Введение


Замысел курса «Политико-административное управление» возник на кафедре политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в начале 1994 г.
Немного позже была разработана и опубликована программа курса. В целом она выдержала проверку временем и положена в основу настоящего издания. Практически параллельно и во многом со сходных позиций над проблематикой взаимосвязи политики и управления работала кафедра политического управления философского университета Санкт-Петербургского государственного университета. На определенном этапе удалось объединить усилия двух учебных заведений и подготовить настоящее издание.
Его основные идеи таковы: последняя треть XX в. характеризовалась значительным усилением роли исполнительной власти, укреплением ее позиций и изменением функций в системе разделения властей и полномочий. Достаточно сослаться на тот факт, что в развитых странах абсолютное большинство законопроектов подготавливается правительством. Соответственно усиливаются роль и



значение административных органов, которые сегодня не только исполняют решения вышестоящих инстанций, но и привносят в них элементы творчества и собственного понимания сути проблемы.
В России роль правительства и административных органов всегда была чрезвычайно высока. Таковой она остается и сегодня. К примеру, будет неверным назвать администрацию Президента Российской Федерации техническим исполнительным органом. Ее воздействие на политические процессы в стране более чем очевидно. В России связь административного управления с политикой является значимым фактом политической жизни страны. Поэтому политический контекст административного управления должен стать предметом внимательного анализа специалистов.
Проблема государственного управления сегодня стоит не в плоскости жесткого разграничения административной деятельности и политики, а заключается в определении механизмов, рамок, ограничений, целесообразности и последствий включения ее в политический процесс.
С позиций нашего подхода, т. е. с политической точки зрения, «подлинный вопрос состоит в согласуемости части противоречащих друг другу требований профессионализма, эффективности и демократического содержания в деятельности системы государственного управления и государственной службы. Она не свободна от политики, но это не означает, что она представляет ту или иную партийную политику»'.
Фактически это означает признание того факта, что административное управление является в современных условиях в определенной своей части и управлением политическим (отчасти этим вызвано появление термина «политико-административное управление»). Эту сферу «наложения» (пересечения) административной и политической деятельности и характеризует данное издание; происходящие в мире процессы глобализации, желание России «вписаться» в мировые и европейские структуры, став- [1] шее особенно очевидным после терактов в США в августе 2001 г., означает, что и система управления в России должна перестраиваться вместе с теми административными реформами, которые проводятся с конца семидесятых годов прошлого века в ведущих странах Запада (разумеется, не путем простого копирования и потери своего лица). Соответственно, в учебном процессе, наряду с опытом и оценкой состояния дел в России, по мнению авторов, должны быть полноценно представлены состояние дел и опыт реформирования системы управления (равно как и концепции, положенные в его основу) западных стран. Структура предлагаемого учебника во многом выстраивалась в соответствии с этим критерием:
Раздел I — общие концептуальные проблемы политико-административного управления;
Раздел II — сравнительный анализ проблем политико-административного управления в странах Запада и Восточной Европы;
Раздел III — проблемы политико-административного управления в России;
Раздел IV — технологии, обеспечивающие процессы политико-административного управления; исторически проблематика взаимоотношения политики и управления сформировалась в русле анализа государственного управления как проблемы взаимосвязи административной и политической деятельности, бюрократии и политиков. Тема взаимоотношений политического руководства и административного аппарата остается актуальной и по сей день.
Наряду с ней в современном обществе и науке в сферу интересов политико-административного управления отчасти попали и такие проблемы, как взаимоотношения административного аппарата с гражданами и их объединениями, институтами гражданского общества; взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти; взаимоотношения федеральной, региональной и муниципальной властей.
При этом в современном демократическом обществе пересечение политики и административного управления складывается в устойчивую систему отношений соответствующих институтов и организаций (политико-административную систему). Это именно система отношений между институтами, а не система институтов, каждый из которых включен в свою подсистему, т. е. систему связей, процедур, правил игры.
Будучи особым типом систем, политико-административная система, тем не менее, обладает рядом родовых качеств социальных систем. Наиболее важное из них (в контексте данной работы) — изменение одной из составляющих влияет на характер отношения к другим и, в конечном счете, перестраивает в той или иной мере другие составляющие. Так, изменение отношений, характера связей между государственной службой и объединениями граждан предполагает изменение и самой гос- службы, ее отношений с политическим руководством, а также изменение отношений по линии «центральная власть — региональная власть — местное самоуправление».
