Задать вопрос юристу

ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА РОССИИ

Термин и понятие «финансовой системы» того или иного государства весьма распространены в области научных исследований и широко применяются как в юридической, так и в экономической литературе, наряду с не менее распространенным понятием «финансово-кредитный механизм».

Нередко наблюдается их перекрестное применение. Зачастую возникает и такое еще более аморфное словосочетание, как «область финансов», или просто «финансы». В любом случае не только логика научных исследований, но и потребности практики требуют использования некоего обобщающего понятия, отражающего агрегатированное функционирование финансовых институтов в той или иной национальной экономике.

Нельзя сказать, что многочисленные попытки создать такое обобщающее понятие не дали результата, но приходится констатировать, что понятие финансовой системы, как ни одно другое из категорий финансового права, имеет множество смыслов, зависящих от взглядов авторов и контекста исследования, что свидетельствует об определенном методологическом пробеле, отрицательно сказывающемся на стройности категориального аппарата науки.

Представляется, что достижение известного консенсуса в понимании природы термина «финансовая система» позволит приблизиться к единой логике всего ряда понятий финансового права. При этом важнейшее значение имеет определение первичной единицы или, сказав по-другому, того кирпича, из которого здание финансовой системы строится.

Благодаря кропотливому исследованию проблемы, проделанному Э.А. Соколовой1, сопоставившей многочисленные точки зрения на природу финансовой системы, можно предположить, что при всей несхожести высказываемых мнений превалируют три основные позиции в понимании существа явления. Фондовая концепция, согласно которой классификацию следует осуществлять исходя из особенностей финансовых фондов, характерных соответствующей

национальной экономике. В этом случае финансовую систему образуют бюджет, внебюджетные фонды, кредитный фонд, страховой фонд, финансовые ресурсы хозяйствующих субъектов с дальнейшей дифференциацией типов и видов финансовых фондов.

К несомненным достоинствам этой теории нельзя не отнести объяснимость существом финансов как отношений, обусловленных необходимостью формирования и использования соответствующих имущественных фондов. Но это же является и слабым местом — финансовая система выглядит в этом случае как следствие действия финансового механизма, как некий результат, оформляющий и формализующий финансовые отношения. Кроме того, данная точка зрения не охватывает финансовых отношений, не приводящих к созданию или, напротив, использованию имущественных фондов.

Институциональная концепция исходит из функционального своеобразия отдельно существующих финансовых институтов, таких, как государственные доходы, государственные расходы, страхование, госкредит, банковский кредит, денежное обращение и т.д. При рабочей приемлемости этой теории для систематизации информации, для учебных целей и в иных случаях остаются малообъ-ясненными систематизирующие признаки, объясняющие нам единство финансовых механизмов, действующих воедино только в конечном случае.

Посубъектная концепция ставит во главу угла орган, осуществляющий управление фондом или институтом либо обладающий вещным правом того или иного вида в отношении мобилизуемых финансовых ресурсов. Здесь снова выделяется бюджет, внебюджетные фонды, финансы хозяйствующих субъектов, страховой фонд, кредитный фонд, муниципальные финансы, инвестиционные фонды и пр. Подобный метод систематизации выглядит еще менее удачным, поскольку построен на признаках, носящих служебный характер и не связанных с природой и существом финансовых отношений. Возложение функции на тот или иной орган государства или сложение этой функции, так же как и предоставление права ведения деятельности соответствующего вида, не может быть признано объективным критерием.

Большинство ученых, касающихся этой проблематики, придерживаются одной из упомянутых концепций или же высказывают смешанные точки зрения. Так, Э.Д. Соколова считает, что публичный сектор финансовой системы России образуют: бюджетная система, налоговая система денежного обращения, кредитная система, страховая система1. Остается только поинтересоваться у автора, ка-

1 Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России. — М., 2006.

46

Соколова Э.Д. Указ. соч. — С. 23.

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава четвертая. Финансовая система России

кой смысл в каждом случае вкладывается в конкретный термин «система» как элемент общей финансовой системы?

Говоря о финансовой системе государства (точнее было бы сказать — национальной экономики), мы прежде всего презюмируем динамическое единство, взаимообусловленность и взаимодействие всех элементов в процессе функционирования. Набор структурных частей должен быть однопорядковый, с тем чтобы не соотносить общее с его частью. Большинство классификаций страдают как раз этим недостатком. Но прежде чем рассмотреть пути преодоления такого рода недостатков, нужно решить методологические вопросы.

