<<
>>

§2. Практика рассмотрения административных дел в судах общей юрисдикции: результаты и проблемы

Ранее нами были рассмотрены преимущественно теоретические аспекты административного судопроизводства в судах общей юрисдикции и не были затронуты практические аспекты его осуществления.
Между тем на практике судьи вынуждены самостоятельно находить выход из сложных правовых ситуаций: когда нормы законодательства противоречат друг другу; если есть пробел в праве и др. На наш взгляд, руководствоваться судебной практикой следует в случаях, когда имеет место аналогия права или аналогия закона. С одной стороны, есть нормы, которые следует применять по аналогии, а с другой - возможно расхождение на практике. Поскольку проект Кодекса административного судопроизводства был разработан недавно и принят Государственной Думой РФ только в первом чтении, в настоящее время есть только судебная практика по административным делам, рассмотренным в судах общей юрисдикции в соответствии с ГПК РФ. Вследствие недостаточного правового регулирования Гражданским процессуальным кодексом административного судопроизводства на практике активно применялся институт аналогии права и аналогии закона. Наиболее ярким примером аналогии при осуществлении административного судопроизводства в судах общей юрисдикции следует считать применение института оставления заявления без рассмотрения. В данном случае особый интерес представляют дела, по которым судья должен был решить вопрос о наличии или отсутствии спора о праве. В подразделе III ГПК РФ об оставлении заявления без рассмотрения ничего не сказано. В ч. 3 ст. 247 лишь указывается, что в случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения. При этом не указывалось, что надлежит делать суду в случае, если наличие спора о праве обнаружится уже в процессе рассмотрения дела. По аналогии закона в данном случае следует оставить заявление без рассмотрения, что подтверждается многочисленной судебной практикой.
Рассмотрим следующий пример. Р.В. обратился в Хорошевский районный суд Москвы с заявлением об оспаривании решения Федерального межведомственного экспертного совета по установлению причинной связи заболеваний, инвалидности и смерти граждан, подвергшихся воздействию радиационных факторов, которым ему отказано в установлении причинной связи между имеющимся заболеванием, инвалидностью и воздействием радиационных факторов. Районным судом 2 сентября 2011 г. было вынесено определение о прекращении производства по делу на том основании, что Федеральный межведомственный экспертный совет по установлению причинной связи заболеваний, инвалидности и смерти граждан, подвергшихся воздействию радиационных факторов, не является органом государственной власти, решение которого подлежит оспариванию в порядке главы 25 ГПК РФ; требования об установлении причинной связи между имеющимся заболеванием, инвалидностью и воздействием радиационных факторов предполагают наличие спора о праве. При этом суд пришел к выводу о необходимости применения п. 1 ст. 220 и п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ (заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление рассматривается в ином судебном порядке). Р.В. не согласился с данным определением и обжаловал его в Московский городской суд. Судебная коллегия не согласилась с выводами районного суда, поскольку имело место неправильное применение норм процессуального законодательства. В Определении Московского городского суда от 30 сентября 2011 г.220 указывается, поскольку ГПК РФ не содержит нормы, регламентирующей действия суда при установлении наличия спора о праве при рассмотрении принятого к производству заявления в порядке, предусмотренном для производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, согласно ст. 1 ГПК РФ федеральные суды общей юрисдикции и мировые судьи применяют норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона). Согласно ч. 3 ст. 263 ГПК РФ в случае, если при подаче заявления или рассмотрении дела в порядке особого производства устанавливается наличие спора о праве, подведомственного суду, суд выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства.
Таким образом, если при рассмотрении дела будет установлено, что имеется спор о праве, суду следует руководствоваться нормами ч.3 ст.263 ГПК РФ, которая прямо предусматривает оставление заявления без рассмотрения. Применение именно этой нормы вместо п. 1 ст.220 ГПК РФ объясняется просто. Дела особого производства и административные дела (дела, возникающие из публичных правоотношений) имеют много общего: отсутствие спора о праве, участие государственных и иных органов в рассмотрении дела. Поэтому судебная практика пошла в данном направлении. В случае принятия и вступления в силу проекта Кодекса в том виде, в котором он есть сейчас, возникнет проблема следующего характера: по проекту Кодекса отсутствие спора о праве не является существенным отличием административных дел от дел искового производства (в то время как ГПК РФ отграничивает данные категории дел именно по этому основанию). Следовательно, если приведенный выше пример из практики возник бы в период действия проекта Кодекса, то, возможно, суд не нашел бы правовых оснований для оставления заявления без рассмотрения, и дело было бы рассмотрено в порядке административного судопроизводства. Вместе с тем это позволяет прийти к выводу, что многие дела, рассмотренные по правилам ГПК РФ в порядке искового производства, в случае действия на тот момент Кодекса административного судопроизводства могли быть рассмотрены как административные дела. Поэтому полагаем, что наличие спора о праве как критерий отграничения дел искового производства и административных дел должен присутствовать в действующем законодательстве. На примере дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов власти и их должностных лиц можно утверждать, что оспариваться данные решения, действия могут по тому основанию, что в них решается вопрос о наличии или отсутствии прав и обязанностей конкретного лица по определенному вопросу (наличие спора о праве), а могут также оспариваться в силу нарушения установленных законом прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, в силу противоречия действующему законодательству.