Вполне очевидно, что уровень зрелости политико-административных систем различных стран далеко не одинаков. Например, в России, где гражданское общество находится на начальной стадии формирования, механизмы взаимоотношений правительственных структур и объединений граждан только-только начинают складываться, о чем свидетельствуют три прошедших в 2000—2001 гг. гражданских форума в Санкт-Петербурге и Москве. Говорить об устойчивости механизмов этого взаимодействия явно преждевременно. Но в том, что процесс идет именно в этом направлении, сомнений нет; основные проблемы, рассматриваемые в рамках курса «Политико-административное управление», связаны с новой ролью исполнительной власти, администрации, государственной службы в управлении общественными процессами. Это вызвано следующими обстоятельствами: изменение статуса и функций государственной службы, качественно иной уровень «открытости» администрации, ее адаптация к условиям постиндустриального, информационного общества, которое в определенной мере становится реальностью и для России; появление новых форм взаимодействия законодательной и исполнительной власти; переориентация государственной службы на нужды граждан, отстаивание их потребностей и интересов, корректирование в соответствии с этим планов, программ и проектов собственной деятельности; обеспечение равновесия между государственными и корпоративными интересами; демократический контроль над функционированием системы административного управления; установление сотрудничества административного аппарата и политиков, постановка целей и контроль их реализации со стороны политиков; процессы децентрализации управления, делегирования функций и ответственности сверху вниз.
Такое видение курса, его целей и задач, наряду с политологическим подходом, предполагает использование достижений и методов других наук, в частности, теории управления, социологии, психологии, государственного строительства, права и др. С этих позиций предлагаемое нами издание может рассматриваться как попытка комплексного междисциплинарного подхода к изложению курса.
Центр тяжести, тем не менее, находится на стыке политической и административной наук, что со всей определенностью обозначено в первой главе издания. Понятийным аппаратом этих двух наук в основном и оперируют авторы.
Поскольку наука административного управления в России окончательно еще не сложилась, авторам приходится нередко употреблять англоязычные термины, которые не всегда адекватно переводятся на русский язык. Если сопоставить данное издание с работами зарубежных исследователей, то в качестве наиболее близкого аналога мы видим ту отрасль политической науки, которая обозначается «Public Administration and Policy»; пафос курса связан с новым прочтением проблем демократии, участия граждан, их объединений в государственном управлении не только на уровне обсуждения уже принятых решений, общего выражения «доверия-недоверия» структурам власти через систему выборов, но и в повседневной управленческой деятельности, процессах принятия и исполнения решений, в которых каждая сторона использует свои ресурсы и несет свою долю ответственности. Строго говоря, такое управление, основанное скорее на горизонтальных, чем на вертикальных связях, равноправном взаимодействии государства с негосударственными структурами, нельзя называть государственным без определенных оговорок.
Кризис регулирующей функции государства в 70—80-е гг.
прошлого столетия заставил теоретиков и практиков искать новые пути для повышения управляемости в сфере общественных дел. Самым очевидным результатом этого процесса выступила неоконсервативная волна ограничения государственного интервенционизма, снижение доли государственных программ, повышение роли частного сектора. В сферу государственного управления стали активно внедряться способы и методы экономического менеджмента. Новое государственное управление (государственный менеджмент) выступило парадигмой административных реформ в последней четверти XX века.
Вместе с тем в государственное управление начинает проникать идеология, которая пытается по-новому сформулировать роль государства, государственных служащих, общественных структур в процессах организации общественной жизни и удовлетворения общественных потребностей. Общим тезисом этой идеологии стало утверждение, что в современных условиях эффективность решения общественных задач определяется не столько бюрократической иерархией или рыночно-государственным менеджментом, сколько налаживанием совместных действий государства и общества.
При этом «политика» рассматривается в комплексе смыслов общественно-государственного взаимодействия: влияние, репрезентация, участие, содействие, сотрудничество и т. д. Первоначально эта идеология формировалась как новое прочтение старой проблемы соотношения политики и управления, но, в конце концов, завершилась пониманием «руководства» как «управления в новом политическом контексте».
Такой подход к политике и управлению строит свою исследовательскую стратегию, исходя из нового характера отношений между государством и обществом, между публичной и частной сферами общественной жизни. Поэтому управление становится не односторонним, а дву- и даже многосторонним процессом, изменяя не просто границы между государством и обществом, а саму их природу. Они становятся более прозрачными, и уже невозможно сказать, где заканчивается одно и начинается другое. Разделение обязанностей между правительственными и неправительственными учреждениями каждый раз становится объектом переговоров. Отсюда следует первоначальный импульс рассматривать государственное управление/администри- рование как более зависимое от политики и общества, чем это представлялось ранее.
Появление новой идеологии общественно-государственного управления связано с изменением общественных условий жизнедеятельности. Если раньше государство, осуществляя управленческую задачу, могло руководствоваться общим представлением о различии между субъектом (государственные институты) и объектом (публичная сфера) управления, когда субъект, хотя и зависим от объекта, но выполняет организующую функцию его развития, то в постиндустриальном обществе ситуация изменилась. Прежде стратегия управления в условиях неопределенности традиционно строилась на предположениях о необходимости снижения ее уровня, оценки степени риска, выбора то ли оптимального или эффективного, то ли удовлетворяющего ситуации решения. Неопределенность условий управления рассматривалась как в целом ненормальное явление, свойственное особым стечениям обстоятельств, кризисным ситуациям и конфликтам.