Является ли понятие финансовой системы правовой категорией? Для утвердительного ответа на этот вопрос необходимо, как минимум, существование правовой дефиниции или юридической конструкции, в которой это понятие имеет правообразующее значение. Однако реально к финансовой системе в литературе причисляют те или иные экономические институты, могущие быть классифицированными как финансовые, и, следовательно, сама финансовая система — явление собирательное и, таким образом, не имеющее собственного правового значения. С этим связана и следующая особенность финансовой системы — глубокая зависимость от социально-экономической формации, господствующей в этот или иной период в общественном производстве. И поскольку финансовые отношения есть отношения экономические, логично предположить, что, очевидно, возможна как «финансиализация», так и «дефинансиали-зация» тех или иных отношений, равно как и общее расширение или сокращение объема финансовой системы.

В этом смысле роль финансовой системы как понятия видится в том, чтобы соотнесением ее границ с границами правового регулирования финансовых отношений можно было контролировать эффективность и соответствие правовой формы экономическому содержанию. Иначе говоря, финансовая система в гносеологическом смысле выполняет в финансовом праве практически ту же роль, что понятие предмета правового регулирования для всего права в целом. Рискну в связи с этим предположить, что путь познания финансово-правовой действительности протекает несколько сложнее, чем в других областях, и требует прежде всего, общественного признания того или иного явления элементом финансовой системы, что послужит основанием в дальнейшем для возникновения правового режима регулирования соответствующих отношений и его последующего совершенствования. Для иллюстрации этого положения упомянем систему социального страхования, по всем признакам подлежащую отнесению к финансовой системе, но в силу традиций в нее не входящую, чему мы обязаны многими пробелами,

48

существующими между финансовым законодательством и законодательством о социальном страховании.

Существующую взаимозависимость можно представить следующей формулой: нормами финансового права регулируются не экономические отношения «вообще», становящиеся в результате этого финансовыми правоотношениями, но финансовые отношения, требующие адекватного правового регулирования. Поэтому состав финансовой системы, соотношение различных ее институтов между собой, наконец, фактическое наполнение того или иного института — важнейший предмет исследований, достоверность которых служит гарантией эффективности правового регулирования финансовых отношений.

Важным методологическим вопросом является допустимость включения в финансовую систему субъектов — носителей финансовой правосубъектности, т.е. органов и организаций, олицетворяющих власть государства в сфере финансов и, кроме того, материальных атрибутов правового регулирования финансов — многочисленных нормативных актов, информационно-аналитических систем, средств механизации и автоматизации учета, контроля, охраны и т.д. В подавляющем большинстве случаев техническое и документарное сопровождение деятельности финансовых органов неотделимо от самой этой деятельности и служит единственным осязаемым следствием ее осуществления. Двигаясь же от обратного, легко убедиться в том, что отсечение «техники» от существа гипотетически приводит к исчезновению этого существа — настолько технический носитель финансовой информации воплощает в себе соответствующее право финансовое. Так, для целей банкротства кредитного учреждения банк как таковой и компьютерный сервер, фиксирующий деятельность банка, — понятия тождественные. И именно в целях подчинения финансовой техники (в широком смысле) правовому регулированию системное понимание финансов требует отнесения этой техники к финансовой системе наряду и в составе соответствующих экономических институтов.

Сопоставление мнений различных ученых о составе финансовой системы позволяет предположить, что зачастую допускается смешивание правового и экономического подходов к определению круга составляющих ее элементов. Требует объяснения, например, постановка в один ряд бюджетной системы, кредита, финансов хозяйствующих субъектов1. Существо вопроса в том, что бюджетная система — понятие юридическое, правовое, тогда как, говоря о кредите или тем более о финансах хозяйствующих субъектов, следует

1 См.: Финансовое право. — М., 2001. — С. 7.

49

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава четвертая. Финансовая система России

предполагать экономические отношения, подвергающиеся разностороннему правовому регулированию, но к нему не сводящиеся. Исходя из постулата об однородности элементов, составляющих систему, логично было бы допустить, что финансовая система строится из устойчивых, типизированных видах экономических отношений, охватывающих все основные известные высокоразвитому индустриальному обществу формы финансов как публичных, так и частных. В этом смысле под финансовой системой нужно понимать тот эффект, который достигается осуществлением финансовой деятельности государства, направленной на первичное (или общее) упорядочение хозяйственной деятельности и требующей доработки, «юстировки» будущего с использованием всей гаммы средств правового регулирования.

Продуктом, результатом финансовой деятельности государства, очевидно, выступают не конкретные блоки финансово-правовых норм, не законодательные акты, не готовые правовые процедуры, как это многие ошибочно считают, но принципы построения финансового механизма, соотношения различных блоков внутри этого механизма, общая функциональная направленность того или иного института, т.е. именно то, что обычно и понимается под финансовой системой. Отражая закономерности господствующей экономической формации, финансовая система выполняет роль своеобразной матрицы для законодательных акций в области финансов, для деятельности исполнительных и судебных органов в этой же области.

