<<
>>

ЛЕКЦИЯ 3:  СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ - БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ

Основой современной организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования".

Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Реализация реформы бюджетного процесса, связанной с переходом на бюджетирование, ориентированное на результат, в Российской Федерации вошла в активную фазу с момента одобрения Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах[35]. Целью реформирования было заявлено создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Для этого планировалось осуществить переход от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами, расширить самостоятельность и повысить ответственность участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках среднесрочных ориентиров, перейти к формированию бюджета, исходя из целей и планируемых результатов государственной политики, в рамках среднесрочного финансового плана устанавливать долгосрочные переходящие лимиты бюджетных ассигнований, формировать глобальный бюджет для выполнения определенных функций, программ, детализация направлений использования которых будет осуществляться администраторами бюджетных средств, делегировать полномочия и ответственность за принятие решений на нижний уровень, сделать акцент на внутреннем контроле, а также проведении последующего внешнего аудита.

В Концепции прямо прописывался набор направлений реформирования, к числу которых относились, в частности, реформирование бюджетной классификации, совершенствование среднесрочного финансового планирования, совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования. Совершенствование среднесрочного финансового планирования предполагало усиление роли данного инструмента в бюджетном процессе с последующим возможным переходом к трехлетнему бюджету. Применительно к программно-целевым методам бюджетного планирования в Концепции рассматривались вопросы внедрения и дальнейшего совершенствования применения докладов о результатах и основных направлениях деятельности, федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ (вместе именовавшихся "бюджетные целевые программы"). При этом если доклады являлись документом стратегического планирования, то бюджетные целевые программы включали детальные, сравнительно просто оцениваемые с финансовой точки зрения мероприятия, необходимые для реализации соответствующих тактических задач, достижения стратегических целей.

Анализ новой редакции БК РФ показывает, что помимо законодательного закрепления новых процедур в соответствии с требованиями проводимой реформы бюджетного процесса изменения и дополнения были внесены также в иные главы Кодекса (например, касающиеся организации межбюджетных отношений, государственного (муниципального) долга и т.п.). В результате переработка бюджетного законодательства Российской Федерации приобрела даже более масштабный характер, нежели это планировалось в момент начала соответствующих работ в рамках реформы бюджетного процесса, и являет собой комплексное совершенствование Бюджетного кодекса РФ по всем требующим доработки позициям, независимо от их соотношения с бюджетной реформой.

Что касается закрепления в БК РФ новых процедур организации бюджетного процесса, то первоначально заявлявшиеся подходы к практическому применению инструментов программно-целевого бюджетирования в ходе работы над проектом новой редакции Кодекса были скорректированы: часть позиций прописана достаточно подробно и даже развита по сравнению с Концепцией, другие же аспекты, напротив, даже не упоминаются.

В новой редакции Бюджетного кодекса РФ прямо предусмотрено использование ведомственных целевых программ и усиление роли среднесрочного финансового планирования, уточнены подходы к формированию бюджетной классификации и исполнению бюджета.

Так, например, в БК РФ введена ст. 179.3, содержащая рамочную норму о ведомственных целевых программах, согласно которой в федеральном бюджете, бюджете субъекта РФ, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, местной администрацией. Данная норма законодательно закрепила те подходы, которые уже начали применяться на практике: например, Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. N 239[36] было утверждено Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, регулирующее вопросы составления и утверждения ведомственных целевых программ федеральных органов государственной власти. Аналогичные процедурные документы к моменту утверждения новой редакции Бюджетного кодекса РФ были приняты также в ряде субъектов Федерации и муниципальных образований. В то же время подробного регулирования места и роли ведомственных целевых программ в бюджетном процессе новая редакция Бюджетного кодекса РФ не ввела. При этом, как следует из рассмотренных норм, использование ведомственных целевых программ в бюджетном процессе - это право, а не обязанность публичного образования.

Роль среднесрочного финансового планирования и основные процедуры, связанные с его применением в бюджетном процессе, в новой редакции БК РФ существенным образом усилены и дополнены новыми деталями.

Применительно к федеральному бюджету в новой редакции БК РФ было жестко закреплено требование о необходимости составления трехлетнего бюджета (на очередной финансовый год и плановый период).

Данная норма к настоящему моменту уже получила практическое воплощение: 24 июля 2007 г. Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"[37]. Для регионального уровня, а также муниципального уровня (муниципальных районов и городских округов) закреплено требование о необходимости составления среднесрочного финансового плана либо трехлетнего бюджета. И лишь поселениям предоставлено право выбирать, составлять ли трехлетний бюджет (среднесрочный финансовый план) либо не осуществлять среднесрочное финансовое планирование, а планировать финансовые ресурсы муниципального уровня в рамках составления местного бюджета на один финансовый год.