В этой связи неопределенность, как считалось, порождалась недостатком информации и ограниченной способностью управляющей системы соблюсти соответствие между целями организации, средствами их достижения и результатами. Традиционным являлось также убеждение, что управление решает задачу стабилизации системы, приводит ее в равновесное состояние со средой и на этой основе ищет необходимые условия для развития. В этих условиях господствовал скорее кибернетический (технический) подход к управлению.
Подготовка управленцев отражает особенности понимания управления организаций и ориентирована на получение знаний и приобретение умений распознавать необходимые сигналы, формировать представление о целях организации, подчинять их основной цели и налаживать определенные контакты, которые поддерживали бы организацию в целостном состоянии и равновесии. Основы управленческого образования связаны с системным мышлением. Среди них особо выделяются следующие принципы:
— специализации, реализация которого предполагала, что управленец должен быть специалистом в той сфере деятельности, к руководству которой он предназначался; он должен был «распознавать» необходимые «сигналы» для управления конкретной системой; перспективности мышления ориентировал на формирование способности прогнозирования долговременных целей развития организации, в соответствии с которыми организация могла бы поддерживать равновесие и развиваться в некоторой среде; структуры, ориентирующий управленца на получение знаний об организационных структурах и процессах, умений соподчинять интересы по горизонтали и вертикали, ориентироваться в отношениях и связях системы; нормирования, основой реализации которого выступали юридические знания о нормативной стороне управления и функционирования организации, о предписанных правилах поведения и деятельности, о нормах как факторе равновесия организационной системы; устойчивости знания, предполагавший, что полученных первоначальных фундаментальных знаний достаточно для действия и управления; первоначальные знания должны были лишь дополняться практическими навыками или усовершенствоваться практикой.
Сегодня ситуация в обществе резко изменилась, что связано с переходом к новому этапу развития, выразителем которого выступают сложность, динамичность, неоднородность, риск и нестабильность. Потребовалось новое отношение к развитию, новое понимание роли управления для его обеспечения. Технология и рационализация больше не кажутся силами освобождения, а скорее главными ставками споров и битв в современных обществах. Влиятельную силу приобретают концепции общественного развития, где в основе лежат понятия непрозрачности, риска, неопределенности, неустойчивости. Важным фактором общественных изменений выступает процесс глобализации, который требует новых принципов организации решения общественных дел. Один из значимых выводов здесь состоит в том, что гражданское общество (национальные и транснациональные частные добровольные ассоциации, церкви, религиозные коммуны, профессиональные организации, международные профсоюзы, группы интересов, гражданские ассоциации, организа-
ции первичной демократии, группы действия, женские группы, экологические и правозащитные организации) стали важным третьим актором по отношению к государству и частному бизнесу на этапе глобализации
В этой связи меняется и отношение к исходному понятию теории управления — организации. Как пишут редакторы «Учебника по организационным исследованиям» С.Клег, У.Норд и Л.Харди, «исчезла определенность, даже если она когда-либо существовала в вопросе о том, что представляют собой организации; исчезла также определенность относительного того, как они должны исследоваться, о месте исследователя, о роли методологии, о природе теории». Возникает желание изложить новую науку управления, используя теории хаоса, квантовую физику, синергетическую концепцию самоорганизации, теорию неравновесных систем. В целом можно сказать, что управленческая теория сегодня, пытаясь описать новую общественную реальность — ее сложность, подвижность и неоднородность в условиях глобализации — отвечает формированием концепции общественно-государственного управления, нового руководства и теории политических сетей.
В соответствии с этими изменениями изменяется отношение к образованию, к подготовке и переподготовке управленцев. Проблема обучения сегодня становится одной из центральных при описании новой парадигмы управления в условиях поиска основания для устойчивого развития. Изменяется направленность и содержание преподавания государственного управления. Общая направленность перемен здесь следующая: обучение превращается в перманентный процесс и затрагивает работников всех уровней; особое внимание уделяется связи теории управления с практическими навыками; в этой связи повышается значение формирования умений, связанных с проектной работой; акцент в обучении ставится скорее на процессах, чем структурах и функциях, скорее на изучении опыта работы во многих организационных формах, работы в составе коллектива; изменяется установка обучения: в первую очередь внимание обращается на формирование устойчивого интереса к самообразованию, личную ответственность обучающегося за результаты обучения и получение знаний и навыков; большое значение придается программам обучения, построенным на умении оценивать управленческую деятельность, ее результативность и эффективность; современное управленческое образование должно формировать инновационное мышление, восприимчивость к постоянному выбору новых решений и действий; повышается значение формирования навыков работы с общественностью; участия в переговорном процессе и разрешении конфликтов; большое значение приобретают процессы не только обучения, но и воспитания управленцев, формирования соответствующей этики государственной работы.
В меру своих сил и возможностей авторский коллектив стремился отразить эти принципы в настоящем издании.
© Комаровский В.С.
© Сморгунов Л.В.

| >>
Источник: под ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ. 2004

Еще по теме Введение:

  1. ВВЕДЕНИЕ
  2. Введение
  3. ВВЕДЕНИЕ
  4. ВВЕДЕНИЕ
  5. А. ВВЕДЕНИЕ
  6. ВВЕДЕНИЕ
  7. ВВЕДЕНИЕ
  8. Введение
  9. Введени
  10. Введение