<<
>>

§2. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции в Российской Федерации и судебная реформа

На протяжении истории Российского государства, начиная с конца XIX в., неоднократно ставился вопрос о необходимости реформирования действующей в то время судебной системы. Уже тогда предпринимались попытки формирования административного судопроизводства, ставились задачи учреждения административных судов.
Решением этих же вопросов были заняты ученые-правоведы в советское время вплоть до 1930-х гг. Однако с начала 30-х гг., как отмечают С.С. Козлов и А.А. Куратов, исследования в данной сфере прекращаются, интерес переключается на органы партийного контроля31. Только через 30 лет, в 60 - 70-х гг. ХХ в., ученые снова заинтересовались проблемой административной юстиции. Вопрос об учреждении административного судопроизводства и реформирования судебной системы в целом выдвинулся на первый план в начале 1990-х гг. В октябре 1991 г. была принята Концепция судебной реформы в Российской Федерации, однако в ней не было положений о реформировании административной юстиции. По инициативе Председателя Верховного Суда РФ, министра юстиции и группы судей был созван I Всероссийский съезд судей, который состоялся 17 - 18 октября 1991 г.; на нем был принят ряд важных решений, касающихся защиты интересов судей, в том числе учреждался Совет представителей судей, функционировавший в период между съездами, в функции которого входило содействие проведению судебной реформы в Российской Федерации. Впоследствии был принят Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»32, который установил основные цели и задачи Всероссийского съезда судей, Совета судей и т.д. (ст.4), в том числе содействие в совершенствовании судебной системы и судопроизводства. Наиболее существенными актами, разработанными по инициативе и с участием Совета судей, являются федеральные целевые программы «Развитие судебной системы России». Первая целевая программа была принята в 2001 г.
и включала в себя мероприятия по реформированию судебной системы на период с 2002 по 2006 г.33 Целями и задачами программы являлись: реализация судебной реформы, повышение эффективности деятельности судебной власти, создание оптимального организационно-правового и материально-технического обеспечения судебной системы в Российской Федерации. В перечень мероприятий, проводимых для реализации указанных целей и задач, включалось увеличение численности судей и работников аппаратов судов, строительство и ремонт зданий судов, предоставление жилья судьям и работникам судов и т.д. В число целей и задач программы не были включены задачи учреждения в России органов административной юстиции, разработка основных начал административного судопроизводства. Если проанализировать мероприятия, предусмотренные данной программой, то можно найти этому объяснение. Судебная система в период разработки и утверждения целевой программы нуждалась, прежде всего, в существенном реформировании: необходимо было решить кадровые вопросы, повысить престиж судей, улучшить условия, в которых осуществлялось правосудие. Действительно, нецелесообразно учреждать новые административные суды (либо создавать в судах общей юрисдикции составы судей по административным делам), когда в уже существующих судах при большом количестве дел ощущался кадровый недостаток, помещения судов физически и морально устарели, дела рассматривались в небольших помещениях, не позволяющих присутствовать на заседании всем желающим (что нарушало принцип открытости). В результате на первый план в программе были выдвинуты цели и задачи, направленные на решение указанных проблем. Разработчики программы не оставили также без внимания проблему административной юстиции. В перечне мероприятий был предусмотрен последний шестой пункт - оптимизация численности и другие мероприятия. «Другие мероприятия» включали в себя подготовку предложений и финансово-экономического обоснования создания специализированных административных составов (судов) в системе судов общей юрисдикции.
Исполнителем был указан Верховный Суд РФ, а срок выполнения - II квартал 2002 г. Примечательно, что данная программа не предусматривала финансовых расходов на разработку концепции административного судопроизводства, в то время как финансирование всей концепции (за счет средств федерального бюджета) составило 44865,6 млн рублей. Необходимо отметить, что к указанному сроку соответствующее положение программы было реализовано: в Государственную Думу в 2000г. был внесен проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», а в 2006 г. - первый проект Кодекса административного судопроизводства, однако эти законопроекты так и не были приняты. Проведение судебной реформы продолжилось принятием Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2007 - 2011 гг.34 В дальнейшем срок действия данной программы был продлен до 2012 г. Логически можно предположить, что если в предыдущей программе говорилось о подготовке предложений по созданию административных судов (тем более что соответствующие законопроекты были подготовлены), то в программе 2007 - 2012 гг. должны предусматриваться конкретные меры по реализации указанного проекта. Однако программа на 2007 - 2011 гг. (а впоследствии и на 2012 г.) не предусматривала мер, направленных на учреждение административных судов либо на формирование административного судопроизводства в судах общей юрисдикции. Основные задачи программа сосредоточила на повышении эффективности правосудия, улучшении его качества. Поскольку в программе на 2007 - 2012 гг. ничего не сказано о реформировании административного судопроизводства, то возникает вопрос о возможности реализации предпосылок, заложенных в программе 2002 - 2006 гг., в ходе реализации нового этапа судебной реформы начиная с 2013 г. В предвыборной программе Президент РФ В.В. Путин упоминал о необходимости создания в России административных судов и соответственно административного судопроизводства: «...мы упростим рассмотрение претензий граждан к государству, создадим для этого административные суды»35.