Именно в последнем случае дело должно рассматриваться в рамках административного судопроизводства, при наличии спора о праве оно подлежит рассмотрению в порядке искового производства. Таким образом, в проект Кодекса следует добавить критерий наличия спора о праве, наравне с уже предложенным нами управленческим критерием, для отграничения административных дел от иных споров. Необходимо подчеркнуть, что речь идет именно о наличии спора о праве (т.е. наличия или отсутствия у лица прав и обязанностей в отношении чего-либо), поскольку любое административное дело в своей основе имеет спор как выражение наличия конфликта между сторонами. О некорректной законодательной формулировке в ГПК РФ писали многие исследователи проблемы административного судопроизводства еще до подготовки проекта Кодекса221. При анализе судебной практики по спорам, вытекающим из публичных правоотношений, мы пришли к выводу, что множество заявлений суды оставляют без движения на том основании, что имеет место спор о праве. Среди этих дел значительное место занимают споры с участием Пенсионного фонда и его территориальных подразделений. В соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»222 «Пенсионный фонд Российской Федерации (государственное учреждение) и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим. Таким образом, Пенсионный фонд РФ и его территориальные подразделения, будучи государственными учреждениями, не входят в число государственных органов, действия и решения которых можно оспорить в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Однако в действительности многие граждане подают заявления в рамках административного судопроизводства. Приведем пример. А. обратился в Советский районный суд г. Томска с заявлением об оспаривании постановления Государственного учреждения - Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в г. Томске о взыскании недоимки. Определением Советского районного суда от 6 июля 2012 г. заявление было оставлено без движения на основании того, что ГУ - УПФ РФ в г. Томске Томской области не относится к тем субъектам, решения, действия (бездействие) которых гражданин вправе оспорить в суде в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, установленном главой 25 ГПК РФ. Однако гражданин А. не согласился с данным определением и подал частную жалобу. В Апелляционном определении от 7 августа 2012 г. Томский областной суд оставил определение Советского районного суда г. Томска без изменения, а частную жалобу - без удовлетворения, согласившись с выводами районного суда223. Однако в случае с Пенсионным фондом РФ и его территориальными подразделениями не всегда применимо обращение с исковым заявлением. В соответствии со ст. 54 Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»224 акты органа контроля за уплатой страховых взносов, действия (бездействия) его должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий орган контроля или в суд. Руководствуясь неправильным толкованием этих норм, часто граждане обращаются в суд с исковым заявлением, хотя необходимо обращаться в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, и наоборот. Поясним это на следующем примере из практики. К. обратился в Брянский районный суд с заявлением об обжаловании требования об уплате недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов, вынесенное Управлением Пенсионного фонда РФ в Брянском муниципальном районе. Заявление было оставлено без движения, поскольку суд посчитал, что в данном случае имеет место спор о праве. К. с этим не согласился и подал частную жалобу. Кассационным определением от 8 сентября 2011 г. Брянский областной суд отменил определение районного суда по следующим основаниям. В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 г. №212-ФЗ акты органа контроля за уплатой страховых взносов, действия (бездействия) его должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий орган контроля или в суд. К. обратился в суд с заявлением, в котором обжаловал акт УПФ в Брянском муниципальном районе как органа контроля за уплатой страховых сборов. Таким образом, ссылка судьи на положения Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», из которых следует, что дела по спорам между гражданами и Пенсионным фондом РФ не могут рассматриваться в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а подлежат рассмотрению в порядке искового производства, в данном случае неприменима, поскольку отсутствует спор о праве225. Таким образом, ключевым вопросом является наличие или отсутствие спора о праве. Здесь возникает некоторое противоречие: в Федеральном законе «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» указывается, что Пенсионный фонд и его территориальные органы являются государственными учреждениями, а судебная практика ссылается на то, что территориальные органы Пенсионного фонда создаются по решению правления Пенсионного фонда РФ и являются юридическими лицами. Следовательно, они не относятся к тем субъектам, решения, действия (бездействие) которых гражданин вправе оспорить в суде в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений226. Вместе с тем решения, требования и т.