<<
>>

§1. Понятие и особенности административных дел, рассматриваемых в судах общей юрисдикции

Проект нового Кодекса административного судопроизводства закрепил термин «административное дело», определил категории споров, которые рассматриваются в рамках административного судопроизводства.
Данный термин ранее уже упоминался в действующем законодательстве: в ст. 126 Конституции Российской Федерации, ст. 19, 26 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»129 130 131. О существовании понятия «административное дело» указывалось в постановлении Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. Принятый 7 февраля 2011 г. Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» закрепил систему судов общей юрисдикции в Российской Федерации, порядок их создания и упразднения, а также использовал понятие «административное дело». В Федеральном конституционном законе «О военных судах Российской Федерации»132 тоже используется термин «административные дела», под которыми понимают «дела о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений» (п.1 ч.1 ст.7). При этом в п. 3 ч.1 этой же статьи к компетенции военных судов, помимо административных дел, относятся дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы. Таким образом, как правильно отмечает И.М. Г алий, «в ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» под административными делами подразумеваются именно административноправовые споры, а дела об административных правонарушениях к таким не отнесены»133 134. С учетом положений проекта Кодекса, который не относит дела об административных правонарушениях к числу административных дел, в случае принятия законопроекта необходимо будет внести изменения в Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации» в этой части.
Вместе с проектом Кодекса были подготовлены проекты законов о внесении изменений в ряд законодательных актов в связи с принятием Кодекса. Проект федерального конституционного закона «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» в ст. 2 предусматривает внесение изменений в Федеральный конституционный закон «О военных судах в Российской Федерации», однако данные изменения не затрагивают норм ст. 7. Это существенное противоречие, которое необходимо будет устранить. В соответствии с п.1 ст.18 проекта Кодекса, административное дело - это принятое к производству суда требование о разрешении правового спора между субъектами публичных правоотношений, а также материалы, относящиеся к указанному спору. Особо отмечается, что понятие «административное дело» не распространяется на дела об административных правонарушениях. Еще до появления проекта Кодекса ученые высказывали мнения относительно содержания термина «административное дело», которые были очень близки к новому определению. А.К. Соловьева полагала, что «под административным делом следует понимать публично-правовой спор о законности правовых актов и действий (бездействий) субъектов публичного управления, в том числе и споры о законности и обоснованности постановлений о наложении административных взысканий»135. В. Ершов рассматривал административное дело как административный спор136. Как видно из приведенных определений, многие авторы понимают под административным делом именно административно-правовой спор. На наш взгляд, с этим нельзя не согласиться, однако между рассматриваемыми понятиями не следует ставить знак равенства. Административное дело необходимо рассматривать как некую процессуальную «оболочку» административного спора, когда последний передается на рассмотрение и разрешение суда. В то же время в ГПК РФ, который регулирует административное судопроизводство в судах общей юрисдикции, нет термина «административное дело».
Применительно к данной категории споров используется термин «дела, возникающие из публичных правоотношений». Но в ГПК РФ не упоминается и об административном судопроизводстве; мы можем лишь по аналогии с АПК РФ утверждать, что этот вид судопроизводства действительно осуществляется в судах общей юрисдикции. Таким образом, дела, указанные в ст. 245 ГПК РФ, рассматриваются по правилам административного судопроизводства и, следовательно, являются административными делами. Если сравнивать нормы ГПК РФ и АПК РФ, то Подраздел 3 ГПК РФ называется «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», между тем как соответствующий раздел в АПК РФ называется «Производство... по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений». Различие в наименовании говорит о том, что нет четкого разграничения между данными понятиями, а между тем оно необходимо. По верному замечанию Ю.А. Поповой, «.приведенные терминологические и структурные различия не только демонстрируют непоследовательность законодателя, но и заставляют усомниться в правильности определения понятийного содержания терминов "публичные правоотношения", "административные правоотношения»137. Возникает вопрос: как соотносятся понятия «публично-правовой спор» и «административно-правовой спор»? Остановимся на изучении положений Подраздела 3 ГПК РФ, который предусматривает возможность обжалования в суд решений, действий (бездействия) не только органов исполнительной власти и их должностных лиц, но и других органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных комиссий. В то же время под административно-правовым спором понимается разногласие, возникшее в сфере государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти, иными государственными органами и должностными лицами. Таким образом термин «публично-правовой спор» шире понятия «административно-правовой спор», и соотносятся они как целое и часть. Существуют и другие точки зрения по поводу соотношения данных понятий.
