<<
>>

НЕЗАВИСИМОСТЬ ЦЕНТРАЛЬНЫХ БАНКОВ КАК ОСНОВНОЙ ПРИНЦИП КОНСТИТУЦИОННОЙ экономики

В начале 2000-х в своих совместных публикациях с академиком РАН Олегом Емельяновичем Кутафиным мы заявили, что независимость центральных банков является, особенно в России, основным принципом конституционной экономики (Баренбойм П.Д., Кутафин О.Е.
Цена независимости Банка России, журнал «Право и экономика», 2000, № 8; Баренбойм П.Д., Кутафин О.Е.,Конституционная экономика и Центральный банк// Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации, М., Юстицинформ, 2000; Баренбойм П.Д., Кутафин О.Е., Статус Центрального банка как основной вопрос конституционной экономики в России// Очерки конституционной экономики: Статус Банка России, М., Юстицинформ, 2001). Нам еще в те годы оппонировал теперь тоже академик РАН Сергей Юрьевич Глазьев. Тогда мало кто знал конституционную экономику как новое научное направление, а вопрос о независимости ЦБ многим показался неожиданным, несмотря на статью 75 Конституции РФ прямо говорящей о такой независимости. Затем последовало открытое противостояние в Конституционном суде РФ, где мы с Кутафиным представляли интересы губернатора Тверской области, озаботившемся независимостью Банка России, а нам оппонировал как представитель Государственной Думы РФ Михаил Михайлович Задорнов. (Интересно, что и Глазьев и Задорнов назывались в числе вероятных кандидатов на пост Председателя ЦБ в начале 2013 года). В начале 2000-х все закончилось вничью: не были приняты ущемляющие независимость Банка России поправки к Закону о Центральном банке РФ, но и не прошли наши доводы о неконституционности некоторых положений действующей на тот момент редакции этого закона. За прошедшее десятилетие появилось много дополнений в законодательство о Банке России и научная проверка ситуации на предмет соблюдения независимости ЦБ может оказаться не лишней. Конституционная экономика - это научно-практическое направление на стыке права и экономики, изучающее принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах конституционного права, действующем законодательстве и практике прямого применения норм Конституции, регламентирующих экономическую, социальную и политическую деятельность в государстве.
Очень важный аспект конституционной экономики отмечен Г.А. Гаджиевым, который сделал акцент на взаимоотношения государства и бизнеса. Действительно, если в России Конституция не будет стоять между государственными чиновниками и бизнесом, у делового сообщества не будет шанса развиться и ускорить экономическое развитие страны. Идеи конституционной экономики развил американский экономист Джеймс Макгилл Бьюкенен-младший, получивший в 1986 году Нобелевскую премию по экономике за исследование договорных и конституционных основ теории принятия экономических и политических решений. Бьюкенен, как и большинство западных экономистов, трактует термин «конституционализм» несколько шире, чем «применение и изучение конституции страны», поскольку в английском языке понятие «конституция» не только относится к Основному закону государства, но и используется для обозначения уставов корпораций и фирм, внутренних правил религиозных и общественных организаций, неформальных объединений и т.п. В связи с этим идеи Бьюкенена расцениваются некоторыми западными учеными как современное продолжение идей Адама Смита о «науке законодательствования». Нелишне отметить: идеи самого Смита сложились отчасти под влиянием Юма, который, таким образом, стоит у истоков не только современной философии права, но и политической экономии1. Подход Бьюкенена при развитии конституционной экономики не ограничивается лишь анализом экономических и конституционных проблем, он затрагивает также некоторые ключевые вопросы философии права. В первую очередь, это касается идеи о конституционно-экономическом обеспечении «права на счастье» как ныне живущих, так и будущих поколений2. Термин «конституционная экономика» предложен американским экономистом Ричардом Мак-Кинзи при определении главного предмета обсуждения на конференции, прошедшей в 1982 году в Вашингтоне. Создание этого термина означало комбинацию концепций, необходимую для определения и выделения нового научного направления, ранее существовавшего как интегральная часть предшествующих многолетних исследований американских экономистов, а также работ судьи Ричарда Познера о взаимосвязи проблем экономики и права.
