§6. Взаимодействие политикии государственной службы

«Четвертая ветвь» государственной власти.
Политическая роль чиновничества. Политологические модели взаимодействия «бюрократов» и «политиков». Бюрократия в процессе подготовки политических решений.

1
Особый интерес для теории и практики политико-административного управления представляет проблема функционирования государственной службы как важного института власти и управления, влиятельного политического актора. Гражданская служба, утверждает Британская энциклопедия, это «корпус должностных лиц органов государственного управления, исполняющих гражданские, а не политические или судебные функции». Суть проблемы, однако, в том, что корпус государственных служащих предстает перед нами в облике двуликого Януса. Один лик — конституционный, формально-юридический: госслужащий неполитичен, ревностен в исполнении и соблюдении законов, профессионален, компетентен, лоялен к законно избранной или назначенной политической власти. Другой лик — реальный и весьма далекий от официального имиджа и декларируемой нормативности.
В последние годы из официального употребления практически исчез термин «бюрократия» — фактически синоним термина «госслужба». Но политологи вряд ли с этим согласны. Ведь в той



мере, в какой государственная служба на практике выходит за рамки механического исполнения и применения законов, она и становится «-кратией» — бюрократией, администрократией, административной властью. Именно в этом качестве она интересует политологию и общество в целом. Основной идеей огромного числа политологических трудов, посвященных проблемам зарубежной и российской госслужбы, является вопрос: кто нами управляет? Избранные люди, имеющие мандат народного доверия, или никем не избранные и не имеющие собственной легитимности чиновники?
Конкретным примером того, какой реальной властью обладают, например, американские госслужащие является делегирование конгрессом США части своих полномочий в области нормотворчества управленческим структурам — министерствам и ведомствам, имеющим необходимые для этого время, знания и опыт. Обычно американские законодатели принимают, а президент подписывает законы в самом общем виде. Поэтому законодательный акт часто оказывается документом расплывчатым, полным двусмысленностей, порожденных политическим компромиссом. Административные структуры придают такому закону рабочий вид: устраняют неточности и противоречия, точно формулируют процедуру его применения. В результате нормотворческой деятельности ведомств закон приобретает иногда иной смысл.
Политическое значение чиновничества в значительной степени базируется на его роли главного источника информации и консультанта в процессе выработки политических решений. Теоретически политика делается политиками, а госслужащие всего лишь обеспечивают принятие решений. Однако, выполняя такие функции, как определение контура и направлений политического курса для министров, прогнозирование последствий и эффективности этого курса, госслужащие фактически играют серьезную политическую роль. Решения принимаются на основе имеющейся информации, а это значит, что содержание решения неизбежно структурировано предложенным советом. Более того, являясь главным источником информации для политиков, госслужащие эффективно контролируют информационный поток. Политики знают главным образом то, что им сообщает их аппарат. А информация, как известно, может фильтроваться, задерживаться, подвергаться отбору и т. д. в соответствии с преференциями служащих.
Контроль за информацией, экспертиза и специальные знания — главные источники власти госслужбы, которые приобретают особое значение с приходом в политику малоопытных деятелей.
Бюрократия нередко участвует в артикулировании и агрегировании групповых интересов, хотя это не входит в ее функции. По роду своей деятельности она вступает в контакт с группами интересов, становящимися ее клиентами. Клиентелизм может благотворно сказываться на состоянии политико-административной системы при условии, что он помогает достижению общественного консенсуса. Но он же подрывает публичный характер государственного управления в ситуации, когда госструктуры попадают под влияние отдельных групп и контролируются ими. Если групповой интерес совпадает с корпоративным интересом самой бюрократии, то мы имеем дело с антидемократическими, олигархическими тенденциями. Важнейшей функцией бюрократии является обеспечение стабильности и преемственности внутри политической системы, что приобретает исключительное значение в переходные исторические периоды: политики, министры приходят и уходят, а профессиональные управленцы, карьерные чиновники остаются. Но постоянство корпуса госслужащих может вести и к порокам: иногда оно оборачивается снобизмом, кастовостью, консерватизмом, а иногда, особенно в отсутствие эффективной политической и публичной отчетности, — коррупцией.
Реальная политическая власть чиновничества всегда привлекала внимание и политиков, и политологов. И хотя левые традиционно обвиняют бюрократию в том, что она верно служит интересам господствующего класса, а правые заявляют о ее симпатиях к левым как последовательным сторонникам широкомасштабного государственного интервенционизма и создания новых рабочих мест для чиновников, и те и другие называют госслужбу «четвертой ветвью государственной власти».
2
Представителями различных течений и школ создано немало моделей взаимодействия политической и административной элит, взаимоотношений чиновничества и общества. Одной из первых явилась модель С.Эйзенштадта (1963 г.) — создателя теории модернизации, описавшего три варианта взаимодействия «бюрократов» и «политиков» в условиях традиционного, современного и переходного обществ: традиционная модель — «бюрократия, ориентированная на правительство»: характеризуется бесправием чиновника перед политической властью (часто компенсируемым его же произволом в отношении общества); отсутствием какой бы то ни было корпоративности, внутренней автономии, гарантий карьеры; чиновник выступает в качестве личного слуги правителей и государства, ими персонифицируемого.
Эту модель характеризует полная слитность госслужбы с политикой в духе описанных Н.Макиавелли клиентелистских отношений: «...государь правит в окружении слуг, которые милостью и соизволением его поставлены на высшие должности и помогают ему управлять государством... Эти доверенные лица будут всячески поддерживать государя, зная, что им поставлены у власти и сильны только его дружбой и мощью... Но и государь со своей стороны должен стараться удержать преданность своего министра, воздавая ему по заслугам, умножая его состояние, привязывая его к себе узами благодарности...»; модернизационная модель — «бюрократия, ориентированная на общество»: характеризуется правовой и социальной защищенностью госслужащих, их автономной от политической власти организацией (что гарантирует своевременное продвижение по службе), развитостью корпоративного духа; независимость от политики сочетается с подчиненностью правительству (в том числе посредством контроля за бюджетом государственных учреждений), демократическим контролем «снизу»; транзиторная модель — «бюрократия, ориентированная на саму себя»: характеризуется политико-правовой бесконтрольностью чиновника, уже вышедшего из-под надзора авторитарного государства, но еще не контролируемого сильным гражданским обществом и демократическим государством; высшие должностные лица действуют в своих личных интересах; рекрутирование носит семейственный характер, государственная служба рассматривается как синекура; в управлении доминируют формализм и чиновничий ритуал.