Многочисленные исторические примеры доказывают что, в сущности, финансовая система, а точнее, финансово-кредитный механизм, в силу его инфраструктурности для государства и общества, способен функционировать, опираясь на минимальную правовую основу, а в наиболее драматические моменты — даже и без таковой. С одной стороны, финансы, подобно трактору или танку, сами себе творят право, с другой — непрерывность действия экономического механизма не может допустить, чтобы, скажем, вследствие неутверждения бюджета прекратилось взимание налогов, а банки прекратили выдавать ссуды ввиду отставания банковского законодательства от практики. Ряд важнейших финансовых институтов традиционно подвергаются поверхностному законодательному регулированию, не способному создать осязаемый правовой режим регулирования соответствующих отношений. Подзаконные акты, методические информационные источники, наконец, все то же долженствование, исходящее от органов управления и контроля, с успехом заменяют законодательство в области регулирования денежного обращения, сберегательного дела, бухгалтерского учета; велико влияние этих доминант и во многих других сферах финансов.

50

Если говорить о правовом воздействии, то финансовую систему формирует не финансовое право и законодательство, а скорее конституционное, административное и гражданское право; столь же велико влияние системы уголовно-правовых запретов, применимых к сфере финансов. Причем «генетическая принадлежность» продолжает сохраняться даже тогда, когда правовое опосредствование завершилось и тот или иной институт нашел свое место в системе финансового права. Так, таможенные пошлины, их исчисление и взимание тяготеют к таможенному (административному) праву, являясь в теоретическом смысле налоговым институтом, регулируемым таможенным законодательством.

Методологически последовательность событий играет чрезвычайно важную роль при разработке тактики и стратегии поведения любых финансовых реформ и реорганизаций. Скорее всего, действуя только финансово-правовыми методами, невозможно добиться запланированного результата. И трудно возражать В.Г. Панскову в том, что, вопреки мнению Минфина России, налоговая реформа весьма далека от завершения и, прежде всего потому, что отсутствует экономическая концепция, без которой многочисленные «переписывания» Налогового кодекса результата не возымеют1. Пример иного рода: освобождение органов ГИБДД от функции сбора налога с владельцев транспортных средств привело в резкому снижению поступлений по этому виду доходов, администрируемому ныне налоговыми органами. Это и многое другое говорит о том, что финансово-правовое регулирование эффективно только тогда и постольку, поскольку создана общая правовая среда, когда правовая упорядоченность достигает уровня, при котором возможно формирование специального финансово-правового режима взаимодействия субъектов права.

Постулатом в науке финансов и финансового права долгие годы выступает цель функционирования финансовой системы — накопление с последующим распределением определенной части ВВП в централизованных и децентрализованных денежных фондах.

Фондовая концепция пронизывает, без всякого преувеличения, всю теорию и практику финансов. В ее основе — объективная необходимость перераспределения доходов между классами, группами, лицами, между сферой производства и сферой потребления, между публичными и частными интересами в их использовании. Способность дохода, особенно в условиях частнокапиталистического производства, по мнению С.А. Ситаряна, усложнять экономические от-

1 Пансков В.Г. Налоговая реформа: вопросов больше, чем ответов // Финансовый контроль. — 2006. — № 5. — С. 90.

51

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава четвертая. Финансовая система России

ношения, возникающие в процессе производства, приобретать фетишизирующие свойства, зачастую искажает реальные экономические связи и процессы1. Допустимо предположить, что создание централизованных и децентрализованных денежных фондов в ходе распределения и перераспределения национального дохода — один из таких фетишей, скрывающий под своим покровом совершенно иную природу вещей.

Попытаемся, исходя их азбучных истин, определить сущность финансов и смысл финансовой системы. Все дело в том, видимо, что эквивалентно-возмездные отношения (ты — мне, я — тебе), порождающие гражданский оборот и его правовое регулирование, с усложнением общественных связей и отношений, с превращением государства из «ночного сторожа» в активного участника экономических процессов и в силу иных причин не в состоянии опосредствовать все сферы и области экономической жизни, а гражданское право, сформированное на основе равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности (ст. 2 ГК РФ), не содержит юридических конструкций и моделей регулирования взаимоотношений субъектов права, допускающих встречное удовлетворение, но не построенных на нем.