Тем самым было признано, что ранее использовавшийся термин «конституционная политика» не вполне подходит для характеристики взаимосвязи экономики с фундаментальными законами общественного порядка. Конституционные нормы и принципы, которые ранее виделись ограничителями рациональной экономической деятельности, обернулись в исследованиях Джеймса Бьюкенена неизменными духовными ценностями, настоятельно требующими от экономики максимально возможного материального обеспечения. Проще говоря, с помощью ими же инициированной конституционной экономики экономисты «узнали» мир новых понятий и новую сферу анализа, где их традиционные подходы не вполне срабатывали. Джеймс Бьюкенен дал не только анализ известных конституционно-правовых понятий. В научный оборот были введены многие новые понятия, такие как «конституционное гражданство» (особенно важный для современной России), «конституционная анархия» и т.д. Разумеется, Бьюкенен рассматривал конституционность в смысле значения этого слова в английском языке и применял его к семье, фирме, общественной организации, но все же в первую очередь - к государству. По всей видимости, у него не было союзников-юри- стов, потому что он делал упор на возможность анализа и продвижения конституционной экономики силами только экономистов, тем самым сужая возможности применения нового научного направления. Свои основные идеи Бьюкенен изложил в Нобелевской лекции, краткое содержание которой важно для понимания основ конституционной экономики. Лекция разбита на небольшие разделы, сопровождаемые в качестве эпиграфов цитатами из работы конца XIX века уже упомянутого шведского экономиста Кнута Викселла, оказавшего глубокое влияние на творчество Бьюкенена. Одна из них предваряет главу под названием «Методологический индивидуализм». Викселл пишет: «Если полезность для каждого отдельного гражданина равна нулю, то совокупная полезность для общества также будет равна нулю». И сразу же приведем другой эпиграф к главе под названием «Конституция экономической политики».
В нем Викселл утверждает: о том, «приносит ли деятельность государства больше пользы конкретным гражданам, чем она им обходится, никто не вправе судить лучше самих граждан». По мнению Бьюкенена, Викселл бросил вызов традициям теории государственных финансов. «Голая суть послания Викселла ясна, элементарна и не требует доказывания, - объясняет Бьюкенен. - Экономисты должны прекратить практику предложения политических советов, как будто они наняты на работу склонным к благотворительности деспотом, а вместо этого должны сконцентрироваться на государственной структуре, в рамках которой принимаются политические решения... Я убеждал экономистов сосредоточиться на «конституции экономической политики», чтобы исследовать правила и ограничения, в рамках которых действуют политики. Как и у Викселла, моя цель была скорее нормативной, то есть направленной на создание наилучших нормативных актов, чем чисто академической. Я считал, что суть экономического смысла в первую очередь вытекает из взаимоотношений между гражданином и государством, а уже потом из авансированных политических подходов... Предложенный подход к институционально-конституционной реформе упорно сдерживался почти столетие после публикации Викселла». В отличие от Викселла, не выступавшего за реформу законодательных органов, даже в случае если они принципиально основывали свои финансовые и налоговые решения не на принципе справедливости (под которой он имел в виду современное понятие «эффективность»), Бьюкенен вывел проблемы на конституционный уровень. Особое место в лекции Бьюкенена занимает вопрос о проблеме соотношения экономических возможностей идущих друг за другом поколений, которые, даже если они живут одновременно, всегда находятся в неравных позициях с точки зрения доступа к власти и процессу принятия финансовых решений, влияющих непосредственно и в перспективе на другие поколения. Поэтому важна следующая мысль Бьюкенена: конституция, рассчитанная на применение в течение нескольких поколений, должна корректировать конъюнктурные экономические решения, а также балансировать интересы государства и общества в целом с интересами отдельного индивида и его конституционным правом на индивидуальную свободу и «правом на индивидуальное счастье». В заключение своей Нобелевской лекции Джеймс Бьюкенен сравнил Кнута Викселла с легендарным конституционным мыслителем и одним из первых президентов США Джеймсом Мэдисоном. «Оба отвергали любую органическую концепцию интеллектуального превосходства государства над своими гражданами. Оба пытались использовать все возможные методы научного анализа для ответа на вечный вопрос общественного устройства: как мы можем жить вместе в мире, благополучии и гармонии, сохраняя в то же время наши права и свободу в качестве самостоятельных личностей, которые могут и должны создавать собственные ценности?» Это, по сути, и является предметом конституционной экономики, так как соотношение прав личности и государства - основной вопрос демократии в целом и конституционного права в частности. Конституционная экономика увязывает его с материальными условиями жизни, тем самым существенно дополняя и развивая традиционный конституционный анализ. Председатель Конституционного Суда России В.