<<
>>

Обеспечение совместимости подходов центра и регионов к территориальному прогнозированию, планированию и программированию

Одним из самых сложных вопросов в организации территориального прогнозирования является обеспечение методологического единства прогнозов, выполненных регионами, и прогнозов федерального уровня.
Региональные социально-хозяйственные системы внутри страны уже в силу своего меньшего масштаба по сравнению с национальной макроэкономической системой менее инерционны, вследствие чего здесь возникают большие ограничения в использовании экстраполяционных методов прогнозирования и требуются активные, творческие прогнозные разработки, способные преодолевать неопределенность регионального будущего. Региональные экономики сильно зависимы от решений, которые будут приниматься в центре, а также от множества других внешних для них факторов и обстоятельств. Повышенная «открытость» региональных

Edited uiith Infix PDF €ditor

- free for non-commercial use.

392 экономик должна в ходе прогнозирования каким-то образом гаситься, потому что прогноз не может быть аморфным и некомплексным. Для этого используются разнообразные приемы «замыкания» открытой прогнозируемой системы, например путем разделения показателей для регионов на экзогенные и эндогенные.

Для характеристики интегральных параметров социально-экономической динамики в региональных разработках вместо ВВП применяется показатель валового регионального продукта (ВРП), который определяется путем суммирования добавленной стоимости отраслей экономики региона. Ввиду того, что технически невозможно выделить на региональном уровне те части добавленной стоимости, которые формируются как услуги обществу в целом (например, оборонная деятельность, государственное управление), а также исчислить некоторые другие компоненты добавленной стоимости, реализуемой на федеральном уровне, суммарный ВРП всех регионов меньше, чем ВВП.

Уже это обстоятельство свидетельствует о невозможности осуществлять территориальный прогноз путем агрегации данных, полученных в регионах.

Столь же невозможно идти в рыночных условиях по пути разверстки по регионам данных централизованных прогнозов. При всем том территориальный разрез прогнозов и планов на уровне государства должен быть проводником идеи упрочения целостности страны, способствовать реализации в региональных проектировках общенациональных целей и задач.

Большие масштабы нашей страны и неравномерность размещения природного, человеческого и производственного потенциалов вызывают необходимость при исследовании перспективного развития разрабатывать интегральный прогноз территориального экономического и социального развития России, который в комплексе отражал бы федеральные и региональные проблемы в территориальной организации хозяйства, позволял получать аналитическую информацию, необходимую для принятия наиболее рациональных государственных решений, для достижения баланса интересов страны и регионов в условиях развития рыночных отношений. Интегральный прогноз территориального социально-экономического развития должен рассматриваться как территориальный срез общего долгосрочного

393

Edited uiith Infix PDF €ditor

- free for non-commercial use.

прогноза развития страны. В нем должен содержаться анализ структуры, характера функционирования и развития основных отраслей и сфер экономики Российской Федерации в территориальном аспекте. Должны выявляться объективно действующие тенденции и закономерности территориального эволюционирования экономики и социальной сферы. А в итоге здесь определяются наиболее вероятные варианты территориального экономического и социального развития Российской Федерации с учетом проводимой государственной политики по всем направлениям.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и во всех других прогнозных и плановых разработках непременно должны быть специальные разделы, отображающие региональные разрезы развития и особенности государственной региональной политики. Согласно исходным установкам в этой плоскости, заложенным Минэкономразвития РФ при разработке социально-экономических проектировок на перспективу до 2020-2030 гг., ключевой целью государственной региональной политики является на данном этапе повышение сбалансированности пространственного развития российской экономики.

Эта общая цель конкретизируется в следующих подцелях: 1) формирование новых центров динамичного экономического роста на всей территории страны; 2) выявление и раскрытие конкурентных преимуществ каждого региона и создание условий для подъема российской глубинки, российской провинции; 3) уменьшение дифференциации в уровне и качестве жизни населения между регионами и внутри регионов; 4) последовательное освоение новых еще неосвоенных территорий России, имеющих потенциальные долгосрочные экономические преимущества; 5) укрепление экономической целостности России и создание условий устойчивого развития геополитически проблемных регионов.

Определяются следующие основные принципы формирования государственной политики пространственного развития на перспективу: •

обеспечение на федеральном и региональном уровнях скоординированности принятия решений по вопросам регионального развития, включая стратегии и программы развития экономических регионов и субъектов Рос-

394

Edited uiith Infix PDF €ditor

- free for non-commercial use.