Так, Н.Г. Салищева и Н.Ю. Хаманева их отождествляют: «.практика рассмотрения судами общей юрисдикции административноправовых споров, т.е. споров, имеющих публично-правовой характер...»138 139. Ими неоднократно используется конструкция «публично-правового (административного) спора», что также подтверждает их точку зрения по поводу тождества этих понятий. На наш взгляд, более верным является вывод о соотношении понятий «публично-правовой спор» и «административно-правовой спор» как целого и части. Административно-правовой спор включает в себя споры, одной из сторон которых являются органы исполнительной власти, другие органы и должностные лица, осуществляющие государственное управление. Между тем, например, деятельность избирательных комиссий не предполагает осуществления государственного управления, в то время как ГПК РФ относит споры с участием данных органов к предмету рассмотрения в ходе производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Если производить подробный анализ понятия «административное дело», определение которого дано в проекте Кодекса, то главной его характеристикой законодатель подчеркивает «требование о разрешении правового спора». В связи с этим сразу возникает желание отграничить термины «административное дело» и «административное исковое заявление», поскольку именно исковое заявление всегда определяется как требование о защите. С этой точки зрения, на наш взгляд, было бы правильным определить административное дело как спор, переданный на рассмотрение и разрешение в суд или, конкретнее, это административноправовой спор между участниками спорных административных правоотношений. Более точное определение административного дела дается в Кодексе административного судопроизводства Украины , принятом в 2005г.: «.дело административной юрисдикции (далее - административное дело) - переданный на рассмотрение административного суда публичноправовой спор, в котором хотя бы одной из сторон является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо или другой субъект, который осуществляет властные управленческие функции на основе законодательства, в том числе на выполнение делегированных полномочий». Исходя из данного определения можно выделить такие признаки административного дела: публичноправовой спор; одной из сторон этого спора является орган исполнительной власти или местного самоуправления, их должностное или служебное лицо; спор передан на разрешение административному суду путем обращения с административным иском. При этом в п.6 той же статьи дается также легальное определение административного иска. Под ним понимается «обращение к административному суду о защите прав, свобод и интересов в публично-правовых отношениях». Данное определение административного дела охватывает не только споры, возникающие из административно-правовых отношений; сюда же включаются и другие публично-правовые споры (например, п. 5 ч.1 ст.17 - административные суды рассматривают споры, связанные с избирательным процессом или процессом референдума). Таким образом, в Кодексе административного судопроизводства Украины дается широкое понятие административного дела. Однако существует и другое мнение по поводу содержания понятия «административное дело». А.Б. Зеленцов ссылается на определение, данное «юридическому делу» С.С. Алексеевым, который рассматривает юридическое дело, с одной стороны, как конкретный жизненный случай, в отношении которого осуществляется применение закона, а с другой - как совокупность документов, комплектуемых в ходе применения закона к данному случаю140. На основе указанного определения А.Б. Зеленцов считает, что «в сфере административного права этот конкретный случай может носить характер административно-правового конфликта в виде административного спора или административного правонарушения, а может выражаться в неконфликтных ситуациях. Отсюда понятие «административное дело» отражает не только объект юрисдикционного правоприменения, но и включает случаи оперативно-исполнительного, позитивного правоприменения (например, административные дела правонаделительного характера)»1. Отсюда следует, что в понятие «административное дело» включается как сам административно-правовой спор, так и производство по делам об административных правонарушениях и процедуры правонаделительного характера (например, применении поощрений, выдача разрешений и т.д.). Такую трактовку можно назвать «административным делом» в широком смысле. Однако столь широкое понимание административного дела, на наш взгляд, вызывает сомнения. В частности, спорным является включение сюда процедур правонаделительного характера: во-первых, потому, что они представляют неконфликтную ситуацию и в них отсутствует спор, следовательно, они не могут быть предметом судебного разбирательства. Как было отмечено выше, категория административных дел возникает при разрешении спора в судебном порядке, а в данном случае имеет место административный порядок применения мер поощрения. Во-вторых, в структуре административного процесса процедуры правонаделительного характера (или оперативно-распорядительный процесс) занимают самостоятельное место наряду с административным судопроизводством (если рассматривать административный процесс в широком смысле этого слова). Основываясь на определении, данном понятию «юридическое дело» С.С. Алексеевым, можно административное дело рассматривать в двух смыслах. Во-первых, под административным делом следует понимать конкретный административно-правовой спор, возникающий между сторонами административных правоотношений. Такое понимание административного дела можно назвать материально-правовым. Во-вторых, административное дело можно рассматривать и как совокупность документов, собираемых определенным образом в ходе рассмотрения спора и представляющих собой единую, логически целостную систему. Данный подход можно обозначить как технический, или документарный. Такое понимание административного дела полностью соответствует определению, которое содержится в проекте Кодекса административного судопроизводства. Данная мысль была высказана еще ранее, до появления проекта Кодекса141 142. На наш взгляд, оба подхода имеют право на существование, однако приоритетным должен стать материально-правовой подход, поскольку именно он отражает сущность спорных правоотношений. Документарный подход можно рассматривать как дополняющий содержание материально-правового подхода и более полно раскрывающий процессуальную сущность административного дела. В проекте Кодекса, в ст. 1, перечислены категории дел, которые рассматриваются в рамках административного судопроизводства. Это открытый перечень, позволяющий высказывать предположения относительно тех или иных административных споров и возможности их рассмотрения в рамках административного судопроизводства. Ранее многие ученые уже высказывали свои предположения относительно новых категорий административных дел в связи с дополнением и изменением ст. 245 ГПК РФ. Ю.