В новой редакции Бюджетного кодекса РФ содержатся более детальные нормы о содержании, статусе, месте и роли среднесрочного финансового плана в бюджетном процессе, его соотношении с проектом бюджета на финансовый год. Так, установлено, что утвержденный среднесрочный финансовый план субъекта РФ (муниципального образования) должен содержать следующие параметры: прогнозируемый общий объем доходов и расходов соответствующего бюджета и консолидированного бюджета субъекта РФ (муниципального района); объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств (далее - ГРБС) по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов; распределение в очередном финансовом году и плановом периоде между муниципальными образованиями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; нормативы отчислений от налоговых доходов в местные бюджеты, устанавливаемые (подлежащие установлению) законами субъекта РФ (муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований); дефицит (профицит) бюджета; верхний предел государственного внутреннего долга субъекта РФ, верхний предел государственного внешнего долга субъекта РФ (при наличии такового), верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода).

Кроме того, в среднесрочный финансовый план субъекта РФ необходимо включать прогнозируемый объем доходов, расходов и дефицита (профицита) территориального государственного внебюджетного фонда.

По решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (местной администрации муниципального образования) могут быть утверждены иные - дополнительные - показатели среднесрочного финансового плана.

Проект среднесрочного финансового плана субъекта РФ (муниципального образования) должен утверждаться высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией муниципального образования) и представляться в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом бюджета. При этом значения показателей среднесрочного финансового плана субъекта РФ (муниципального образования) и основных показателей проекта соответствующего бюджета должны соответствовать друг другу.

Разработка среднесрочного финансового плана должна производиться ежегодно путем уточнения параметров указанного плана на плановый период и добавления параметров на второй год планового периода.

В БК РФ установлено, что показатели среднесрочного финансового плана субъекта РФ (муниципального образования) носят индикативный характер и могут быть изменены при разработке и утверждении среднесрочного финансового плана субъекта РФ (муниципального образования) на очередной финансовый год и плановый период. Следовательно, правовые возможности для корректировки недостаточно точных прогнозов поступлений и направлений расходования бюджетных средств на плановый период в бюджетном законодательстве заложены. В то же время отклонения от ранее установленных значений не могут быть безосновательны, в связи с чем в новой редакции Бюджетного кодекса РФ предусмотрено составление пояснительной записки к проекту среднесрочного финансового плана субъекта РФ (муниципального образования), где должно приводиться обоснование параметров среднесрочного финансового плана, в том числе их сопоставление с ранее одобренными параметрами с указанием причин планируемых изменений.

Следует отметить, что за счет введения необходимости представления в среднесрочном финансовом плане информации не только по общей сумме по каждому ГРБС, но также по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов, а в части межбюджетных трансфертов - с выделением сумм по каждому муниципальному образованию, включая поселения, детальность среднесрочного финансового плана по сравнению с ранее действовавшей практикой существенным образом увеличилась. Если ранее перспективный финансовый план (получивший в новой редакции БК РФ название "среднесрочный финансовый план") представлял собой рамочный документ, то теперь степень детализации информации по расходам в нем и, соответственно, трудозатраты по его составлению сравнимы с трехлетним бюджетом. Основная разница бюджета и среднесрочного финансового плана заключается в том, что первый подлежит рассмотрению и одобрению законодательным (представительным) органом, а второй рассматривается и утверждается исключительно исполнительными органами государственной власти (местной администрацией).

Если же сравнивать возможности изменения параметров, заявленных на плановый период, то отклонение от ранее одобренных (утвержденных) значений допускается не только для среднесрочного финансового плана, но и для трехлетнего бюджета. Так, в соответствии с п. 4 ст. 184.1 новой редакции БК РФ в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период проект закона (решения) о бюджете утверждается путем изменения параметров планового периода утвержденного бюджета и добавления к ним параметров второго года планового периода проекта бюджета. При этом предусмотрено, что изменение показателей ведомственной структуры расходов бюджета субъекта РФ, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета осуществляется путем увеличения или сокращения (!) утвержденных бюджетных ассигнований либо включения в ведомственную структуру расходов бюджетных ассигнований по дополнительным целевым статьям и (или) видам расходов соответствующего бюджета. Таким образом, необходимые для изменения утвержденных в законе (решении) о бюджете объемов бюджетных ассигнований правовые возможности также созданы.

Характеризуя закрепление в новой редакции Бюджетного кодекса РФ большей самостоятельности и ответственности администраторов бюджетных средств, необходимо комплексно рассмотреть вопросы детальности планирования расходов в утверждаемом бюджете и возможности изменения (оперативного перераспределения) бюджетных средств по инициативе ГРБС в ходе исполнения бюджета.