До этого был принят ряд постановлений относительно вопроса о будущем судебной реформы. В постановлении Президиума Совета судей РФ от 25 мая 2011г. № 262 «О разработке концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2013 - 2017 годы» указано, что «задача обеспечения эффективной деятельности органов правосудия до конца еще не решена. Осуществляемые в стране социальноэкономические преобразования также ставят новые задачи, диктуют необходимость перехода органов правосудия на качественно новый уровень деятельности. Это обусловливает необходимость принятия новой федеральной целевой программы по развитию системы правосудия»36. Новая программа была утверждена распоряжением Правительства РФ от 20 сентября 2012 г. №1735-р «Концепция федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы»37. К сожалению, данная программа не предусматривает мероприятий, направленных на развитие административного судопроизводства и создание в России административных судов. В распоряжении Правительства РФ представлены также выводы об итогах и результатах реализации Концепции 2007 - 2012 гг.: указывается, что в целом в ходе реализации Программы до 2012 г. были достигнуты намеченные результаты и выполнены основные показатели. Тем не менее далее в Концепции отмечается, что реализуемый комплекс государственных мер не оказал решающего позитивного влияния на доверие граждан к правосудию (согласно опросам общественного мнения доверяют органам правосудия только 27 процентов граждан России; не доверяют - 38 процентов). Несмотря на такую тревожную статистику в новой программе перечень мероприятий существенно не изменился: на первом месте стоят задачи обеспечения доступности и открытости правосудия, далее - строительство зданий, оснащение современной техникой и др. На наш взгляд, перечень мероприятий на 2013 - 2020 гг. следовало бы видоизменить, поскольку в новой программе не отрицается факт недоверия органам правосудия значительной части граждан, что служит показателем неэффективности проводимых мероприятий. Однако мы видим направления реформирования, переходящие из одной программы в другую. В декабре 2012 г. состоялся VIII Всероссийский съезд судей, в компетенцию которого входит в том числе участие в проведении судебной реформы. Еще в мае 2012 г. на пленарном заседании Совета судей Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев предложил вынести на съезд судей вопрос о создании в стране специальных судов для споров граждан с государством. В. Лебедев подчеркнул, «что гражданин должен иметь возможность защитить свои права в споре с властью в открытой и понятной процедуре. Ведь человек в подобных процессах заведомо более слабая сторона. Задача особых процедур - уравнять у судебного барьера гражданина с любым государственным ведомством»38. Президент РФ отметил, что необходимо завершить создание административного судопроизводства - поскорее принять кодекс и сформировать судебные составы, которые будут разрешать споры граждан с органами государственной власти и местного самоуправления39 40. При этом Глава государства отметил, что создаваться административное судопроизводство будет в рамках судов общей юрисдикции. Вскоре после окончания работы Всероссийского съезда судей был подготовлен законопроект об учреждении в высших судах субъектов РФ коллегий по административным делам . В постановлении VIII Всероссийского съезда судей от 19 декабря 2012 г. в п.4 Государственной Думе предлагается обеспечить приоритетное рассмотрение проекта федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и проекта федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации»41. Очевидно, имелись в виду предыдущие законопроекты, поскольку в марте 2013 г. разрабатывается новый проект Кодекса, который вносится Президентом РФ в Государственную Думу. В проекте Кодекса подробно урегулирован процесс рассмотрения и разрешения спора в рамках административного судопроизводства, закреплены цели административного судопроизводства, принципы его осуществления, регламентирован в подробностях весь процесс от подачи заявления до вступления решения суда в законную силу, порядок обжалования и исполнения решения. Вместе с тем в проекте имеются существенные недостатки. Как уже ранее отмечалось, одной из проблем административного судопроизводства является его двойственное регулирование нормами ГПК РФ и АПК РФ посредством производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Логично предположить, что одной из главных целей проводимой судебной реформы и разрабатываемого Кодекса административного судопроизводства должно стать преодоление этой двойственности. По мнению П.П. Серкова, «дуализм правового регулирования административного судопроизводства исчерпал свои ресурсы. Требуется законодательное решение относительно его специализированного регулирования»42. Поскольку было принято решение развивать данный вид правосудия в рамках существующей системы судов, то можно было бы предположить, что готовящийся новый проект Кодекса административного судопроизводства будет единым актом, регламентирующим административное судопроизводство в арбитражных судах и судах общей юрисдикции. Однако проект Кодекса, как это следует из ст. 1, регламентирует порядок осуществления административного судопроизводства в судах общей юрисдикции; административные дела, разрешаемые в арбитражных судах, по-прежнему рассматриваются по правилам, предусмотренным Разделом III АПК РФ. Получается, что в целом проблема остается нерешенной: законодатель предлагает убрать из ГПК РФ нормы, регламентирующие производство по делам из публичных правоотношений, и вместо них рассматривать данные споры по правилам Кодекса административного