А. Попова полагает, что «ст. 245 можно было бы дополнить делами по защите политических прав и свобод (свобода слова, мысли, митингов, собраний и т.п.)» . На наш взгляд, такое предположение является результатом слишком широкого понимания сущности и задач производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений. Чтобы разобраться в сущности и содержании административных дел, необходимо, прежде всего, задать четкие критерии отграничения административных дел от иных категорий дел. Как мы уже ранее отмечали, таким критерием следует признать административный, управленческий характер спорных правоотношений. Таким образом, если исходить из этого критерия, то предложенные Ю.А. Поповой дела о защите политических прав и свобод не следует относить к административным делам. Свобода слова, мысли, собраний и т.д. закреплены Конституцией РФ в качестве основополагающих политических прав и свобод человека и гражданина. Нарушение этих прав или создание препятствий к их реализации могут проявляться в самых разных формах: цензура в средствах массовой информации; издание нормативных актов, решений, прямо или косвенно ограничивающих данные права; угрозы и иные препятствия со стороны негосударственных объединений и организаций и др. Из всех возможных нарушений политических прав и свобод только их нарушение путем принятия государственными органами нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) можно с уверенностью отнести к административным делам. В этом случае есть выраженные определенным образом намерения органов или должностных лиц, осуществляющих государственное управление, которые нарушают конституционные права граждан на свободу слова, митингов и т.д. Если рассматривать любое нарушение политических прав в порядке административного судопроизводства, то число таких административных дел будет во много раз больше, чем гражданских и уголовных. Если продолжать анализировать административные дела с точки зрения включения или не включения в эту категорию тех или иных правовых споров, то необходимо вернуться к исследованию ст. 1 проекта Кодекса, в которой к административным делам относятся споры о защите избирательных прав и права на участие в референдуме. Если рассматривать указанные споры с точки зрения их содержания, то определенный элемент публичности здесь есть: одной из сторон таких споров, как правило, является избирательная комиссия соответствующего уровня или член (члены) избирательной комиссии. Однако действительно ли эти споры можно рассматривать в порядке административного судопроизводства, ведь не все публично-правовые отношения являются административными? Если придерживаться указанного выше критерия - управленческого характера, т.е. участие в спорных правоотношениях органов исполнительной власти и иных органов, осуществляющих государственное управление, то можно с уверенностью утверждать, что споры о защите избирательных прав не относятся к административным делам. Тем не менее в правовой науке не сложилось определенной позиции по вопросу о статусе избирательных комиссий - являются ли они органами исполнительной власти или нет? Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»143 в п. 21 ст. 2 устанавливает законодательное определение избирательной комиссии: «...это коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов». В приведенном определении не указывается на принадлежность избирательной комиссии к системе органов исполнительной власти, однако подчеркивается организационный и обеспечительный характер их деятельности. На наш взгляд, это не говорит о том, что избирательные комиссии осуществляют государственное управление. К основным признакам государственного управления относятся следующие144: исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов; осуществление административного правотворчества и административной юрисдикции; всеобщность государственного управления; непрерывная, постоянная и планомерная деятельность и др. Как видно из представленного определения избирательной комиссии, данные органы выполняют некоторые организационные функции, однако их нельзя в полной мере назвать исполнительно-распорядительными. Помимо этого избирательные комиссии не издают обязательных для других субъектов права правила поведения, они вправе лишь принимать обязательные для других органов и избирательных комиссий решения по конкретным обращениям (ч. 10, 11 ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Избирательные комиссии не обладают также полномочиями юрисдикционного характера: в ч. 4 ст. 20 говорится лишь о том, что избирательные комиссии рассматривают в пределах своих полномочий поступившие к ним обращения о нарушении закона и дают по ним в установленный срок письменный ответ. То есть эти органы, по существу, не осуществляют разрешение споров, не налагают санкций, не привлекают к ответственности. В соответствии с ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ все дела об административных правонарушениях в области избирательных прав рассматриваются судами. Таким образом, правовое положение избирательных комиссий в системе государственных органов неоднозначно. Данные органы не входят в систему органов исполнительной власти, им присущи лишь некоторые элементы государственного управления. Следовательно, споры об избирательных правах, связанные с деятельностью избирательных комиссий не входят в предмет регулирования административного права, а значит, эту категорию дел нельзя отнести к административным делам. Из ГПК РФ в проект Кодекса административного судопроизводства перешли две новые категории споров - дела об административном надзоре и дела о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении. По сути, законодатель любые новые категории дел, так или иначе связанные с участием органов государственной власти, относит к делам, вытекающим из публичных правоотношений. Насколько обоснована такая позиция? На наш взгляд, дела о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, следует исключить из перечня административных дел. При детальном изучении главы, посвященной указанной категории дел, можно выделить несколько