Раздел I. Политико-административное управление:
теоретические подходы, модели и институты
Хотя модель Эйзенштадта имеет существенный недостаток (гетерогенность критериев классификации), она представляет немалую ценность для понимания мотиваций бюрократии, их обусловленности характером политической системы, уровнем социального развития.
Известность в политологической литературе приобрела модель Ф.Риггса, различающего два типа бюрократии в зависимости от возможностей последней воздействовать на правительство: 1) «партийно ориентированную»: рекрутирование и продвижение по службе зависят от поддержки партии, которая таким образом благодарит активиста за участие в борьбе; в своей профессиональной деятельности чиновник учитывает позицию своей партии; принимаемые им решения носят характер определенного фаворитизма; 2) «собственно политизированную»: ориентированную на исполнение самостоятельной политической роли, а не послушное исполнение решений высших органов государственной власти.
Исследователь пришел к выводу существования корреляции между этими двумя типами соотношения политики и управления. Он вычленяет четыре типа ситуации, в которых по-разному комбинируются партийность и политизированность бюрократии.
Степень политизированности



«Политизированность» в данном случае означает нацеленность административной элиты на самостоятельное овладение властью, а не на выполнение решений правительства.
Еще один вариант анализа того, как могут соотноситься бюрократия и политическая власть, дан в 1981 г. Дж.Эбербахом, Р.Патнэмом и Б.Рокманом:


я модель — самая простая и в этом смысле «идеальная», совпадающая в целом с концепцией М.Вебера: политики правят, а чиновники управляют; первые принимают решения, вторые их выполняют; эта модель не только идеальна, но и идеалистична; я модель — «реальная»: политики и чиновники совместно разрабатывают и принимают решения, выполняя при этом разные функции — бюрократия выступает в качестве нейтрального эксперта; политики придают решениям четкую политическую направленность (эта модель, считают авторы, достаточно точно отражает реалии демократических стран, однако преувеличивать степень ее реалистичности не следует: политика постепенно профессионализируется, а чиновники все чаще выступают на поприще артикулирования частных или групповых интересов); я модель — «конвергирующая»: и политики, и чиновники участвуют в принятии решений; при этом политики агрегируют интересы разрозненные, неорганизованные, а чиновники выражают четко и точно сформулированные интересы организованных клиентел.
Сегодня, по мнению авторов, на повестке дня стоит конвергенция функций, ведущая к формированию 4-й модели — «гибридной», в которой растворится веберианская формула и исчезнет какая-либо существенная разница между ролями политика и бюрократа.