Д. Зорькин так поставил вопрос о конституционных ограничителях свободы усмотрения и компетенции законодательной власти при решении вопросов финансирования: «Если органы, представляющие какую-либо из ветвей государственной власти, допускают отклонение от своего обязательства по обеспечению конституционных гарантий экономических и социальных и прав граждан, - то его соблюдение может быть обеспечено Конституционным Судом РФ, исходя из принципа разделения властей и принципа согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти»3. Примечательно и его следующее высказывание: «Одна из главных проблем современной России - явно недостаточная забота об уровне высшего образования и развитии академических исследований. В первую очередь это касается права. Страна отстает от настоятельных требований национальной экономики, нуждающейся в десятках тысяч понимающих экономические проблемы юристов и не меньшем количестве экономистов, разбирающихся в вопросах правового обеспечения. Результатом является плохое качество экономического законодательства, проблемы в практике его применения и, в конечном итоге, - отставание в экономическом развитии. Обратите внимание: Китай обошел почти все передовые страны по вложениям в развитие знаний. Думается, с этим в немалой степени связаны его экономические успехи. Буквально все стремительно развивающиеся страны - Китай, Индия, Южная Корея, идущие по пятам за США, - становятся очень конкурентоспособными... Они инвестируют в образование и профессиональное мастерство, обучая своих граждан «языкам» современной экономики (английскому, программированию и финансам). Даже европейские инвестиции в науку и образование далеко отстают от этих стран. Если в России сейчас нет денег на инновации в обучении праву и экономике, следует временно решать эти вопросы реструктуризацией учебного процесса. Мы не можем ждать, пока подрастет первое поколение, в котором студенты-юристы будут иметь хотя бы бытовой запас экономических знаний, а студенты-экономисты будут со школы знакомы с основными правовыми (особенно конституционными) ценностями. Преодолеть разрыв сейчас можно только интенсивными усилиями по внедрению экономических и конституционных знаний в вузах. Поэтому для России введение в юридических и экономических вузах такого нового учебного курса, как конституционная экономика, становится критически важным». Ведущий российский конституционалист уловил важную особенность современного конституционного развития, связанного с идеями правового государства. Правовое государство в странах переходного к демократии и гражданскому обществу периода должно развиваться на базе учета экономического благополучия граждан и в условиях непрерывной, рассчитанной на десятилетия правовой реформы, результаты которой, в конечном счете, и являются признаком реальности верховенства права в каждой переходной стране, в том числе и в России. Следует отметить: ход избирательных кампаний 2008 и 2012 годов в США прошел во многом под эгидой конституционной экономики, когда партии и кандидаты в президенты со ссылкой на одни те же конституционные нормы и принципы выдвигали и обосновывали противоположные стратегические экономические решения. По сути, экономика стала доминирующим фактором избирательных кампаний в США 2008 и 2012 годов, особенно по мере развертывания финансового кризиса. Даже война и мир рассматривались в первую очередь с позиции целесообразности расходования соответствующих средств на ведение войн и закупки вооружений по сравнению с финансированием образования, здравоохранения, социального обеспечения и т.д. Большую остроту в предвыборной полемике приобрели вопросы начала добычи собственных запасов нефти и газа, которые ранее почти единодушно рассматривались как стратегический энергетический ресурс для будущих поколений. Избирательная кампания оказалась местом столкновения элит и различных конституционно-экономических подходов к проблемам стратегического развития, и это привело к классическому с точки зрения представительной демократии голосованию по указанным вопросам всеми гражданами страны. Такое в истории случается не часто, поскольку обычно стратегические экономические решения принимаются в более или менее закрытом режиме в недрах исполнительной власти с последующим часто ограниченным обсуждением в рамках процедур законодательной власти и с относительно редким (именно для стратегических решений) конституционным надзором со стороны судебной власти. Поэтому наличие конституционно-экономического экспертного анализа наиболее острых политических и экономических проблем - важное условие их квалифицированного обсуждения при представлении важных антикризисных мер и серьезное экспертное обеспечение создания и эффективного функционирования любого антикризисного механизма. Уже в 80-е годы XX века американские экономисты стали использовать термин «институциональная экономика» и развили соответствующий учебный курс для экономических вузов. Однако недооценка конституционного анализа экономических проблем по существу не дала этому направлению развиться в методологию для практических действий по проверке законности экономических решений государственных органов. Поэтому в мире и в России институциональная экономика остается в первую очередь важной учебной