Как следует из норм ст. 184.1 новой редакции БК РФ, в законе (решении) о бюджете, помимо прочего, должно содержаться распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Таким образом, уровень детальности планирования расходов в бюджете сохраняется прежним, не отражается в бюджете лишь классификация расходов по кодам операций сектора государственного управления (бывшей экономической классификации бюджетных расходов).

Однако определенные возможности для расширения полномочий ГРБС закреплены в составе норм, регулирующих вопросы исполнения бюджета. Так, например, в новой редакции Бюджетного кодекса РФ более нет требований о необходимости поквартальной разбивки расходов в бюджетной росписи и сводной бюджетной росписи, равно как отсутствует требование об обязательном полном распределении расходов в сводной бюджетной росписи, бюджетной росписи по кодам операций сектора государственного управления. Требования о введении подобной детализации теперь устанавливаются финансовым органом, который получает возможность принимать соответствующее решение в зависимости от степени готовности к этому ГРБС, в том числе от качества управления им финансовыми ресурсами, от степени перехода на новые принципы программно-целевого бюджетирования и т.п. Следует отметить, что львиная доля изменений бюджетных ассигнований в настоящее время осуществляется в части перераспределения бюджетных расходов между кодами экономической классификации (классификации операций сектора государственного управления). Получение ГРБС возможности самостоятельно, без дополнительного согласования со стороны финансового органа, перераспределять бюджетные ассигнования по данным кодам в рамках самостоятельного утверждения и изменения бюджетной росписи может стать действенным стимулом к повышению ГРБС результативности бюджетных расходов.

Также финансовому органу делегированы полномочия по принятию решений относительно периодичности и степени детализации составления кассового плана, в котором в оперативном режиме будет производиться балансировка поступлений и расходования бюджетных средств в течение финансового года с учетом заявок ГРБС, а также введению для всех либо некоторых ГРБС предельных объемов финансирования без детализации по кодам бюджетной классификации. Последний вопрос должен будет решаться ГРБС самостоятельно.

Таким образом, в новой редакции Бюджетного кодекса РФ применительно к стадиям составления проекта бюджета и исполнения бюджета введены некоторые нормы, закрепляющие заявленные в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах принципы и механизмы.

В то же время в новой редакции Бюджетного кодекса РФ не нашли отражения вопросы стратегического планирования деятельности органов государственной власти, в частности, в рамках докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов государственной власти. В БК РФ не оговариваются вопросы применения докладов в ходе бюджетного процесса, их соотношения с бюджетом и в целом с системой планирования деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления).

Из системного анализа последовательно предпринимаемых шагов по реализации реформы бюджетного процесса в Российской Федерации, а также различных версий изменений Бюджетного кодекса РФ и пояснений со стороны разработчика - Минфина России - можно сделать вывод, что ранее заявленные подходы к внедрению БОР (бюджет, ориентированный на результат) не изменились.

Однако в новой редакции Бюджетного кодекса РФ описывается применение лишь тех инструментов БОР, которые прямо связаны с объемами бюджетного финансирования, влияют на суммы бюджетных расходов и однозначно зависят от сроков и фактических объемов бюджетного финансирования. Мероприятия бюджетных целевых программ в полной мере отвечают обозначенным характеристикам: их результаты измеряются в количестве обученных, пролеченных, обслуженных потребителей государственных услуг, в квадратных метрах построенного жилья, километрах отремонтированных дорог, единицах закупленного оборудования и т.п. и напрямую связаны с тем, в какой момент и какие суммы бюджетного финансирования для реализации данных мероприятий планировалось истратить либо фактически истрачено.

В то же время связь стратегических целей и показателей их реализации с объемами бюджетного финансирования гораздо более сложна, на стадии планирования предполагает наличие экспертной оценки влияния количества обслуженных потребителей, построенного жилья, дорог на уровень удовлетворенности потребителей, качество жизни населения и т.п. При этом возможности достижения стратегических целей могут зависеть еще от целого комплекса факторов, которые потенциально могут проявиться в ходе практической реализации заявленных целей и отклонить их фактическое значение от планового. Прямую связь объемов и сроков бюджетного финансирования с достижением конечных результатов установить невозможно, сумму бюджетных расходов на достижение стратегических целей можно рассчитать лишь путем сложения расходов на реализацию отдельных мероприятий. Возможности достижения стратегических целей зависят не только от бюджетного финансирования как такового, но и от комплексности проработки и качества реализации отдельных мероприятий.

Таким образом, закрепленный в новой редакции БК РФ подход создает правовые основы для применения в бюджетном процессе лишь документов, которые позволяют четко планировать объемы бюджетного финансирования.

В пользу правильности предположения о применении при подготовке новой редакции БК РФ такого подхода, как концентрация на частностях, влияющих на объемы бюджетного финансирования, говорит и введение в БК РФ норм, ориентирующих на результат деятельности каждого государственного (муниципального) учреждения, получающего бюджетное финансирование, а именно норм о государственных (муниципальных) услугах и государственном (муниципальном) задании.