судопроизводства. При этом если раньше считалось, что административное судопроизводство лучше развито в арбитражных судах, чем в судах общей юрисдикции, то теперь получается наоборот: для судов общей юрисдикции подготовлен проект Кодекса, регламентирующего в подробностях весь процесс, в то время как арбитражные суды вынуждены будут по-прежнему руководствоваться несколькими статьями АПК РФ. Некоторые изменения коснулись и перечня споров, подлежащих рассмотрению в рамках административного судопроизводства. Прежде всего, на законодательном уровне признано, что споры, рассматриваемые в судах общей юрисдикции в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, являются административными делами и рассматриваются в порядке административного судопроизводства. По сравнению с ГПК РФ расширен перечень административных дел; к указанным в ст. 245 ГПК РФ добавились следующие споры: об оспаривании решений квалификационной коллегии судей, экзаменационных комиссий по приему квалификационного экзамена на должность судьи; об оспаривании решений, касающихся государственной службы; о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии или другого общественного объединения и др. Подробнее административные дела будут рассмотрены нами в Главе 2 настоящего исследования. Пока же отметим, что новые категории споров едва ли подпадают под цели и задачи административного судопроизводства. Во всех указанных спорах, безусловно, присутствует публичный элемент, однако это не означает, что они должны рассматриваться в порядке производства по делам о защите прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Проект Кодекса в ст. 1 содержит также несколько групп административных дел, что позволяет выделять виды этих дел и их характерные особенности. Кроме того, в проекте Кодекса раскрываются «иные публично-правовые споры» (напомним, что в ГПК РФ в ст. 245 перечень административных дел открытый и просто указывается, что могут быть рассмотрены иные публично-правовые споры). К ним законодатель отнес дела о принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством, и принудительном психиатрическом освидетельствовании гражданина, а также дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок. Исходя из смысла ч. 4 ст. 1, данный перечень также не является исчерпывающим. Сложно сказать, по каким причинам к административным делам отнесены дела о принудительной госпитализации гражданина. По ГПК РФ подобная категория споров относится к особому производству. Возникают также некоторые сомнения относительно дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок. В целом правовую регламентацию административных дел в проекте Кодекса сложно оценить однозначно, поскольку, во-первых, в данном законопроекте предложено детальное правовое регулирование порядка рассмотрения таких дел; во-вторых, представлен слишком широкий их перечень, который необходимо скорректировать. В связи с этим имеются и другие точки зрения: «существующее правовое регулирование судопроизводства по делам, отнесенным проектом к административным делам, представляется более стройным, чем предлагаемое проектом, больше отражает специфику дел, в большей мере защищает права и законные интересы граждан»43. Новый проект Кодекса закрепил также определения понятий «административное дело», «административное исковое заявление», «административный истец» и «административный ответчик», которых нет в ГПК РФ. Ранее в законодательстве термин «административное дело» упоминался лишь в федеральном конституционном законе «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», а также в ряде научных трудов44. Учитывая отсутствие правового регулирования, нами была предпринята попытка сформулировать понятие «административного дела», выделить его признаки и категории споров, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства45. При исследовании данного термина основной акцент делался на том, что административное дело - это рассматриваемый в особом процессуальном порядке административноправовой спор. Кодекс административного судопроизводства предлагает понимать под административным делом «принятое к производству суда требование о разрешении правового спора между субъектами публичных правоотношений, а также материалы, относящиеся к этому спору». Как видим, проект Кодекса предлагает более широкую трактовку административного дела, включая все публичные споры (как видно из последующих статей проекта Кодекса, к административным делам относятся споры о защите избирательных прав, дела о приостановлении деятельности политической партии, прекращении деятельности средств массовой информации и др.). Тем не менее предложенное нами определение по своему содержанию очень близко к определению, разработанному законодателем. Важным положением проекта Кодекса является ч. 6 ст. 1, в которой указывается, что положения Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях. Между тем в статьях АПК РФ, регламентирующих административное судопроизводство, продолжает действовать глава 25, касающаяся рассмотрения дел об административных правонарушениях. С учетом упомянутой проблемы двойственности административного судопроизводства, это противоречие только подчеркивает существенную разницу в правовом регулировании одних и тех же общественных отношений. Дела об административных правонарушениях связаны с решением вопроса о привлечении лица к административной ответственности, т.