особенностей таких дел, которые не позволяют рассматривать их в порядке административного судопроизводства. Реадмиссия - это институт международного права. «Сущность соглашений о реадмиссии составляют взаимные обязательства государств принять обратно своих граждан, граждан третьих стран или лиц без гражданства, незаконно прибывших на территорию одной договаривающейся стороны или остающихся там без законных оснований, если данные лица прибыли с территории другой договаривающейся стороны»145. На наш взгляд, данную категорию дел нельзя считать административно-правовым спором по следующим причинам. Во- первых, административное исковое заявление о помещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальное учреждение подается в суд исключительно территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере миграции (в отличие от дел об административном надзоре, где об отмене надзора может обратиться само поднадзорное лицо). Во-вторых, в соответствии с ч.1 ст. 261.2 ГПК РФ (ч.1 ст. 253 проекта Кодекса) заявление о временном размещении подается в суд в течение 48 часов с момента помещения иностранного гражданина в специальное учреждение. То есть, по сути, это уже уведомительный порядок, несмотря на то что суд может отказать в удовлетворении административного искового заявления. В-третьих, имеет ли место спор по данной категории дел? Мы считаем, что нет. Иностранный гражданин, в отношении которого принимается решение, принимает участие в судебном заседании, однако ни в ГПК РФ, ни в проекте Кодекса не говорится о том, что он является ответчиком по делу. Территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции обращается в суд с требованием о помещении иностранного гражданина в специальное учреждение, при этом такое требование обращено не к самому иностранному гражданину (если бы он являлся административным ответчиком по делу), а представляет собой, как уже отмечалось ранее, уведомительный порядок, заключающийся в получении санкции суда. В данном процессе иностранный гражданин является заинтересованным лицом, поскольку при разрешении указанного дела затрагиваются его права и свободы. В связи с этим рассмотрение дела о реадмиссии по своему содержанию близко к делам особого производства, рассматриваемым в рамках гражданского процесса. В-четвертых, по делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальное учреждение, предметом судебного разбирательства является вопрос о применении к указанному лицу определенных мер принудительного характера. Процедура реадмиссии является принудительной мерой в отношении иностранного гражданина и применяется в случае нахождения этого лица на территории страны без законных оснований. Следовательно, помещение иностранного гражданина в специальное учреждение является также актом принуждения. Административное судопроизводство не следует смешивать с процедурой применения к лицу мер ответственности или иного принуждения (на этом основании, очевидно, в структуру административного судопроизводства не включено производство по делам об административных правонарушениях). Кроме того, сам предмет дела о реадмиссии не относится к сфере действия норм административного права. Безусловно, нормы административного права тесно связаны со многими отраслями права, однако по данной категории дел преимущественно затрагиваются нормы миграционного и международного права, поэтому это следует считать одним из оснований для исключения таких дел из числа административных. Реадмиссия осуществляется на основании норм миграционного права и соглашений Российской Федерации с другими государствами, поэтому в возникающих правоотношениях управленческие отношения, т.е. отношения непосредственно между органами исполнительной власти, входящие в предмет регулирования административного права, уходят на второй план. В связи с этим предлагаем новую редакцию ч. 3 ст. 1 проекта Кодекса, исключив из нее п.4 ч. 3, т.е. дела о временном размещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих реадмиссии, в специальном учреждении. На наш взгляд, эти дела должны рассматриваться судами общей юрисдикции в рамках гражданского судопроизводства. Необходимо также удалить из проекта Кодекса главу 26 «Производство по административным делам о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении». Эти нормы следует включить в ГПК РФ, однако тогда возникнет проблема, поскольку в случае принятия Кодекса административного судопроизводства из ГПК РФ будет исключен Подраздел III, регламентирующий производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Тут возможны два варианта: включение данной главы в Подраздел IV, регламентирующий особое производство, либо отнесение этих споров к производству по делам с участием иностранных лиц (Раздел V ГПК РФ). Поскольку заинтересованным лицом по делам о реадмиссии является иностранный гражданин (или лицо без гражданства), то на первый взгляд может показаться, что по субъекту спорных отношений эту категорию дел следует отнести к производству по делам с участием иностранных лиц. Однако Раздел V ГПК РФ содержит нормы международного частного права, регламентирующие участие иностранного гражданина в процессе, в то время как процедура помещения и само пребывание в специальном учреждении регламентировано нормами российского права146 и предусматривается в отношении иностранного гражданина независимо от того, гражданином какой страны он является. На наш взгляд, целесообразно было бы выделить в ГПК РФ самостоятельный раздел «Особенности рассмотрения отдельных категорий дел» и одну из глав посвятить указанной категории споров. Действующий ГПК РФ в случае внесения изменений относительно порядка рассмотрения какой-либо категории дел, не предусматривает специального раздела: либо новая категория споров должна включаться в особое производство (что не всегда верно, поскольку это тоже специфическая группа дел, имеющая свои особенности), либо «вклиниваться» в структуру кодекса, нарушая его целостность. В данном случае введение нового Раздела «Особенности рассмотрения отдельных категорий дел» станет логически правильным решением, поскольку будет предусматривать возможность включения сюда в будущем новых категорий дел, которые возникают в связи с постоянным развитием общественных отношений. Еще один вид споров - производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Эти дела, наряду с делами о реадмиссии, были относительно недавно включены в ГПК РФ и отнесены к делам, возникающим из публичных правоотношений. Автоматически они были включены в проект Кодекса административного судопроизводства. Сразу после внесения соответствующих изменений в законодательство в научной литературе стали обсуждать правовую природу дел об административном надзоре, а также правильность их рассмотрения в рамках административного судопроизводства. Высказывалось мнение о том, что дела об административном надзоре следовало бы отнести к делам особого производства: «...