дисциплиной в рамках программы экономических вузов. Конституционная экономика в России отошла от традиционной чисто экономической риторики американских «основателей» и развивается как комплексное направление по исследованию стратегических решений и конкретных действий государственных органов в сфере экономики с позиций их соответствия принципам, нормам и ценностям Конституции России (конечно, с учетом существующих реальных экономических возможностей). В ряде юридических журналов есть постоянная рубрика «Конституционная экономика». Объединение усилий конституционной экономики и институциональной экономики в изучении взаимосвязи экономических и конституционных вопросов в условиях текущего экономического кризиса могло бы стать качественным этапом в развитии каждого из этих научных направлений в России. Например, идея «институциональных ловушек» весьма интересна при исследовании соответствия конституционным целям стратегических долгосрочных и среднесрочных экономических решений, принимаемых органами государственной власти (например, для оценки распределения государственных средств и усилий в рамках экспортно-сырьевой, индустриальной и инновационной моделей не абстрактно академически, а применительно к конкретным бюджетным и иным расходным или регулирующим законам в экономической сфере, а также к законодательно закрепленным среднесрочным планам и программам, порождающим расходование средств в будущем). За последние годы в России формируется отечественная школа конституционной экономики на базе комплексных исследований экономистов и юристов. Заметный вклад в развитие конституционной экономики в России внесли академик РАН Олег Кутафин, ректор Академии народного хозяйства при Правительстве РФ Владимир May, Председатель Конституционного Суда РФ Валерий Зорькин, судьи Конституционного Суда РФ Гадис Гаджиев, Николай Бондарь и (в первую очередь, позицией по жалобе подполковника Жмаковского) Владимир Ярославцев, Заместитель Директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Владимир Лафитский, Александр Захаров и другие исследователи. В 2006 году конституционная экономика названа Российской академией наук в качестве специальности для избрания членов-корреспондентов РАН. Тесное переплетение между собой экономики и права на конституционном уровне особенно видно в бюджетной сфере и ставит конкретные практические вопросы. Юристы- конституционалисты и экономические эксперты в бюджетной сфере зачастую искренне не понимают друг друга, хотя, как правило, юристы почти всегда по чисто психологическим причинам отступают перед математическими формулами и научным аппаратом экономистов. Что, конечно, не делает экономистов более правыми, а бюджет - более точным с точки зрения конституционных положений. В конституционной экономике речь идет не просто о само собой понятном и необходимом взаимном дополнении юридического и экономического анализа, а об их частичном слиянии и взаимопроникновении, причем как в теории, так и на практике, т.е. о создании их методологического единства в целях устранения их фактической противоположности. Проще сказать, конституционная экономика требует многофакторной экономической стратегии внутри страны и за ее пределами, а не просто конъюнктурных и часто случайных экономических решений, исходящих только из понятия сиюминутной политической выгоды, которая зачастую не совпадает с базисными направлениями стратегического экономического развития страны и постоянного повышения благосостояния ее граждан. Кроме того, как писал в своих «Тезисах о правовой реформе в России» Председатель Конституционного Суда РФ Валерий Зорькин: «Мы сможем преодолеть отставание от ведущих стран мира только используя право как серьезный ресурс развития России, встраиваясь в общемировые стандарты правового поведения... Следует признать, что Россия имеет отсталую правовую систему, и предпринять решительные шаги по проведению правовой реформы». Под каждым приведенным словом можно подписаться, тем более что улучшение экономической жизни граждан должно стать главнейшим направлением и задачей правовой реформы, для чего необходимо активно развивать конституционную экономику. В ситуации постоянной угрозы глубокого экономического кризиса у нас в стране нет эффективного антикризисного механизма, помогающего смягчить наступающие социально-экономические проблемы, затрагивающие самые насущные материальные нужды населения и способные создать опасную ситуацию для конституционного строя страны. Сложившаяся десятилетиями модель российской экономики не поддерживается какими-либо встроенными институционально-нормативными антикризисными механизмами, потребность в наличии которых определяется конституционной экономикой в качестве первейшей конституционной обязанности государства. В первые дни кризиса осенью 2008 года вновь проявился, по меткому определению В.