е. в судебном заседании решается вопрос о применении мер принуждения к лицу. В то же время в рамках административного судопроизводства разрешаются споры, связанные с деятельностью органов власти и их должностных лиц, осуществлением государственного управления и др. Дела об административных правонарушениях по своему содержанию не имеют ничего общего с административными делами, поэтому они должны рассматриваться в рамках иного процесса. О необходимости разграничения административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях писали многие ученые, изучающие проблемы процессуального права. Например, Н.А. Громошина отмечала, что нельзя соединять в рамках одного процесса деятельность по рассмотрению дел о наложении административных взысканий и дел по оспариванию решений, действий, актов государственных органов и должностных лиц46. Проект Кодекса решает также терминологическую проблему, связанную с формой обращения в суд в порядке административного судопроизводства. В ГПК РФ указывается только, что граждане могут обратиться в суд с заявлением, при этом подчеркивалась разница между этим заявлением и иском. В научной литературе по этому поводу высказывались самые разные предположения, суть которых сводилась к разграничению иска как гражданско-правового требования и заявления, содержащего требования публично-правового характера. Такова, например, позиция М.А. Ивановой: «...именно отсутствие спора по данной категории дел и обусловливает подачу именно заявления, жалобы»47. Предполагалось, что используемый в ГПК РФ термин «заявление» следует заменить термином «административная жалоба», тем самым подчеркивая разницу гражданско-правовых и публичноправовых отношений. Некоторые ученые придерживались позиции, согласно которой недопустимо использовать термин «жалоба» применительно к административному судопроизводству. Н.А. Тунина предлагала критерии отграничения жалобы как заявления, подаваемого в административный или контрольно-надзорный орган, от иска48. Новый проект Кодекса административного судопроизводства вводит термин «административное исковое заявление», тем самым в некоторой мере объединив позиции спорящих по данному вопросу. Такая формулировка указывает на публичноправовой характер спорных отношений и в то же время - на судебный порядок рассмотрения дела (в отличие от жалобы, которая больше характерна для внесудебного обжалования). Тем не менее использование словосочетания «исковое заявление» может вызвать некоторые сомнения у ряда ученых. Несмотря на то, что нет легального определения иска, в науке сложилось его понимание как «средства защиты нарушенного права». В связи с этим высказывались мнения о разграничении гражданского и административного судопроизводства: в первом случае - есть спор о праве, во втором - нет. Такой же была логика законодателя: в ч.3 ст.247 ГПК РФ прямо указывается, что в порядке административного судопроизводства не рассматриваются споры о праве, такие споры подлежат рассмотрению в порядке искового производства. Положения данной статьи рассматривались как один из критериев для отграничения гражданского и административного судопроизводства. Такое четкое разграничение на законодательном уровне на практике вызывает немало сложностей, поскольку судьям в каждом конкретном случае приходится решать вопрос о наличии или отсутствии спора о праве. Задача, на наш взгляд, усложняется еще и тем, что далеко не во всех публично-правовых спорах отсутствует спор как таковой. Возвращаясь к сравнительно-правовому анализу норм ГПК РФ и проекта Кодекса, стоит отметить, что в законопроекте не упоминается о том, что в рассматриваемых в порядке административного судопроизводства делах должен отсутствовать спор о праве. На наш взгляд, это важное положение проекта Кодекса, поскольку любое дело, переданное на рассмотрение и разрешение в суд, уже в своей основе имеет спор между сторонами. Каждая из них имеет свою позицию по данному вопросу и готова отстаивать ее в суде. Такая конфликтная ситуация порождает спор, который передается на рассмотрение в суд. Утверждать, что по данной категории дел отсутствует спор о праве, не имеет смысла. Введение в законодательство термина «административное исковое заявление» направлено на то, чтобы подчеркнуть особый статус административного судопроизводства. На наш взгляд, не менее важным является тот факт, что по новому проекту Кодекса такое заявление можно подавать в двух формах - письменной или электронной. Законопроект в целом направлен на расширение использования современных информационных технологий, в том числе подачу заявления в электронной форме, проведение судебного заседания с использованием системы видеоконференц-связи. В научной литературе много говорится о необходимости единообразия используемых в законодательстве терминов и правовых институтов. Новый проект Кодекса призван реализовать на практике данные пожелания, однако он, наоборот, в ряде случаев предлагает новое понимание уже известных институтов. Так, Раздел V проекта посвящен упрощенному (письменному) производству по административным делам. Упрощенный порядок предусмотрен нормами АПК РФ; сходство двух кодексов относительно его правового регулирования состоит в едином понимании сути такого процесса (судом исследуются только письменные доказательства, без проведения устного разбирательства) и большинства условий рассмотрения дел в порядке упрощенного производства. В ГПК РФ нет упрощенного порядка рассмотрения дел, однако есть заочное производство. Новый проект Кодекса в значительной степени позаимствовал нормы АПК РФ об упрощенном порядке рассмотрения дел, но не содержит норм о заочном производстве. Важным нововведением по сравнению с ГПК РФ является предоставление возможности заключать соглашения о примирении в рамках административного судопроизводства. Такого рода соглашения предусматривает АПК РФ (ст.190), нормы которого отсылают к статьям, регламентирующим порядок заключения мирового