можно утверждать, что суд обязывается лишь к проверке оснований для установления административного надзора, т.е. фактически к установлению некой совокупности юридических фактов, что и составляет предмет деятельности суда в особом производстве»147 148. Однако Верховный Суд РФ отверг такой подход, указав, что возможность введения ограничений прав и свобод лица, освобожденного из мест отбывания уголовного наказания, в порядке особого производства исключается, поскольку сущность таких ограничений не соответствует природе правоотношений, разрешение споров по которым производится судом по правилам главы 27 ГПК РФ . А.С. Вельмин в качестве доводов, подтверждающих административноправовую природу дел об административном надзоре, высказывает следующие: заявителем по делу выступает орган публичной власти; орган, обращающийся в суд, и лицо, в отношении которого планируется установить административный надзор, непосредственно не связаны конкретным публичным правоотношением, однако полномочия органа вытекают из общих целей и задач его деятельности в сфере профилактики преступлений; по делам об административном надзоре суд имеет дело с установлением публичного правоотношения, основанного на власти и подчинении; посредством установления оснований для административного надзора суд осуществляет проверку законности действий и решений органов власти; деятельность суда по проверке оснований для установления административного надзора есть предварительный судебный контроль за действиями органов исполнительной власти149 150. С некоторыми указанными аргументами, например, проверкой судом законности действий органов исполнительной власти при установлении административного надзора, мы не можем согласиться. Фактически это происходит следующим образом: орган обращается в суд и представляет пакет документов, подтверждающих обоснованность установления, продления или прекращения административного надзора (в соответствии со ст. 257 проекта Кодекса заявитель представляет копию приговора суда, копию постановления начальника исправительного учреждения, материалы, характеризующие личность лица, в отношении которого устанавливается административный надзор и др.). Необходимо отметить, что по данной категории дел представленные документы рассматриваются в качестве доказательств, они не являются предметом судебного разбирательства. Суд в рамках рассмотрения дела об административном надзоре не может признать недействующим постановление начальника исправительного учреждения, тем более, предметом судебного разбирательства не может стать решение (приговор) другого суда. В то же время ранее нами был установлен критерий управленческого, административного характера спорных правоотношений, которому соответствуют дела об административном надзоре. Ведь административный надзор - это осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных ст. 1 Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» . Он осуществляется органами внутренних дел, которые входят в систему органов исполнительной власти, следовательно, отношения между органом внутренних дел и поднадзорным лицом (либо лицом, в отношении которого ставится вопрос об установлении административного надзора) представляют собой отношения «власти - подчинения» и основаны на нормах административного права. Ранее, анализируя дела о помещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальное учреждение, одним из оснований для исключения данной категории из числа административных дел мы назвали принудительный характер мер, вопрос о применении которых решался при рассмотрении дел о реадмиссии. Административный надзор, по сути, тоже связан с определенным принуждением, поскольку предполагает запрещение посещения и пребывания в определенных местах, обязательную явку в орган внутренних дел для регистрации (ст. 4 Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»). Однако данные ограничения нельзя считать в полной мере принуждением, поскольку в указанном случае на лицо возлагаются определенные дополнительные обязанности, но в остальном поднадзорное лицо свободно в выборе своих действий. При помещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальное учреждение принуждение для него выражается в совершенно иных последствиях: он содержится в специальном учреждении, а затем будет отправлен в страну своего гражданства. Очевидно, что по делам об административном надзоре принуждение менее выражено, чем по делам о реадмиссии. При решении вопроса о назначении административного надзора обязанности, связанные с исполнением судебного решения, касаются органов исполнительной власти (органов внутренних дел), что свидетельствует об административном характере возникающих правоотношений. Поэтому рассмотрение дел об административном надзоре следует оставить в рамках административного судопроизводства, а дела о помещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальное учреждение отнести к гражданскому судопроизводству. Относительно содержания категории «административное дело» можно поставить вопрос о возможности включения сюда споров, связанных с административными договорами. Такое предположение возникло в результате анализа законодательства стран СНГ об административном судопроизводстве. Например, в соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 17 Кодекса административного судопроизводства Украины к подсудности административных судов относятся споры, возникающие по поводу заключения, исполнения, прекращения, отмены или признания недействительными административных договоров. В настоящее время возрастает актуальность исследования административных договоров как явления, возникшего совсем недавно в науке административного права. Однако уже сейчас по этой теме было проведено много исследований и защищена не одна диссертация151. Что необходимо понимать под административным договором и следует ли включать споры, связанные с их заключением и расторжением, к административным делам? Все существующие точки зрения по поводу понятия административного договора освещать не будем, поскольку это не является темой настоящего исследования. Из значительного числа их определений приведем лишь одно. Д.