И. Лафитского, «Чернобыльский синдром», выразившийся в не предоставлении населению жизненно важной для него информации, необходимой, чтобы подготовиться к наступающим тяжелым временам. Предоставление обоснованной, взвешенной информации населению - показатель конституционного уважения государства к своим гражданам, которое рано или поздно обернется ответным конституционным уважением граждан к своему государству. Среди экономистов сейчас модно говорить о том, что антикризисный «Новый курс» Франклина Рузвельта во времена «Великой Депрессии» в США 30-х годов прошлого века был не нужен и только продлил срок действия экономического кризиса. Эта точка зрения не убедительна. И не только потому что выводы делаются по прошествии многих десятилетий. Бездеятельность государства могла вызвать социальный и политический взрыв, равносильный тому, который в те же годы в Германии привел к власти нацистов. Если бы Рузвельт не начал диалог с Америкой и не предложил целый комплекс реальных или отвлекающих экономических мероприятий, антикризисный институционально-нормативный механизм в США не был бы создан и не сглаживал бы многие кризисные явления в течение почти 70 последующих лет. Сейчас же, по мнению большинства американских экспертов, этот механизм нуждается в серьезной модернизации. В России подобного механизма никогда не было, и 15 лет после кризиса 1998 года оказались в этом смысле упущенными. Свою роль сыграли и отсутствие государственного заказа на заблаговременную разработку антикризисной стратегии, и неимение комплексной конституционно-экономической экспертизы. Экономика слишком важна, чтобы предоставить ее только экономистам, равно как и право слишком важно, чтобы предоставить его только юристам. На этом и базируется необходимость комплексного подхода, характерного для российской школы конституционной экономики. Независимость центрального банка с позиций конституционной экономики - важнейший элемент антикризисного механизма. Во второй половине XX века была разработана, а в 90-х годах получила закрепление в законодательстве многих стран конституционная доктрина независимости центральных банков от исполнительных и законодательных органов власти. Она была инициирована прежде всего усилиями экономистов в рамках научных подходов конституционной экономики. Для нас это особенно важно, потому что Конституция 1993 года включает статью 75, предусматривающую независимость Банка России при осуществлении его конституционной функции по защите устойчивости рубля. Более того, руководители центральных банков ведущих стран на пороге XXI века в ходе симпозиума «Независимость и ответственность. Развитие центральных банков», проведенного в мае 2000 года в честь 200-летия Банка Франции, еще раз концептуально сформулировали подход к независимости. Так, занимавший в то время пост президента Банка Франции Жан Клод Трише заявил: центральные банки не входят ни в какую ветвь власти и ответственны за свою деятельность непосредственно пе-ред всеми гражданами своей страны. По мнению именитых финансистов, центральные банки, ответственные за печатание денег, создание золотовалютных резервов и борьбу с инфляцией, не должны находиться в подчинении у законодательной и исполнительной ветвей власти, чтобы избежать влияния сиюминутных политических интересов на долговременные финансовые интересы страны. (Этот пример показывает: наука конституционного права должна «догонять» конституционную экономику, одновременно переосмысливая в III тысячелетии многие традиционные доктрины, начиная с доктрины разделения властей). Для нас вопрос независимости Банка России при поддержании устойчивости рубля может стать одним из главных при создании в стране антикризисного механизма. Прошедший кризис привел к острым дискуссиям, связанным с встретившейся почти во всех странах позицией оценки возможного банкротства крупных (или, как у нас принято говорить, системообразующих) банков: «Слишком большой (значимый), чтобы допустить его крах». Было приведено много аргументов, что такой подход поощряет безответственность банков (а порой и безответственность регуляторов), уверенных, что так или иначе эти банки будут спасены государством. В связи с этим были поставлены и вопросы конституционной справедливости, когда потери ограниченного числа вкладчиков, самостоятельно выбиравших свой банк, не должны компенсироваться средствами всех налогоплательщиков. Наметилась определенная тенденция повышения требований не просто к прозрачности банковской отчетности, но и ее «предсказуемости» то есть отражения возможности наступления кризисных явлений. Имеется в виду отчетность в широком смысле слова, как перед регуляторами, так и перед акционерами и вкладчиками, включая потенциальных вкладчиков в той части, которая касается оценки возможных рисков с тем, чтобы повысить ответственность вкладчиков и акционеров за их выбор того или иного банка. Наметилась и тенденция по повышению ответственности членов советов директоров банков (особенно независимых директоров - не финансистов) за своевременную оценку рисков своего банка, при одновременном признании нехватки соответствующих критериев, которыми они должны руководствоваться при оценке рисков. Следует отметить нормативное и психологическое давление на западные банки с точки зрения расширения представительства в их советах директоров. В результате число финансистов в советах директоров 25 крупнейших банков Европы снизилось с 80% в 2007 году до 64% в 2010-м. При этом процент бизнесменов других сфер возрос с 27 до 30. При этом 68% советов директоров имели специальные комитеты по рискам по сравнению с 48% до кризиса. 