<<
>>

Статья 11. Пребывание граждан в лесах

Действующий Лесной кодекс РФ отказался от идеи публичных лесных сервитутов, которые предусматривались прежним Кодексом. Поскольку само понятие "публичный сервитут" в известной степени дискуссионно, то одной нормы о свободном пребывании граждан в лесах в целом достаточно.
Данная норма в период принятия Кодекса подверглась пристальному вниманию общественности, что вполне объяснимо, учитывая необходимость защиты общественного интереса в процессе перехода к новым экономическим отношениям в лесопользовании. Принятая редакция статьи заметно отличается от первоначальных ее вариантов - изменения произошли главным образом в части ослабления запретов и ограничений пребывания граждан в лесах.

С точки зрения защиты общественных интересов комментируемая статья в целом вполне функциональна. Принципиально важно указание на то, что запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным настоящей статьей, не допускается. Основания ограничения следуют либо из особенностей правового режима земель, на которых произрастают леса, либо из необходимости обеспечения иных общественно значимых интересов или охраны здоровья самих граждан. Запрещение же пребывания в лесах возможно только по первому (территориальному) критерию.

Комментируемая норма по своему смыслу рассчитана на пребывание именно в тех лесах, основная часть которых (на землях лесного фонда) останется федеральной собственностью, и потому вполне согласуется с п. 1 ст. 262 ГК РФ, регулирующим право граждан свободно находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Но свобода доступа выглядит уже не так однозначно применительно к лесам на землях иных категорий, где возможна частная собственность на лесопокрытые участки. В этой ситуации предоставленное собственнику земельного (лесного) участка право запретить доступ на него других лиц (п. 2 ст. 262 ГК РФ) и обозначить свое решение на местности соответствующим образом (забор, таблица с объявлением) вряд ли преодолевается редакцией ст. 11 ЛК РФ.

Во всяком случае наличие на таких участках публично-правовых ограничений должно быть надлежащим образом установлено, и лучше предварительно (например, на стадии проектирования участка). Иными словами, законодателю не удалось полностью защитить право граждан на пребывание в лесах от конкурирующего права частного собственника лесных участков. Впрочем, право последнего также имеет все основания быть защищенным законом, а в конечном счете в данном случае речь должна идти не о каких-либо недостатках нормы, а о ее сущностной предоснове, заключающейся во взвешивании и сбалансировании индивидуального и общего интересов.

Очевидным пробелом нормы является отсутствие в ней порядка запрещения и ограничения пребывания граждан в лесах. Не указано даже лицо (лесопользователь или орган управления?), которое вправе принимать такие решения. Обращение к общему правилу об ограничении использования лесов (ч. 1 ст. 27 ЛК РФ) не разрешает ситуацию, поскольку эта норма сама имеет бланкетный характер.

Лесным кодексом 1997 г. право ограничения пребывания граждан в лесах было предоставлено федеральным органам исполнительной власти в области лесного хозяйства, федеральным органам по надзору в сфере природопользования, а также органам исполнительной власти субъектов Федерации. Так, в положении о Федеральном агентстве лесного хозяйства закреплено его право ограничивать пребывание граждан в лесах, сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и технического сырья, в том числе в интересах пожарной безопасности лесов, ведения орехово-промыслового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства, а также запрещать в случае необходимости на период высокой пожарной опасности в лесах посещение гражданами лесов и въезд в них транспортных средств. С принятием действующего ЛК РФ управленческая компетенция смещается по вертикали вниз - от федерального центра к регионам, и сравнение полномочий федеральных и региональных органов дает основание полагать, что введение такого рода ограничений входит в сферу ведения органов власти субъектов Федерации.

При этом соответствующие полномочия региональных органов распространяются не только на леса, находящиеся в региональной собственности, но и на леса федеральных земель лесного фонда. В этом отличительная особенность их новой компетенции. Сравним. В нормативном правовом акте субъекта Федерации было закреплено право администрации области выносить решение об ограничении пребывания граждан в лесах, в частности в государственных природных заповедниках и национальных парках - особо охраняемых природных территориях федерального значения*(21). Верховным Судом РФ в кассационной инстанции было удовлетворено заявление прокурора о признании соответствующего положения постановления администрации области недействующим в связи с тем, что порядок ограничения пребывания граждан в лесах в этой части был принят с превышением компетенции субъекта Федерации*(22). В отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, решения об ограничении пребывания граждан могут приниматься органами местного самоуправления. Остается открытым вопрос о допустимости введения такого рода ограничений со стороны лесопользователей (арендаторов) по мотиву обеспечения безопасности граждан при выполнении работ.