Хотелось бы спросить авторов пункта 3 ст. 2 ГК РФ, что имелось в виду под имущественными отношениями, основанными на административном или ином властном подчинении одной стороны другой (поскольку налоговые и другие финансовые отношения не основаны на властном подчинении, а основанные на этой базе перестают быть финансовыми)? Но для нас куда важнее, чем констатация этой логической ошибки, подчеркнуть признание в главном «имущественном» законе наличия этих самых иных имущественных отношений, к которым гражданское законодательство не применяется, что само собой предполагает применение другого законодательства, основанного на иной материально-правовой базе.

Нетрудно заметить, что, как только законодатель переходит от существа гражданских правоотношений к существу иных имущественных отношений, применяется отсылочный способ их определения — через правовые формы этих отношений. Ведь упоминание налоговых отношений — не что иное, как ссылка на налоговое законодательство. Что же представляют «иные имущественные отношения» по существу?

«Уход» из-под сени гражданского права (точнее было бы говорить о возникновении под открытым небом) иных имущественных

1 Ситарян С.А. Распределительные отношения и эффективность производства. - М., 1980. - С. 14.

52

отношений связан с глубокими изменениями во встречном удовлетворении, в эквивалентности. В одних случаях встречное удовлетворение предполагается в форме, не соответствующей участию кредитора (плательщика), например полицейская защита предпринимателя, внешняя оборона, юридическая защита. В других — кредитор вместо личного получает безличное удовлетворение в виде участия в государственных социальных программах, в третьих — имеет место встречное удовлетворение в виде прямых или портфельных инвестиций, в четвертых — создается право на получение той или иной компенсации в случае наступления убытков, ущерба, неполучения доходов, в пятых — оплачивается некое право, предоставление которого в ином порядке было бы невозможно, в шестых — совершается гражданско-правовая сделка, стороны которой целенаправленно выводят свои отношения из-под действия норм гражданского права. Очевидно, возможно и множество других вариантов, но в любом случае можно констатировать наличие особого встречного удовлетворения, принципиально отличного от эквивалентной возмездности, свойственной гражданско-правовой сделке в традиционном смысле.

Иное трудно предположить и обосновать. Если имущественные отношения складываются по поводу достижения соответствующего экономического результата и если этот результат не может быть отнесен к объектам гражданских прав вследствие неспособности быть встречным удовлетворением против уплаченных денежных средств, то, следовательно, мы имеем дело с иной формой имущественных отношений, регулируемых «парагражданским» или «квазигражданским» правом. Остается только назвать его — это финансовое право!

Соизмеряя действия кредитора (плательщика) с их экономическими последствиями, мы совершим роковую ошибку, если ограничимся в определении этих последствий только пополнением соответствующего денежного фонда. Если это результат, то результат промежуточный, результат процедурный, мы же должны отыскать результат, последствие материальное. Это особо актуально для сферы налогообложения, где формальная завершенность отношений, связанных с налоговой обязанностью, уплатой налога, порождает иллюзию об их полной безэквивалентности. Что же? Государство, получив в свою собственность соответствующие денежные средства в виде налога, стало безраздельным их собственником? Утратил ли налогоплательщик право контроля за судьбой уплаченных им денежных средств, бывших еще недавно его доходом?

На мой взгляд, право государства — собственника собранных им госдоходов носит служебный характер и, скорее всего, это право должно быть отнесено к юридическим фикциям как средства перевода имущественных отношений, с этим связанных, из одной ста-

53

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава четвертая. Финансовая система России

дии их развития и существования в другую. Налогоплательщик же в связи с исполнением своей налоговой обязанности обретает право на специфическое, но все же осязаемое встречное удовлетворение финансового типа. В связи с появлением в налоговом законодательстве целевых налогов, прежде всего единого социального налога, есть определенные основания говорить об определенном соотношении понесенных налоговых потерь и гипотетической компенсации в виде будущих благ для исправного и добросовестного налогоплательщика.

Как юридическая тенденция, это явление не может остаться незамеченным.

Нам же важно подчеркнуть, что, несмотря на строго последовательную юридическую процедуру завершения каждого этапа, финансовые отношения в своем существовании состыковываются с им подобными, но обратными по содержанию. Как отношения по мобилизации денежных средств в бюджет бессмысленны без отношений по совершению госрасходов, так и иные финансовые отношения в своем процедурном развитии распадаются на, как минимум, две составные части. Условно называя их «активными» и «пассивными», мы скорее следуем бухгалтерской традиции, нежели отражаем их существо. С точки зрения экономического оборота именно пассивным отношениям принадлежит ведущая роль в функционировании финансового механизма, тогда как активные отношения выполняют служебную роль и в этом качестве «работают» на пассивные отношения; в обыденной финансовой практике последним уделяется несравненно меньшее внимание, нежели первым. В действительности, бюджетное и иное финансирование, выплата страховых вознаграждений, возврат кредитов, уплата государственного или муниципального долга, возврат депозитов и инвестиционных паев, исполнение иных инвестиционных обязательств и составляет основную созидательную часть финансового права, его квинтэссенцию.