Моделированием отношений между политической и административной элитами занимаются и сторонники позитивистского подхода, характерного для одной из самых популярных в современной западной политологии школы Общественного выбора. Так, Б.Петерс предлагает пять вариантов связей между политиками и бюрократией. На одном полюсе континуума политики действительно командуют, а бюрократы выполняют их требования; на другом — бюрократы все контролируют и управляют в качестве экспертов. Первая модель предоставляет различные варианты политического выбора; последняя — обеспечивает стабильность и преемственность управления. Ни одна демократическая политическая система, считает автор, полностью не совпадает ни с одной из этих моделей, но американская, в принципе, ближе к первой; французская — ко второй. Три другие модели Петерса: две формы кооперации и одна форма конфликта между участниками политико-административных интеракций.
Характерное для Общественного выбора выявление явных и скрытых возможностей, имеющихся в распоряжении бюрократов для извращения в собственных интересах политической стратегии правительства, в значительной степени отражает американские реалии. В США многочисленные агентства, бюрократические группы имеют привилегии, собственную политику и нередко ускользают от политического контроля, который в принципе осуществляется и администрацией президента, и конгрессом. Однако эффективному контролю со стороны администрации препятствует краткость пребывания на своих постах президента и его команды, а конгрессмены часто идут на политические альянсы с административными структурами и поддерживают их.
3
При всей своей категоричности подход экономистов-нео- классиков к бюрократии как к эгоистически действующим в своих интересах индивидам способствовал становлению господствующего в современной политической науке взгляда, согласно которому чиновничество выступает — иногда в коалиции, иногда самостоятельно — на политическом рынке. Соучастие бюрократии в принятии политических решений может, на наш взгляд, реализовываться по следующим направлениям: выработка административными учреждениями собственных ведомственных норм; информационно-аналитическое обеспечение процесса принятия политических решений; использование профессиональных знаний как ресурса власти; использование власти, делегируемой аппарату «политическими назначенцами»; прямое участие госслужащих высшего эшелона в принятии политических решений; самостоятельная интерпретация законодательных актов и политических решений.
Соучастие аппарата управления в принятии политических решений при определенных условиях может трансформироваться в самостоятельную политическую активность бюрократии. Такие условия складываются, например, в переходный к демократии период, что было зафиксировано в одной из моделей С.Эйзенштадта. Это же может случиться в контексте движения от демократии в сторону усиления государственного интервенционизма, когда повышаются налоги, усиливается влияние групп интересов, проводится интенсивная политика перераспределения доходов и, естественно, расширяются и укрепляются привилегии бюрократов. Такая ситуация чревата ослаблением политического участия граждан, нарастанием антидемократических тенденций.
Участвуя в процессе подготовки политических решений, бюрократия является носителем не только собственно бюрократических, корпоративных интересов. Через лоббистскую деятельность бюрократии (особенно коррумпированной) заявляют о себе интересы организованных клиентел, групп давления, нелегальных структур и мафиозных семей. Сращивание интересов чиновничества с интересами отдельных групп неизбежно ведет к личной и групповой унии промышленно-финансовой и политико-административной элит, к олигархизации политической системы.
Выявление явных и скрытых возможностей участия бюрократии в политическом процессе, лоббирование ею как собственных корпоративных интересов, так и интересов других групп (что ведет к искажению целей, официально заявленных политиками и легитимизированных в ходе всеобщих выборов) предопределяет весьма критическое отношение современной политологии к деятельности правительств в сфере предоставления общественных благ, к государственному регулированию экономики. В то же время признается, что государственный интервенционизм зачастую вызывается такими объективными причинами, как необходимость борьбы с бедностью, социальной несправедливостью, загрязнением окружающей среды, нецивилизованным предпринимательством. Однако обеспечение эффективности государственного регулирования социально- экономических процессов не имеет ничего общего с раздуванием бюрократического аппарата.
Предотвратить разрастание государственной бюрократии можно двумя способами: а) ограничением численности госаппарата с помощью конституционных установлений, предотвра