сийской Федерации с государственными и частными решениями, определяющими развитие отраслей и инфраструктуры; •

дополнительное финансирование регионов в поддержку их действий по формированию новых центров развития, соответствующих федеральной политике; •

создание условий для всемерной кооперации регионов в развитии территорий, решении общих проблем и реализации совместных проектов; •

эффективное распределение полномочий между уровнями власти — обеспечение сбалансированности обязательств, финансовых ресурсов и полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и местным самоуправлением; •

обеспечение в регионах и муниципалитетах четкого соответствия финансовых источников объему полномочий и обязательств, повышение доли собственных источников финансирования в бюджетах регионов и муниципалитетов.

Государственная политика пространственного развития не может не учитывать того обстоятельства, что число и разнообразие территориально-административных единиц, осуществляющих в Российской Федерации относительно самостоятельные действия в части предвидения и целенаправленного влияния на экономические и социальные процессы, огромны.

Эти единицы отличаются и по уровню развития, сложившемуся в силу исторически обусловленных обстоятельств, и по природным условиям, и по преобладающей специализации размещенных хозяйственных структур. В этих условиях прогнозные проработки на долгосрочные периоды оказываются более надежными, когда они привязываются к укрупненным регионам (макрорегионам), чему способствует происходящее накапливание статистической и аналитической базы по федеральным округам.

Из табл. 14.1 (раскрывающей отраслевую структуру валовой добавленной стоимости по федеральным округам) видно, что даже в разрезе этих укрупненных регионов налицо большие различия в отраслевой специализации территориальных блоков нашей экономики. Например, в Уральском ФО 43% общей добавленной стоимости обеспечивается добычей полезных ископаемых, хотя ранее Уральский

395

Edited uiith Infix PDF €ditor

- free for non-commercial use.

Отраслевая структура59 валовой добавленной стоимости в разрезе Федеральных округов (2005 г.)

(в текущих основных ценах, в % к итогу) Всего Сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство Добыча

полезных

ископае

мых Обраба

тывающие

произ

водства Строи

тельство Оптовая и розничная торговля; ремонтные услуги Транспорт и связь Финансовая деятельность Образо

вание Здравоохранение и предоставление социальных услуг Российская Федерация из суммы субъектов 100 5,4 12,8 20,4 5,8 19,4 10,7 1,1 2,8 3,2 Центральный федеральный округ 100 3,2 0,9 19,3 5,0 32,2 9,0 2,6 2,3 2,7 в том числе г. Москва 100 0,0 0,1 15,4 3,9 40,5 8,6 3,6 1,6 2,0 Северо- Западный

федеральный

округ 100 3,8 7,8 23,7 6,6 16,2 14,6 0,4 3,4 4,3 в том числе г. Санкт-Петербург 100 0,0 0,1 20,9 5,7 24,7 15,1 0,9 4,3 5,2 Южный федеральный округ 100 14,7 2,7 16,2 8,6 17,8 13,1 0,2 4,0 4,5 Приволжский федеральный округ 100 8,6 14,9 24,4 6,4 13,1 10,2 0,3 3,1 3,2 Уральский

федеральный

округ 100 2,5 43,0 17,6 4,6 8,4 8,6 0,4 1,6 2,1 Сибирский федеральный округ 100 7,6 9,3 27,4 4,9 12,5 13,2 0,3 3,8 4,4 Дальневосточный

федеральный

округ 100 5,7 15,0 7,8 9,4 13,2 15,2 0,2 4,3 4,5 регион славился высокотехнологичной промышленностью. На сегодня обрабатывающие производства в наибольшей степени влияют на конечный региональный продукт в Сибирском, Приволжском и Северо-Западном федеральных округах (в том числе в Санкт-Петербурге). Центральный ФО отличается (за счет г. Москвы) особо большой долей в валовой добавленной стоимости макрорегиона оптовой и розничной торговли. Сферы образования, здравоохранения и социальных услуг занимают относительно большее (в долевом отношении), чем в других регионах, место в Санкт-Петербурге, а также в Дальневосточном и Южном федеральных округах.

Одна из важнейших задач экономического анализа в процессе прогнозирования состоит в определении влияния региональной специализации на рациональность использования природных ресурсов и выявлении, с одной стороны, территорий ускоренного экономического роста, а с другой — депрессивных зон.