Н. Бахрах определяет административный договор как «основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) 1 2 взаимные права и обязанности его участников» . Ю.Н. Старилов выделяет следующие признаки административного договора: его содержание выходит за рамки обычных гражданско-правовых договорных отношений; включает контрольно-надзорные полномочия представителей исполнительных органов; заключение административного договора со стороны органа исполнительной власти только в пределах его компетенции; возможность одностороннего расторжения договора органом исполнительной власти в случае неисполнения своих обязательств другим участником и др. К административным договорам относятся концессионные соглашения, контракты органов исполнительной власти с предприятиями, поставляющими продукцию, о предоставлении налоговых льгот и др. Таким образом, как минимум одной стороной в административном договоре является орган исполнительной власти; отношения, урегулированные таким договором, представляют собой управленческие отношения, связанные с осуществлением административно-хозяйственной и распорядительной деятельности. Следовательно, споры по поводу заключения, расторжения административных договоров формально подпадают под установленный критерий споров, вытекающих из управленческих отношений и подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства. На наш взгляд, указанные выше особенности административного договора не позволяют поставить его в один ряд с такими классическими гражданско-правовыми договорами, как договор купли-продажи, аренды, поставки и т.д. С другой стороны, особенности рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений, как раз учитывают специфические черты административного договора: суд может признать обязательной явку представителя государственного органа, возложение бремени доказывания на государственный орган. Данные меры 152 153 направлены, прежде всего, на защиту «слабой стороны» в спорных правоотношениях, а в административном договоре так или иначе могут участвовать частные лица. Поэтому целесообразнее было бы отнести споры, связанные с заключением, изменением, расторжением административных договоров, к числу административных дел. Проект Кодекса административного судопроизводства относит к административным делам дела об оспаривании решений, действий (бездействия), касающихся государственной службы (п.6 ч.2 ст.1 проекта Кодекса), однако не дает дальнейших указаний. Эта разновидность споров по своему содержанию является исключительно административным правоотношением, сторонами которого являются государственный служащий и представитель нанимателя (руководитель государственного органа, осуществляющий полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации). Вместе с тем это не трудовые отношения между работником и работодателем, которые рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства. В настоящее время индивидуальные служебные споры государственных гражданских служащих (ст. 70 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ») рассматриваются комиссией государственного органа по служебным спорам или судом. В последнем случае такого рода дела по первой инстанции разрешаются районными судами, что опять же ставит вопрос о целесообразности разработки специальных правил рассмотрения данных дел. Если обратиться к законодательству других стран, то уже упомянутый ранее Кодекс административного судопроизводства Украины к числу административных дел относит споры по поводу принятия граждан на публичную службу, ее прохождения, увольнения с публичной службы (п. 2 ч.2 ст. 17 Кодекса административного судопроизводства Украины). О возможности включения в число административных дел споров, связанных с государственной службой, высказывались также некоторые ученые. Например, Ю.Н. Старилов считает, что «административным судам могут быть подчинены и споры публично-служебного характера, т.е. споры государственных служащих, которые считают незаконным совершение некоторых действий начальников или всей администрации»154. В соответствии со ст. 70 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», индивидуальный служебный спор может быть рассмотрен в суде по письменным заявлениям гражданского служащего либо гражданина, поступающего на гражданскую службу или ранее состоявшего на гражданской службе, представителя нанимателя или представителя выборного профсоюзного органа данного государственного органа, если хотя бы один из них не согласен с решением комиссии по служебным спорам либо если гражданский служащий или представитель нанимателя обращается в суд без обращения в комиссию по служебным спорам. При этом в ч. 14, 15 перечислены споры, которые рассматриваются непосредственно в судах: о восстановлении в ранее замещаемой должности, увольнения с гражданской службы, о неправомерном отказе в поступлении на гражданскую службу и др. Таким образом, в федеральном законе, устанавливающем правовую регламентацию государственной гражданской службы, четко указана подсудность районных судов по служебным спорам. Особенность данных категорий споров состоит в следующем: сторонами выступают государственный гражданский служащий (либо лицо, поступающее на государственную службу или ранее находившееся на государственной службе); предметом судебного разбирательства являются отношения, урегулированные законодательством о государственной службе, что уже свидетельствует о непосредственной связи с административным правом и регулируемыми им отношениями. Участие в данных правоотношениях государственных органов в качестве представителей нанимателя, а также субординационный характер этих отношений свидетельствуют о публичном характере указанных споров. Поскольку в проекте Кодекса содержится лишь указание на рассмотрение в порядке административного судопроизводства дел об обжаловании действий, решений в связи с прохождением государственной службы и не детализируется порядок их рассмотрения (в Разделе IV проекта Кодекса «Особенности производства по отдельным категориям дел» нет главы, посвященной этой категории споров), полагаем необходимым конкретизировать содержание данных споров, а также порядок их рассмотрения, для того чтобы не было противоречий между проектом Кодекса (в случае его принятия) и Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В настоящее время такое противоречие имеет место, поскольку проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»155 не содержит изменений, которые необходимо внести в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с принятием проекта Кодекса. Следовательно, на наш взгляд, п. 6 ч. 2 ст. 1 проекта Кодекса необходимо изложить в следующей редакции: «индивидуальные служебные споры, за исключением споров, отнесенных Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» к компетенции комиссии государственного органа по служебным спорам». Чтобы исключить противоречия между Кодексом административного судопроизводства и Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», необходимо дополнить проект Кодекса статьей следующего содержания: «Индивидуальные служебные споры, рассматриваемые судами общей юрисдикции в рамках административного судопроизводства. 