96% специально рассматривали на своих заседаниях результаты «стресс-теста» банка - почти в 1,5 раза больше, чем до кризиса. Советы директоров собирались в 2009 году почти в два раза чаще, чем до кризиса. Ответственность предпринимателей также крайне важна для построения антикризисного механизма, поскольку условия стабильности и предсказуемости имеют большое значение для поведения представителей бизнеса и государства в условиях кризиса, когда можно говорить о конституционной законности как критерии при принятии самых срочных и неотложных экономических антикризисных решений, вторгающихся в сферу действия существующего законодательства. Например, в России критерии для привлечения к ответственности за преднамеренное банкротство или, например, банкиров к уголовной ответственности за незаконную банковскую деятельность намного более размыты, чем за аналогичное правонарушение в любой иностранной развитой правовой системе. В условиях финансового кризиса это может расширить границы свободного усмотрения правоохранительных органов и привести к необоснованному возбуждению многих уголовных дел, а значит, еще более дестабилизировать ситуацию в банковском секторе экономики. Важное значение для формирования современных подходов в российском корпоративном, банковском и уголовном законодательстве имеет решение Верховного Суда США по делу SKILLING v. UNITED STATES No. 08-1394. от 24 июня 2010. Здесь суд рассмотрел сферу применения доктрины «добросовестности» и «разумности» (honest-service doctrine), которая из американского права распространилась по всему миру и сравнительно недавно вошла в состав российского законодательства как критерий определения вины должностных лиц и членов советов директоров в том числе и банков. По сути Верховный Суд США декриминализировал действия руководства корпораций, если не доказаны конкретные случаи взяточничества и непосредственного получения личного дохода в результате рассматриваемых действий. Можно говорить и о принципиальном сужении сферы применения всей доктрины «добросовестности» причем по уголовному делу Джефри Скиллинга, который был руководителем корпорации «Энрон». Скандал, связанный с банкротством «Энрона» примерно 10 лет назад породил многие изменения тенденций развития и норм корпоративного права и связанных с ними правовых норм об уголовной, гражданской и административной ответственности. Меняется содержание доктрины, что будет иметь значение не только для уголовных, но и гражданских и административных дел. За короткое время после вышеуказанного решения Верховного Суда в Америке прошло несколько основанных на нем оправданий и прекращений дел по довольно громким корпоративным делам. Разумеется, Россия, восприняв американскую доктрину «добросовестности», в рамках своей суверенной правовой системы не обязана считаться с этим существенным изменением тенденции развития корпоративного, уголовного и гражданского права в США. Тем не менее, на наш взгляд необходимо серьезно проанализировать ситуацию и либо ввести в российское законодательство определенность и точную юридическую характеристику понятий «добросовестности» и «разумности», либо отказаться от их применения за пределами конкретных и традиционных правонарушений. Прежде всего, в сравнении с другими странами нужно отметить неразработанность в России вопроса о правовом статусе регуляторов финансового рынка, что делает неопределенными их полномочия в том числе и при санации банков. Особенно остро на фоне практически всех, в том числе и развивающихся, стран стоит вопрос о правовой неопределенности статуса таких органов антикризисного регулирования, как Банк России и Агентство по страхованию вкладов. При этом, если статус ЦБ, по крайней мере, закреплен статьей 75 Конституции РФ, то конституционная, публичная значимость деятельности АСВ нуждается в четком и однозначном правовом определении, поскольку его статус как государственной корпорации может быть отменен в связи с принятыми политическими решениями по изменению гражданского законодательства, а образующийся правовой вакуум ничем пока не заполнен. Как говорит известный экономист Леонид Григорьев, цитировать себя легко и приятно. Поэтому не могу удержаться от длинной цитаты из своей статьи, опубликованной в ноябре 2010 года в журнале «Право и Экономика»: «Только что опубликованный законопроект о внесении изменений в Гражданский Кодекс РФ, основанный на позициях Концепции развития законодательства о юридических лицах, одобренной для обсуждения 16 марта 2009 года, вызывает обоснованные вопросы с точки зрения функционирования системы антикризисного регулирования в банковском секторе экономики. В период разгара финансового кризиса в мире и в России авторы Концепции дали, как представляется, недостаточно точную оценку правового статуса Банка России и Агентства по страхованию вкладов. В этой статье я не буду подвергать анализу проблемы, связанные с правовым статусом ЦБ, который все-таки как-то защищен от превратностей судьбы российского гражданского законодательства статьей 75 Конституции РФ и специальными банковскими законами. Хотелось бы в целях практического обсуждения обратиться к правовому статусу Агентства по страхованию вкладов (АСВ) как модельному институту регулирования финансовых рынков, общепринятому в мировой практике. Напомним, что в соответствии с законом от 23 декабря 2003 года «О