С целью проведения обоснованной и целенаправленной региональной государственной политики на базе анализа показателей эффективности развития полезно разбиение совокупности рассматриваемых регионов на группы. В российской практике сложилось разделение всех регионов на две группы — регионы-доноры и регионы-реципиенты, что связано исключительно с характером бюджетного процесса в стране. Такое разделение необходимо, но оно не позволяет вырабатывать дифференцированные меры по изменению ситуации. Полезно в ряде случаев использовать более детальные классификации. Так, в аналитических целях предлагается разделять регионы по состоянию на тот или иной момент на такие группы: благополучные регионы, лучше средних, проблемные, со средними характеристиками, хуже средних и неблагополучные. Большая определенность в характеристиках регионов позволяет строить для каждой группы дифференцированную систему минимальных социально-экономических нормативов, переводящих регионы депрессивные в положение регионов с приемлемыми (близкими к средним) характеристиками, определять необходимые при этом масштабы государственной поддержки, выверенные по имеющимся ресурсным возможностям.

398

€dited uiith Infix PDF €ditor

- free for non-commercial use.

Анализ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации за последние годы показывает, что дифференциация в развитии регионов не уменьшается, а возрастает. Если расположить все субъекты РФ в ряды по показателю ВРП на душу населения, то в 2005 г. разрыв между регионом, стоящим на первом месте (Тюменская область), и регионом, оказавшимся на последнем месте (Ингушетия), составил 43,3 раза. В 1999 г. аналогичный разрыв (между Тюменской областью и Дагестаном) был 16,5 раза.

Данные табл. 14.2 показывают, что уровень ВРП, созданного в регионе на душу населения, очень сильно зависит не только от общего уровня развития региональной экономики, но и в огромной мере от того, сколько на этой территории размещено предприятий добывающего сектора, в особенности топливно-энергетических, алмазо- и золотодобывающих, рыбопромысловых и других подобных предприятий, поставляющих свою продукцию на экспорт по высоким ценам. Именно поэтому «чемпионом» по величине душевого ВРП является Тюменская область (ВРП на душу населения здесь выше, чем в среднем по всем субъектам Российской Федерации в 5,3 раза). Этими же обстоятельствами можно объяснить численно высокие уровни данного показателя по Сахалинской и Мурманской областям, по Республике Саха (Якутия) и некоторым другим регионам. Город Москва отличается более высоким против среднего по стране уровнем душевого ВРП по причине особо высокой концентрации здесь торговых и финансовых структур.

Поэтому не может быть эффективной государственная экономическая политика, которая строится только на установлении общих для всех финансово-экономических правил. Недоучет особенностей регионов России, которые резко различаются природными условиями, структурой экономики, уровнем экономического развития, научно-техническим потенциалом, составом населения и историческими традициями, может привести к серьезным и трудно исправимым последствиям. С другой стороны, регулирование территориального развития при помощи индивидуальных экономических и финансовых льгот, которые определялись в основном политическими соображениями и степенью поддержки центром руководителей субъектов Федерации, приводит к тому, что однотипные регионы получают различные

399

Edited uiith Infix PDF €ditor

- free for non-commercial use.