1. Суды рассматривают в порядке производства по административным делам следующие категории индивидуальных служебных споров: 1) в судах рассматриваются индивидуальные служебные споры по письменным заявлениям: гражданского служащего или гражданина, ранее состоявшего на гражданской службе, - о восстановлении в ранее замещаемой должности гражданской службы независимо от оснований прекращения или расторжения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы, увольнения с гражданской службы, об изменении даты освобождения от замещаемой должности гражданской службы и формулировки причины указанного освобождения, о переводе на иную должность гражданской службы без согласия гражданского служащего, об оплате за время вынужденного прогула либо о выплате разницы в денежном содержании за время исполнения должностных обязанностей по нижеоплачиваемой должности гражданской службы; представителя нанимателя - о возмещении гражданским служащим вреда, причиненного государственному органу, если иное не предусмотрено федеральными законами; 2) исключительно в судах рассматриваются также индивидуальные служебные споры: о неправомерном отказе в поступлении на гражданскую службу; по письменным заявлениям гражданских служащих, считающих, что они подверглись дискриминации. 2. Споры, указанные в ч. 1 настоящей статьи, за исключением споров, предусмотренных п. 2, могут быть также рассмотрены комиссией государственного органа по служебным спорам». Одновременно с внесением указанных изменений в проект Кодекса следует также исключить ч. 14, 15 из ст. 70 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Вместо этого установить, что индивидуальные служебные споры могут быть рассмотрены комиссией государственного органа по служебным спорам, кроме случаев, когда данные дела подведомственны исключительно судам общей юрисдикции. Основываясь на вышеизложенном, можно выделить основные характерные черты административных дел. 1. Административное дело - это, прежде всего, вид административноправового спора. Предметом административного дела является конкретный административно-правовой спор. Соглашаясь с мнением Н.Ю. Хаманевой, отметим, что содержание административного спора составляют вопросы, которые входят в предмет регулирования административного права. Это вопросы, связанные с осуществлением управленческих функций, деятельностью органов исполнительной власти. Споры, возникающие в этой сфере общественных отношений, представляют собой оспаривание решений или действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц. 2. Административное дело - это всегда вид административно-правового конфликта. Поскольку административное дело всегда является административно-правовым спором, следовательно, оно является также административным конфликтом. Как отмечает С.Н. Махина, «в споре очевидны все признаки конфликта (противоборство субъектов права в связи с применением, нарушением или толкованием правовых норм), поэтому административный спор является разновидностью административноправовых конфликтов»156. В ходе такого конфликта каждая из сторон отстаивает свое мнение, используя для этого все имеющиеся у нее доказательства. 3. Особенности сторон в административном деле: с одной стороны, это физические и юридические лица, а с другой - субъекты, наделенные властными полномочиями. Налицо отношения «власти - подчинения», но при этом они имеют свои особенности, и первая из них состоит в том, что они относятся, прежде всего, к административно-правовому спору, возникшему между сторонами до обращения в суд. Действия более сильной, властной, стороны, по мнению слабой стороны, нарушают ее права и законные интересы; здесь имеют место административно-правовые отношения. Более слабая сторона - а именно она, как правило, инициирует процесс - обращается в суд за защитой своих нарушенных прав. В данном случае уже начинают действовать процессуальные нормы, принципы отправления правосудия. Одними из принципов являются принципы равноправия сторон и равенства всех перед законом и судом. Следовательно, органы государственной власти, местного самоуправления, их должностные лица в процессе рассмотрения административных дел пользуются теми же правами, обладают таким же статусом, что и физические и юридические лица. 4. Разрешение спора осуществляется в процессуальной форме. Административно-правовой спор может быть разрешен в административном порядке (решение или действие (бездействие) обжалуется в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу) либо в судебном порядке. В последнем случае формируется административное дело, определяется предмет спора, стороны и т.д., т.е. имеет место применение процессуального законодательства. Судебный порядок является одним из главных способов урегулирования административных споров. В теории выделяются различные способы разрешения споров и конфликтов: примирение сторон, заключение соглашения, переговоры, административный порядок157. Однако наиболее полным и всесторонним является судебное разбирательство. В суде выслушиваются мнения сторон, рассматриваются письменные и вещественные доказательства, заслушиваются показания свидетелей, проводятся прения. Окончательное разрешение спора закрепляется в виде судебного решения, которое обязательно для сторон, но в случае несогласия каждая из сторон вправе его обжаловать. Существование такой процедуры наиболее полно гарантирует защиту прав, свобод и законных интересов. 5. Особый порядок рассмотрения административных дел. Данные особенности следуют из порядка разрешения отдельных категорий административных дел. Как правильно отмечает Н.