соглашения. В подразделе III ГПК РФ, регламентирующем производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, ничего не говорится о возможности заключения таких соглашений. Данный пробел в правовом регулировании был восполнен постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. №48, который в п. 27 прямо указал на недопустимость утверждения мирового соглашения по делам об оспаривании нормативных правовых актов, решений и действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих49 50. В то же время многие ученые такую позицию Верховного Суда РФ считают отчасти неверной . Действительно, почему по одним и тем же спорам в арбитражных судах сторонам предоставляется возможность заключить соглашение о примирении, а в судах общей юрисдикции - нет. Отсюда можно сделать вывод о неравных процессуальных возможностях сторон в двух разных системах судов. Кроме того, спор между гражданином и государственным органом (его должностным лицом) является таким же спором (с некоторыми исключениями), как и споры между гражданами, юридическими лицами. Почему им предоставляется возможность заключать мировые соглашения, а по административным спорам - нет. Ведь гражданин точно так же может урегулировать спор с чиновником, не прибегая к помощи судебных органов. Новый проект Кодекса предоставляет сторонам возможность заключать соглашение о примирении, однако устанавливает ряд ограничений. Они проявляются в том, что законодательно установлены случаи, когда суд не утверждает соглашение о примирении (если его условия противоречат закону, нарушают права, свободы и законные интересы других лиц и т.д.). В ч.11 ст. 215 проекта Кодекса также указывается, что соглашение о примирении сторон по административному делу об оспаривании нормативного правового акта не может быть утверждено. По логике законодателя получается, что по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти и их должностных лиц возможно заключение таких соглашений, и с этим мы не можем не согласиться. По делам об оспаривании нормативных правовых актов заключение соглашения о примирении будет означать, что в данном соглашении конкретными сторонами был урегулирован спор, затрагивающий интересы неопределенного круга лиц (так как нормативные правовые акты адресованы неограниченному кругу лиц). Таким образом, получается, что интересы остальных окажутся незащищенными, поскольку соглашение заключалось между конкретным лицом и государственным органом (должностным лицом). Поэтому мы полностью согласны с позицией законодателя о недопустимости заключать соглашения о примирении по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Ранее считалось, что отличительной особенностью административного судопроизводства является распределение бремени доказывания между сторонами, когда на ответчика возлагается обязанность по доказыванию законности совершенных им действий и принятых решений. Проект Кодекса, придерживаясь данного принципа, все же по некоторым категориям административных дел делает исключения. Так, по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц часть бремени доказывания возлагается на истца, а часть - на ответчика. В соответствии со ст. 228 проекта Кодекса, лицо, обратившееся в суд, обязано доказать факт нарушения его прав, свобод и законных интересов или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, а также соблюдение сроков обращения в суд. Ответчик обязан доказать соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, порядок принятия оспариваемого решения или действия, основания для принятия этого решения и т.д., а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения. Как видим, по сравнению с ГПК РФ в проекте Кодекса расширен перечень обстоятельств, подлежащих доказыванию. Если по ГПК РФ на орган государственной власти, орган местного самоуправления и их должностных лиц возлагается обязанность доказывать лишь обстоятельства, послужившие основанием для принятия решения (причем это правило распространялось на дела об оспаривании нормативных правовых актов и на дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти и их должностных лиц), то по проекту Кодекса по этой категории споров бремя доказывания распределяется между истцом и ответчиком, причем существенно расширив круг обстоятельств, подлежащих доказыванию. Это важный шаг вперед по сравнению с ГПК РФ, поскольку дает сторонам возможность представить новые доказательства, обосновывающие их точку зрения. Таким образом, проект Кодекса, несмотря на подробную и целостную регламентацию административного судопроизводства, так и не решил проблему двойственности данного вида правосудия. Оно по-прежнему будет осуществляться в случае его принятия двумя системами судов, рассматривающими административные дела по правилам, установленным разными нормативными правовыми актами. На наш взгляд, до тех пор, пока будет такая ситуация, административное судопроизводство не будет в полной мере самостоятельным, а судебная практика по административным делам станет еще более противоречивой. Безусловно, положительной стороной проекта Кодекса является детальное регулирование таких вопросов, как лица, участвующие в деле; подготовка административного дела к разбирательству; судебный процесс; обжалование решения; заключение соглашения о примирении и др. По объему и содержанию проект Кодекса во многом превосходит кодексы административного судопроизводства других стран, включая страны СНГ. Вместе с тем, как мы уже отмечали, в нем есть недочеты, которые необходимо устранить. В настоящее время по поводу реформы судебной системы высказываются самые разные точки зрения, но все они носят разносторонний характер: те или иные предложения касаются конкретного вопроса и не носят комплексного характера. Например, А.