Валовой региональный продукт на душу населения (руб., 1995 г. — тыс. руб.) 1995 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. Валовой региональный продукт по субъектам РФ (всего) 8750,3 39532,3 49474,8 60611,4 74884,9 97864,8 125773,7 Центральный федеральный округ 8288,4 48205,0 58851,5 75739,2 94533,1 122665,5 164409,1 Ивановская область 4849,9 14240,0 18947,2 23396,9 29207,3 35780,6 41521,6 г. Москва 13608,7 115630,5 134435,8 171127,8 210625,6 274378,9 384595,8 Северо-Западный федеральный округ 9397,7 40564,9 50157,8 63297,1 78547,1 107020,0 132984,8 Мурманская область 12984,8 59157,8 62965,4 76236,9 91088,3 142598,2 163333,3 Псковская область 5380,7 20544,7 25031,4 31547,3 39171,6 48260,3 56055,1 г. Санкт-Петербург 8852,1 39811,1 53525,3 72059,8 88278,4 117596,4 145503,3 Южный федеральный округ 5073,4 20041,3 26131,1 31840,1 38435,2 48030,6 56950,5 Республика Дагестан 1920,8 8489,7 12562,3 16195,5 22235,1 30901,8 36810,5 Республика Ингушетия 1493,5 6667,9 8000,7 7751,7 10073,2 12975,9 15493,2 Республика Калмыкия 2676,0 20183,7 22261,8 24676,8 22457,2 29348,5 33619,7 Волгоградская область 6471,2 23340,8 30513,2 38617,7 47927,2 57931,8 77811,8 Ростовская область 5599,1 20003,8 26817,8 31941,7 39225,1 50843,4 61141,5 Приволжский федеральный округ 8295,3 32791,7 41139,5 47526,3 58315,8 74169,9 92055,0 Республика Татарстан 9231,8 49139,3 56479,2 66298,7 80811,1 103724,2 129775,8 Пензенская область 4543,8 16900,3 22547,8 28554,2 33350,6 41775,8 51933,8 Самарская область 12016,7 42758,9 55147,0 63582,9 79512,4 101923,7 125912,8 Уральский федеральный округ 14509,9 69327,3 90065,5 107831,3 134483,3 181725,0 253338,0 Курганская область 5464,5 17758,7 24429,3 29253,3 36675,8 42554,4 50743,2 Свердловская область 11135,0 34214,7 44119,0 52241,3 63766,3 82099,0 109004,9 Тюменская область 29905,1 176917,9 232236,3 275622,5 340705,6 465848,8 670899,8 Сибирский федеральный округ 9423,3 33682,1 41674,5 49329,1 60583,1 82215,8 99861,1 Республика Алтай 4346,9 13505,1 22164,4 26160,6 33992,8 41840,2 47480,5 Красноярский край 13353,1 71281,0 80038,8 77729,0 92390,3 124572,7 151551,2 Читинская область 7725,8 25320,1 29979,7 38443,3 46285,9 53747,9 62946,0 Дальневосточный федеральный округ 10577,0 44932,3 57716,4 70194,8 84286,3 102584,6 126283,9 Республика Саха (Якутия) 18915,9 85375,5 105733,3 121163,1 140139,2 161606,6 194857,1 Амурская область 8071,2 28317,2 42578,3 50449,6 59255,8 72106,8 86700,7 Сахалинская область 10327,4 61595,8 84769,1 85927,4 116600,6 171381,6 228874,1 состав и размер льгот. Таким образом, и «индивидуально-региональный» подход к государственному регулированию не может обеспечить решение территориальных проблем, явно не способствует активизации реформ и еще больше ослабляет государственное управление. Оптимальная государственная политика будет складываться только при систематическом учете как общегосударственных интересов, так и интересов и возможностей субъектов Российской Федерации

При сравнении социально-экономических характеристик регионов на практике в центр анализа обычно ставят показатель ВРП и его производные. Поскольку это во многих отношениях не является исчерпывающим основанием для выводов, предпринимаются попытки выработать для ранжирования регионов более развернутые и интегральные характеристики. Например, учеными государственного научно-исследовательского учреждения «Совет по изучению производительных сил» (СОПС) предложено рассчитывать интегральный показатель, характеризующий социально-экономическое положение и уровень развития регионов, по совокупности параметров, учитывающих экономические, инвестиционные, инфраструктурные, информационно-технические и разнообразные социальные показатели. Такие расчеты по всем субъектам РФ за ряд лет были выполнены в связи с прогнозом территориального экономического развития России до 2015 г.1

Инвестиционная политика центра по отношению к регионам учитывает как критерий экономической эффективности, предполагающий инвестирование в хозяйства с высокой и быстрой отдачей, так и критерий социальной справедливости, предполагающий приоритет оказания помощи отстающим по жизненным стандартам регионам. Данная проблема является одной из самых сложных и в методологическом, и в практическом отношении в ряду проблем по обеспечению устойчивого развития для всех (в том числе высокоразвитых) стран. Примечательно, что принятые Парламентской Ассамблеей и Конгрессом местных и регио- 1

Долгосрочное прогнозирование территориального экономического развития России. Методологические основы и прогноз на период до 2015 года / колл. авт., под ред. д.э.н., проф. Б.М. Штульберга. М.: СОПС, 2002. С. 28-40.

402

Edited uiith Infix PDF €ditor

- free for non-commercial use.

€dited uuith Infix PDF €ditor

- free for non-commercial use.