страховании вкладов физических лиц» АСВ осуществляет деятельность по сохранности сбережений граждан, используя средства от отчислений банков, допущенных нормативами Банка России к участию в системе страхования, а также может получать для этой же цели в случае необходимости государственные средства. Распределение прибыли АСВ законодательством не предусмотрено, и она поступает в фонд страхования вкладов. По примеру ведущих стран с наиболее развитой банковской системой АСВ в самом начале острейшего финансового кризиса было специальным законом от 28 октября 2008 года «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» наделено дополнительными антикризисными функциями по отношению к нестабильным банкам, балансирующим на грани банкротства. Для этих целей было выделено отраслевое государственное финансирование. Деятельность АСВ в период 2008-2010 годов помогла предотвратить банкротство ряда банков и сберечь средства их клиентов. На этом фоне довольно необычно звучала и звучит следующая позиция Концепции: «Агентство по страхованию вкладов по преимуществу занимается коммерческой деятельностью, фактически представляя собой страховую компанию». Для сравнения приведем цитату из преамбулы упомянутого ФЗ-175 от 28 октября 2008 года: «В целях поддержания стабильности банковской системы и защиты законных интересов вкладчиков и кредиторов банков. Банк России и Агентство по страхованию вкладов вправе осуществлять меры по предупреждению банкротства банков.» и т.д. Складывается впечатление, что авторы Концепции этого текста не читали. Такая внутренне противоречивая и «не концептуальная» позиция просто проигнорировала действующий к тому времени полгода ФЗ-175 и чрезвычайные полномочия, данные этим законом АСВ на период кризиса, а также публичноправовой характер постоянной деятельности этого института по сбережению вкладов граждан. К сожалению, прошедшие полтора года ничего не изменили и авторы Концепции продолжают навязывать стране свой расплывчатый подход к определению правового статуса такого важнейшего института государственного регулирования, каким является Агентство по страхованию вкладов. Игнорирование правовой и экономической реальности как и отсутствие внимания к упорядочению и легитимизации публичной деятельности по регулированию рынка в целях защиты средств населения страны может обернуться такими потерями, которые станут просто неповторимыми. Нужно сказать, что гражданское законодательство России уже один раз не обеспечило защиту прав граждан во время кризиса 1998 года, когда население потеряло значительную часть своих сбережений. Как показывают упомянутая Концепция и основанный на ней законопроект изменений ГК, прошедшее десятилетие не изменило подходы его создателей, не приблизило их к конкретным реальностям жизни страны. Они продолжают оставаться в рамках искусственных правовых схем и подходов, состоящих из остатков советской традиции и неправильно понятых западных правовых доктрин. Например, ГК Нидерландов признает юридические лица публичного права, а антикризисные органы финансового рынка созданы в этой стране именно как такие юрлица. Как известно, Гражданский Кодекс Нидерландов был взят за основу при создании ГК РФ, о чем неоднократно заявляли его разработчики. Особенно остро на фоне практически всех, в том числе и развивающихся, стран стоит вопрос о правовой неопределенности статуса такого института антикризисного регулирования как Агентство по страхованию вкладов. Конституционная, публичная значимость деятельности АСВ нуждается в четком и однозначном правовом определении, поскольку его статус как государственной корпорации может быть отменен в связи с принятыми по этой организационноправовой форме политическими решениями. Авторы проекта изменений главы ГК о юридических лицах (убежденные в том, что АСВ занимается коммерческой деятельностью, как показывает цитата из их Концепции) просто забыли об АСВ, поскольку ни одна из предлагаемых организационных форм (некоммерческая корпорация, фонд) не подходит для этого важнейшего антикризисного института. Одновременно они забыли о вкладчиках и о своем долге предлагать законодательство, исходя из реалий российской жизни и мирового опыта, особенно в тех сферах правоприменения, по которым никогда в российской истории вообще собственного законодательства не принимали. Принципиальным вопросом является правовой статус АСВ и других такого же типа организаций, создание и эффективное обеспечение деятельности которых в сфере регулирования финансовых рынков в период кризиса может быть чрезвычайно важно. При анализе практики США нужно обратить внимание на последние решения Верховного Суда США. Обычно рассмотрение практики регулирования финансового рынка не включает анализ судебных дел, что нередко приводит к про- бельности самого анализа, особенно если рассматривается американское правовое регулирование. Дело № 08-861 Free Enterprise Fund v. Public Company Accounting Oversight Board было решено Верховным Судом США 28 июня 2010 года. В решении по этому делу Верховный Суд признал обоснованной позицию, что учрежденная Законом 2002 года «О реформе бухгалтерской отчетности и защите инвесторов» Комиссия по надзору за бухгалтерским учетом, существующая на средства бухгалтерских компаний, которые по закону