д. территориальных органов Пенсионного фонда РФ, которые представляют собой акты органа контроля, могут быть обжалованы в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, если отсутствует спор о праве227. На наш взгляд, в данном случае явное противоречие судебной практики, которое проистекает из неясности действующего законодательства. Не следует забывать, что заявителями (истцами) выступают простые граждане, у которых не всегда есть возможность обратиться за юридической помощью. Соответственно им сложно определить, как следует обращаться в суд: с исковым заявлением или заявлением по делам, возникающим из публичных правоотношений. Приведенные примеры судебной практики являются ярким тому примером. Подготовленный проект Кодекса административного судопроизводства данной проблемы не решает. В п. 3 ч. 2 ст. 1 к числу административных отнесены дела об оспаривании решений, действий (бездействия) организаций, наделенных федеральными законами отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе государственных корпораций и саморегулируемых организаций. Проект Кодекса не детализирует данную категорию споров, поэтому непонятно, можно ли отнести сюда споры, связанные с оспариванием решений территориальных органов Пенсионного фонда РФ. Кроме того, согласно подготовленному Комитетом Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству заключению «предложение об отнесении к подведомственности судов общей юрисдикции административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) организаций, наделенных федеральными законами отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе государственных корпораций и саморегулируемых организаций (пункт 3 части 2 статьи 1 Кодекса), не согласуется с главой 24 и пунктом 8 статьи 225228 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, закрепляющими подведомственность указанных категорий дел арбитражным судам»1. Действительно, субъектом спорных правоотношений (с учетом формулировки п. 3 ч. 2 ст. 1 проекта Кодекса) являются организации, а в случае с государственными корпорациями речь идет уже об осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности, что отнесено к подведомственности арбитражных судов. При анализе судебной практики мы обнаружили, что под административными делами понимаются самые разные категории споров. На сайтах судов при поиске информации о деле предлагается выбрать одну или несколько категорий споров, которые уже сформулированы для простоты поиска. Дела о признании противоречащими законодательству нормативных правовых актов и жалобы на неправомерные действия (бездействия) органов власти и их должностных лиц выделены в две отдельных категории, что не вызывает сомнений, поскольку это основные споры в рамках административного судопроизводства. Здесь следует отметить, что в отношении оспаривания решений, действий или бездействия применяется термин «жалоба», в то время как законодатель использует термин «заявление». Поскольку ст. 245 ГПК РФ (а также проект Кодекса) предусматривает открытый перечень административных дел, то на сайтах судов в графе «категории споров» также есть «прочие дела из публично-правовых отношений». Сюда включены споры об установлении, продлении, прекращении административного надзора и споры о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении. Однако при анализе судебной практики выяснилось, что к числу прочих дел из публично-правовых отношений относят самые разнообразные споры, которые часто имеют мало общего с управленческими отношениям. К таким случаям можно отнести оспаривание решения третейского суда. Например, Воронежская область в лице Департамента финансово-бюджетной политики Воронежской области обратилась в Советский районный суд г. Воронежа с заявлением об отмене решения третейского суда при обществе с ограниченной ответственностью юридическая компания «Лига правосудия» от 25 мая 2010 г.229 В данном случае в споре участвует государственный орган - Департамент финансово-бюджетной политики Воронежской области, поэтому спор отнесли к категории публично-правовых. При изучении судебной практики мы столкнулись со случаем, когда к категории публично-правовых споров было отнесено заявление о рассмотрении дела в порядке особого производства. Прокурор обратился в Коминтерновский районный суд г. Воронежа в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц с заявлением о признании текстов музыкальной группы экстремистскими материалами230. Суд указал, что неотчуждаемые права и свободы человека защищаются гражданским законодательством (п.2 ст.2 ГК РФ), одним из принципов которого является состязательность и равноправие сторон, а ограничение прав и свобод путем признания материалов экстремистскими исключает возможность рассмотрения его в порядке особого производства, поскольку суд приходит к выводу о наличии по настоящему делу спора о праве. Определением от 24 октября 2011 г. суд оставил заявление без рассмотрения и разъяснил заявителю и заинтересованным лицам право на обращение в суд для разрешения спора в порядке искового производства. Определением судебной коллегии по гражданским делам Воронежского областного суда определение Коминтерновского районного суда об оставлении заявления без рассмотрения было отменено, а дело было направлено на новое рассмотрение. Коминтерновским районным судом 16 февраля 2012 г. было вынесено заочное решение по делу, которое рассматривалось в порядке особого производства. При этом данный документ на сайте суда отнесен к категории «иных дел из публично-правовых отношений». Если проанализировать нормы ГПК РФ, то дела особого производства и дела, возникающие из публично-правовых отношений - совершенно разные виды споров и их объединение в одну категорию нецелесообразно. Можно объяснить это тем, что прокурор обратился в суд в интересах Российской Федерации, т.