нальных властей Европы 25-26 ноября 1999 г. Основополагающие принципы устойчивого развития европейского континента в качестве целевой установки при определении мер пространственного развития назвали достижение во всех странах — членах ЕС «приемлемого уровня жизни».

В российской практике симбиоз экономических и социальных критериев при качественных прогнозных оценках вариантов региональной политики может выражаться в таких установках, как обеспечение «роста в среднем», или «подтягивание слабых, депрессивных регионов», или «снижение дифференциации уровней развития регионов» и др.

Территориальное прогнозирование предъявляет особые требования к показателям, используемым на разных ступенях расчетов. Крайне важна сопоставимость показателей прогнозирования, используемых в масштабе страны и субъектов Федерации. То же самое нужно сказать и о совместимости применяемых на разных уровнях и в разных регионах моделей и методов прогнозирования. Наличие большого количества субъектов Федерации, отличающихся по масштабам и возможностям, усиливает проявления противоречий между желаемой детализацией прогнозов и требованием их совместимости, толкающие к упрощению применяемых методик и алгоритмов. Аналитическая и модельная работа на уровне центра с данными региональных прогнозов может быть успешной при использовании достаточно компактных региональных моделей, включающих обобщающие индикаторы регионального развития и в то же время чутко реагирующих на регуляционные действия инструментов государственной экономической политики.

По мере увеличения периода прогнозирования и укрупнения описываемых блоков экономики неизбежно происходит агрегация показателей прогнозов. Региональные прогнозы составляются с учетом параметров, отражающих потребности муниципальных образований, которым в настоящее время делегируется все больше полномочий в сфере экономики, финансов и социальной жизни. Отсюда — тенденция к освобождению региональных прогнозов от чрезмерной детализации. С другой стороны, все чаще при стратегическом прогнозировании и планировании территориального развития возникает потребность проработки и отладки межрегиональных взаимодействий.

403

Edited uiith Infix PDF €ditor

- free for non-commercial use.

В литературе поднимается вопрос об использовании в целях межрегионального регулирования организационно-управленческого потенциала федеральных округов. Вопрос этот непростой не только в организационном отношении, но и в силу давних правил концентрации ресурсов, а также по историческим, психологическим и иным причинам. Тем не менее в масштабах федеральных округов при соединении их административно-политического ресурса с возможностями имеющихся межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия на территориях, видимо, все чаще будут инициироваться прогнозные проработки, нацеленные на перспективу, и формироваться межрегиональные целевые программы. Степень детализации прогнозно-плановых разработок и наборы показателей на соответствующих ступенях территориальной политики, разумеется, будут различными.

При переходе в анализе социально-экономической информации от автономных блоков регионального хозяйствования к объектам, зависимым от политики внешнего контура, или от относительно замкнутых хозяйственных систем к системам открытым должны в значительной мере меняться инструменты анализа и методы моделирования.

В общем случае все показатели, используемые при прогнозах регионального развития, могут быть разбиты на четыре группы: 1) входные показатели, относящиеся к базовому году (периоду) расчетов; 2) экзогенные, или сценарные, показатели, которые задаются как бы извне методами экспертных оценок; 3) эндогенные выходные показатели, рассчитанные на конец прогнозируемого периода и по годам; 4) специальным образом пересчитанные индикаторы регионального развития, отражающие параметры качества и эффективности хозяйствования в регионе.

Последняя группа — индикаторы регионального развития — включает такие рассчитываемые показатели, как производительность труда одного занятого в регионе; фондоотдача и фондовооруженность труда; рентабельность основных фондов (по валовой прибыли); удельные инвестиции (на единицу производства товаров и услуг); средняя заработная плата; доля занятых в численности населения региона; доля налоговых и неналоговых начислений в ВРП (налоговая нагрузка); соотношение отчислений доходов регио-

404

Edited uiith Infix PDF €ditor

- free for non-commercial use.

нального бюджета в федеральный бюджет и размера дотаций из центра; собственные доходы регионального бюджета в расчете на одного жителя и др. 14.3.

<< | >>
Источник: Б.Н. Кузык, В.И. Кушлин, Ю.В. Яковец. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование: Учебник. — Москва: Экономика. — 604 с.. 2011

Еще по теме Обеспечение совместимости подходов центра и регионов к территориальному прогнозированию, планированию и программированию:

  1. Обеспечение совместимости подходов центра и регионов к территориальному прогнозированию, планированию и программированию
Яндекс.Метрика