Сказанное позволяет по-новому взглянуть на роль фондов в финансовом механизме. Многие авторы при анализе финансовой системы придают понятию фонда и роли финансового фонда первичное, основополагающее значение. Так, Е.М. Ашмарина, разделяя понятие финансовой системы в материальном смысле и как совокупности общественных отношений, тем не менее свела это разграничение к фондам как таковым и к отношениям по формированию этих же фондов1. В чем же разница, тем более что упомянутый автор, не найдя места в этой концепции отношениям, не связанным с формированием и использованием финансовых фондов, объединил

1 Ашмарина Е.М. Указ. соч. - М., 2004. - С. 23-27. 54

все оставшееся в группу отношений, «без которых невозможен сам процесс»1, относя к ним денежное обращение, в валютное регулирование, налоговую деятельность, эмиссию, финансовый контроль, учетные системы?

Думается, искать существо финансовой системы в совокупности денежных фондов — путь если не тупиковый, то малоэффективный сразу по нескольким причинам. Во-первых, понятие фонда в литературе возникло явочным порядком, и многие фонды, не обладая внутренним единством, по существу таковыми не являются, как, например, кредитный фонд. Во-вторых, финансовая природа многих отношений, не связанных непосредственно с формированием или использованием финансовых фондов, требует отдельного доказывания. Главное же видится в том, что, олицетворяя финансовую систему с системой фондов или же с отношениями по их формированию и использованию, мы допускаем смешение цели изучаемых процессов со способами достижения этой цели.

Если целью финансовой системы служит регулирование процесса распределения и перераспределения национального дохода, то создание фондов (зачастую умозрительное) выполняет функцию инструмента для осуществления этой деятельности и достижения этой цели. Дело в том, что двузвенность практически всех финансовых процессов, о чем говорилось выше, не только допускает или предполагает, но требует существования юридического инструмента «стыковки» одного этапа развития финансового отношения с другим, его продолжающим. Именно единству государственных расходов и государственных доходов служит система федерального, региональных и муниципальных бюджетов, внебюджетные целевые фонды. Кредитный потенциал банка определяется системой обязательных нормативов, устанавливаемых Центробанком2; состав активов акционерных инвестиционных фондов и активов паевых инвестиционных фондов регулируется федеральным органом по рынку ценных бумаг3; финансовые параметры деятельности страховой организации также определяются императивным путем на основе разветвленного законодательства4.

1 Ашмарина Е.М. Указ. соч. — С. 30.

2 Статьи 61—73 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. — 2002. - № 28. - Ст. 2790.

3 Статьи 33 — 35 Федерального закона от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» // СЗ РФ. — 2001. — № 49. — Ст. 4562.

4 См.: Мамедов А.И. Современные приоритеты страхования и его публич но-правовое регулирование // Ежегодник МАФП. — 2004. — С. 116.

55

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава четвертая. Финансовая система России

В тех же случаях, когда соответствующее имущественное отношение с зарождения до завершения протекает в однородной экономической и правовой среде, вопрос о существовании фонда совсем не лишний. Многие авторы, рассматривающие эту проблему, называют некие фонды хозяйствующих субъектов, отраслей, средства некоммерческих организаций и даже доходы граждан. Безусловно, есть возможность любое положительное сальдо называть фондом, но в силу отсутствия специального законодательства об этом фонде такое наименование не более чем техницизм.

Отсюда крайне важный вывод: фондирование, под которым мы понимаем введение той или иной имущественной деятельности в императивно установленный правовой режим с целью нормирования этой деятельности в абсолютных цифрах, служит необходимым и наиболее показательным признаком финансовых отношений. В отсутствие этого признака, даже при преимущественно императивном регулировании, речь должна идти об ограничении диспози-тивности или ином отступлении от принципов автономии воли и свободы договора в регулировании гражданских правоотношений.