С. Тедтоев предлагает установить ограничения на представление доказательств путем установления срока, исчисляемого с момента принятия иска, в течение которого стороны должны окончательно определиться с объемом исковых требований51. Представленное направление судебной реформы следует рассматривать в контексте реформирования процессуального законодательства, но не всей судебной системы. В настоящее время на первый план, по нашему мнению, следует поставить задачи комплексного функционирования всех звеньев судебной системы, обеспечить процессуальные гарантии эффективности судопроизводства. Для реализации этих целей необходимо устранить противоречия в компетенции между судебными органами, обеспечить доступность правосудия даже в самых отдаленных местностях, упорядочить процедуру рассмотрения дел. В этом и состоят основные направления дальнейшей судебной реформы. Как уже было отмечено выше, одним из недостатков принятой ФЦП «Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы» является отсутствие новых направлений развития судебной системы: продолжается финансирование (причем в большем объеме) тех же показателей, что и в предыдущей программе. При этом если расходы на обеспечение открытости и доступности правосудия можно считать обоснованными (как реализация одной из конституционных гарантий), то невозможно бесконечно строить новые здания судов, предоставлять жилье судьям и т.д. Безусловно, нами не отрицается необходимость обновления помещений судов, проведение необходимого ремонта, расходы на обеспечение деятельности судов, постоянное совершенствование технического обеспечения и доступности правосудия. Однако, на наш взгляд, такие расходы следует отнести к стандартным расходам, которые должны быть заложены в бюджете на очередной финансовый год и плановый период, но не в проекте развития судебной системы на несколько лет вперед. Понятия «развитие», «реформа» требуют проведения более радикальных преобразований, они не связаны с обеспечением повседневных потребностей, а направлены на внедрение новых методов, способов деятельности и т.д. Иными словами, в представленной программе судебной реформы до 2020 г. не заложены новые идеи и предложения, способные повысить качество правосудия и обеспечить гражданам право на судебную защиту. Включение в данную программу мероприятий, связанных с учреждением административных судов, было бы одним из таких нововведений, способных кардинальным образом изменить всю действующую судебную систему. Предложение развивать административное судопроизводство в рамках существующей судебной системы вовсе не исключает в дальнейшем создание самостоятельных административных судов. В научной литературе на эту тему написано значительное число исследований, выявивших положительные и отрицательные стороны административных судов, а также причины, согласно которым создавать данные суды в России было нецелесообразно52. Тем не менее эти предложения остались только в теории, на практике проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» долгое время находился на рассмотрении в Государственной Думе, пока в июне 2013 г. не было принято решение отклонить законопроект и снять его с дальнейшего рассмотрения. Содержание данного проекта - единственное документально оформленное предложение относительно структуры и организации административных судов в России. По этому законопроекту предлагалось создать Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ (действующую в настоящее время), федеральные окружные административные суды, судебные коллегии по административным делам в судах субъектов РФ (уже созданы в нескольких регионах) и федеральные межрайонные административные суды. Административные дела, согласно законопроекту, рассматривались бы также и мировыми судьями, поскольку в ч.5 ст.3 проекта указывается, что межрайонный суд является вышестоящей инстанцией по административным делам, рассмотренным мировыми судьями. При этом законопроект не разграничивал компетенцию между межрайонными судами и мировыми судьями (в ст.7 указывается, что межрайонные суды рассматривают административные дела за исключением тех, которые подсудны вышестоящим административным судам). Очевидно, что данная концепция не полностью соответствует современным тенденциям развития административного судопроизводства. Так, в настоящее время в районных судах есть судьи, которые специализируются на рассмотрении административно-правовых споров, в то время как районные суды указанным законопроектом не включаются в систему административных судов. В компетенцию мировых судей не входят административные дела, к тому же нет правовых и организационных оснований для создания окружных административных судов. В то же время такие предпосылки есть для учреждения межрайонных административных судов. Действительно, если в районных судах административных дел не очень много, то, объединив юрисдикцию нескольких районных судов, можно получить эффективно функционирующий судебный орган. Иными словами, в межрайонных судах будут рассматриваться дела, суды не будут бездействовать, равно как и не будут перегружены делами (имеется в виду изъятие только административных дел из компетенции районных судов и передача их в компетенцию межрайонных судов). В научной литературе высказывались точки зрения против такой территориальной организации, поскольку в случае создания межрайонных судов для отдаленных территорий административное судопроизводство станет недоступно. В качестве примера процитируем аргументированное возражение Ю.Н. Старилова: «...