ПРАВА
  8. § 1. Понятие предмета финансового права и его место в системе российского права
  9. § 2. Источники финансового права
  10. Предмет, система и источники финансового права Российской Федераций
  11. Предмет финансового учета и основные элементы финансовых отчетов
  12. § 2. Предмет и метод финансового права
- Право интеллектуальной собственности - Авторсое право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Гражданский процесс - Гражданское право - Жилищное право - Зарубежное право - Защита прав потребителей - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - Коммерческое право - Конституционное право России - Криминалистика - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право Европейского Союза - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Правоприменительная практика - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Теория права - Трудовое право‎ - Уголовное право России - Уголовный процесс - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право‎ - Экономические преступления - Ювенальное право - Юридическая этика - Юридические лица -
Яндекс.Метрика