На доказательство истинности фондовой теории (концепции) затрачено много усилий. Как клонированные раз за разом в учебниках и научных работах воспроизводятся почти идентичные систематизации, построенные без оглядки на правовой режим денежных средств в составе имущества хозяйствующих субъектов, некоммерческих организаций, не говоря уже о денежных доходах граждан. Достаточно только упомянуть статьи 7, 9, 11, 16 Федерального закона 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»1, чтобы подтвердить имущественную самостоятельность хозяйствующих субъектов, не наделенных правом собственности на имущество, закрепленное за ними собственником — государством или муниципалитетом. Что же касается права собственника на часть прибыли, остающейся в распоряжении предприятия после уплаты налогов и иных обязательных платежей (ст. 17 того же Закона), то речь идет о частном проявлении гражданско-правового института, известного со времени римского права как изуфрут.

Строгое использование термина «фонд» в финансово-правовом смысле ограничивает его использование областью бюджетных отношений, включая внебюджетные фонды, инвестиционных, сберегательных, эмиссионных, кредитных и страховых отношений, оставляя вне его действия имущество (в денежной форме) субъектов, вла-

1 СЗ РФ. - 2002. - № 48. - Ст. 4746.

56

деющих им в общем гражданско-правовом режиме. И совершенно неприемлемым является понимание в качестве фонда некоей собственности, ничем не формализованной, такой, как денежные накопления граждан после уплаты налогов. Знакомство с работами ученых-цивилистов, посвященными понятию фонда, предотвратило бы ошибки отождествления любой суммы денежных средств с фондом, допускаемые порой в финансово-правовой литературе.

Но если не система фондов, то что может рассматриваться в качестве строительного материала для финансовой системы? Для ответа на этот вопрос мы должны учесть важнейшую специфическую черту финансов — их существование в виде заданного, продиктованного природой обслуживаемой социально-экономической формации крута финансовых институтов, безальтернативно применяемых государством в конкретной экономической ситуации. Таких институтов не столь много, чтобы их не назвать. Это, прежде всего, институт госдоходов как способа перераспределения национального дохода и институт государственных расходов как форма потребления. К этому кругу следует отнести также кредит коммерческий и кредит государственный, институт инвестиций и институт эмиссии. Их безальтернативность состоит в том, что государство не в состоянии не использовать этот или использовать другой институт в своей организаторско-экономической деятельности — их применение продиктовано железной логикой экономического механизма. Так, для решения жилищной проблемы использование ипотечного кредитования — не прихоть государства и не научный изыск, но неотвратимая необходимость, коренящаяся вне системы финансовых отношений. Как показала практика долгих лет, насколько увеличиваются госрасходы на жилищное строительство, настолько отодвигается достижение конечной цели"— решение жилищной проблемы. Действует очевидно даже не один, а два механизма экономической детерминации финансовой системы — внешний и внутренний.

Первый из них ограничивает число элементов финансовой системы пределом названных шести институтов (эмиссия, инвестиции, кредит банковский, кредит государственный, госдоходы и госрасходы); второй же обеспечивает внутреннюю структуризацию каждого из них, в результате чего возникают самостоятельные экономико-правовые образования, обслуживающие соответствующий сектор экономической жизни. Дробление института госдоходов на налоги, неналоговые поступления, таможенные сборы и регалии отражает скорее экономическую, нежели правовую неоднородность этого финансового феномена.

То, что в «рабочем варианте» финансовая система предстает как мириады конкретных финансовых инструментов, объясняется спо-

57

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава четвертая. Финансовая система России

собностью финансовых институтов дробиться, подстраиваясь под конкретную хозяйственно-экономическую потребность. Важно поддерживать вместе с тем генетическую преемственность вновь возникающих финансовых институтов, не допуская к жизни инструменты, не связанные со всем контекстом развития финансовой системы. Примером такого негатива служит пресловутая «монетизация льгот», проведенная как попытка преобразования сложившихся финансовых отношений в отношения эквивалентно-возмездные. Экономические и политические потери при этом наглядно демонстрируют неспособность финансовой материи к мимикрии и приверженность к заданному «генетическому» коду.

Собственно, мысль о существовании финансовой системы в качестве совокупности финансовых институтов высказывалась ранее в литературе1, но при этом была, на мой взгляд, гипертрофирована роль государства, которое для этого образует и использует соответствующие фонды денежных средств2. Можно ли рассматривать систему финансовых фондов в качестве синонима финансовой системы? Очевидно, это вполне допустимо, если исходить из объективности правовых форм регулирования финансовых отношений. Но тогда исчезает, растворяясь в категорическом императиве, предмет финансового права как науки о более или менее совершенных приемах, способах регулирования, а все исходящее от государства приобретает качество незыблемости и святости, даже если мы имеем дело с явной ошибкой или несуразицей. Думается, система фондов, включая самый важный — бюджет, должна рассматриваться не как смысл и тем более цель правового регулирования финансов, но как способ, юридический инструмент государства в его деятельности в области финансов.