Под государственным заданием в Кодексе предложено понимать документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг.

Статьей 69.2 БК РФ предусмотрено, что государственное (муниципальное) задание должно содержать: выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного (муниципального) задания; определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных (муниципальных) услуг; порядок оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам; предельные цены (тарифы) на оплату государственных (муниципальных) услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установления; порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.

Государственное (муниципальное) задание предписано формировать на период, аналогичный периоду формирования бюджета (один или три года), и использовать при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственными (муниципальными) учреждениями и иными некоммерческими организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам.

Особое внимание в составе требований к содержанию государственного (муниципального) задания необходимо обратить на показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых услуг. Грамотное формирование подобных требований в перспективе может привести к установлению обоснованных нормативов финансирования соответствующих государственных (муниципальных) услуг, формируемых исходя не из достигнутого объема финансирования, а из обусловленных законом, требованиями национальных стандартов и технических регламентов, санитарно-эпидемиологических норм и правил, правил пожарной безопасности, потребностей потребителей услуг. При этом установление требований к качеству для каждой организации, оказывающей государственную (муниципальную) услугу, будет представлять собой бюджетирование, ориентированное на результат, на микроуровне, максимально приближенном к потребителям услуг, предельно точным объемам бюджетного финансирования за понятный результат.

Дать однозначную оценку текущей ситуации в части внедрения результативного управления довольно сложно, поскольку этот процесс еще далек от завершения. С одной стороны, можно сказать, что к настоящему времени уже создана прочная основа для использования управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти. Так, в результате работы, проводимой Правительственной комиссией по повышению результативности бюджетных расходов, была создана и периодически уточняется методология постановки целей и задач органа исполнительной власти, определения индикаторов их достижения. Для решения задач, определенных Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2003 - 2006 гг., созданы такие инструменты бюджетного планировании, как перспективный финансовый план, "скользящая трехлетка", ведомственная целевая программа, действующее и принимаемое расходное обязательство.

Но, с другой стороны, нужно отметить, что подготовка и защита докладов о результатах и основных направлениях деятельности идет параллельно традиционному бюджетному процессу, эти процедуры в него слабо интегрированы, а содержание самого доклада не определяет размера выделяемых органу исполнительной власти бюджетных ассигнований.

Таким образом, можно сделать общий вывод о том, что в настоящее время некоторые элементы результативного управления в федеральных органах исполнительной власти созданы и практикуются, но системно пока не внедрены и существуют отдельно от регулярных управленческих, в том числе финансовых, процедур.

В качестве одной из ключевых проблем можно выделить необходимость увязки стратегических целей с распределением бюджетных средств, исполнением бюджета и достижением результатов.

Данное направление очень важно для всей бюджетной реформы в целом, поскольку именно оно лежит в основе способности продемонстрировать положительный эффект от ее реализации. Вся мировая практика свидетельствует, что для сохранения "кинетического момента" реформы очень важна демонстрация первых успехов и положительных примеров.

Кроме того, необходимо обеспечить прозрачное среднесрочное планирование и распределение бюджетных расходов.

Распределение бюджетных средств и управление ими нужно встроить в контекст планирования на несколько лет вперед, а не только на очередной бюджетный год. Многие важные варианты просто не просчитываются при планировании всего на один год (пример - выделение средств на выплату зарплаты, наличие нескольких вариантов), следует уделять особое внимание работе информационных систем.

<< | >>
Источник: Носова Л.Ф.. Бюджет Российской Федерации:    механизм формирования и реформирования. 2011

Еще по теме ЛЕКЦИЯ 3:  СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ - БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ:

  1. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
  2. В.И. ПАВЛОВ ресурсосбережение в экономике СССр
  3. Влияние международной налоговой среды на национальные налоговые системы
- Регулирование и развитие инновационной деятельности - Антикризисное управление - Аудит - Банковское дело - Бизнес-курс MBA - Биржевая торговля - Бухгалтерский и финансовый учет - Бухучет в отраслях экономики - Бюджетная система - Государственное регулирование экономики - Государственные и муниципальные финансы - Инновации - Институциональная экономика - Информационные системы в экономике - Исследования в экономике - История экономики - Коммерческая деятельность предприятия - Лизинг - Логистика - Макроэкономика - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги - Оценка и оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Прогнозирование социально-экономических процессов - Региональная экономика - Сетевая экономика - Статистика - Страхование - Транспортное право - Управление затратами - Управление финасами - Финансовый анализ - Финансовый менеджмент - Финансы и кредит - Экономика в отрасли - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика предприятия - Экономика природопользования - Экономика труда - Экономическая теория - Экономический анализ -
Яндекс.Метрика