Ю. Хаманева, «материально-правовые особенности административно-правовых споров обусловливают наличие процессуальных особенностей. Следовательно, специальные правила административного судопроизводства органически вытекают из особенностей материально-правовых отношений»158. Например, распределение бремени доказывания между сторонами по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти и их должностных лиц. При рассмотрении и разрешении административных дел суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, он может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, местного самоуправления или должностного лица. Проект Кодекса предусматривает упрощенный порядок рассмотрения административных дел. Все это в совокупности свидетельствует о стремлении максимально оградить заявителя от возможных злоупотреблений со стороны властвующего субъекта, а также об обеспечении и гарантированности прав, свобод и законных интересов заявителей. В настоящее время тенденция увеличения числа административных дел подтверждается следующими цифрами159. Так, в 2006 г. районными судами по первой инстанции было рассмотрено 89,6 тыс. дел, вытекающих из публично-правовых отношений, из них: 59,9 тыс. - жалобы на неправомерные действия должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, органов государственной власти и местного самоуправления; 1,6 тыс. - дела о нарушении избирательного законодательства; 6,5 тыс. - дела о признании нормативных правовых актов незаконными. В 2008 г. общее число административных дел составило 108,7 тыс., из них: 82,4 тыс. - жалобы на неправомерные действия государственных органов и должностных лиц; 2,8 тыс. - на нарушение избирательного законодательства; 6,8 тыс. - дела о признании нормативных правовых актов незаконными. В 2009 г. районные суды рассмотрели 130,6 тыс. административных дел, в том числе: 64,0 тыс. - на неправомерные действия должностных лиц; 39,5 тыс. - на неправомерные действия органов государственной власти и местного самоуправления; 3,6 тыс. - дела о нарушении избирательного законодательства; 4,7 тыс. - дела о признании нормативных правовых актов незаконными. В 2010 г. районными судами было рассмотрено 146,3 тыс. дел, вытекающих из публично-правовых отношений, из них: 116,7 тыс. - жалобы на неправомерные действия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц; 3,7 тыс. - дела о нарушении избирательного законодательства; 4,4 тыс. - дела о признании нормативных правовых актов незаконными. В 2011 г. районные суды рассмотрели 237 тыс. дел, вытекающих из публичных правоотношений, из них: 5,2 тыс. - дела о признании нормативных правовых актов незаконными; 186,7 тыс. - жалобы на неправомерные действия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. В 2012 г. было рассмотрено всего 251,3 тыс. дел, из них: 5,2 тыс. - дела о признании нормативных правовых актов незаконными; 160,4 тыс. - жалобы на неправомерные действия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Приведенные данные свидетельствуют о том, что с каждым годом число административных дел увеличивается. Следует учитывать, что на практике под административными делами понимают разные категории дел. Так, в ежегодном обзоре деятельности судов общей юрисдикции и мировых судей, подготавливаемом Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, дела, вытекающие из публичноправовых отношений, отнесены к категории гражданских дел; отдельно упоминается производство по делам об административных правонарушениях, которые в некоторых случаях именуются административными делами. Порядок рассмотрения таких дел в арбитражных судах и судах общей юрисдикции разный, различается и судебная практика по одним и тем же спорам. В настоящее время принимаются совместные постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, однако это не является абсолютной гарантией принятия не противоречащих друг другу решений разных судов по одним и тем же делам. Как следствие из этого - отсутствие единства судебной практики по административным делам. «Подобная ситуация ставит знак неравенства между гражданами и юридическими лицами в вопросах судебной защиты их прав в спорах с властными структурами»160.
<< | >>
Источник: Пешкова Татьяна Викторовна. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции в Российской Федерации. 2014

Еще по теме §1. Понятие и особенности административных дел, рассматриваемых в судах общей юрисдикции:

  1. § 1. Дискуссионные вопросы понятии правоприменительной практики и ее социальные истоки
  2. 1. Общая характеристика производства по административно-правовым жалобам и спорам
  3. 1. Общая характеристика исполнительного производства
  4. Дела об обжаловании правовых актов, нарушающих экологические права граждан
  5. § 1. Влияние субъективного фактора на убеждение судей
  6. § 2. Понятие, система и общая характеристика правоохранительных органов Российской Федерации
  7. § 4. Особенности проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении лиц, к которым применяется особый порядок производства по уголовным делам
  8. § 1. Понятие и предмет правовой статистики как отрасли социальной статистики
  9. § 3. Преступления в сфере правильного отправления правосудия должностными лицами органов правосудия
  10. § 1. Понятие и правовая природа СРП
  11. § 2. Основания и формы взаимодействия Европейского суда по правам человека и органов конституционного правосудия
  12. Особенности судебного производствапо делам об административных правонарушениях
  13. §1. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции как форма осуществления судебной власти: понятие, основные признаки, виды, значение в системе построения и функционирования судебной власти
  14. §2. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции в Российской Федерации и судебная реформа
  15. §3. Основные задачи, функции и принципы административного судопроизводства в судах общей юрисдикции
  16. §5. Административное судопроизводство и внесудебный порядок обжалования
- Право интеллектуальной собственности - Авторсое право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Гражданский процесс - Гражданское право - Жилищное право - Зарубежное право - Защита прав потребителей - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - Коммерческое право - Конституционное право России - Криминалистика - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право Европейского Союза - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Правоприменительная практика - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Теория права - Трудовое право‎ - Уголовное право России - Уголовный процесс - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право‎ - Экономические преступления - Ювенальное право - Юридическая этика - Юридические лица -
Яндекс.Метрика