К подобному выводу подталкивает прежде всего та роль, которая принадлежит фондам в регулировании финансовых потоков. По сути дела, «относимость» к тому или иному фонду есть не экономическая в целом и не финансовая характеристика соответствующих отношений, но юридический признак складывающихся отношений, позволяющий сформировать субъектный состав, определить права и обязанности сторон, процедуру удовлетворения правового интереса. Возврат банковского кредита и уплата налога, конечно же, относясь к разным институтам финансовой системы, не могут регулироваться одинаково, но различия имеют в основном юридический, а не экономический характер — ведь то и другое преследует

цель восстановления платежеспособности и экономически являются однопорядковыми отношениями.

Модель, которая бы могла лечь в основу переосмысления роли и функций финансовых фондов в построении финансовой системы, выглядит следующим образом: государство, отвечая экономической необходимости в осуществлении распределения и перераспределения национального дохода, во-первых, создает эмиссионную систему и устанавливает порядок совершения денежных (наличных и безналичных) расчетов, во-вторых, создает правовыми средствами систему финансовых фондов как органичное и взаимоувязанное сочетание пассивных и активных операций, в-третьих, устанавливает правовой режим осуществления названных операций, в-четвертых, осуществляет правовую защиту, информационную охрану, разрешение споров и конфликтов, иную правообеспечительную деятельность в области финансов.

Понимание фондов как способа осуществления финансовой политики государства позволяет по-новому взглянуть на их систему. Заметно, в частности, что бюджетная система, в силу своей агрега-тированности выступающая единым фондом национального масштаба, противостоит множеству разрозненных фондов, некоординированных между собой. Но главное в том, что публичные по порядку создания, все финансовые фонды, кроме бюджетных, являются частными по форме собственности, порядку присвоения и расходования. Какой бы концепции финансовой системы ни придерживался аналитик, он должен признать, что этим понятием на практике охватываются разнокалиберные и разнонаправленные фонды, почти ничего общего не имеющие между собой.

Как разумеющееся следствие возникло мнение о регулировании отношений внутри финансовой системы (т.е. отношений между собственниками фондов) гражданско-правовыми методами. Так, Э.Д. Соколова пишет: «Общественные отношения внутри финансовой системы, т.е. между отдельными звеньями и внутри самих звеньев, за исключением взаимоотношений с бюджетной системой и внутри бюджетной системы, опосредуются нормами гражданского права»1.

Зададимся вопросом — какова же практическая ценность понятия «финансовая система», если последнее допускает вышеприведенное мнение? Скорее всего, это говорит о неспособности «фондовой» теории объяснить природу финансово-кредитного механизма, объединяющего отдельные его части по признаку обслуживания

58

1 См.: Гуревич Г.С. Советское финансовое право. — М., 1985.

2 Там же. — С. 20.

Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России. — С. 97.

Дискуссионные вопросы теории финансового права

лава четвертая. Финансовая система России

процесса перераспределения национального дохода и оставляющего за скобками иные отношения.

Гражданско-правовые отношения не могут ни заменить, ни упразднить отношений субординации и координации внутри финансовой системы, регулируемых финансово-правовыми методами. То, что на месте разрушенной финансовой системы СССР не возникли до поры новые формы осуществления финансовой политики, еще не служит доказательством невозможности этого. Речь в первую очередь идет о координации страховой деятельности, о повышении уровня обобществления совокупного кредитного фонда, о становлении цивилизованного рынка ценных бумаг, о развитии сберегательного дела, о стабильном инвестиционном механизме. Думается, что гражданско-правовое и финансово-правовое регулирование имущественных отношений в национальной экономике есть две взаимодополняющих ипостаси правового опосредствования экономики, не предполагающие противопоставления и тем более перекрестного использования.

Во многом потенциал финансовой системы скрадывается не-систематизированностью инструментария финансового права. Выше уже отмечалось, что бюджет есть только распространенная, но не единственная правовая форма фонда. Создание Стабилизационного фонда, существование в течение ряда лет внебюджетных фондов, некоторые новые финансовые инициативы Правительства России говорят о возможности создания правовой теории финансовых фондов, основанной на институционном подходе к формированию и использованию денежных ресурсов.

В контрасте с весьма исследованной областью государственных доходов находится сфера госрасходов, где правовые исследования только начаты. И то и другое должно обогатить понятие финансовой системы в инструментализационном смысле. Как доходы принимают юридические формы налогов и неналоговых платежей, так и расходы, очевидно, получат в ближайшем будущем юридическую градацию, а не только классификацию по адресатам бюджетных ассигнований.