обязаны в ней регистрироваться, производить ей отчисления, признавать ее право на проверки и выполнять ее инструкции и предписания, эта Комиссия для целей законодательного анализа признается частной, но для целей конституционно-правового анализа признается частью государственного аппарата. Соответственно Верховный Суд США признал необходимость учета государственных функций, выполняемых Комиссией для надлежащей оценки ее правового статуса. Вышеуказанный пример отсталости российской правовой науки показывает важность подхода с позиций конституционной экономики. В США подписание Президентом Обамой 21 июля 2010 года Закона Додда-Франка обозначил самую серьезную реформу регулирования финансовых рынков за последние примерно 80 лет. Мы иногда принимаем антикризисные законы в несколько страниц, а для сравнения и справки в Законе Додда-Франка, состоящего из 1601 раздела и 848 страниц мелкого шрифта, Федеральная Корпорация Страхования Вкладов (FDIC) упоминается свыше сотни раз, а связка ЦБ - Федеральной Резервной Системы и FDIC, является стержнем всей новой системы антикризисного регулирования на финансовом рынке. Следует отметить, что пока еще не накопилась практика применения коренных изменений регулирования в США, обусловленного принятием закона Додда-Франка (Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act) 21 июля 2010 года. Принятие этого закона стало крупнейшим изменением регулирования финансового рынка со времен 30-х годов прошлого столетия. Закон требует приятия 243 федеральных нормативных актов для своего полного внедрения, на что выделен период времени протяженностью 18 месяцев. Автор этой статьи во время короткой встречи в январе 2013 года с уже отставным конгрессменом Франком получил его заверения о готовности участвовать в совместной работе с российскими экспертами по разъяснению положений этого сложного законодательного акта, интересных для рассмотрения к условиям нашей финансовой системы. Предстоящее придание Банку России функций мегарегулятора, вероятно, оправдано с точки зрения сегодняшнего момента неспособностью Правительства РФ справиться со своими обязанностями по развитию и регулированию рынков ценных бумаг, страхового рынка и т.д. Однако прозвучавшее (хотя потом и снятое) предложение, чтобы ЦБ регулировал порядок техосмотра автомобилей, а также никем пока не снятое предложение о регулировании кредитных потребительских кооперативов напоминают использование космодрома для запуска воздушных шаров. ЦБ в качестве мегарегулятора получает в свой закон многие десятки вопросов, требующих согласования с Правительством, поэтому нужно постоянное тщательное научное исследование проблем, которые могут хоть в чем-нибудь снизить или ослабить независимый статус Банка России. Нужно учитывать не только сиюминутные интересы, но и среднесрочные и долгосрочные вопросы развития нашего Центрального Банка. Преобладающий в настоящее время конституционный нигилизм может затронуть и особый конституционный статус ЦБ, а значит, требуется подключение методов и подходов конституционной экономики ко всем конкретным вопросам законодательного определения любых моментов, затрагивающих этот статус. А.В. Захаров Кандидат экономических наук, Вице-президент ОАО «ИК «ЕВРОФИНАНСЫ», Управляющий директор Междисциплинарного Центра философии права
<< | >>
Источник: С.А. Голубев. Конституционная экономика и антикризисная деятельность центральных банков.. 2013

Еще по теме НЕЗАВИСИМОСТЬ ЦЕНТРАЛЬНЫХ БАНКОВ КАК ОСНОВНОЙ ПРИНЦИП КОНСТИТУЦИОННОЙ экономики:

  1. 16.2. Государственное управление в информационной сфере
  2. ЗАРОЖДЕНИЕ БАНКОВСКОГО ДЕЛА В США
  3. 1. Организационная структура государственного управления, принципы ее построения и функционирования
  4. 2. Обеспечение правопорядка и законности в государственном управлении
  5. § I. КАЗНАЧНЙСТВО- КАССИР
  6. § 4. Понятие бюджетного процесса и его стадии
  7. 5.1 Бюджетное право современной Японии
  8. ЛИТЕРАТУРА 1.
  9. О ХАРАКТЕРЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ГРУППИРОВОК ГОСПОДСТВУЮЩИХ КЛАССОВ РУМЫНИИ 60-х гг. XIX в,- 1918 г. (История и теория вопроса)
  10. В.И. ПАВЛОВ ресурсосбережение в экономике СССр
- Регулирование и развитие инновационной деятельности - Антикризисное управление - Аудит - Банковское дело - Бизнес-курс MBA - Биржевая торговля - Бухгалтерский и финансовый учет - Бухучет в отраслях экономики - Бюджетная система - Государственное регулирование экономики - Государственные и муниципальные финансы - Инновации - Институциональная экономика - Информационные системы в экономике - Исследования в экономике - История экономики - Коммерческая деятельность предприятия - Лизинг - Логистика - Макроэкономика - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги - Оценка и оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Прогнозирование социально-экономических процессов - Региональная экономика - Сетевая экономика - Статистика - Страхование - Транспортное право - Управление затратами - Управление финасами - Финансовый анализ - Финансовый менеджмент - Финансы и кредит - Экономика в отрасли - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика предприятия - Экономика природопользования - Экономика труда - Экономическая теория - Экономический анализ -
Яндекс.Метрика