щающих разбухание государства, подминающего под себя общественные структуры, что, однако, совершенно недостаточно для блокирования тенденции перерождения демократического государства в интервенционистское; б) используя моральные факторы, налагающие определенные обязательства и на политиков, и на управленцев.
В последнее время исследователи все чаще обращаются к проблемам ценностного обоснования политического решения, а также важности существования конституционных установлений, юридических, организационных и других ограничителей для нормального функционирования экономических и политических процессов.
Следует подчеркнуть, что критика формального, «идеалистического» видения госслужбы в зарубежной политологической литературе носит характер арьергардных боев. Огромное количество эмпирических политико-социологических исследований, мемуаров и интервью с бывшими высокопоставленными политиками и чиновниками расставило точки над «i» по поводу реальной роли госслужбы в политическом процессе. Сегодня приоритетным сюжетом научной литературы уже не является дискуссия о существовании такого вида власти, как административная — все согласны с тем, что она существует. Являясь главным посредником между правительством, с одной стороны, бизнесом, профсоюзами, прочими группами — с другой, бюрократия получает реальные рычаги власти и способна выстраивать мощные альянсы, играть ключевую роль в выработке и выполнении решений. Не менее важен и такой источник бюрократической власти, как операциональная связь между министрами и их аппаратом. Анализируя различные аспекты этой связи (количественное соотношение политических и карьерных чиновников, срок их пребывания у власти, режим и содержание повседневной работы, исторически закрепившийся статус, авторитет и др.), исследователи еще раз аргументируют вывод о наличии в руках управленцев очень большой власти. Весь вопрос в том, как ее эффективно контролировать.
Наряду с классическим способом контроля — внутренним (самодисциплина, строгие профессиональные стандарты, глубоко укоренный этос служения государству и обществу), политическая наука последовательно ставит и решает проблему контроля внешнего, включающего механизм политической отчетности, равно как и формирование модели прозрачной, «отзывчивой» госслужбы, составляющей одно из направлений повсеместно идущей сегодня административной реформы. Схематично эта модель может выглядеть следующим образом: демократизация состава госслужбы, создание так называемой репрезентативной бюрократии; усиление «прозрачности» управления, проведение открытой информационной политики, налаживание службы «паблик рилейшнз»; освоение современных технологий политико-административного управления — анкетирования, работы с фокус-группами, проведения массовых кампаний, социальной рекламы, политического маркетинга и др.; создание государственно-общественных структур управления; содействие развитию институтов гражданского общества, неправительственных организаций, общественной экспертизы, независимого консультирования, независимых рабочих групп и т. п.
Все это не устраняет, однако, объективного факта существования власти административной, чиновничьей. В силу своих систематических контактов с политиками госслужащие оказывают существенное воздействие на политический процесс во всех политико-административных системах, а следовательно, повышают или понижают политическую стабильность, повышают или понижают авторитет, легитимность, рейтинг государственной власти в целом.
Контрольные вопросы и задания Что означает термин «бюрократия»? Дайте сравнительную трактовку понятий «бюрократия», «чиновничество», «государственная служба», «администрократия». Раскройте сущность веберовской теории рациональной бюрократии. Почему бюрократию называют «четвертой ветвью государственной власти»? На чем базируется политическое значение чиновничества? Каковы формальные функции государственной службы? Какие присущие ей виды деятельности выходят за рамки этих функций? Опишите известные вам модели политики и государственной службы. Каковы способы контроля политической власти над властью административной? Каким вам видится взаимодействие политиков и госслужащих в модели «отзывчивой» госслужбы?
Литература
Бьюкенен Дж. Политическая экономия государства благосостояния // МЭиМО. 1996. № 5. С. 46—52.
Макиавелли Н. Государь. М., 1990.
Морозова Е.Г. Государственная служба как предмет политической науки // Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации: Ежегодник’97. М., 1998.
Риггс Ф. Сравнительный подход к анализу власти государственной бюрократии И Масловский М. Политическая социология бюрократии. М., 1997.
Фритчлер А.-Л., Росс Б.-X. Как работает Вашингтон. М., 1995.
Aberbach J., Putnam R., Rockman В. Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Harvard, 1981.
Advising West European governments: inquires, expertise amp; public policy. Pittsburgh, 1993.
Eisenstadt S. Les problemes de bureaucratic naissante dans les regions en developement // Hoselitz B.F., Moore W.E. Industrialisation et societe. S. L. Mouton, 1963.
HeywoodA. Politics. L., 1997. P. 352.
Peters B. Politicians and Bureaucrats // Lane J.E. (ed.). Bureaucracy and Public Choice. Sage, 1987.
© Морозова Е.Г.

<< | >>
Источник: под ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ. 2004

Еще по теме §6. Взаимодействие политикии государственной службы:

  1. Глава 30. ПРЕСТУПЛЕНИЯ ПРОТИВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  2. Глава 16. ПРЕСТУПЛЕНИЯ ПРОТИВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  3. § 4. Иные преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления
  4. § 1. Понятие и общая характеристика преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления
  5. § 2. Характеристика отдельных видов преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления
  6. 2.4. Взаимодействие службы продаж с У1Р-клиентурой
  7. Направления взаимодействия маркетинговой службы с другими отделами предприятия
  8. 5. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в процессе реализации функций государственного управления
  9. Взаимодействие аудиторской организации со службой внутреннего аудита экономического субъекта
  10. 13. Государственная служба: понятие и система. Государственный служащий. Бюрократия.
  11. Тема 8 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  12. 1. Государственная служба, ее статус и функции в системе государственного управления
  13. Лекция 4. Понятие, характеристика бюрократии и ее роль в деятельности государственного аппарата. Государственная служба
  14. § 3. Ответственность негосударственных органов, организаций и лиц, не находящихся на государственной службе, за правонарушения в сфере государственного управления
  15. Взаимодействие государственных, частных и общественных структур
  16. Рекомендации по взаимодействию с органами государственного пожарного надзора