В финансовую систему должен вернуться банковский кредит в конкретной гамме видов банковских ссуд и в специальных формах регулирования кредитных отношений. Элементом финансовой системы, несомненно, станет законодательно установленная система банковских счетов, открываемых клиентам кредитными учреждениями, а также развернутая классификация форм и видов страхования, применяемых ныне на основе «разновеликих» нормативных актов и предлагаемых страховщиками явочным порядком.

60

Финансовая система — понятие, превосходящее конкретное финансовое законодательство. Это, скорее, элемент экономической и правовой культуры общества. И чем быстрее круг соответствующих понятий и категорий станет общественно признанной ценностью, тем успешнее и эффективнее будет действовать законодательство о финансах, тем большее доверие будут вызывать финансовые государственные мероприятия.

Скорее всего, созидательный потенциал финансовой системы состоит даже не в наличии тех или иных структурных элементов, а в большей степени, в гармоничном взаимодействии этих элементов. При функциональной самостоятельности каждого элемента следует обеспечивать их согласованное воздействие на участников имущественных отношений. Непонятно, например, каким образом в концепцию бюджетного устройства, а из него в Бюджетный кодекс проникла идея кредитования одним бюджетом другого бюджета. Приходится использовать эту текстуальную абракадабру для иллюстрации очевидного факта — противоестественности «отношений» между бюджетами как примера копирования института банковского кредита в неприемлемых условиях и с неправосубъектными кредитором и должником — органами государственной (муниципальной) власти. Признавая экономическую возможность такого рода кредитных отношений, вряд ли можно считать юридически состоятельным договор о выдаче подобного кредита и перспектив юрисдикци-онного разрешения гипотетического спора о его возврате, компенсации убытков кредитора и т.д.

Финансовое право, как отрасль правового регулирования, целиком зависящая в своем развитии от финансовой политики, испытывает повышенную потребность в системном прочтении и системной проверке любого нововведения до его юридического рождения. Последствия того или иного шага для всей финансовой системы при неоспоримой выгодности для конкретного института — вопрос, решению которого, собственно, и служит понятие финансовой системы. Так, внесенное изменение в статью 144 НК РФ в части права иностранных фирм, имеющих на территории Российской Федерации несколько представительств, выбрать одно из них, уполномоченное представлять налоговые декларации и уплачивать НДС в целом по операциям всех представительств соответствующей фирмы на территории Российской Федерации1, при практической полезно-

1 См. Федеральный закон от 6 июня 2005 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах» / / СЗ РФ. - 2005. - № 24. - Ст. 2312.

61

Дискуссионные вопросы теории финансового права

сти не вполне соответствует статусу представительства и тем самым далеко не бесспорно именно в системном аспекте.

Наука финансового права, думается, не только нуждается в известном единстве взглядов ученых-экономистов на природу и состав финансовой системы страны, но и в состоянии содействовать выработке концепции этого сквозного понятия. Залогом этого должна стать деэлегизация финансовой системы, подход к этому понятию как к рабочей категории, могущей быть улучшенной и усовершенствованной, как к продукту сознательной деятельности государства и всего общества, наконец, как к элементу рыночной экономики.

<< | >>
Источник: С.В. ЗАПОЛЬСКИЙ. Дискуссионные вопросы теории финансового права : монография. - М. : РАП, Эксмо. - 160 с. — (Юридическая библиотека России).. 2008

Еще по теме ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА РОССИИ:

  1. Часть II. Риски финансовой системы России
  2. Финансовые основы пенсионной системы России
  3. Прогноз финансовой системы России: количественные и качественные параметры
  4. Часть I. Точка отсчета. Состояние и деформации финансовой системы России
  5. Глава 20. От беспризорного детства к беспутной юности. Что случится с финансовой системой России
  6. Аналитический доклад. Институт современного развития - Структурная модернизация финансовой системы России, 2010
  7. § 2. Банковская система России. Правовой статус Банка России и его взаимоотношения с кредитными организациями
  8. Горбунова О.Н.. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России, 2003
  9. Финансовый сектор России в рейтинге мировых финансовых центров
  10. Мировая финансовая архитектура и международный финансовый центр в России: границы возможного
  11. Финансовый рынок. Направления развития финансового рынка России
- Право интеллектуальной собственности - Авторсое право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Гражданский процесс - Гражданское право - Жилищное право - Зарубежное право - Защита прав потребителей - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - Коммерческое право - Конституционное право России - Криминалистика - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право Европейского Союза - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Правоприменительная практика - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Теория права - Трудовое право‎ - Уголовное право России - Уголовный процесс - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право‎ - Экономические преступления - Юридическая этика - Юридические лица -