В статье закреплены два взаимосвязанных субъективных права: 1) право рекреационного природопользования как часть права на благоприятную окружающую среду, выражающееся в возможности отдыха в лесах, общения с природой, удовлетворения гражданами своих экологических, эстетических и иных нематериальных потребностей; 2) право общего лесопользования как вид общего природопользования, состоящее для граждан в возможности осуществлять для собственных нужд заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов, а также недревесных лесных ресурсов. Оба вида прав реализуются свободно и бесплатно, т.е. не требуют предварительных разрешений и внесения каких-либо платежей. Но если первое из них по природе своей естественно, не связано с извлечением материальных выгод и потому не вызывает сомнений в части его абсолютности и обоснованности, то второе право с этих позиций несколько более уязвимо.

Здесь необходимо сделать оговорку по поводу того, что анализ содержания нормы о пребывании граждан в лесах традиционно сводится к обсуждению степени свободы общего лесопользования, и ни в теории, ни в законотворческой практике еще никак не затрагивается другая сторона реализации этого права, а именно та, которая связана с обоснованностью бесплатного и ненормируемого изъятия из среды лесных пищевых и иных недревесных ресурсов с точки зрения соотношения частных и публичных интересов. Предлагаемый аспект обсуждения, очевидно, непопулярен главным образом с позиции социальной защиты малоимущих слоев населения, для которых лесные ресурсы порой представляют существенный источник жизнеобеспечения.

Однако возможная аргументация состоит в том, что заготовка и сбор для собственных нужд не нормированы, не подконтрольны в части объемов собираемых лесных ресурсов и, как показывает практика, нередко осуществляются в объемах, приближающихся к промысловым, а собранная продукция используется не столько для личного потребления, сколько с целью продажи. Таких лиц возможно привлечь разве что к административной ответственности за торговлю в неустановленных местах. Между тем по смыслу ч. 1 ст. 9 Конституции РФ природные ресурсы должны использоваться как равнодоступная основа жизни и деятельности всех проживающих на соответствующей территории, из чего продажа одними гражданами этих ресурсов другим гражданам выглядит как юридический артефакт. Предоставленная законом возможность пребывания в лесах не основана на каких-либо вещных либо обязательственных правах граждан на лесные ресурсы и по этой причине также не должна быть связана с извлечением материальных выгод. Полагаем, что есть основание для постановки вопроса о введении определенных условий для осуществления таких видов общего лесопользования, которые преследуют исключительно цель последующей реализации собранных лесных ресурсов (приравнивание их к промысловой заготовке здесь не единственно возможный и, наверное, не самый лучший вариант). При этом сбор даров леса действительно для собственных нужд, несомненно, должен оставаться свободным и бесплатным.

Статья 12. Освоение лесов

Понятие "освоение лесов" является еще одной новеллой комментируемого Кодекса. Ранее данный термин использовался, в основном, в отношении земель.

Так, под освоением новых земель (включая их окультуривание и повышение плодородия почв) понимается комплекс мероприятий по организации новых хозяйств и вовлечению в сельскохозяйственное использование земель, занятых кустарниками, малоценными лесами, вырубками и другими несельскохозяйственными угодьями, путем проведения мелиоративных работ (осушение, орошение, культуртехнические и другие мероприятия).

Размер стоимости освоения новых земель взамен изымаемых для несельскохозяйственных нужд определяется исходя из нормативов, которые обеспечивают на осваиваемых землях и улучшаемых угодьях производство сельскохозяйственной продукции в объеме не менее получаемого на изымаемых земельных участках или ранее получаемого до снижения их качества*(23).

Кроме того, под освоением земель понимается комплекс мероприятий, направленных на строительство какого-либо объекта с целью ввода его в эксплуатацию. Например, в отношении земель, предоставленных для садоводства или личного подсобного хозяйства, освоением будет являться посадка фруктовых деревьев и иных многолетних насаждений.

Одним из направлений освоения лесов является их использование, т.е. воздействие на экосистемы лесного фонда, лесов, не входящих в лесной фонд, и древесно-кустарниковой растительности в целях удовлетворения потребностей отраслей хозяйства и населения в различных продуктах и полезных свойствах леса, a также при проведении в лесу работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и лесопользованием, при строительстве и функционировании объектов и осуществлении других мероприятий различного назначения, на состояние и воспроизводство лесов*(24).