е. в споре присутствует публично-правовое образование, которое вносит дисбаланс в материально-правовые отношения сторон. Но в то же время дело рассматривалось в порядке особого производства, а не административного, следовательно, вопрос об отнесении его к публичноправовым спорам остается открытым. Исходя из приведенного примера, можно сделать вывод о том, что на практике в районных судах дела распределяются не по виду судопроизводства (при этом дела об оспаривании нормативных актов, решений, действий (бездействия) органов власти и их должностных лиц отнесены к гражданским делам, что не является правильным), а по категориям споров. Думается, что отчасти такой подход обоснован, прежде всего, с точки зрения удобства поиска информации по делу. Вместе с тем, как нам кажется, следует разделить существующий перечень (применительно к районным судам) на гражданские, административные и уголовные дела, каждые из которых будут включать соответствующие категории споров (например, административные дела включали бы: дела об оспаривании нормативных актов, дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов власти и их должностных лиц, дела об административном надзоре и др.). Такая систематизация не усложнила бы уже существующую систему поиска, а больше соответствовала бы нормам законодательства. Опыт исследования практики рассмотрения административно-правовых споров в районных судах города Воронежа (начиная с 1 января 2010 г.), подробно представленный в §4 Главы 1, позволил выявить следующие наблюдения. В некоторых районах (например, в Центральном, Левобережном) в районные суды поступает небольшое количество заявлений (отчасти потому, что именно здесь сосредоточены многие органы государственной власти, решения и действия которых оспариваются). В то же время есть районы города, в которых за указанный период времени не было принято ни одного решения по административным делам (либо 2 - 3 дела в год). Эти данные свидетельствуют о том, что в отдельных случаях нет смысла создавать в районных судах коллегии по административным делам. Выход из сложного положения видится в создании межрайонных административных судов: они перераспределят нагрузку на судей, с одной стороны, и позволят учесть территориальную доступность правосудия - с другой. Противники создания административных судов высказывают мнение, что такая схема понизит доступность судебной системы для простых граждан231 232. В то же время, как правильно отмечает Ю.Н. Старилов, почему не задают вопрос о том, что только один арбитражный суд действует в каждом субъекте РФ? Ведь дел, подведомственных арбитражным судам, в субъекте РФ значительно больше, чем административных дел, тем не менее не ставится вопрос о создании арбитражных судов ниже уровня субъекта РФ. Приведенный анализ судебной практики позволяет сделать вывод о том, что законодательство об административном судопроизводстве требует существенного дополнения и редактирования. Даже новый проект Кодекса административного судопроизводства содержит противоречия и пробелы, не учитывает те недостатки правового регулирования, которые очевидны при анализе судебной практики.
<< | >>
Источник: Пешкова Татьяна Викторовна. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции в Российской Федерации. 2014

Еще по теме §2. Практика рассмотрения административных дел в судах общей юрисдикции: результаты и проблемы:

  1. § 1. Дискуссионные вопросы понятии правоприменительной практики и ее социальные истоки
  2. 3. Процессуальные функции суда и судьи в исполнительном производстве
  3. ПРАКТИКУМ
  4. § 1. Конституционные основы и законодательное регулирование отношений юридической ответственности
  5. Дела об обжаловании правовых актов, нарушающих экологические права граждан
  6. Глава 14. Подача в суд искового заявления
  7. § 1. Влияние субъективного фактора на убеждение судей
  8. § 1. Государство и государственные образования
  9. § 2. Понятие, система и общая характеристика правоохранительных органов Российской Федерации
  10. Принцип участия граждан в отправлении правосудия
  11. НЕДАВНЕЕ ПРЕЦЕДЕНТНОЕ ПРАВО ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В ОБЛАСТИ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ1
  12. § 3. Теория разделения властей и современные российские дилеммы
  13. § 2. Основания и формы взаимодействия Европейского суда по правам человека и органов конституционного правосудия
  14. §2. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции в Российской Федерации и судебная реформа
  15. §4. Административное судопроизводство как институт современного административного процессуального права
  16. §1. Эффективность российского законодательства, устанавливающего административное судопроизводство в судах общей юрисдикции
  17. §2. Практика рассмотрения административных дел в судах общей юрисдикции: результаты и проблемы
  18. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
- Право интеллектуальной собственности - Авторсое право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Гражданский процесс - Гражданское право - Жилищное право - Зарубежное право - Защита прав потребителей - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - Коммерческое право - Конституционное право России - Криминалистика - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право Европейского Союза - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Правоприменительная практика - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Теория права - Трудовое право‎ - Уголовное право России - Уголовный процесс - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право‎ - Экономические преступления - Ювенальное право - Юридическая этика - Юридические лица -
Яндекс.Метрика