почему не задают вопрос о том, что только один арбитражный суд действует в каждом субъекте РФ? Ведь смогли же создать на всей территории страны систему органов государственного управления. Как видно, с подобными «аргументами» можно быстро дойти до абсурда»53. Кроме того, сейчас в процесс осуществления правосудия активно внедряются современные информационные технологии, позволяющие подавать иск в электронной форме, использовать систему видеоконференц-связи и т.д. Как видно, большая территория страны уже не является существенным аргументом против создания системы административных судов. Поскольку действующее законодательство прямо не запрещает создание административных судов, а в Федеральном конституционном законе «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» напрямую указывается возможность учреждения специализированных судов, предлагаем собственную точку зрения на постепенное создание административных судов: необходимо в качестве эксперимента создать межрайонные административные суды в нескольких регионах, которые определяются исходя из сочетания ряда критериев. Полученный опыт можно будет использовать при учреждении административных судов на всей территории страны, либо при разработке новых проектов их территориальной организации. Создание административных судов лишь в некоторых регионах, на первый взгляд, может вызвать ряд вопросов, например: не будет ли нарушено конституционное право на судебную защиту? Нет, не будет, поскольку учреждение административных судов в нескольких регионах - это эксперимент и временная мера. Если опыт их работы окажется удачным - то административные суды будут созданы в остальных регионах, если неудачным - они будут реорганизованы. Примерно по такому же принципу учреждались в стране суды присяжных, почему же нельзя поступить также с административными судами? Кроме того, результатом работы таких судов станет то, что нельзя получить при теоретических расчетах и умозаключениях - это практический опыт и знания, которые впоследствии можно использовать как материал для изучения. Создание административных судов повлияет на развитие административного судопроизводства: практика рассмотрения и разрешения административных дел выявит проблемы процессуального характера и, соответственно, поставит перед необходимостью внесения соответствующих изменений в законодательство. Следовательно, учреждение административных судов станет важной предпосылкой для совершенствования процедуры рассмотрения административных дел. Концепция постепенного внедрения административных судов представляет собой анализ динамики подачи административных исковых заявлений, а также количество решений по административным делам в соотношении с общей плотностью населения в данном регионе. Иными словами, субъекты РФ с большой плотностью населения и значительным процентом рассмотренных административных дел в судах общей юрисдикции в будущем могут рассчитывать на создание в этом регионе административных судов. В настоящее время уже можно выделить такие регионы. Поскольку новых законопроектов федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» больше не предлагалось, будем основывать свои рассуждения на той системе административных судов, которая в нем представлена. Так как проект Кодекса предусматривает районные суды в качестве первой инстанции и не включает мировых судей в число лиц, рассматривающих административные дела, основное внимание мы сосредоточим на создании межрайонных административных судов. Чтобы заранее урегулировать нагрузку на судей, пропорциональность распределения дел между судами и эффективность их рассмотрения, необходимо при распределении компетенции между административными судами учитывать их систему построения, которая, в свою очередь, должна опираться на ряд важнейших показателей (численность населения, объем административных дел и др.). В первую очередь, на наш взгляд, административные суды следует учредить в регионах с большой плотностью населения, где суды общей юрисдикции перегружены делами и в которых наибольшая доля административно-правовых споров. Это будет целесообразно и с точки зрения финансирования, поскольку в этом случае средства на создание административных судов будут заложены в нескольких федеральных законах о бюджете на следующий финансовый год и плановый период. К тому же создание административных судов в нескольких регионах обойдется намного дешевле, чем их учреждение на всей территории страны. Для определения регионов, в которых административные суды следует создавать в первую очередь, нами были определены два основных критерия, позволяющих выявить регионы, где административные суды наиболее необходимы: плотность населения и наибольшее количество административных дел (доля административных дел в процентах от общего числа гражданских дел в судах общей юрисдикции). Первый показатель (плотность населения) был выбран по следующим причинам: Россия - страна с низкой плотностью населения, при этом есть регионы с очень высокой плотностью, в основном в европейской части страны, и малонаселенные территории. Целью постепенного введения административных судов является, в первую очередь, выявление проблем, связанных с функционированием этой новой для России системы судов, чтобы впоследствии использовать полученную информацию для пресечения подобных ошибок. Поэтому когда на плотно заселенной территории создается новое учреждение (в данном случае - административный суд), то большой поток людей будет способствовать более активному освоению нового элемента системы государственных органов. На менее населенных территориях данный процесс будет происходить медленнее. В связи с этим мы определили субъекты РФ с наибольшей численностью населения по данным последней переписи населения в 2010 