В целях освоения лесов ранее на землях лесного фонда могли создаваться поселки. Такие территории в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 14 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" подлежат переводу в земли поселений.

На арендованных участках леса обеспечение противопожарной и санитарной профилактики, мер по воспроизводству лесов возложено на арендатора, который осуществляет их в соответствии с утвержденным проектом освоения лесов*(25).

При этом государство обеспечивает выполнение публичных функций: тушение лесных пожаров, проведение истребительных лесозащитных мероприятий, охрану лесов от правонарушений, в том числе самовольных рубок.

Выполнение работ по организации использования, охране, защите и воспроизводству лесов, не переданных в аренду, организуется государственными лесничими в соответствии с лесохозяйственным регламентом на условиях конкурсного доступа к осуществлению указанных работ граждан и юридических лиц.

Статья 13. Лесная инфраструктура

Под инфраструктурой понимается совокупность сооружений, зданий, систем и служб, необходимых для функционирования отраслей материального производства и обеспечения условий жизнедеятельности общества. К производственной инфраструктуре относятся дороги, склады, каналы, порты, системы связи. Термином "инфраструктура" также может обозначаться комплекс отдельных отраслей хозяйства*(26).

Видимо, именно в данном контексте комментируемый Кодекс использует понятие инфраструктуры.

Главный инструмент развития лесного сектора экономики - инвестиционные соглашения при осуществлении крупных проектов в увязке с развитием лесной инфраструктуры. В целях создания преференций инвестору Кодекс допускает залог прав аренды лесного участка для привлечения внешних инвестиций и заимствований. Гарантиями сохранения инвестиционных вложений арендатора в лесную инфраструктуру является механизм пролонгации договора аренды. Это очень важные привилегии, о которых давно говорили лесопромышленники и которые призваны значительно улучшить инвестиционный климат в лесной промышленности.

Сегодня на стадии разработки и согласования находится стратегия развития лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности до 2015 г. Эта программа предполагает реализацию свыше сотни крупных проектов по глубокой переработке древесины в ведущих лесосырьевых регионах страны. В их составе - проекты по транспортной и энергетической инфраструктуре, включая строительство лесовозных дорог*(27).

Статья 14. Лесоперерабатывающая инфраструктура

Одним из элементов освоения лесов является создание и эксплуатация объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры.

Они создаются с целью переработки древесины и иных лесных ресурсов.

В целях создания и эксплуатации лесоперерабатывающей инфраструктуры, которая включает в себя объекты лесопильного производства, деревообработки, энергетики и транспорта, ЛК РФ предусматривает заключение договоров аренды без проведения аукциона для реализации инвестиционных соглашений*(28) (см. также комментарий к ст. 46).

<< | >>
Источник: Боголюбов С.А.. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2010

Еще по теме Статья 11. Пребывание граждан в лесах:

  1. 3.2. Тактико-процессуальнье особенности использования микрообъектов в качестве доказательств в процессе раскрьтия и расследования преступлений
  2. РУССКО-АНГЛИЙСКИЙ СЛОВАРЬ ОСНОВНЫХ ТЕРМИНОВ ПО НАЛОГООБЛОЖЕНИЮ
  3. § 4. Элементы юридического состава налога
  4. Дела об обжаловании правовых актов, нарушающих экологические права граждан
  5. Заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений
  6. § 1. Отношения, регулируемые лесным законодательством, субъекты и объекты лесопользования
  7. § 2. Право лесопользования и его виды
  8. Статья 1. Основные принципы лесного законодательства
  9. Статья 11. Пребывание граждан в лесах
  10. Статья 27. Ограничение использования лесов
  11. Статья 33. Заготовка и сбор гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд
  12. Статья 53. Пожарная безопасность в лесах
  13. Статья 57. Авиационные работы по охране и защите лесов
  14. Статья 96. Государственный лесной контроль и надзор
- Право интеллектуальной собственности - Авторсое право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Гражданский процесс - Гражданское право - Жилищное право - Зарубежное право - Защита прав потребителей - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - Коммерческое право - Конституционное право России - Криминалистика - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право Европейского Союза - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Правоприменительная практика - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Теория права - Трудовое право‎ - Уголовное право России - Уголовный процесс - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право‎ - Экономические преступления - Ювенальное право - Юридическая этика - Юридические лица -
Яндекс.Метрика