г. (табл. 1), а также составили таблицу, в которой отразили статистические данные по этим же регионам, отражающие долю дел, возникающих из публичных правоотношений, из общего числа гражданских дел, рассмотренных районными судами по первой инстанции, начиная с 2010 г. (табл. 2). К сожалению, по ряду регионов статистику найти не удалось, поэтому в представленной таблице есть пустые строки. Дальнейшие выводы будут сделаны на основе имеющихся статистических данных. Как видно из табл. 2, среди регионов с высокой плотностью населения есть субъекты РФ, имеющие высокую долю административных дел (Краснодарский край, Калининградская область и др.). Однако есть регионы, в которых количество этих дел минимально (например, Тульская область, Чувашская Республика). Анализ данных табл. 2 показал, что административные суды можно учреждать в Краснодарском крае, Калининградской области, Республике Адыгея (8,2 % за 2011 г. - достаточно высокий показатель по сравнению с другими регионами) и Воронежской области (количество административных дел с каждым годом увеличивается в среднем почти на 2 %). Несмотря на то что в Москве и Санкт-Петербурге при самой высокой плотности населения в стране довольно низкие показатели рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, предлагаем также включить указанные субъекты РФ в перечень регионов на первоочередное создание административных судов. Такое решение объясняется тем, что Москва и Санкт-Петербург в настоящее время являются центрами экономической, политической, культурной и т.д. жизни страны, и поэтому любое нововведение здесь будет более благосклонно восприниматься и быстро внедряться в общественную жизнь. Если посмотреть на данный перечень, то получается, что первостепенным критерием мы избрали плотность населения, в то время как второй критерий должен играть более существенную роль. В связи с этим мы составили еще список регионов, не вошедших в перечень табл. 1, но имеющих наибольшую долю административно-правовых споров (табл. 3). Из нового перечня видно, что во многих регионах данные показатели даже превышают указанные в табл. 2 (например, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия) и др.). Поэтому регионы, указанные в табл. 3 и имеющие наибольшие показатели, мы также включили в итоговый список, т.е. помимо указанных выше регионов, административные суды на первом этапе следует создать в следующих субъектах РФ: Республика Мордовия, Псковская область и Республика Тыва. Таким образом, административные суды будут созданы в девяти субъектах РФ на основе сочетания нескольких критериев. На наш взгляд, это наиболее рациональный способ выявить регионы, в которых в полной мере можно оценить все достоинства и недостатки системы административных судов. Безусловно, представленный перечень носит предварительный характер, он основан на двух основных критериях, притом что учреждение административных судов - серьезный шаг в рамках судебной реформы, требующий анализа и учета множества других факторов, в том числе вопросов финансирования. Представленные рассуждения могут быть положены в основу мероприятий, проводимых в процессе осуществления судебной реформы и создания административных судов. Подготовленная концепция судебной реформы, разумеется, будет подвергаться изменениям, поскольку современная программа содержит общие направления финансирования, которые с каждым годом скорее всего будут корректироваться. Вполне возможно, что в дальнейшем в число мероприятий, проводимых в рамках судебной реформы, будет включен пункт о создании административных судов.
<< | >>
Источник: Пешкова Татьяна Викторовна. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции в Российской Федерации. 2014

Еще по теме §2. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции в Российской Федерации и судебная реформа:

  1. § 1. Дискуссионные вопросы понятии правоприменительной практики и ее социальные истоки
  2. §2.2 Исполнительное производство в период советского государства и в настоящее время
  3. 1.1. Сущность и значение исполнительного производства
  4. 1.1. Современные проблемы видов гражданского судопроизводства
  5. § 2. Современное развитие видов судебного процесса
  6. 2. Влияние федеративного устройства государства на организационную и функциональную структуру государственного управления
  7. § 1. Влияние субъективного фактора на убеждение судей
  8. Система государственного управления России
  9. Принцип участия граждан в отправлении правосудия
  10. § 3. Основные этапы развития российской судебной системы[149]
  11. § 1. Арбитражные суды, их задачи и место в судебной системе Российской Федерации
  12. § 2. Милиция в Российской Федерации: ее задачи, организация и полномочия
  13. Истоки и развитие судебных систем на Западе и в России
  14. §2. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции в Российской Федерации и судебная реформа
- Право интеллектуальной собственности - Авторсое право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Гражданский процесс - Гражданское право - Жилищное право - Зарубежное право - Защита прав потребителей - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - Коммерческое право - Конституционное право России - Криминалистика - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право Европейского Союза - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Правоприменительная практика - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Теория права - Трудовое право‎ - Уголовное право России - Уголовный процесс - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право‎ - Экономические преступления - Ювенальное право - Юридическая этика - Юридические лица -
Яндекс.Метрика